Sozialhilfe (Rechtsverweigerung)

1.1

Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (statt vieler VGr, 24. Mai 2018, VB.2017.00751, E. 1.4, mit Hinweis auf RB 2005 Nr. 13). In sozialhilferechtlichen Angelegenheiten steht gegen bezirksrätliche Rekursentscheide die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen. Dieses ist demzufolge auch für die Behandlung der vorliegenden Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig.

1.2

Bei Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden ist der Streitwert der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 12). Sofern überhaupt bestimmbar, ist vorliegend aufgrund der Anträge der Beschwerdeführerin an den Beschwerdegegner – insbesondere aufgrund des Antrags betreffend die Höhe der Grundpfandverschreibung (vorn II.A) – von einem Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwert auszugehen, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario).

1.3

Anfechtungsobjekt einer Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde bildet einzig das gerügte Verweigern oder Verzögern einer Anordnung. Der Streitgegenstand beschränkt sich deshalb auf die Frage, ob bzw. wann die entsprechende Behörde eine Anordnung hätte treffen müssen. Der Rechtsverzögerungsbeschwerde kommt zudem insofern keine devolutive Wirkung zu, als allein die Instanz, deren Säumigkeit geltend gemacht wird, zum Erlass der angeblich verweigerten oder verzögerten Anordnung befugt bleibt (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 44). Dem Verwaltungsgericht ist es deshalb verwehrt, anstelle des Beschwerdegegners in der Hauptsache zu entscheiden. Soweit die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht beantragt, "gleich selbst zu entscheiden", ist auf ihre Beschwerde deshalb nicht einzutreten.

2.

2.1

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; vgl. auch § 4a VRG). Die angemessene Verfahrensdauer bestimmt sich zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung. Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falles, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre (statt vieler VGr, 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 3.1, mit Hinweis auf BGE 135 I 265 E. 4.4 und BGE 130 I 312 = Pra 95 [2006] Nr. 37 E. 5.2; Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29 N. 22 ff.; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 19 ff.).

2.2

Für das Rekursverfahren vor den Bezirksräten konkretisiert § 27c VRG die Angemessenheit der Verfahrensdauer. Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden; dieser Abschluss wird den Parteien angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 19). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).

2.3

Kommt die Rechtsmittelbehörde bei der materiellen Beurteilung zum Schluss, dass die Vorinstanz in der fraglichen Angelegenheit rechtswidrig überhaupt nicht oder nur verzögert tätig geworden ist, stellt sie dies fest und heisst gestützt auf diese Feststellung die Beschwerde gut; wenn der vorinstanzliche Entscheid noch aussteht, weist sie die Vor­instanz an, die Angelegenheit zu behandeln und mittels Anordnung zu erledigen bzw. das Verfahren beförderlich weiterzuführen (Plüss, § 4a N. 25; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 53).

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin bezieht sich in ihrer Rechtsverweigerungsbeschwerde sowohl auf den Rekurs vom 2. April 2019 im beschwerdegegnerischen Verfahren 04 als auch auf ihr Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen im Verfahren 05. Sodann reichte sie mit der Beschwerde Unterlagen zu beiden Rekursverfahren zu den Akten. Da sie ausserdem geltend macht, der Beschwerdegegner habe bislang weder über den Rekurs noch über den Antrag auf vorsorgliche Massnahmen entschieden, ist davon auszugehen, dass sich die Rechtsverweigerungsbeschwerde auf beide beim Beschwerdegegner hängigen Rekursverfahren bezieht. Soweit der Beschwerdegegner geltend macht, die Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdeführerin beziehe sich (nur) auf das Verfahren 04, ist ihm deshalb nicht zuzustimmen. Nachfolgend ist für beide Verfahren zu prüfen, ob eine Rechtsverzögerung bzw. eine Rechtsverweigerung durch den Beschwerdegegner vorliegt.

3.2

3.2.1

Im Rekursverfahren 04 reichte die Beschwerdeführerin am 2. April 2019 den Rekurs ein. Nach § 26b Abs. 1 Satz 1 VRG erhalten die am vorinstanzlichen Verfahren Beteiligten Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung. Die Frist hierfür beträgt 30 Tage (§ 26b Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Rekursinstanz kann einen weiteren Schriftenwechsel anordnen (§ 26b Abs. 2 VRG, 1. Halbsatz). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner der Mitbeteiligten am 2. April 2019 eine 30-tägige Frist zur Erstattung einer Rekursantwort ansetzte und nach deren Eingang am 11. April 2019 mit Verfügung vom 15. April 2019 der Beschwerdeführerin zur Wahrung ihres rechtlichen Gehörs die Möglichkeit zur Einreichung einer Replik einräumte. Gleichzeitig wies der Beschwerdegegner darauf hin, dass er bei Verzicht auf Stellungnahme vorbehältlich anderer Anordnungen zur Beurteilung des Falls übergehen werde. Nachdem eine Replik der Beschwerdeführerin ausgeblieben war und keine weiteren Anordnungen des Beschwerdegegners ergingen, ist davon auszugehen, dass die Sachverhaltsermittlungen damit etwa Mitte Mai 2019 abgeschlossen waren. In der Folge erging jedoch weder innert 60 Tagen ein (End-)Entscheid noch teilte der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin mit, wann mit diesem zu rechnen sei. Am 5. September 2019 – mithin knapp vier Monate nach Abschluss der Sachverhaltsermittlung – teilte der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin auf deren telefonische Nachfrage hin mit, das Verfahren sei in Bearbeitung und werde so schnell wie möglich weiterbearbeitet. Indes erging – soweit aus den dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten ersichtlich – bis dato noch immer kein Entscheid in der Sache.

3.2.2

Bei der Beurteilung der Verfahrensdauer sind speziell die Art des Verfahrens bzw. die Natur der Sache, das heisst der Streitgegenstand und die allgemeine Interessenlage, der Umfang und die Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, die Bedeutung der Streitsache für die Betroffenen und das Verhalten von Parteien und Behörden zu berücksichtigen (vorn E. 2.1). Kein relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von den Behörden zu verantwortenden übermässigen Verzögerung. Insbesondere rechtfertigen strukturelle oder organisatorische Mängel sowie chronische Überlastung keine Verfahrensverzögerungen (Plüss, § 4a N. 19, 22; BGE 144 II 486 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). Angesichts des nicht besonders komplexen Streitgegenstands und der beschränkten Anzahl an Akten erscheint die Behandlungsdauer des Rekursverfahrens 04 als zu lange. Auch wenn das Überschreiten der 60-tägigen Behandlungsfrist von § 27c Abs. 1 VRG als solches wie erwähnt (vorn E. 2.2) nicht zwingend auf eine Rechtsverzögerung schliessen lässt, wurde diese Frist vorliegend überschritten, ohne dass der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin die Nichteinhaltung oder die Gründe für die Verzögerung angezeigt hätte. Auch wann der Entscheid voraussichtlich ergehen werde, wurde der Beschwerdeführerin nicht mitgeteilt. Soweit der Beschwerdegegner die lange Verfahrensdauer mit personellen Engpässen begründet, vermögen diese die Verzögerung zwar zu erklären, jedoch nicht zu rechtfertigen.

3.2.3

Nach dem Gesagten liegt im Verfahren 04 eine noch geringfügige Verletzung des Rechtsverzögerungsgebots vor.

3.3

3.3.1

Im Rekursverfahren 05 reichte die Beschwerdeführerin am 20. Mai 2019 den Rekurs betreffend Rechtsverweigerung durch die Mitbeteiligte ein und beantragte gleichzeitig die Anordnung vorsorglicher Massnahmen. Konkret beantragte sie, die Mitbeteiligte sei anzuweisen, für die Dauer des Verfahrens Sozialhilfeleistungen auszurichten. Über vorsorgliche Massnahmen ist angesichts ihrer Dringlichkeit und ihres vorläufigen Charakters in einem einfachen und raschen Verfahren zu entscheiden. Die Anordnung beruht auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage und ergeht in der Regel gestützt auf die aktuelle Aktenlage und allenfalls auf die Anträge der gesuchstellenden Person; weitere Beweismassnahmen werden nicht ergriffen. Die Behörde entscheidet unverzüglich (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 31). Da die Beschwerdeführerin die vorsorglichen Massnahmen nicht superprovisorisch beantragte, ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner der Mitbeteiligten mit Verfügung vom 23. bzw. 28. Mai 2019 Gelegenheit zur Stellungnahme einräumte. Indes wäre es nicht notwendig gewesen, die Vernehmlassung der Mitbeteiligten vom 29. Mai 2019 der Beschwerdeführerin vor dem (Zwischen-)Entscheid über die vorsorglichen Massnahmen erneut zur Stellungnahme zuzustellen, da ihr rechtliches Gehör bereits durch ihr Gesuch selber gewahrt war (vgl. Kiener, § 6 N. 30). Der Beschwerdegegner hätte damit bereits nach Eingang der Vernehmlassung der Mitbeteiligten am 31. Mai 2019 über die von der Beschwerdeführerin beantragten vorsorglichen Massnahmen entscheiden können und – angesichts der Dringlichkeit – müssen.

3.3.2

Anlässlich eines Telefonats der Beschwerdeführerin mit der Ratsschreiberin des Beschwerdegegners am 29. August 2019 stellte sich heraus, dass die Beschwerdeführerin die Verfügung vom 7. Juni 2019 mit der Vernehmlassung der Mitbeteiligten vom 29. Mai 2019 nicht erhalten hatte. Die Ratsschreiberin stellte der Beschwerdeführerin in Aussicht, dass ihr die Vernehmlassung der Mitbeteiligten vom 29. Mai 2019 erneut zugestellt werde. Eine entsprechende Präsidialverfügung des Beschwerdegegners erging aber trotz weiterer Nachfragen der Beschwerdeführerin über den Stand des Verfahrens erst am 11. November 2019, wobei der Beschwerdeführerin 10 Tage Frist zu Vernehmlassung angesetzt wurde. Dass der Beschwerdeführerin die Vernehmlassung der Mitbeteiligten vom 29. Mai 2019 erneut zugestellt wurde, ist zwar grundsätzlich nicht zu beanstanden, zumal sich in den Akten kein Empfangsschein zur Präsidialverfügung vom 7. Juni 2019 befindet und daher unklar ist, ob die Beschwerdeführerin die Vernehmlassung bereits erhalten hat oder nicht. Nicht nachvollziehbar ist jedoch, weshalb der Beschwerdegegner nach dem Telefonat mit der Beschwerdeführerin am 29. August 2019 – trotz mehrfachen Nachfragens der Beschwerdeführerin – rund 2,5 Monate zuwartete, bis er ihr die Vernehmlassung zur Stellungnahme zustellte.

3.3.3

Bis dato liegt soweit ersichtlich weder ein Zwischenentscheid betreffend vorsorgliche Massnahmen noch ein Endentscheid des Beschwerdegegners im Verfahren 05 vor. Im Hinblick auf das Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen rechtfertigen weder der Umstand, dass die Beschwerdeführerin die Verfügung des Beschwerdegegners vom 7. Juni 2019 mit der Vernehmlassung der Mitbeteiligten vom 29. Mai 2019 offenbar zunächst nicht erhalten hat, noch personelle Engpässe beim Beschwerdegegner die lange Verfahrensdauer (vorn E. 3.2.2). Angesichts der Dringlichkeit der beantragten vorsorglichen Massnahmen sowie der Bedeutung eines beförderlichen Entscheids für die Beschwerdeführerin, die gegenüber dem Beschwerdegegner eine Gefährdung ihrer Existenz geltend machte, erscheint die Verfahrensdauer in Bezug auf das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen als massiv zu lange. Damit liegt im Verfahren 05 hinsichtlich des Gesuchs um vorsorgliche Massnahme eine gravierende und im Übrigen eine noch leichte Verletzung des Rechtsverzögerungsgebots vor.

3.4

Die Beschwerde ist demzufolge gutzuheissen, und es ist festzustellen, dass der Beschwerdegegner in den Verfahren 04 und 05 das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat. Der Beschwerdegegner ist anzuweisen, im Verfahren 05 umgehend über das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen zu entscheiden und die Verfahren 04 und 05 beförderlich weiterzuführen.

4.

Die Beschwerdeführerin unterliegt lediglich im Hinblick auf ihren Antrag, das Verwaltungsgericht habe einen Entscheid in der Sache zu fällen (vorn E. 1.3). Dies fällt angesichts ihres Obsiegens im Hauptpunkt (vorn E. 3) nicht ins Gewicht. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten vollumfänglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine beantragt.