Erteilung der Niederlassungsbewilligung

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG) gilt dieses Gesetz für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (heute: Europäische Union [EU]) und ihre Familienangehörigen nur so weit, als das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 (FZA) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das AIG günstigere Bestimmungen vorsieht.

2.2

Vom Freizügigkeitsabkommen unberührt bleiben nach Art. 22 in Verbindung mit Art. 12 FZA staatsvertragliche Regelungen, welche einen weitergehenden Anspruch auf Aufenthalt verschaffen. Gemäss Ziff. I.1 der Niederschrift vom 19. Dezember 1953 zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland über Niederlassungsfragen (nachfolgend: Niederschrift) in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über den freien Personenverkehr (VFP) haben deutsche Staatsange­hörige nach fünfjährigem ununterbrochenem und ordnungsgemässem Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Solche Niederlassungsvereinbarungen, worunter die infrage stehende Niederschrift fällt, gehen dem nationalen Recht vor (vgl. auch Anhang 9/9.1 der Weisung des Migrationsamts "Niederlassungsbewilligung" vom 21. August 2020 [nachfolgend: Weisung Migrationsamt]).

2.3

Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung steht jedoch unter dem Vorbehalt, dass kein Widerrufsgrund gemäss Art. 62 AIG vorliegt (Art. 34 Abs. 2 lit. b AIG). Dies gilt auch im Anwendungsbereich der Niederschrift zwischen der Schweiz und Deutschland (Ziff. IV Satz 1 der Niederschrift; vgl. hierzu auch BGr, 6. August 2015,2C_1144/2014, E. 4.4). So sind gemäss Ziff. 0.2.1.3.2 der aktuellen Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich vom Oktober 2013 (Weisungen AIG; Stand 1. Januar 2021) des Staatssekretariats für Migration (SEM) bei Vorliegen einer solchen Niederlassungsvereinbarung die Integrationskriterien (Art. 58a Abs. 1 AIG) nur massgebend, wenn sie einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung rechtfertigen würden. Nicht ausreichende Sprachkompetenzen allein rechtfertigen den Widerruf nicht.

3.

3.1

Die Vorinstanz sah die Erfüllung der ordentlichen Aufenthaltsdauer für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung als gegeben und verneinte auch das Vorliegen von Widerrufsgründen gemäss Art. 34 Abs. 2 lit. b AIG in Verbindung mit Art. 62 AIG. Die Integrationskriterien, konkret das "Kriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben", erachtete sie hingegen wegen des Sozialhilfebezugs bis 30. Januar 2018 als nicht erfüllt. Die Sicherheitsdirektion verwies in diesem Zusammenhang auf die Weisung des Migrationsamts (siehe E. 2.2 am Ende). Gemäss dieser sei das Integrationskriterium nach Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG in Verbindung mit Art. 77e der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) nicht erfüllt, wenn die betroffene Person in den letzten drei Jahren während mehr als sechs Monaten andauernd auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen gewesen sei. Zu Recht habe der Beschwerdegegner das Integrationskriterium beim Beschwerdeführer aufgrund des Sozialhilfebezugs bis Ende Januar 2018 als nicht erfüllt taxiert. Wesentlich sei, dass er sich nach der im Juli/August 2017 aufgenommenen Tätigkeit bei dem Betrieb E in einer Übergangsphase der schrittweisen Ablösung aus dem zweiten Arbeitsmarkt befunden habe. Die Auflösung des öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses sei denn auch im gegenseitigen Einvernehmen erst per 31. Januar 2018 erfolgt. Vor diesem Hintergrund sei nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer (erst) per 1. Februar 2018 als von der Sozialhilfe abgelöst betrachtet habe.

3.2

Der Beschwerdeführer macht geltend, sowohl im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung als auch des Rekursentscheids das Integrationskriterium nach Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG in Verbindung mit Art. 77e VZAE erfüllt zu haben. Weder am 29. September 2020, dem Datum der erstinstanzlichen Verfügung, geschweige denn am 5. Januar 2021, dem Datum des Rekursentscheids, sei er, rückwärts betrachtet, während mehr als sechs Monaten andauernd bei der Sozialhilfe gemeldet noch auf wirtschaftliche Sozialhilfe angewiesen und insofern sozialhilfeabhängig gewesen. Spätestens seit September 2017 habe er einen existenzsichernden Erwerbslohn bezogen, der das Sozialhilfebudget überstiegen habe und sei somit nicht im Sinn von Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG bzw. der Weisung Migrationsamt auf Sozialhilfe angewiesen gewesen. Aus der blossen Tatsache, dass er sich erst Ende Januar 2018 von der Sozialhilfe abgemeldet bzw. "abgelöst" habe, könne folglich nicht geschlossen werden, dass er in den Monaten zuvor auf "Sozialhilfeunterstützung angewiesen" gewesen sei.

Selbst wenn die Beendigung der Sozialhilfeabhängigkeit auf den 1. Februar 2018, also der formellen Abmeldung von der Sozialhilfe, angesetzt würde, hätte die Vorinstanz weisungswidrig entschieden. So sei das infrage stehende Integrationskriterium nach Ziff. 4.3.4 in Verbindung mit Ziff. 3.1.2.4 der Weisung Migrationsamt nicht erfüllt, wenn die betreffende Person "(…) in den letzten drei Jahren während mehr als sechs Monaten andauernd auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen (…)" gewesen sei. Ab dem 29. September 2020 sei er, rückwirkend betrachtet, aber nur noch während vier Monaten "sozialhilfeabhängig" gewesen (Oktober bis Dezember 2017, Januar 2018) bzw. ab 5. Januar 2021 sogar während weniger als einem Monat. Nicht einmal, wenn in Verletzung verfahrensrechtlicher Grundsätze auf das Datum der Gesuchstellung, den 23. Juli 2020, abgestellt und von einer Sozialhilfeabhängigkeit bis 31. Januar 2018 ausgegangen würde, wäre er in den letzten drei Jahren während mehr als sechs Monaten bei der Sozialhilfe gemeldet gewesen, sondern während genau sechs Monaten (August 2017 bis und mit Januar 2018).

4.

4.1

Die Vorinstanz hat in ihren Erwägungen zwar das Vorliegen von Widerrufsgründen ausdrücklich verneint, die Erteilung der Niederlassungsbewilligung EU/EFTA jedoch zufolge Fehlens des Integrationskriteriums der "Teilnahme am Wirtschaftsleben" dennoch abgelehnt. Wenn aber keine Widerrufsgründe vorliegen, hätte der Beschwerdeführer gestützt auf die Niederschrift ohne Weiteres Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (E. 2.3). Das Verwaltungsgericht hat indes das Recht von Amtes wegen anzuwenden, weshalb im Folgenden das Vorliegen des Widerrufsgrunds nach Art. 62 Abs. 1 lit. e unabhängig von den vorinstanzlichen Erwägungen zu prüfen ist (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52 N. 37).

4.2

Ob der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nach Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG erfüllt ist, wird objektiv, das heisst ohne Rücksicht auf das Verschulden, beurteilt. Mass­geblich ist die Höhe der ausgerichteten Beträge und die prognostische Beurteilung, ob in absehbarer Zeit eine Ablösung von der Sozialhilfe erfolgen kann (BGr, 26. August 2020,2C_423/2020, E. 3.3, mit Hinweisen).

Aufgrund der Höhe der insgesamt bezogenen Sozialhilfe wäre, jedenfalls vor der erfolgten Ablösung, ein objektives Widerrufskriterium zu bejahen gewesen (Sachverhalt I/B). Mittlerweile hat sich der Beschwerdeführer aber von der Sozialhilfe lösen können.

Fraglich ist somit das Kriterium der "prognostischen Beurteilung", das heisst, inwieweit beim Beschwerdeführer von einer "nachhaltigen" Ablösung von der Sozialhilfe auszugehen ist. Die von der Vorinstanz gestützt auf die Weisung des Migrationsamts genannte zeitliche Vorgabe, wonach die (vorzeitige) Erteilung der Niederlassungsbewilligung entfalle, wenn die betroffene Person in den letzten drei Jahren während mehr als sechs Monaten andauernd auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen gewesen sei (vgl. E. 3.1), könnte daher als ein solches prognostische Kriterium verstanden werden und stünde gestützt auf die Niederschrift insoweit nicht im Widerspruch zum grundsätzlichen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung.

4.3

Abgesehen davon, dass die Weisung des Migrationsamts für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich ist, jedoch im Sinn einer Auslegungshilfe herangezogen werden kann (Donatsch, § 50 N. 56), ist die infrage stehende zeitliche Vorgabe aber sowieso erfüllt, da auf die tatsächlichen Verhältnisse im gerichtlichen Entscheidzeitpunkt abzustellen ist (vgl. Donatsch, § 52 N. 8). Demnach war aus heutiger Sicht der spätestens seit 1. Februar 2018 von der Sozialhilfe gänzlich losgelöste Beschwerdeführer in den letzten drei Jahren wirtschaftlich selbsttragend und daher nicht während mehr als sechs Monaten andauernd auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen. Dem gestützt auf die Niederschrift dem Beschwerdeführer zustehenden Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung stehen somit keine Widerrufsgründe entgegen, was letztlich auch die Vorinstanz in den Erwägungen festgehalten hat. Weitergehende Ausführungen erübrigen sich.

4.4

Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde und es ist der Beschwerdegegner anzuweisen, dem Beschwerdeführer eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen.

5.

5.1

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und steht dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Diese wird für das vorliegende Verfahren auf Fr. 1'500.- festgesetzt.

5.2

Die Verfahrenskosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens sind ebenfalls dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Dieser hat dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren zudem eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.