Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Kantonswechsel)

1.

Mit der Beschwerde beim Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (§ 20 in Verbindung mit § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

2.1.1

Gemäss Art. 58 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG) richtet sich die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz nach dem für Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht, unter Vorbehalt besonderer Bestimmungen des Landes- und Völkerrechts. Nach Art. 60 AsylG haben Personen, denen Asyl gewährt wurde, Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich rechtmässig aufhalten. Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung richtet sich nach Art. 34 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG).

2.1.2

Nach Art. 37 Abs. 2 AIG haben Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung Anspruch auf Kantonswechsel, wenn sie nicht arbeitslos sind und keine Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen. Der Anspruch ist mithin an die Erwerbstätigkeit gebunden, weshalb Gründe für deren Fehlen – Rente, Ausbildung, krankheitsbedingte Unmöglichkeit der Stellensuche – sie nicht zu ersetzen vermögen (VGr, 30. April 2020, VB.2020.00005, E. 2.3.4 mit Hinweisen).

2.2

Die Vorinstanz gibt in ihrem Entscheid die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zutreffend wieder. Nach dieser gelangt bei einer betroffenen ausländischen Person, die über Flüchtlingseigenschaft verfügt, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht Art. 37 Abs. 2 AIG zur Anwendung, sondern Art. 37 Abs. 3 AIG, welcher den Kantonswechsel (von Personen mit einer Niederlassungsbewilligung) lediglich davon abhängig macht, dass keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen (vgl. BVGr, 6. Februar 2012, E-2324/2011, E. 5.2.1 ff., auch zum Folgenden; bestätigt unter anderem mit BVGr, 26. November 2021, F-6389/2020, E. 3 in fine; BVGr, 16. Januar 2017, F-5156/2015, E. 2.4; so auch Staatssekretariat für Migration, Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F6: Die Gesuche um Kantonswechsel, Stand: 12. Juli 2020, Ziff. 2.3.3). So begründe Art. 26 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (FK), wonach jeder vertragsschliessende Staat den Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf seinem Gebiet aufhalten, das Recht einräumt, dort ihren Aufenthaltsort zu wählen und sich frei zu bewegen, vorbehältlich der Bestimmungen, die unter den gleichen Umständen für Ausländer im Allgemeinen gelten, nach Auffassung des Bundesverwaltungsgericht für anerkannte Flüchtlinge einen Anspruch auf Kantonswechsel im gleichen Umfang, wie er einer niedergelassenen Person zustehe. Gleichwohl schliesst sich die Vorinstanz der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung des Kantons Zürich an, wonach keine Meistbegünstigungsklausel für Flüchtlinge anzunehmen sei und der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts nicht gefolgt werden könne. Vielmehr schliesse Art. 26 FK die Gleichbehandlung von Flüchtlingen mit Aufenthaltsberechtigten – statt mit Niedergelassenen – nicht aus, weshalb sich der Kantonswechsel nach Art. 37 Abs. 2 AIG richte und die gesuchstellende Person einer Erwerbstätigkeit nachgehen müsse (VGr, 27. Oktober 2022, VB.2022.00464; 29. September 2022, VB.2022.00278).

2.3

Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich zusammenfassend geltend, dass die rechtliche Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts gerade aufgrund der deutlichen Verankerung in Lehre und Entstehungsgeschichte sowie Systematik zutreffend sei, weshalb auf den Beschwerdeführer Art. 37 Abs. 3 AIG und nicht Art. 37 Abs. 2 AIG zur Anwendung komme. So räume ihm Art. 26 FK einen direkten Anspruch auf Kantonswechsel ein, der nur nach Art. 37 Abs. 3 AIG eingeschränkt werden dürfe.

2.4

2.4.1

Was der Beschwerdeführer hierzu vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Während anerkannte Flüchtlinge ihren Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung des Aufenthaltskantons aus Art. 60 AsylG herleiten können, richtet sich die Erteilung der Niederlassungsbewilligung hingegen nach den allgemeinen ausländerrechtlichen Bestimmungen. Folglich erfolgt die Bewilligung des Kantonswechsels anhand der innerstaatlichen Bestimmungen grundsätzlich nach Art. 37 Abs. 2 AIG, sofern sich aus der Flüchtlingseigenschaft der Betroffenen und konventionsrechtlichen Vorgaben keine andere Behandlung aufdrängt. Dabei sind die Vorgaben des Abkommens über die Rechtstellung der Flüchtlinge klarerweise zu berücksichtigen. Wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt, lässt Art. 26 in Verbindung mit Art. 6 FK eine Einschränkung der Niederlassungsfreiheit für anerkannte Flüchtlinge unter den gleichen Umständen zu, welche für Ausländer im Allgemeinen gelten. Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts und Teilen der Lehre sowie des Beschwerdeführers lässt sich hieraus selbst unter der grammatikalischen, systematischen und teleologischen Auslegung im Sinn von Art. 31 Abs. 1 der Regeln des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (WVK) jedoch nicht schliessen, dass Flüchtlinge den hier niedergelassenen Ausländern gleichzustellen sind und ihnen der Kantonswechsel nur unter den Voraussetzungen von Art. 37 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 63 AIG verweigert werden kann. Vielmehr behalten sowohl der englische als auch der französische Originalwortlaut von Art. 26 FK Einschränkungen der (innerstaatlichen) Freizügigkeit nach den allgemeinen ausländerrechtlichen Bestimmungen ausdrücklich vor. Wie sich sodann aus Art. 6 FK erschliesst, verbieten die Vorgaben der Flüchtlingskonvention zwar eine Schlechterstellung von Flüchtlingen gegenüber anderen Ausländergruppen, gebieten aber in der Regel keineswegs eine Besserstellung der Flüchtlinge gegenüber anderen Ausländerkategorien, was im Hinblick auf jene mit einer Aufenthaltsbewilligung eindeutig der Fall wäre. Inwieweit eine rechtswidrige Ungleichbehandlung der anerkannten Flüchtlinge gegenüber den vorläufig aufgenommenen Personen vorliegen soll, führt der Beschwerdeführer hingegen nicht substanziiert aus. Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Beschwerdeführers sieht Art. 26 FK zudem keineswegs vor, dass im Sinn einer Meistbegünstigungsklausel nur solche Einschränkungen der Freizügigkeit zulässig sind, wie sie "für sämtliche Kategorien von Ausländern" gelten, weshalb die Auffassung des Beschwerdeführers diesbezüglich zu weit geht. Vielmehr stellt die Bestimmung auf den auch auf andere Ausländergruppen anwendbaren Regelfall ab. Zwar ist der besonderen Situation von anerkannten oder vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen Rechnung zu tragen und ihnen die gleiche Fürsorge und öffentliche Unterstützung wie den Einheimischen zu gewähren (Art. 23 FK). Sodann kann trotz des in Art. 23 FK statuierten Grundsatzes der Inländergleichbehandlung ein schuldhafter Sozialhilfebezug auch im Asylbereich der Bewilligung des Kantonswechsels entgegenstehen und hat der Gesetzgeber bislang darauf verzichtet, die Regelung von Art. 37 AIG im Sinn der bundesverwaltungsgerichtlichen Praxis zu präzisieren, obwohl er hierzu mehrfach Gelegenheit gehabt hätte. Die Vorgaben der Flüchtlingskonvention stehen damit einer Anwendung von Art. 37 Abs. 2 AIG nicht entgegen (vgl. hierzu auch Kantonsgericht Freiburg, 10. November 2020, 601 2019 193).

2.4.2

Was der Beschwerdeführer ebenfalls verkennt und worauf hinzuweisen ist, ist, dass die dargelegte Praxis des Bundesverwaltungsgerichts sich ohnehin auf Asylsuchende und vorläufig aufgenommene Personen beschränkt. Diesfalls sind die Sozialhilfekosten zumindest in den ersten Jahren nicht durch die Kantone zu tragen bzw. werden sie überwiegend durch Bundesbeiträge bzw. Globalabgeltungen gedeckt. Im Gegensatz dazu neutralisieren sich die Sozialhilfekosten bei anerkannten Flüchtlingen nach Ablösung der Globalabgeltungen nicht mehr, weshalb die finanziellen Interessen der Zielkantone bzw. -gemeinden bei anerkannten Flüchtlingen ungleich höher sind als bei der Verweigerung eines Kantonswechsels während hängigem Asylverfahren. Weiter sind die Erwerbsmöglichkeiten bis zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung eingeschränkt bzw. melde- oder gar bewilligungspflichtig. Die vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden Fälle unterscheiden sich damit auch in Bezug auf die Verschuldensfrage regelmässig vom kantonalen Bewilligungsverfahren, weshalb sich auch aus diesem Grund eine abweichende Behandlung rechtfertigt und die bundesverwaltungsgerichtliche Praxis nicht einschlägig erscheint und dieser vorliegend deshalb nicht zu folgen ist.

2.4.3

Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung der Verweigerung des Kantonswechsels gilt es auch das öffentliche Interesse zu berücksichtigen. Als öffentliche Interessen kommen beim Kantonswechsel von sozialhilfeabhängigen Flüchtlingen (wie auch bei anderen Ausländerkategorien) der Schutz der öffentlichen Finanzen und das Interesse an einer angemessenen Verteilung der ausländischen Wohnbevölkerung in Betracht. Letzteres dient einerseits ebenfalls den finanziellen Interessen des Zielkantons bzw. der Zielgemeinde, andererseits aber auch der Sicherstellung des Integrationserfolgs, da einer problematischen Konzentration der ausländischen Bevölkerung rund um die urbanen Zentren und eine Segregation einzelner Ausländergruppen innerhalb ihrer eigenen Diaspora entgegengewirkt wird und Anreize für eine wirtschaftliche Integration gesetzt werden. Dabei ist zu beachten, dass sich bei einem Kantonswechsel weder die finanziellen Interessen der betroffenen Gemeinwesen gegenseitig ausgleichen noch zu erwarten ist, dass sich insgesamt die Auswirkungen der verschiedenen Einzelfälle ausgleichen (so aber wohl EGMR, 29. Juli 2010, Agraw, 3295/06, §§ 53 ff.): Vielmehr ist davon auszugehen, dass sich bei der Gewährung voller Freizügigkeit eine Sogwirkung Richtung urbane Zentren entfalten würde, wo regelmässig bereits eine grössere Diaspora der verschiedenen Flüchtlingsgruppen wohnhaft ist und was vom Gesetzgeber kaum angestrebt worden sein dürfte. Da die Sozialhilfekosten (vorbehaltlich interkantonalem und innerkantonalem Finanzausgleich) nach Auslaufen der Globalabgeltungen des Bundes durch die Wohngemeinden zu bestreiten sind, werden bei Verlegung des Wohnsitzes die Sozialhilfekosten auch nicht durch das Wegfallen der entsprechenden Kosten im Herkunftskanton ausgeglichen. Allerdings kann im Einzelfall das öffentliche Interesse einen Kantonswechsel auch gebieten, insbesondere wenn dadurch die Sozialhilfeabhängigkeit (insgesamt) reduziert werden kann, beispielsweise weil Ehegatten sich dann wechselseitig bei der Kinderbetreuung unterstützen können und mehr Kapazitäten zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit haben. Da ein unverschuldeter Sozialhilfebezug in der Regel keine Bewilligungsverweigerung rechtfertigt, dürfte die Verweigerung des Kantonswechsels bei fehlendem Verschulden an der Sozialhilfeabhängigkeit regelmässig unverhältnismässig erscheinen, ebenso bei positiver Prognose.

2.4.4

Zusammenfassend kann unter Berücksichtigung des Art. 26 FK gesagt werden, dass Flüchtlinge sich in Bezug auf den Kantonswechsel nicht wesentlich von anderen Kategorien von Ausländern mit gefestigtem Anwesenheitsrecht unterscheiden, weshalb sie auch unter Berücksichtigung ihrer besonderen Situation und der konventionsrechtlichen Vorgaben grundsätzlich nicht anders zu behandeln sind als andere Ausländer mit Aufenthaltsbewilligung und gefestigtem Anwesenheitsrecht. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers gebietet die Flüchtlingskonvention diesbezüglich keine Besserstellung, jedoch kann die Verweigerung des Kantonswechsels wegen Sozialhilfeabhängigkeit (wie bei anderen Ausländern) unverhältnismässig erscheinen, wenn der Sozialhilfebezug unverschuldet erfolgt und/oder eine positive Prognose zu stellen ist. Die vom Bundesverwaltungsgericht und Teilen der Lehre vertretene Gleichstellung mit niedergelassenen Personen findet in der Flüchtlingskonvention keine hinreichende Stütze und würde zu einer durch die Besonderheiten des Flüchtlingsstatus nicht zu rechtfertigenden Privilegierung gegenüber anderen Ausländerkategorien führen.

Demnach stehen die Garantien der Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit im internationalen Recht der Anwendung von Art. 60 AsylG in Verbindung mit Art. 37 AIG nicht entgegen. Der beantragte Kantonswechsel des Beschwerdeführers, der als anerkannter Flüchtling im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung ist, richtet sich folglich nach Art. 37 Abs. 2 AIG.

2.5

2.5.1

Art. 37 Abs. 2 AIG hat den Zweck, die berufliche Mobilität zu vereinfachen (Amtl. Bull. NR 2004, 738, Votum Leuthard). Weil der Anspruch auf Kantonswechsel von der beruflichen Integration abhängen soll, besteht er bei Stellensuchenden nur, wenn eine neue Stelle – auch im neuen Kanton – tatsächlich angetreten werden kann (Botschaft vom 8. März 2002 zum Ausländergesetz, BBl 2002, 3709 ff., 3790 f.).

2.5.2

Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer über keinen Arbeitsvertrag verfügt und von der Sozialhilfe abhängig ist. Da bereits die erste der kumulativen Bedingungen für einen Kantonswechsel nicht erfüllt ist, muss die zweite Bedingung, nämlich das Fehlen von Widerrufsgründen, nicht weiter geprüft werden. Darüber hinaus kann sich der Beschwerdeführer nicht auf einen weitergehenden Schutz berufen, der ihm in dieser Hinsicht durch seinen Flüchtlingsstatus gewährt würde. Er kann demnach aus Art. 37 Abs. 2 AIG keinen Anspruch auf einen Kantonswechsel ableiten.

2.6

Besteht kein Anspruch auf Kantonswechsel, liegt der Entscheid über die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung für den neuen Kanton im pflichtgemässen Ermessen der dortigen Migrationsbehörden (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG).

2.6.1

Wie die Vorinstanz in ihren Erwägungen bereits zutreffend ausgeführt hat und auf welche verwiesen wird, ist der Beschwerdeführer im Kanton Aargau von der Sozialhilfe abhängig. Darüber hinaus gehen aus den Akten keine besonders engen Beziehungen des Beschwerdeführers zum Kanton Zürich hervor. Selbst aus dem Umstand, dass hier eine Cousine und ein Cousin leben, lässt sich nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die Entfernung zwischen den beiden Kantonen Aargau und Kanton Zürich ist relativ gering, weshalb der Beschwerdeführer seine Verwandtschaft auch über die Kantonsgrenzen hinweg jederzeit besuchen kommen und mit ihnen seine Integration weiter vorantreiben kann. Insoweit fehlt es an einem wichtigen Grund für einen Kantonswechsel und besteht unter Würdigung des öffentlichen Interesses kein Anlass dafür, dem Beschwerdeführer den Kantonswechsel im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens zu bewilligen. Dem Beschwerdeführer ist es nach wie vor ohne Weiteres zumutbar im Kanton Aargau zu verbleiben.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

3.

3.1

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und steht ihm auch keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer ersucht um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung und Rechtsvertretung.

3.2

Nach § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Gemäss § 16 Abs. 2 VRG haben sie überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Verfahrensrechte selbst zu wahren. Offensichtlich aussichtslos sind Begehren, bei denen die Aussichten zu obsiegen zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung wesentlich geringer sind als die Aussichten zu unterliegen, und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (statt vieler BGE 138 III 217 E. 2.2.4).

Das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers kann vorliegend nicht als offensichtlich aussichtslos bezeichnet werden. Der finanziell leistungsschwache Beschwerdeführer lebt in knappen finanziellen Verhältnissen, weshalb ihm in entsprechender Abänderung des vorinstanzlichen Entscheids sowohl für das Rekurs- als auch für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und die Verfahrenskosten einstweilen auf die Staats- bzw. Gerichtskasse zu nehmen sind. Weiter war er zur Wahrung seiner Verfahrensrechte auf eine fachkundige Vertretung angewiesen, weshalb sein Rechtsvertreter für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen ist. Rechtsanwalt B ist daher für das Rekurs- sowie Beschwerdeverfahren jeweils mit Fr. 1'500.- aus der Staats- bzw. Gerichtskasse zu entschädigen.

Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine Partei, welcher die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald diese dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Verfahrensabschluss (§ 16 Abs. 4 VRG).

4.

Gegen Entscheide über einen Kantonswechsel steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht offen (Art. 83 lit. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]). In der Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist deshalb auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG zu verweisen.