Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unange­messenheit des ange­fochtenen Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG) gilt dieses Gesetz für Staatsangehörige eines Mitglied­staats der Europäischen Gemeinschaft (heute Europäische Union [EU]) nur so weit, als das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 (FZA) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das AIG günstigere Bestimmungen vorsieht.

2.2

Die Beschwerdeführerin ist deutsche Staatsangehörige und kann sich grundsätzlich (mit nachfolgenden Einschränkungen) auf die freizügigkeitsrechtlichen Bestimmungen berufen.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin leitet unter anderem aus ihrer fortbestehenden Beziehung zu einer Schweizerin, welche vom 16. Januar 2018 bis zum 16. November 2020 auch als gleichgeschlechtliche Partnerschaft eingetragen war, ein Anwesenheitsrecht in der Schweiz ab.

3.2

Vorbehaltlich einer rechtsmissbräuchlichen Berufung auf eine nur formell bestehende Ehe haben Ehegatten von in der Schweiz niedergelassenen oder aufenthaltsberechtigten EU-Bürgern gemäss Art. 6 Abs. 1 bzw. Art. 12 Abs. 1 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 7 lit. d und e FZA und Art. 3 Abs. 1 und 2 lit. a Anhang I FZA Anspruch auf eine mindestens fünf Jahre gültige Auf­enthalts­erlaubnis (vgl. auch BGE 130 II 113 E. 9; BGE 139 II 393 E. 2.1). Die Regelung ist gestützt auf die innerstaatliche Gleichstellung der eingetragenen Partnerschaft mit der Ehe auch auf eingetragene Partner und Partnerinnen anwendbar (Martin Bertschi in: Martina Caroni et al., Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG], Stämpflis Handkommentar [SHK], 2. Auflage, Bern 2024, Art. 52 AIG N. 8). Nicht erfasst sind jedoch die Angehörigen aus einem EU-Staat, die in der Schweiz über kein vorbestehendes originäres oder abgeleitetes Anwesenheitsrecht (mehr) verfügen und bei ihrem Schweizer Ehepartner bzw. ihrer Schweizer Ehepartnerin oder ihrem eingetragenen Schweizer Partner oder ihrer eingetragenen Schweizer Partnerin Wohnsitz nehmen wollen, weil diesfalls nur dann ein Freizügigkeitsrechte auslösender grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, wenn auch der Schweizer (Ehe-)Partner bzw. die Schweizer (Ehe-)Partnerin von seinem bzw. ihrem Freizügigkeitsrecht bereits Gebrauch gemacht und zeitweise im Ausland gelebt hat (vgl. die aktuellen Weisungen und Erläuterungen zum VFP (Weisungen VFP) des Staatssekretariats für Migration [SEM, abrufbar auf www.sem.admin.ch], Ziff. 7.7 und 7.7.2).

3.3

Die Beschwerdeführerin kann aus ihrer Beziehung zu einer Schweizerin keinerlei freizügigkeitsrechtliche Ansprüche ableiten: Einerseits ist im dargelegten Sinn kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorgebracht worden und reicht hierfür ihre eigene Übersiedlung in die Schweiz nicht aus. Andererseits kann sie seit der Auflösung ihrer eingetragenen Partnerschaft ohnehin keine freizügigkeitsrechtlichen Aufenthaltsansprüche aus ihrer Beziehung ableiten, zumal selbst Verlobte nicht zum Kreis der Familienangehörigen im Sinn von Art. 7 lit. d und e FZA in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 lit. a–c Anhang I FZA gehören (vgl. Thomas Geiser/Felix Blocher/Marc Busslinger in: Peter Uebersax et al., Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis [HAP], 3. A., Basel 2022, § 23.103; Astrid Epiney/Andreas Faeh, Zum Aufenthaltsrecht von Familienangehörigen im europäischen Gemeinschaftsrecht, in: Alberto Achermann et al., Jahrbuch für Migrationsrecht 2005/2006, S. 60 f.; vgl. auch Weisungen VFP, Ziff. 7.1.2).

3.4

Soweit Konkubinatspartner unter Art. 3 Abs. 2 letzter Satz Anhang 1 FZA zu subsumieren sind, erscheint nach bundes- und verwaltungsgerichtlicher Praxis fraglich, inwieweit sich hieraus überhaupt Rechtsansprüche ableiten lassen (BGr, 18. Oktober 2018,2C_1001/2017, E. 3.2; VGr, 15. Juni 2023, VB.2023.00082, E. 4.1; abweichend unter Verweis auf die nicht direkt anwendbare Unionsbürgerrechtslinie aber VGr, 8. Januar 2020, VB.2019.00413, E. 3.6 ff.). Selbst bei extensiver Auslegung der freizügigkeitsrechtlichen Bestimmungen stünde in einem freizügigkeitsrechtlichen Kontext Konkubinatspartnern eine entsprechende Bewilligung höchstens dann zu, wenn dem Konkubinatspartner durch die originär aufenthaltsberechtigte Person Unterhalt gewährt würde oder diese bereits im Herkunftsland in häuslicher Gemeinschaft gelebt hätten. Hierbei darf aber jedenfalls eine gewisse Dauer und Festigung des Konkubinats verlangt werden, worauf insbesondere eine gemeinsame Haushaltsführung, eine unmittelbar bevorstehende Heirat oder das Vorhandensein gemeinsamer Kinder hindeuten können (vgl. VGr, 8. Januar 2020, VB.2019.00413, E. 3.6 ff.). Sodann kann eine partnerschaftliche Beziehung zu einem Schweizer oder einer Schweizerin vor ihrer Eintragung im Zivilstandsregister allenfalls in den Schutzbereich des Rechts auf Familienleben im Sinn von Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art. 13 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) fallen und einen Aufenthaltsanspruch vermitteln, wenn sie seit Langem eheähnlich gelebt wird und bezüglich Art und Stabilität in ihrer Substanz einer Ehe bzw. eingetragenen Partnerschaft gleichkommt oder konkrete Hinweise auf eine unmittelbar bevorstehende Eintragung bestehen (gefestigtes Konkubinat, vgl. aber auch den inzwischen wohl überholten BGE 126 II 425 E. 4a, wonach gleichgeschlechtliche Partner sich mangels "Herausbildung einer gemeineuropäischen Rechtsüberzeugung" nicht auf das Recht auf Familienleben berufen könnten). Auch hierbei ist wesentlich, ob die Partner in einem gemeinsamen Haushalt leben; zudem ist der Natur und Länge ihrer Beziehung sowie ihrem Interesse und ihrer Bindung aneinander, etwa durch die Übernahme von wechselseitiger Verantwortung, Rechnung zu tragen (BGr, 3. Mai 2018,2C_880/2017, E. 3.1; BGr, 31. Mai 2013,2C_1194/2012, E. 4.1; BGr, 4. November 2010,2C_97/2010, E. 3.1; vgl. auch BGE 135 I 143 E. 3.1). Nach Auflösung der eingetragenen Partnerschaft besteht gemäss Art. 52 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 und Art. 50 Abs. 1 lit. a AIG ein entsprechender Bewilligungsanspruch weiter, wenn die eingetragenen Partner nach der Eintragung mindestens drei Jahre als Partner zusammengelebt haben und (kumulativ) die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG erfüllt sind oder wichtige persönliche Gründe einen weiteren Aufenthalt in der Schweiz erforderlich machen (Art. 52 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 lit. b und Art. 50 Abs. 2 AIG).

3.5

Auch wenn die Beschwerdeführerin eigenen Angaben zufolge bereits seit Oktober 2017 mit ihrer Schweizer Partnerin zusammenlebt, hat sie mit der Auflösung ihrer eingetragenen Partnerschaft gezeigt, dass sie nicht (mehr) in einer eheähnlichen Beziehung leben will. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin (weiterhin) in massgeblicher Weise von ihrer Schweizer Partnerin finanziell unterstützt wird. Vielmehr besteht der Verdacht, dass der Auflösung der Partnerschaft trotz angeblich fortbestehender Beziehung auch finanzielle Überlegungen zugrunde lagen, namentlich die Gefahr einer Kürzung der Ergänzungsleistungen. In diese Richtung deutet auch die mit Schreiben vom 17. April 2024 von ihrer Partnerin gegebene Begründung, wonach die Beschwerdeführerin die eingetragene Partnerschaft aufgelöst habe, um weniger (wohl auch finanziell) abhängig von ihrer Partnerin zu sein. Es ist damit von der hierfür beweispflichtigen Beschwerdeführerin nicht hinreichend belegt worden, dass das Konkubinat einen eheähnlichen Charakter aufweist und von wechselseitiger Verantwortungsübernahme, namentlich auch finanzieller Natur, geprägt ist.

3.6

Damit entfallen bezüglich der geltend gemachten Beziehung zu einer Schweizerin sowohl freizügigkeitsrechtliche als auch konventionsrechtliche Ansprüche. Ein Aufenthaltsanspruch gemäss Art. 52 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 und Art. 50 Abs. 1 lit. a AIG scheitert weiter bereits an den zeitlichen Anforderungen, nachdem die Beschwerdeführerin ihre eingetragene Partnerschaft schon nach weniger als zwei Jahren wieder auflösen liess. Entsprechende nachpartnerschaftliche Ansprüche oder ein nachpartnerschaftlicher Härtefall werden sodann auch nicht substanziiert geltend gemacht.

4.

4.1

Freizügigkeitsrechtliche Verbleiberechte bestehen weiter für EU-/EFTA-Staatsangehörige, die in der Schweiz einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nachgehen (vgl. Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 und 12 Anhang I FZA).

Personen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben, müssen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA unter anderem über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, sodass sie zur Finanzierung ihres Aufenthalts keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssen. Die finanziellen Mittel für rentenberechtigte EU-/EFTA-Staatsangehörige sind gemäss Art. 16 Abs. 1 der Verordnung über den freien Personenverkehr vom 22. Mai 2002 (VFP) ausreichend, wenn sie den Betrag übersteigen, der einen schweizerischen Antragstellen oder eine schweizerische Antragstellerin zum Bezug von Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) berechtigt (vgl. BGE 135 II 265 E. 3.5 ff.). Aufenthaltsbeendende Massnahmen dürfen eingeleitet werden, wenn Ergänzungsleistungen auch tatsächlich bezogen werden (BGE 135 II 265 E. 3.7).

Vorbehaltlich einer blossen Teilpensionierung ist bei bereits pensionierten Personen regelmässig von der Beendigung ihres Erwerbslebens auszugehen und entfallen Aufenthaltsansprüche nach Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 und 12 Anhang I FZA, jedoch kann sich diesfalls ein allfälliges Aufenthaltsrecht daraus ergeben, dass sie sich auf ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA berufen können oder ihre Renteneinkünfte oder sonstigen finanziellen Mittel im Sinn von Art. 24 Anhang I FZA ausreichen, um ihren weiteren Aufenthalt ohne Belastung der öffentlichen Hand zu finanzieren (VGr, 9. November 2022, VB.2022.00368, E. 3.2.3).

4.2

Wie bereits dargelegt wurde, kann sich die Beschwerdeführerin als deutsche Staatsangehörige grundsätzlich auf die freizügigkeitsrechtlichen Bestimmungen berufen. Im Oktober 2016 liess sie sich jedoch frühpensionieren, kurz nach Vollendung ihres 62. Altersjahres und knapp zwei Jahre vor der Erreichung des damals geltenden ordentlichen Rentenalters für Frauen. Seither ist sie von Ergänzungsleistungen abhängig. Aufgrund ihrer Frühpensionierung und ihrer seitherigen Abhängigkeit von Ergänzungsleistungen fällt sowohl ein Aufenthalt zur Ausübung einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit nach Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 und 12 Anhang I FZA als auch zum erwerbslosen Aufenthalt nach Art. 24 Anhang I FZA ausser Betracht. Näher zu prüfen ist jedoch ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA.

5.

5.1

Wird die Erwerbstätigkeit infolge Pensionierung aufgegeben, muss gemäss Art. 4 Anhang I FZA in Verbindung Art. 2 der Richtlinie 75/34/EWG bzw. Art. 2 der Verordnung (EWG) 1251/70 kumulativ das von der schweizerischen Gesetzgebung vorgesehene Alter für die Geltendmachung einer (ordentlichen) Rente erreicht sein, die betroffene Person sich in den vorangegangenen drei Jahren ständig in der Schweiz aufgehalten haben und dort zuletzt während mindestens zwölf Monaten erwerbstätig gewesen sein (VGr, 12. Januar 2022, VB.2021.00831, E. 2.1.6).

5.2

5.2.1

Um einen der Erwerbsaufgabe vorausgegangenen dreijährigen Mindestaufenthalt nach Art. 4 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 bejahen zu können, müssen während der anzurechnenden Aufenthaltsdauer zumindest die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung erfüllt gewesen sein (BGr, 8. Juni 2020,2C_940/2019, E. 7.1.2.5). Der ständige Aufenthalt wird sodann durch eine vorübergehende Abwesenheit von bis zu insgesamt drei Monaten im Jahr nicht unterbrochen (Weisungen VFP, Ziff. 8.3.2). Entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen wohl ebenfalls anzurechnen sind bewilligungsfreie Aufenthalte zur Stellensuche (Art. 2 Abs. 1 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 18 Abs. 1 VFP) oder zur Eingehung eines Arbeitsverhältnisses von weniger als drei Monaten (Art. 6 Abs. 2 Anhang 1 FZA), sofern daran ein bewilligter oder zumindest bewilligungsfähiger Aufenthalt anschliesst (unklar BGr, 8. Juni 2020,2C_940/2019, E. 7.2.2). Ohne entsprechende Anschlusslösung endet mit dem Ablauf der bewilligungsfreien Dreimonatsfrist grundsätzlich aber auch das freizügigkeitsrechtliche Aufenthaltsrecht, zumal diesfalls auch Art. 61a AIG nicht einschlägig erscheint, welcher an regulierte Aufenthalte mit Kurzaufenthaltsbewilligung oder Aufenthaltsbewilligung anknüpft.

5.2.2

Bis auf einen rund zweimonatigen Aufenthalt in Skandinavien und andere kürzere Auslandaufenthalte hielt sich die Beschwerdeführerin ab dem 10. September 2012 unbestrittenermassen ständig in der Schweiz auf. Sie war hier aber nicht durchgehend angemeldet und erhielt erst am 1. Juli 2014 erstmals eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA. Das Erfordernis eines mindestens dreijährigen ständigen Voraufenthalts ist somit nur erfüllt, wenn ihr Aufenthalt bereits vor dem 1. Juli 2014 bewilligungsfähig war bzw. noch im Rahmen bewilligungsfreier Kurzaufenthalte erfolgte.

5.2.3

Die Beschwerdeführerin war vom 23. Oktober 2012 bis 31. Dezember 2012 und erneut vom 4. November 2013 bis zum 5. Januar 2014 erwerbstätig und durfte sich in dieser Zeit im Rahmen eines bewilligungsfreien Aufenthalts zur Erwerbstätigkeit hier aufhalten. Im Anschluss an die erwähnten Erwerbstätigkeiten durfte sie sich hier grundsätzlich während maximal sechs Monaten im Kalenderjahr zur Stellensuche aufhalten, die ersten drei Monate davon jeweils bewilligungsfrei (Art. 2 Anhang I FZA und Art. 18 VFP). Das Erfordernis eines mindestens dreijährigen ständigen Aufenthalts ist damit erfüllt, zumal nach dargelegter Praxis für die Anrechnung weder eine vorangegangene Aufenthaltsregulierung erforderlich ist, noch kurzzeitige Unterbrüche relevant erscheinen.

5.3

5.3.1

Grundsätzlich setzt das Verbleiberecht infolge Erreichens des Rentenalters eine mindestens einjährige Erwerbstätigkeit unmittelbar vor der Pensionierung voraus (Marc Spescha in: Marc Spescha et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. Auflage, Zürich 2019, Art. 4 Anhang I FZA N. 4). Liegt die Arbeitnehmereigenschaft zum (ordentlichen) Pensionierungszeitpunkt noch vor, reicht es aus, wenn die betroffene Person während mindestens zwölf Monaten gearbeitet hat. Es müssen diesfalls nicht zwingend die letzten zwölf Monate vor Renteneintritt gewesen sein. Eine nach der Pensionierung noch geleistete Erwerbstätigkeit ist zu berücksichtigen, sofern die Tätigkeit ernsthaft ausgeübt wird (VGr, 12. Januar 2022, VB.2021.00831, E. 2.1.6; vgl. auch Weisungen VFP, Ziff. 8.3.2 und die aktuelle Weisung zum FZA der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich [abrufbar auf www.zh.ch], Ziff. 4.1 sowie BGE 146 II 145 E. 3.2.3 ff.).

Wie bereits dargelegt wurde, sind für das freizügigkeitsrechtliche Verbleiberecht grundsätzlich nicht die Verhältnisse zum Zeitpunkt des vorzeitigen Rentenbezugs, sondern die Verhältnisse bei Erreichung des ordentlichen Rentenalters massgeblich (vgl. auch BGr, 6. November 2023,2C_707/2022, E. 4.3; VGr, 12. Januar 2022, VB.2021.00831, E. 2.1.6; siehe auch Roman Schuler in: Uebersax et al., Ausländerrecht, § 29.73), was zum einen mit der Systematik und dem Wortlaut des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (AHVG) harmoniert, wo das ordentliche AHV-Renten- bzw. Referenzalter im Sinn von Art. 21 Abs. 1 AHVG unter dem Kapitel II ("Der Anspruch auf Altersrente") eingeordnet ist, während ein Vorbezug der Altersrente erst in Art. 40 Abs. 1 AHVG im Kapitel IV ("Flexibler Rentenbezug") abgehandelt wird. Andererseits ist eine Anknüpfung an das ordentliche Rentenalter auch deshalb geboten, weil ein erwerbsloser Aufenthalt gemäss Art. 24 Anhang I FZA grundsätzlich ausreichende finanzielle Mittel voraussetzt und das Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA kaum dazu dienen sollte, diese Voraussetzung durch eine Frühpensionierung zu umgehen und Alterskategorien zu privilegieren, die noch gar nicht das reguläre Rentenalter erreicht haben (vgl. auch BGr, 12. Juni 2024,2C_16/2023, E. 5.3.2).

5.3.2

Das dargelegte Erfordernis einer Erwerbstätigkeit im letzten Jahr vor der Erreichung des ordentlichen Pensionsalters für ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 ist vorliegend offenkundig nicht erfüllt, nachdem die Beschwerdeführerin erst Ende September 2018 das damals geltende reguläre Rentenalter für Frauen von 64 Jahren vollendete und ihr letztes Arbeitsverhältnis per 22. April 2016 einvernehmlich aufgelöst hatte. Da sie bei Erreichung des ordentlichen Rentenalters ihre Arbeitnehmereigenschaft längst verloren hatte, ist auch nicht mehr ausreichend, dass sie während ihres gesamten Aufenthalts in der Schweiz mehr als 12 Monate gearbeitet hatte. Inwieweit sie ihre Arbeitnehmereigenschaft zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung noch innehatte, erscheint unter Vorbehalt nachfolgender Ausführungen grundsätzlich irrelevant, da die Regelung von Art. 4 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 an das ordentliche Rentenalter anknüpft und die Beschwerdeführerin bei Erreichung des damals geltenden ordentlichen Rentenalters für Frauen längst nicht mehr erwerbstätig war und auch nicht mehr über die freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft verfügte.

5.4

5.4.1

Praxisgemäss ist bei einer Frühpensionierung ausnahmsweise nicht an das ordentliche Rentenalter, sondern an den tatsächlichen Pensionierungszeitpunkt anzuknüpfen, wenn die vorzeitige Pensionierung auf eine "besondere Zwangslage" zurückzuführen ist, namentlich wenn Sozialhilfeleistungen durch Beschluss der zuständigen Fürsorgebehörden mit Blick auf eine mögliche Frühpensionierung eingestellt wurden. Diesfalls kann es nach bundesgerichtlicher Praxis im Sinn von Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung (BV) treuwidrig erscheinen, das Verbleiberecht zu verneinen, bloss weil im Zeitpunkt der Aufgabe der Beschäftigung zwar das zum Rentenvorbezug berechtigende 62. (Regelung für Frauen bis zum 1. Januar 2024) bzw. 63. Altersjahr, aber noch nicht das zum regulären Rentenbezug berechtigende 64. (Regelung für Frauen bis zum 1. Januar 2024) bzw. 65. Altersjahr vollendet war (BGr, 23. November 2021,2C_168/2021, E. 5.3.3 und 5.4; vgl. auch die Urteilsbesprechung bei Benedikt Pirker, Verbleiberechte gemäss dem Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EU, AJP 2023 S. 859 f.).

Massgeblich für die "besondere Zwangslage" ist demnach, dass der betroffene Ausländer oder die betroffene Ausländerin nicht mehr frei über den Vorbezug seiner oder ihrer Rente entscheiden konnte, sondern durch die sozialhilferechtliche Regelung zu einem Vorbezug gezwungen war. Die sozialhilferechtliche Praxis des Verwaltungsgerichts bejaht in der Regel eine entsprechende Verpflichtung zum Vorbezug, wenn die daraus resultierenden Rentenkürzungen durch diesfalls auszurichtende Ergänzungsleistungen kompensiert werden (VGr, 13. November 2003, VB.2003.00241, E. 2 ff.). Das Bundesgericht hat sich hierzu noch nicht klar geäussert, hat aber eine entsprechende Pflicht zum Vorbezug von Freizügigkeitskapital aus der zweiten Säule zumindest dort nicht mehr ausgeschlossen, wo ein Vorbezug der AHV-Altersrente möglich wäre (BGE 150 V 161 E. 6 f.). Jedenfalls sind nach zitierter Praxis immer die konkreten Umstände zu berücksichtigen und muss die Androhung von Leistungskürzungen bei fehlendem Vorbezug verhältnismässig erscheinen. Eine eigentliche Zwangslage im dargelegten Sinn kann sodann auch dort verneint werden, wo die betroffene Person auf dem Arbeitsmarkt weiterhin vermittelbar gewesen wäre und damit bis zur Erreichung des ordentlichen Rentenalters anstelle des Rentenvorbezugs auch wieder eine Erwerbstätigkeit hätte aufnehmen können, sich mithin also freiwillig aus dem Berufsleben zurückgezogen hat (vgl. auch VGr, 12. Januar 2022, VB.2021.00831, E. 2.2.2 f.).

Wo in diesem Sinn eine besondere Zwangslage zu bejahen ist, muss die frühpensionierte Person für ihr Verbleiberecht (neben dem dreijährigen Mindestaufenthalt) nur noch nachweisen, entweder in den letzten zwölf Monaten vor ihrer Frühpensionierung erwerbstätig gewesen zu sein oder zu diesem Zeitpunkt immer noch über die Arbeitnehmereigenschaft zu verfügen und während der gesamten Aufenthaltsdauer eine entsprechende Mindesterwerbstätigkeit aufzuweisen.

5.4.2

Unbestrittenermassen war die Beschwerdeführerin während ihres Gesamtaufenthaltes in der Schweiz über ein Jahr erwerbstätig, jedoch vor ihrer Frühpensionierung im Oktober 2016 bereits Monate lang erwerbslos. Ebenso unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin bei Erreichung des ordentlichen Rentenalters ihre Arbeitnehmereigenschaft längst eingebüsst hatte. Sie erfüllt damit die Mindestkarenzfristen in Bezug auf ihre Erwerbstätigkeit nur, falls aufgrund einer besonderen Zwangslage ausnahmsweise auf den Zeitpunkt der Frühpensionierung abzustellen ist und sie zumindest zu diesem Zeitpunkt noch über die Arbeitnehmereigenschaft verfügte. Dabei verlangt der Vertragstext in Art. 6 Abs. 6 Anhang I FZA – um Missbrauch vorzubeugen –, dass das zuständige Arbeitsamt dies ordnungsgemäss bestätigt hat (BGr, 13. November 2017, 2C_1034/2016, E. 4.3).

5.4.3

Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, zum Zeitpunkt ihres Rentenvorbezugs im Oktober 2016 aufgrund der Regelung von Art. 61a AIG noch über die Arbeitnehmereigenschaft verfügt zu haben und insgesamt mehr als zwölf Monate in der Schweiz erwerbstätig gewesen zu sein. Sodann sei sie zum vorzeitigen Rentenbezug gezwungen worden, weil aufgrund des sozialhilferechtlichen Subsidiaritätsprinzips die Rentenleistungen der Sozialhilfe vorgehen würden und unterstützte Personen gemäss den einschlägigen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), dem Sozialhilfehandbuch des Kantons Zürich und den einschlägigen Handlungsanweisungen der Sozialen Dienste der Stadt J "zum frühstmöglichen Vorbezug" verpflichtet seien.

Auch die Vorinstanz ging davon aus, dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung Anfang Oktober 2016 noch über die freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft verfügte, verneinte jedoch eine besondere Zwangslage.

5.4.4

Obwohl beide Parteien hiervon ausgehen, ist vorliegend keineswegs evident, dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung noch über die freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft verfügte: Die erst per 1. Juli 2018 in Kraft getretene und deshalb vorliegend höchstens intertemporal anwendbare Bestimmung von Art. 61a AIG bezieht sich lediglich auf Fälle unfreiwilligen Stellenverlusts, während bei freiwilliger Beendigung des Arbeitsverhältnisses die Arbeitnehmereigenschaft grundsätzlich sofort untergeht und lediglich noch ein maximal sechsmonatiges Recht zur Stellensuche besteht (Silvia Hunziker/Selina Sigerist in: Caroni et al., Art. 61a AIG N. 17). Gemäss den insoweit unwidersprochen gebliebenen vorinstanzlichen Erwägungen war die Beschwerdeführerin von Oktober 2014 bis Ende Februar 2016 selbständig erwerbstätig und danach vom 2. März 2016 bis zur einvernehmlichen Auflösung des Arbeitsverhältnisses per 22. April 2016 in einem Wochenpensum von 18 Stunden zu je Fr. ... brutto als … bei der Firma G beschäftigt. Gemäss den als Beschwerdebeilage eingereichten Aktennotizen des Sozialzentrums H erhielt sie hierfür am 30. März 2015 und 27. April 2016 auch Gehaltszahlungen von insgesamt Fr. …, was auf eine effektive, wenn auch nur noch kurzzeitige Erwerbstätigkeit schliessen lässt. Zu den Gründen für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses lässt sich der erwähnten Aktennotiz des Sozialzentrums H entnehmen, dass die Beschwerdeführerin die Stelle kündigte, nachdem ihr weniger Arbeitsstunden als erwartet angeboten worden waren. Wie sich aus den Gehaltsauszahlungen erschliesst, dürften sich ihre Arbeitseinsätze bis zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses jedoch in etwa im vertraglich vereinbarten Rahmen bewegt haben. Weiter ist unklar, ob und wie lange sie beim zuständigen Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) zur Arbeitssuche gemeldet war. Damit ist ein unfreiwilliger Stellenverlust nicht erstellt und erscheint zweifelhaft, dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung noch über die freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft verfügte, selbst wenn sie sich zur Stellensuche weiterhin im Land aufhalten durfte.

5.4.5

Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, ist vorliegend auch nicht erstellt, dass der Rentenvorbezug "auf explizite Anordnung des Sozialamts" erfolgte, nachdem sich weder in den Akten ein entsprechender Beschluss findet noch ein solcher von der Beschwerdeführerin beigebracht wurde. Gleichwohl ist aufgrund des sozialhilferechtlichen Subsidiaritätsprinzips (§ 2 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]) und den einschlägigen sozialhilferechtlichen Handlungsanweisungen davon auszugehen, dass das Sozialamt inskünftig entsprechenden Druck auf die Beschwerdeführerin ausgeübt und diese zum Rentenvorbezug gedrängt hätte, wäre diese einer entsprechenden Auflage nicht zuvorgekommen. So bestätigten die Sozialen Dienste der Stadt J mit E-Mail vom 5. September 2024 dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin auch ausdrücklich eine entsprechende Praxis.

5.4.6

Unabhängig hiervon wäre eine "besondere Zwangslage" allenfalls zu verneinen, wenn die Beschwerdeführerin trotz ihres Alters zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung noch realistische Aussichten auf eine Anstellung gehabt hätte und sie damit auf dem Arbeitsmarkt weiterhin vermittelbar gewesen wäre. Diesfalls wäre ihr neben dem Rentenvorbezug allenfalls auch die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zur Deckung ihres Lebensunterhalts offengestanden.

Die Beschwerdeführerin bezog ab dem 1. Juni 2016 Sozialhilfe, wobei sie zu diesem Zeitpunkt gemäss Sozialhilfebudget über keinerlei anrechenbare (Ersatz-)Einnahmen verfügte und insbesondere auch keine Leistungen der Arbeitslosenkasse ausbezahlt wurden. Dies dürfte primär auf ihre vorangegangene Selbständigkeit und ihre lediglich kurzzeitige Erwerbstätigkeit danach zurückzuführen sein, womit die Beschwerdeführerin die Beitragszeit innerhalb der zweijährigen Jahresfrist nicht erfüllte. Inwieweit sie darüber hinaus auf dem Arbeitsmarkt trotz ihres fortgeschrittenen Alters noch vermittelbar war, lässt sich aus den Akten nicht eindeutig entnehmen: Zwischen der Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit und ihrer Frühpensionierung liegen lediglich wenige Monate, weshalb sich hieraus kaum Rückschlüsse auf ihre generelle Vermittelbarkeit ergeben. Sodann erachtete sich die Beschwerdeführerin offenbar zunächst auch selbst für weiterhin vermittelbar, nachdem sie sich nach Einschätzung der Sozialen Dienste der Stadt J und eigenen Angaben auch nach ihrer Frühpensionierung weiterhin intensiv um eine Arbeitsstelle bemüht haben soll. Auch in einer von der Beratungsstelle K verfassten Stellungnahme vom 11. Januar 2024 wurde auf ihre vor der Frühpensionierung intakten Vermittlungschancen hingewiesen. Es erscheint deshalb zweifelhaft, dass ihr die Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit bis zur Erreichung des ordentlichen Rentenalters nicht mehr möglich oder zumutbar gewesen war, womit auch das Vorliegen einer "besonderen Zwangslage" im Sinn der bundesgerichtlichen Praxis zweifelhaft erscheint. Zugleich zeigt aber auch ihr fehlender Erfolg bei ihren Bewerbungsbemühungen auf, dass sich die Arbeitssuche schwierig gestaltete. Das Vorliegen einer entsprechenden Zwangslage kann deshalb auch nicht von vornherein in Abrede gestellt werden und verlangt nach weiterer Klärung. Weiter liegen die Beschlüsse der Sozialhilfebehörde in den Monaten vor und nach der Frühpensionierung nur unvollständig in den Akten, weshalb nicht klar ist, ob und welche Auflagen der Beschwerdeführerin von der Sozialhilfebehörde gemacht wurden und ob sie ihrer Schadensminderungspflicht im damaligen Verfahren vollumfänglich nachgekommen ist. Sofern die Beschwerdeführerin ohne eigenes Verschulden bereits vor der Frühpensionierung nicht mehr als auf dem hiesigen Arbeitsmarkt vermittelbar zu betrachten war und überdies aufgrund eines unfreiwilligen Stellenverlusts ihre Arbeitnehmereigenschaft zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung noch innehatte, liegt eine besondere Zwangslage vor und ist von einem Verbleiberecht auszugehen. Diesfalls wäre aufgrund ihrer langen Aufenthaltsdauer überdies auch ein Aufenthaltsanspruch gestützt auf das Recht auf Privatleben nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV anzunehmen, da ihr ihre Abhängigkeit von Ergänzungsleistungen diesfalls entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen kaum mehr vorwerfbar wäre. Umgekehrt wären entsprechende Ansprüche im Sinn der vorinstanzlichen Erwägungen zu verneinen, wenn die Beschwerdeführerin ihre Arbeitnehmereigenschaft schon vor ihrer Frühpensionierung verloren hätte und sie freiwillig auf eine weitere Erwerbstätigkeit verzichtet hatte.

5.5

Der entscheidrelevante Sachverhalt erscheint damit nicht hinreichend geklärt und die Sache ist zur weiteren Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird zu eruieren haben, ob die Beschwerdeführerin ihre letzte Arbeitsstelle freiwillig aufgelöst hatte oder sich hierzu aufgrund der zu tiefen Stundenpensen gezwungen sehen musste. Weiter ist zu klären, ob die Beschwerdeführerin sich bei ihrer Pensionierung in einer besonderen Zwangslage befand oder ihr auch bei adäquaten Suchbemühungen eine Fortsetzung ihrer Erwerbstätigkeit möglich und zumutbar gewesen wäre. Hierzu sind Stellungnahmen der letzten Arbeitgeberin und der zuständigen Sozialhilfebehörde einzuholen und deren Beschlüsse und Auflagen vollständig beizuziehen. Weiter ist abzuklären, ob und wie lange die Beschwerdeführerin auch bei einem Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) angemeldet war, da sie ohne entsprechende Anmeldung freizügigkeitsrechtlich auch nicht mehr als Arbeitnehmerin betrachtet werden kann. Sodann ist der Beschwerdeführerin zum Abklärungsergebnis erneut das rechtliche Gehör zu gewähren. Die Beschwerdeführerin ist im Rahmen ihrer ausländerrechtlichen Offenbarungs- und Mitwirkungspflicht verpflichtet, bei den entsprechenden Abklärungen mitzuwirken, ansonsten aufgrund der Akten entschieden und eine mangelhafte Mitwirkung zu ihren Lasten berücksichtigt werden könnte.

6.

6.1

Eine Rückweisung zum Neuentscheid (und zur weiteren Untersuchung) bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei zu behandeln (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 5).

Dementsprechend sind die Kosten des Beschwerde- und Rekursverfahrens ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und steht der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu (Unterliegerprinzip, § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).

6.2

Gemäss § 8 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr) wird die Parteientschädigung nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Falls, dem Zeitaufwand und den Auslagen bemessen. Dabei ist grundsätzlich lediglich eine angemessene und keine volle Entschädigung zu leisten und ist in migrationsrechtlichen Fällen die Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren in der Regel auf Fr. 1'500.- bis Fr. 3'000.- festzusetzen (vgl. VGr, 12. Juli 2017, VB.2017.00387, E. 2.2).

Die Beschwerdeführerin machte für das Rekursverfahren mit Kostennote vom 8. Juli 2024 einen Aufwand von 17 Stunden und 40 Minuten sowie Barauslagen von Fr. 61.05 geltend, wobei für den Grossteil des Zeitaufwands nur ein reduzierter Stundensatz von Fr. 110.- geltend gemacht und lediglich für 50 Minuten eine volle Entschädigung zum Regelstundensatz von § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) verlangt wurde. Die hieraus resultierende Entschädigung von Fr. 2'265.95 (inklusive Mehrwertsteuer) erscheint angesichts der Komplexität der Angelegenheit angemessen und ist deshalb auch im Rahmen einer Parteientschädigung vollumfänglich zu entschädigen.

Für das Beschwerdeverfahren ist gestützt auf die am 22. Januar 2025 eingereichte Kostennote, wo ebenfalls zum grösstenteils reduzierten Ansatz ein Zeitaufwand von 19 Stunden und fünf Minuten geltend gemacht wurde, ebenfalls eine gerichtsübliche und angesichts der Komplexität des Falles angemessene Entschädigung von Fr. 2'398.50 (Mehrwertsteuer inbegriffen) zuzusprechen.

6.3

Da der Beschwerdeführerin keine Kosten auferlegt werden und die zuzusprechenden Parteientschädigungen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren die im Rahmen einer unentgeltlichen Rechtsvertretung entschädigungsfähigen Vertretungskosten vollumfänglich decken, ist das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege sowohl für das Rekurs- als auch für das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

7.

Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Die Beschwerde an das Bundesgericht kann deshalb nur erhoben werden, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.