Manuale EIA Modulo 4: Iter EIA e compiti delle parti coinvolte
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Autori: Elisabeth Suter, Ruedi Stähli, Sezione EIA e ordinamento del territorio, UFAM
> Manuale EIA – modulo 4 Iter EIA e compiti delle parti coinvolte Questo modulo spiega lo svolgimento dell’esame dell’impatto sull’ambiente e i compiti delle parti coinvolte.
1 Nei casi in cui l’Ufficio federale dell’ambiente è consultato nell’ambito di una procedura cantonale, il dossier deve includere il parere del
servizio cantonale della protezione dell’ambiente.
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Anche l’autorità decisionale ha bisogno di tempo per preparare la sua decisione. Deve Tempo richiesto per curare il coordinamento con le autorizzazioni speciali, condurre i negoziati in caso di l’autorizzazione opposizioni ed elaborare la decisione. Occorre quindi tenerne conto in sede di pianificazione delle scadenze.
Spetta al richiedente pianificare le scadenze. Per evitare spiacevoli ritardi e garantire lo Responsabilità del richiedente svolgimento ottimale ed efficiente della progettazione e delle procedure di approvazione, è opportuno armonizzare quanto prima la pianificazione con gli esperti ambientali e con le autorità.
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2 > Compiti delle parti coinvolte
2.1 Parti coinvolte
Sono considerate parti coinvolte (attori) tutte le persone fisiche e giuridiche, i servizi e gli uffici che partecipano all’EIA in una fase qualsiasi della progettazione e della procedura. Gli attori principali sono: il richiedente, l’autorità decisionale e il servizio della protezione dell’ambiente. Anche le persone con diritto di ricorso in virtù dell’articolo 48 PA occupano un posto importante nella procedura (privati interessati e organizzazioni per la protezione dell’ambiente con diritto di ricorso).
2.2 Richiedente
Il richiedente è il committente. I richiedenti possono essere privati o servizi ammini- Elaborazione della strativi. Il richiedente appura se il progetto va sottoposto a EIA (cfr. modulo 2 Obbligo documentazione per la domanda di EIA per gli impianti) e, in caso di dubbi, può inoltrare alle autorità competenti una e rilascio di informazioni domanda preliminare. È responsabile dell’elaborazione della documentazione da allegare alla domanda (inclusi l’indagine preliminare, il capitolato d’oneri e il RIA). Di solito incarica un ufficio esterno specializzato in questioni ambientali di condurre le indagini necessarie e di allestire i rispettivi rapporti (cfr. modulo 5 Contenuti della documentazione ambientale).
Il richiedente inoltra all’autorità decisionale l’indagine preliminare, il capitolato d’oneri e il RIA con la domanda completa di concessione, di licenza edilizia o di approvazione dei piani. A tenore dell’articolo 10b capoverso 4 LPAmb è tenuto a fornire le dovute informazioni all’autorità decisionale e, se quest’ultima lo richiede, a condurre ulteriori chiarimenti.
2.3 Autorità decisionale
In caso di dubbio – eventualmente su domanda del richiedente o del servizio della Decisione sull’obbligo dell’EIA protezione dell’ambiente – l’autorità decisionale per la concessione, la licenza edilizia o l’approvazione dei piani decide se sottoporre o no all’EIA un determinato impianto.
L’autorità decisionale gestisce e dirige la procedura, inoltre garantisce il coordinamen- Gestione della procedura to tra richiedente, servizio della protezione dell’ambiente e altri uffici interessati. In particolare, provvede affinché il servizio della protezione dell’ambiente disponga della documentazione necessaria per valutare il progetto. Se del caso, chiede di svolgere indagini complementari.
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Se è necessario per valutare il caso specifico, l’autorità decisionale organizza sopral- Organizzazione di sopralluoghi luoghi o incontri informativi, ai quali invita il richiedente, i servizi federali coinvolti, i Cantoni e i Comuni interessati.
Provvede affinché il RIA sia accessibile al pubblico (art. 15 cpv. 1 OEIA), di solito Pubblicazione tramite pubblicazione.
L’autorità decisionale esamina la compatibilità ambientale sulla base del parere del Esame dell’impatto ambientale servizio della protezione dell’ambiente e decide in merito al progetto (art. 17–19 OEIA).
Al termine della procedura l’autorità decisionale comunica le modalità per consultare il Accessibilità della decisione RIA, il parere del servizio della protezione dell’ambiente e la decisione (art. 20 cpv. 1 OEIA).
Se la procedura decisionale federale o cantonale è accentrata, l’autorità decisionale Coordinamento con altre (autorità direttiva) rilascia le autorizzazioni necessarie conformemente al diritto federa- autorizzazioni le (cfr. modulo 3, cap. 3.2) e provvede affinché i servizi interessati vengano coinvolti.
Alcuni Cantoni non prevedono l’accentramento delle procedure decisionali. In questi casi, l’autorità decisionale raccoglie i pareri delle autorità cui incombe il rilascio delle autorizzazioni speciali e li trasmette al servizio della protezione dell’ambiente (art. 21 OEIA).
2.4 Servizio della protezione dell’ambiente
Il servizio della protezione dell’ambiente offre una consulenza specialistica all’autorità Consulenza decisionale e al richiedente. Può inoltre fornire aiuto nell’ambito di indagini ambientali particolari così come nella raccolta di dati ambientali e documenti interni all’amministrazione. Se necessario o auspicato, pubblica aiuti all’esecuzione.
Il servizio della protezione dell’ambiente prende posizione in merito all’indagine Valutazione preliminare e al capitolato d’oneri. Nella procedura decisiva esamina il RIA (art. 12 OEIA), in particolare valuta in funzione della fase procedurale se il progetto adempie presumibilmente le normative ambientali. Propone all’autorità decisionale le misure da adottare e, se necessario, chiede chiarimenti supplementari o propone oneri e condizioni.
Alcuni Cantoni hanno optato per una gestione amministrativa decentrata delle compe- Cantoni con gestione decentrata tenze ambientali. Il compito multidisciplinare di tutelare l’ambiente è pertanto ripartito delle questioni ambientali tra vari uffici e descritto nei loro mansionari. Di norma, questi Cantoni incaricano un ufficio di garantire il coordinamento nell’ambito della valutazione ambientale. Pertanto, per «servizio della protezione dell’ambiente» ai sensi della legge sulla protezione dell’ambiente e in caso di progetto sottoposto a EIA si intende in questi Cantoni sem-
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pre l’ufficio di coordinamento. Quest’ultimo, in collaborazione con i servizi interessati, valuta la conformità ambientale di un progetto.
2.5 Pubblico
Determinati gruppi di cittadini possono interporre opposizione e ricorso se sono toccati Diretti interessati dal progetto a partire da una certa misura e hanno diritto a un’informazione trasparente. Questo diritto è però concesso anche a coloro che non partecipano direttamente all’EIA.
L’OEIA accorda al pubblico due possibilità di consultare gli atti durante ogni proce- Consultazione degli atti dura.
> A tenore dell’articolo 15 capoverso 1 OEIA il pubblico può accedere al RIA nell’ambito della procedura decisiva. Di regola ciò avviene durante la pubblicazione del progetto. > Secondo l’articolo 20 capoverso 1 OEIA, dopo la decisione, il pubblico ha nuovamente l’opportunità di consultare gli atti (RIA, inclusi eventuali complementi, valutazione dei servizi della protezione dell’ambiente cantonali e federali, e la decisione nella misura in cui quest’ultima concerne i risultati dell’esame).
Tutti hanno la possibilità di consultare gli atti, ma il diritto di opposizione e ricorso è Opposizione e ricorso concesso solo ai diretti interessati e alle organizzazioni di protezione dell’ambiente con diritto di ricorso.
Le organizzazioni nazionali di protezione dell’ambiente che il Consiglio federale ha Organizzazioni di protezione inserito nell’ordinanza che designa le organizzazioni di protezione dell’ambiente dell’ambiente con diritto di nonché di protezione della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere (ODO) posso- ricorso no impugnare le decisioni concernenti impianti sottoposti all’EIA con i rimedi giuridici cantonali e federali (opposizione, ricorso collettivo) in virtù delle disposizioni particolari contemplate dalla legge sulla protezione dell’ambiente (art. 55 segg.). A tenore della legge sulla protezione dell’ambiente e della legge sulla protezione della natura e del paesaggio, il ricorso è tuttavia ammesso solo se in precedenza è stata fatta opposizione (sempre che il diritto federale o cantonale lo preveda).
Dalla metà del 2006, l’Amministrazione federale applica il principio di trasparenza con Principio di trasparenza riserva di segretezza. Pertanto, a livello federale, chiunque può visionare gli atti anche dopo la conclusione della procedura. Rimangono riservati gli interessi pubblici o privati che impongono il segreto (cfr. modulo 1 Basi legali). Ciò vale anche per le procedure cantonali nei Cantoni che applicano il principio di trasparenza.
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3 > La procedura EIA nel dettaglio
3.1 Procedura federale monofase
Il presente capitolo spiega, avvalendosi di esempi, lo svolgimento dell’EIA e i compiti delle parti coinvolte nella procedura federale monofase.
Nota per il lettore
Le lettere all’inizio dei singoli capoversi corrispondono alle lettere maiuscole di cui alla fig. a pagina 9.
> A Il richiedente appura se a livello di pianificazione del territorio sussistono i pre- Preparazione supposti per il progetto. Valuta varianti e alternative dal punto di vista della fattibilità ambientale. Si consiglia di contattare gli esperti ambientali già in questa fase (cfr. anche cap. 1.2).
> B Il richiedente verifica se l’impianto è assoggettato all’obbligo di EIA consultando EIA obbligatorio? l’allegato all’OEIA. In caso di dubbio, è l’autorità decisionale a decidere dell’obbligatorietà dell’esame d’intesa con il servizio della protezione dell’ambiente.
> C Anche gli impianti non sottoposti all’EIA devono rispettare le prescrizioni am- Rispetto del diritto ambientale bientali vigenti, benché non venga allestito un RIA formale (art. 4 OEIA). Nei confronti dell’autorità decisionale, il richiedente ha un obbligo generale di informazione e, se del caso, deve condurre indagini sull’impatto ambientale atteso (art. 46 cpv. 1 LPAmb). Per gli impianti più grandi si raccomanda di riassumere i risultati di questi chiarimenti nella cosiddetta «relazione ambientale» (cfr. modulo 2, cap. 1.3).
> D Il richiedente chiarisce dapprima, nell’ambito di un’indagine preliminare, quali Indagine preliminare effetti dell’impianto potrebbero presumibilmente gravare l’ambiente (art. 8 cpv. 1 lett. a OEIA). A tal fine si avvale dell’aiuto all’esecuzione dell’UFAM (art. 10 cpv. 1 OEIA), in particolare del modulo 5 del presente manuale per quanto riguarda i contenuti dell’indagine preliminare e del capitolato d’oneri.
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Fig. 1 > Iter procedurale dell’EIA monofase Oltre all’UFAM, sono competenti per la valutazione del RIA i seguenti uffici in qualità di servizi della protezione dell’ambiente: l’USTRA per le questioni concernenti l’Inventario delle vie di comunicazione storiche (IVS), l’UFC per i monumenti culturali e i siti archeologici.
Richiedente Autorità UFAM Cantone competente A Preparazione
C B EIA Rispetto del no diritto ambientale obbligatorio?
Indagine preliminare con capitolato d’oneri sì D E Direttive e Indagine preliminare consulenza
sì F Basta come RIA?
no G Indagine preliminare con capitolato d’oneri (IP/CO) H I Inoltro Valutazione Valutazione L Prendere atto, event. decisione intermedia M Indagini ambientali
N RIA
O Esame della P completezza Event. richiesta complementi Q Inoltro RIA
RIA e pubblicazione Pubblicazione U T Valutazione RIA, Valutazione event. richiesta RIA documenti R S Event. opposizioni Trattative Presa di posizione entro 5 mesi V Event. appianamento interno delle divergenze (Confederazione)
W Decisione X Event. ricorsi
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> E Su richiesta, l’UFAM offre consulenza al richiedente attraverso un colloquio Direttive e assistenza diretto o mettendogli a disposizione varie direttive e linee guida. Presta consulenza al richiedente soprattutto se, in un caso concreto, ci si pone l’interrogativo se l’indagine preliminare potrebbe costituire la documentazione ambientale definitiva
> F Se il richiedente espone in modo esaustivo gli effetti ambientali dell’impianto Indagine preliminare con valore di previsto e le misure necessarie già durante l’indagine preliminare, i risultati sono rapporto equiparati al RIA (art. 8a cpv. 1 OEIA). Pertanto, il richiedente non deve allestire un capitolato d’oneri. Ciò è solitamente il caso per i piccoli progetti che non pongono particolari problemi. Per i progetti più grandi e complessi, invece, la via più efficace e sicura è, in genere, quella di elaborare gradualmente la documentazione del progetto. Ciò permette al richiedente di disporre del parere delle autorità già nelle fasi iniziali, prima dell’inoltro della domanda (cfr. cap. 4).
> G Se l’indagine preliminare non può fungere da RIA, il richiedente la inoltra con il Indagine preliminare e capitolato capitolato d’oneri all’autorità decisionale per una valutazione. Nel capitolato d’oneri d’oneri sono indicati i settori ambientali che devono essere approfonditi e il contesto geografico e temporale in cui gli approfondimenti vanno svolti.
Scopo e importanza dell’indagine preliminare e del capitolato d’oneri
L’indagine preliminare e il capitolato d’oneri di cui all’articolo 8 OEIA sono il primo risultato della documentazione in merito all’EIA. Servono a evidenziare nell’ottica dell’impatto ambientale gli aspetti importanti, le condizioni quadro, le ipotesi e le esigenze concernenti il progetto come pure a individuare i temi che non devono più essere approfonditi. Aiutano inoltre a limitare allo stretto necessario l’onere per le indagini ambientali. Grazie al parere del servizio della protezione dell’ambiente (e a un’eventuale decisione intermedia dell’autorità decisionale), il richiedente dispone di un parere ufficiale dell’autorità in merito al suo progetto prima che venga avviata la procedura vera e propria con pubblicazione e prima che il progetto venga elaborato nei dettagli. In questo modo, al richiedente è garantita una maggiore sicurezza pianificatoria. Si riduce inoltre il rischio di commettere costosi errori di progettazione e di accumulare ritardi imputabili a chiarimenti insufficienti.
> H L’autorità decisionale trasmette l’indagine preliminare e il capitolato d’oneri Trasmissione dell’indagine preall’UFAM e al servizio cantonale della protezione dell’ambiente. liminare e del capitolato d’oneri
> I Il servizio cantonale della protezione dell’ambiente si esprime sull’indagine preli- Valutazione dell’indagine minare e sul capitolato d’oneri e invia il proprio parere all’autorità decisionale, con preliminare e del capitolato copia all’UFAM. d’oneri da parte del Cantone
> K L’UFAM si pronuncia entro due mesi. Dopo che i Cantoni hanno emesso il loro Valutazione dell’indagine parere l’UFAM ha almeno un mese di tempo per esprimersi a sua volta (art. 12a preliminare e del capitolato cpv. 2 OEIA). L’UFAM invia il proprio parere sull’indagine preliminare e il capito- d’oneri da parte dell’UFAM
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lato d’oneri all’autorità decisionale, con copia per conoscenza al servizio cantonale della protezione dell’ambiente.
> L L’autorità decisionale prende atto dei pareri dell’UFAM e del Cantone e li invia Presa di conoscenza da parte integralmente al richiedente. Al fine di aumentare la certezza del diritto, l’autorità dell’autorità decisionale, decisionale può allegare al capitolato d’oneri una decisione intermedia. Se il richie- eventualmente decisione dente non condivide le proposte del servizio della protezione dell’ambiente sul capi- intermedia tolato d’oneri, l’autorità decisionale può, su istanza del richiedente, avviare una mediazione con il servizio della protezione dell’ambiente per cercare una soluzione consensuale.
> M Sulla base del capitolato d’oneri eventualmente adeguato, il richiedente svolge le Indagini ambientali necessarie indagini ambientali.
> N Il richiedente documenta in un RIA i risultati dell’indagine ambientale e le misure RIA del caso. Questo rapporto contiene tutte le indicazioni necessarie per valutare e esaminare la conformità del progetto alle prescrizioni ambientali (cfr. modulo 5) e viene inoltrato all’autorità decisionale con gli altri documenti.
> O Prima di avviare la procedura, l’autorità decisionale esamina se la documentazio- Esame della completezza ne è completa, avvalendosi pure del capitolato d’oneri e dei pareri dei servizi della protezione dell’ambiente. Se del caso, chiede al richiedente di completare la documentazione.
> P Il richiedente provvede a eliminare le eventuali lacune e fornisce alle autorità le Informazioni o ulteriori informazioni richieste. chiarimenti
> Q L’autorità decisionale trasmette il RIA all’UFAM e al Cantone affinché prendano Invio del rapporto ai servizi della posizione. Parallelamente, provvede a pubblicare il rapporto e a renderlo accessibile protezione dell’ambiente e conformemente all’articolo 15 OEIA. pubblicazione
> R I privati e le organizzazioni aventi diritto possono presentare opposizione contro il Eventuali opposizioni progetto nell’ambito della pubblicazione presso l’autorità decisionale.
> S Se necessario, l’autorità decisionale avvia e conduce le trattative in merito Trattative all’opposizione. Se del caso, l’UFAM l’affianca nella preparazione e la conduzione dei negoziati (di norma il parere dell’UFAM è disponibile in questa fase).
> T Il servizio cantonale della protezione dell’ambiente si esprime sul RIA. Il Cantone Valutazione del RIA da parte del invia l’esito della propria valutazione (incluso il parere del servizio cantonale della Cantone protezione dell’ambiente) all’autorità decisionale che, a sua volta, trasmette il parere cantonale (o i pareri) all’UFAM e fissa i termini definitivi per la presa di posizione globale.
> U L’UFAM valuta il RIA entro cinque mesi. Se rileva lacune gravi nella documen- Valutazione del RIA dal parte tazione, propone all’autorità decisionale di chiedere chiarimenti supplementari. In dell’UFAM
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linea di massima, il termine per la valutazione inizia a decorrere solo quando l’UFAM dispone di tutti i documenti necessari. Se il parere cantonale arriva oltre tre mesi dopo che il termine ha iniziato a decorrere, l’UFAM ha ancora almeno due mesi di tempo dopo aver ricevuto il parere cantonale per formulare la propria valutazione. L’UFAM prende posizione in merito al progetto e al RIA e indica le misure da adottare. Può proporre oneri e condizioni.
> V Se l’autorità decisionale rileva contraddizioni tra i pareri delle autorità federali Eventuale appianamento delle interessate (ad es. UFC, ARE, UFAM) o se non condivide i pareri, dispone una pro- divergenze in seno alla cedura di appianamento di cui all’articolo 62b LOGA (art. 17a OEIA). Confederazione
> W L’autorità decisionale decide in merito all’impianto e ne esamina la compatibilità Decisione ambientale fondandosi sul parere dell’UFAM e del Cantone. Nella sua decisione può formulare oneri e condizioni a tutela dell’ambiente. Al termine della procedura, l’autorità decisionale comunica dove è possibile consultare il RIA, il parere del servizio della protezione dell’ambiente e la decisione.
> X Gli aventi diritto possono impugnare la decisione dell’autorità decisionale (cfr. Ricorso cap. 2.5 più sopra e modulo 3 Procedure). La prima istanza di ricorso nella procedura federale è il Tribunale amministrativo federale; la seconda il Tribunale federale.
3.2 Procedura federale plurifase
Se la procedura decisiva prevede varie fasi, anche l’EIA è plurifase. L’allegato all’OEIA Se sono previste più fasi precisa a quale procedura di diritto federale appartengono le varie fasi dell’EIA per un procedurali anche l’EIA si svolge determinato impianto. in più fasi
Non è possibile attribuire in via di principio determinati contenuti dell’esame alle RIA per fase singole fasi dell’EIA poiché le procedure per i diversi tipi di impianto variano notevolmente. Nell’ambito delle procedure plurifase, il diritto pertinente per ogni impianto (conformemente alla legislazione specifica) determina il grado di concretizzazione in ogni fase. Su questa base viene poi svolto l’EIA. I chiarimenti condotti nelle varie fasi documentano, nel loro insieme, la compatibilità ambientale del progetto.
La procedura plurifase è spiegata in modo dettagliato nel modulo 3 «Procedure» e nel Rinvio ad altri moduli del manuale modulo 5 «Contenuti delle relazioni sull’ambiente» che precisano inoltre come si pos- EIA sono distinguere e completare adeguatamente i contenuti delle indagini nelle varie fasi.
3.3 Procedura cantonale
Secondo l’allegato all’OEIA, la procedura decisiva per gli impianti sottoposti all’EIA Procedura decisiva determinata che rientrano nelle competenze cantonali è definita dal diritto cantonale. I Cantoni dal Cantone scelgono una procedura che permette un esame tempestivo e circostanziato e decidono se l’EIA dev’essere monofase o plurifase. Se per determinati impianti i Cantoni prevedono un piano particolareggiato che permetta un esame circostanziato (piano regolatore
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di dettaglio, piano di quartiere ecc.), questa procedura pianificatoria vale come procedura decisiva (art. 5 cpv. 3 OEIA).
La procedura cantonale segue in linea di massima lo stesso iter di quello della procedu- Iter EIA analogo a quello della ra federale. Anche i compiti e i ruoli degli attori sono gli stessi. Se un Cantone emana procedura federale direttive proprie in materia di EIA, queste sono determinanti per il RIA quale aiuto all’esecuzione (art. 10 cpv. 2 OEIA). Altrimenti – come è del resto il caso per la maggior parte dei Cantoni – le direttive della Confederazione si applicano anche alla procedura cantonale. Le direttive della Confederazione sono determinanti se va sentito l’UFAM (art. 10 cpv. 1 lett. b OEIA).
I progetti di competenza cantonale per i quali occorre sentire l’UFAM in qualità di Procedura cantonale con servizio federale della protezione dell’ambiente 2 costituiscono un caso speciale. Qui consultazione dell’UFAM ai sensi l’UFAM ha due mesi di tempo per presentare una valutazione sommaria, ossia per dell’art. 12 cpv. 3 verificare sostanzialmente che la valutazione del servizio cantonale non contenga errori palesi. Per questo motivo, l’autorità decisionale deve sottoporre all’UFAM, oltre al RIA, anche la valutazione del servizio cantonale della protezione dell’ambiente.
2 Questi casi sono contrassegnati da un asterisco nell’allegato all’OEIA.
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4 > Indagine preliminare con valore di RIA In linea generale, l’indagine preliminare può valere come RIA conformemente all’arti- Piccoli impianti con un impatto colo 8a OEIA solo nel caso di impianti di piccole dimensioni o di modifiche puntuali ambientale contenuto previsti in un luogo non sensibile. L’impatto ambientale dev’essere contenuto (ossia interessare solo alcuni settori ambientali) e ben definito in termini di spazio (ad es. modifiche del terreno, opere in calcestruzzo, piccole modifiche di strade principali sottoposte all’EIA). L’indagine preliminare può valere come RIA anche per impianti per i quali esistono capitolati d’oneri o modelli di rapporto standard (ad es. impianti per l’allevamento di animali da reddito).
L’esperienza mostra che gli impianti nuovi che sono oggetto di una procedura di Procedura federale e approvazione federale o per i quali è necessario consultare l’UFAM non si prestano ad consultazioni essere valutati e approvati con un’indagine preliminare considerata come RIA. Fanno tuttavia eccezione ad esempio le stazioni per la riduzione e la misurazione della pressione del gas che non implicano la costruzione di gasdotti più grandi. La procedura può concludersi con l’indagine preliminare anche nel caso di piccole modifiche sottoposte all’obbligo di EIA di impianti esistenti.
Anche gli impianti approvati con procedura plurifase non sono generalmente adatti ad Procedura plurifase essere valutati con un’indagine preliminare con valore di RIA. Per contro, è opportuno che il dossier EIA di una fase precedente contenga una proposta sul capitolato d’oneri per il RIA della fase successiva (cfr. modulo 3).
Spetta al richiedente decidere se concludere la documentazione ambientale con l’inda- Modalità gine preliminare. In caso di dubbio può consultare il servizio della protezione dell’ambiente. Di norma è opportuno che la consulenza si basi su una matrice di rilevanza commentata o su un capitolato d’oneri ridotto al minimo, costituito da un indice con gli obiettivi dell’indagine.
Se, contrariamente alla raccomandazione del servizio della protezione dell’ambiente, il Rischi richiedente decide di limitarsi all’indagine preliminare, si assume il rischio di eventuali ritardi procedurali, dovuti al fatto che i chiarimenti ambientali sono incompleti o insufficienti.