Disposizioni generali dell’OPSRUn modulo dell’aiuto all’esecuzione concernente l’ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (ordinanza sui rifiuti, OPSR)

2024 | Pratica ambientale Rifiuti e materie prime

Disposizioni generali dell’OPSR Un modulo dell’aiuto all’esecuzione concernente l’ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (ordinanza sui rifiuti, OPSR)

2024 | Pratica ambientale Rifiuti e materie prime

Disposizioni generali dell’OPSR Un modulo dell’aiuto all’esecuzione concernente l’ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (ordinanza sui rifiuti, OPSR)

A cura dell’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) Berna, 2024

Nota editoriale Valenza giuridica Accompagnamento La presente pubblicazione è un aiuto all’esecuzione Thomas Bähler (VSMR) elaborato dall’UFAM in veste di autorità di vigilanza. Rafael Blättler (cemsuisse) Destinata in primo luogo alle autorità esecutive, essa Andreas Büttikofer (ASIR) concretizza le prescrizioni del diritto federale in materia Satenig Chadoian (UFAM, divisione giuridica) ambientale in merito a concetti giuridici indeterminati e alla Loïc Constantin, FR (Cercle Déchets Svizzera occidentale/ portata e all’esercizio della discrezionalità nell’intento di CD-CH occidentale) promuovere un’applicazione uniforme della legislazione. Le Alois Degonda, GR (CD-CH orientale) autorità esecutive che vi si attengono possono Markus Fehr (VSMR) legittimamente ritenere che le loro decisioni siano conformi Stefan Gyr, SO (CD-CH nordoccidentale) al diritto federale. Sono ammesse soluzioni alternative, Beat Hürlimann, ZH (CD-CH orientale) purché conformi al diritto vigente. Elmar Kuhn, ZH (CD-CH orientale) Lionel Lathion (ASIC) Editore Horst Matzke (ASIR) Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) Kurt Morgan (asr) L’UFAM è un ufficio del Dipartimento federale dell’ambiente, Martin Moser, BE (CD-CH nordoccidentale) dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC). Thierry Pralong, VS (CD-CH occidentale) Robin Quartier (ASIR) Autori Christine Roth (Swissmem) Andreas Gössnitzer Stefan Rüegg, SZ (CD-CH centrale) Romy Tebib Bruno Schmid (asr) Guido Schmid, SG (CD-CH orientale) Ruedi Taverna (Geopartner) Heiner Widmer (cemsuisse) Susanne Widmer, SG (CD-CH orientale)

Traduzione Servizio linguistico italiano, UFAM

Grafica e impaginazione Funke Lettershop AG

Foto di copertina © Andreas Gössnitzer UFAM

Link per scaricare il PDF www.bafu.admin.ch/uv-1826-i La versione cartacea non può essere ordinata. La presente pubblicazione è disponibile anche in tedesco e francese. La lingua originale è il tedesco.

1 Introduzione

La nuova ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (ordinanza sui rifiuti, OPSR; RS 814.600), in vigore dal 1º gennaio 2016, sostituisce l’ordinanza tecnica sui rifiuti del 10 dicembre 1990 (OTR). Nell’OPSR viene attribuita maggiore importanza alla prevenzione, alla riduzione e al riciclaggio mirato dei rifiuti, come sottolinea tra l’altro il titolo stesso.

Secondo l’articolo 46 OPSR, l’UFAM è tenuto a elaborare un aiuto all’esecuzione ai fini dell’attuazione dell’ordinanza. Tale aiuto precisa concetti giuridici indeterminati dell’OPSR, chiarisce domande relative alla portata e all’esercizio della discrezionalità delle autorità e serve a promuovere un’applicazione uniforme della legislazione. Si rivolge quindi principalmente alle autorità esecutive dell’amministrazione cantonale. Ai fini di una migliore attuazione, l’aiuto può anche essere messo a disposizione delle amministrazioni comunali, così come dei detentori di impianti per il trattamento dei rifiuti. Le autorità esecutive che si attengono all’aiuto all’esecuzione OPSR1 possono legittimamente ritenere che le loro decisioni siano conformi al diritto federale. Sono ammesse soluzioni alternative, purché conformi al diritto vigente.

1.1 Inquadramento nell’ambito della gestione dei rifiuti e dell’economia circolare

1.1.1 Principi della politica in materia di rifiuti

In Svizzera, la gestione dei rifiuti e l’economia circolare costituiscono oggi un sistema globale ben funzionante: i cicli dei materiali di gran parte dei rifiuti urbani e dei materiali riciclabili delle attività industriali e commerciali sono quasi completamente chiusi grazie all’iniziativa economica attiva degli enti pubblici e ai sistemi di recupero e di valorizzazione dell’industria privata del riciclaggio. È tuttavia opportuno verificare e attuare continuamente provvedimenti concreti volti a un’ulteriore ottimizzazione. In tale contesto, occorre perseguire una situazione ottimale dal punto di vista ecologico e prediligere il ricorso agli strumenti del bilancio ecologico e al metodo della scarsità ecologica (punti di impatto ambientale). Per quanto riguarda l’uso parsimonioso delle risorse primarie, nella gestione dei rifiuti permangono lacune e potenziali inutilizzati. La futura politica in materia di rifiuti sarà pertanto considerata nel quadro di una politica delle risorse trasversale e sostenibile, basata sulla considerazione dell’intero ciclo di vita dei prodotti fino allo smaltimento come rifiuti.

La politica svizzera dei rifiuti e delle materie prime dev’essere maggiormente orientata a questa visione. Occorre chiudere i cicli aperti delle materie escludendo al tempo stesso le sostanze nocive, fare un maggior uso di materie prime riciclate (materie prime secondarie) e ridurre così sia il fabbisogno di materie prime primarie sia la produzione di rifiuti. Ove il riciclaggio sia possibile e ragionevole, è opportuno evitare il conferimento in discarica. Bisogna fare in modo che il comportamento delle persone attualmente in vita non limiti indebitamente le generazioni odierne e quelle future nell’utilizzo delle materie prime naturali. Al riguardo esistono i seguenti approcci: il consumo di materie prime scarse e non rinnovabili dev’essere ridotto al minimo mediante l’utilizzazione a cascata (utilizzo di una materia prima a diversi livelli: p. es. produzione di tessili dai rifiuti di plastica) e il consumo di materie prime rinnovabili non dev’essere superiore al loro tasso di rigenerazione. Inoltre, i potenziali inutilizzati di tutte le modalità di riciclaggio devono essere sfruttati per quanto possibile e ragionevole. In un’ottica sistemica, anche le emissioni derivanti dall’utilizzo di materiali ed energia devono essere ridotte al

1 UFAM (ed.): Aiuto all’esecuzione OPSR (www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr). Ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (ordinanza sui rifiuti), Ufficio federale dell’ambiente, Berna, Pratica ambientale n. 1826.

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minimo lungo tutte le tappe del ciclo di vita di un prodotto. L’insieme dei provvedimenti contribuirà a un uso parsimonioso delle risorse naturali, così come ad altri impatti ambientali positivi (riduzione delle emissioni di gas dannosi per il clima, miglioramento della biodiversità ecc.). Il contributo dell’industria dei rifiuti e del riciclaggio all’approvvigionamento di materie prime e di energia del Paese dev’essere considerato come voce all’attivo dell’economia nazionale. Occorre attribuire la giusta importanza alla certezza di uno smaltimento dei rifiuti complessivamente regolamentato. Tutte le riflessioni di cui sopra sono già oggetto di concezioni e strategie dettagliate con obiettivi corrispondenti (cfr. anche Umwelt und Ressourcen: Ausblick 2050 [2012] 2; Rapporto di base sulle materie prime [2016] 3; Strategia dell’UFAM 2030 [2024]4); Ressourcen Trialog [2017] 5; Ambiente Svizzera [2022]6).

1.1.2 Evoluzione storica verso l’OPSR

Nel 1983 il Parlamento federale ha approvato la legge sulla protezione dell’ambiente (LPAmb, RS 814.01), definendo con essa i primi principi generali in materia di smaltimento: i rifiuti devono essere prioritariamente prevenuti e altrimenti riciclati; qualora non fosse possibile, l’obiettivo è quello di smaltirli (depositarli) in modo rispettoso dell’ambiente, laddove possibile e opportuno, entro il territorio nazionale. Su tale base legale, tra le altre cose, la Confederazione ha redatto nel 1986 il documento Linee direttrici per la gestione dei rifiuti in Svizzera7 nonché l’ordinanza tecnica sui rifiuti del 10 dicembre 1990 (OTR; RS 814.600), i cui obiettivi e principi hanno plasmato in modo determinante la politica della Confederazione in materia di rifiuti e quindi l’evoluzione dello smaltimento dei rifiuti in Svizzera negli ultimi 20 anni. In collaborazione con diversi soggetti pubblici e privati sono stati conseguiti importanti miglioramenti sotto il profilo ecologico per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti e quindi la protezione dell’ambiente e la politica delle risorse. Anche nel confronto internazionale, l’OTR è risultata essere una regolamentazione concisa, previdente e facilmente comprensibile.

Dall’entrata in vigore dell’OTR, singoli punti del documento sono stati adattati a più riprese ai nuovi sviluppi. Un traguardo importante è stato raggiunto nel 1996 con l’obbligo di incenerimento dei rifiuti combustibili e quindi con il primo divieto di deposito su scala europea dei rifiuti combustibili non trattati, in particolare quelli urbani.

La politica svizzera in materia di rifiuti presentava tuttavia lacune e carenze in alcuni settori. In particolare, riusciva a contribuire solo in misura limitata alla prevenzione dei rifiuti e all’auspicata riduzione del consumo di risorse da parte dell’economia svizzera. In questo contesto storico è sopraggiunta la nuova ordinanza federale sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (OPSR), che nel 2016 ha sostituito l’OTR. I principi di base delle linee direttrici del 1986 sono stati integrati nell’OPSR. Anche il Trialogo sulle risorse (Ressourcen Trialog | Dialogprozess zur Abfall- und Ressourcenwirtschaft 20308) ha recepito e ulteriormente sviluppato i principi delle linee direttrici sui rifiuti del 1986.

2 Ernst Basler + Partner 2012: Umwelt und Ressourcen: Ausblick 2050 – Rapporto finale, su mandato dell’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM), Zollikon. 121 pagg.

3 Il Consiglio federale 2016: Rapporto di base sulle materie prime – Terzo resoconto sull’attuazione delle raccomandazioni. Consiglio federale svizzero, Berna. 19 pagg. (www.admin.ch > Documentazione > Comunicati stampa > Materie prime: compiuti nuovi progressi).

4 UFAM (ed.) 2024: Strategia dell’UFAM 2030. Ufficio federale dell’ambiente, Berna. 10 pagg. (www.bafu.admin.ch > L'UFAM > L'UFAM in breve > Strategia).

5 Ressourcen Trialog (ed.) 2017: Ressourcen Trialog: Ein Dialog über Herausforderungen und Lösungsansätze in der Abfall- und Ressourcenwirtschaft der Schweiz 2030 – Rapporto finale (in tedesco e francese, checklist e flyer in italiano), Aarau. 47 pagg. (www.ressourcentrialog.ch/ergebnisse).

6 Consiglio federale svizzero (ed.) 2022: Ambiente Svizzera 2022. Rapporto del Consiglio federale, Berna. 186 pagg. (www.bafu.admin.ch > Dati, indicatori, carte > Pubblicazioni e studi > Ambiente Svizzera 2022).

7 Ufficio federrale per la protezione dell’ambiente (ed.) 1986: Leitbild für die schweizerische Abfallwirtschaft. Eidgenössische Kommission für Abfallwirtschaft, Berna. Schriftenreihe Umweltschutz 5 (disponibile anche in francese). https://www.ressourcentrialog.ch/

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L’accettazione sociale nei confronti dello smaltimento dei rifiuti rispettoso dell’ambiente è oggi molto più elevata rispetto agli anni Ottanta del secolo scorso. Grazie a regole di base trasparenti (p. es. l’aiuto all’esecuzione per il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani secondo il principio di causalità 9), il rapporto costi/benefici della gestione pubblica dei rifiuti e del riciclaggio si colloca entro intervalli sostenibili dal punto di vista economico e sociale, nonché accettati dalla società. Come previsto dalla legge (artt. 32 e 32a LPAmb), il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti compete oggi, di regola, al soggetto responsabile della loro produzione (principio di causalità). In base al principio di sussidiarietà, l’esecuzione delle disposizioni dell’OPSR è affidata ai Cantoni secondo modalità consolidate.

1.2 Scopo, obiettivi e principi strategici dell’OPSR

L’OPSR tiene conto degli sviluppi degli ultimi decenni e della trasformazione sociale, economica e tecnologica. L’ordinanza rappresenta un importante passo strategico verso un’utilizzazione sostenibile delle risorse, la chiusura dei cicli delle materie e lo smaltimento dei rifiuti in modo rispettoso dell’ambiente. Gli obiettivi determinanti in tale contesto sono: · prevenire i rifiuti: Confederazione, Cantoni ed economia sono chiamati a sostenere la prevenzione dei rifiuti; i prodotti devono essere realizzati in modo da prevenire il più possibile la formazione di rifiuti e la generazione di sostanze nocive per l’ambiente; · utilizzare le materie prime (secondarie) in modo sostenibile: la Svizzera contribuisce all’utilizzazione sostenibile delle materie prime rinnovabili e non rinnovabili; si intendono così ridurre sia gli impatti ambientali nel loro complesso sia il consumo di materie prime primarie, nonché sfruttare la maggiore utilizzazione di materie prime secondarie per rafforzare l’economia circolare; · smaltire i rifiuti in modo rispettoso dell’ambiente: l’intero processo di smaltimento dei rifiuti deve avvenire in modo rispettoso dell’ambiente; ove tecnicamente possibile ed economicamente sostenibile, occorre ridurre ulteriormente le emissioni di sostanze nocive nell’ambiente; le sostanze nocive devono essere escluse dai cicli delle materie; · garantire la sicurezza dello smaltimento: la sicurezza dello smaltimento è garantita in Svizzera se è presente un numero sufficiente di offerte e di sistemi di raccolta e di trasporto per il riciclaggio, il trattamento e il deposito dei rifiuti in modo rispettoso dell’ambiente; a tal fine, la sicurezza dello smaltimento dev’essere garantita in maniera economicamente efficiente e orientata alle esigenze.

9 UFAM (ed.) 2018: Finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani. Aiuto all’esecuzione per il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani secondo il principio di causalità. Ufficio federale dell’ambiente, Berna. Pratica ambientale n. 1827: 79 pagg. (www.bafu.admin.ch > Temi > Tema Rifiuti > Legislazione ed esecuzione > Aiuti all’esecuzione > Finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani).

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Le nuove disposizioni dell’OPSR si basano in particolare sui seguenti principi: · ove possibile, la formazione di rifiuti viene prevenuta; · ove possibile, i rifiuti sono sottoposti a riciclaggio, valorizzazione materiale combinata con quella energetica o valorizzazione energetica10; · per quanto possibile e ragionevole, i rifiuti sono smaltiti in modo rispettoso dell’ambiente ed entro il territorio nazionale; · i cicli delle materie vengono chiusi, escludendo nel contempo le sostanze nocive; · i rifiuti sono trattati prima del conferimento in discarica 11 (riduzione dei rischi); · le sostanze nocive sono tenute lontano dalla catena alimentare.

Con questi obiettivi e principi, l’OPSR è in grado di soddisfare anche le future esigenze di una gestione dei rifiuti e di un’economia circolare moderne e sostenibili.

1.3 Il concetto dell’aiuto all’esecuzione modulare

L’aiuto all’esecuzione OPSR (cfr.www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr) presenta una struttura modulare, funzionale alla suddivisione dei contenuti. Alcuni moduli (p. es. quello sui rifiuti edili) sono inoltre suddivisi in parti tematiche (riciclaggio del materiale di scavo e di sgombero). In linea di principio, gli attori interessati dai vari temi hanno avuto la possibilità di contribuire all’elaborazione di ogni modulo o parte dell’aiuto all’esecuzione mediante la partecipazione ai rispettivi gruppi di accompagnamento. Sono stati coinvolti in particolare i Cantoni (di norma un/a rappresentante per ciascuna delle cinque regioni Cercle Déchets della Svizzera, incluso il Liechtenstein) e i settori, le associazioni e gli uffici federali di volta in volta interessati. Prima della pubblicazione di ogni modulo o di una sua parte si è tenuta una consultazione con tutti i Cantoni, il Liechtenstein e i settori, le associazioni e gli uffici federali interessati.

Le pubblicazioni relative all’aiuto all’esecuzione sono disponibili in formato elettronico in tedesco, francese e italiano all’indirizzo www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr. Dopo la pubblicazione, l’UFAM verifica regolarmente l’attualità dell’aiuto all’esecuzione OPSR e lo sottopone a un’eventuale revisione.

La presente pubblicazione è un modulo dell’aiuto all’esecuzione che illustra più dettagliatamente diverse disposizioni dell’OPSR rilevanti per l’esecuzione ma sovraordinate a livello tematico. Vengono approfonditi in particolare i temi dello stato della tecnica e del regolamento operativo. Per esaminare più da vicino il contesto dell’ordinanza, nell’introduzione sono stati illustrati i principi della gestione dei rifiuti e dell’economia circolare in Svizzera (cap. 1.1) come pure lo scopo dell’OPSR (cap. 1.2).

10 Il nuovo articolo 30d LPAmb prevede una chiara valorizzazione a cascata: 1. riutilizzo, 2. Valorizzazione materiale, quindi valorizzazione materiale combinata con quella energetica, 3. sola valorizzazione energetica.

11 Trattamento secondo l’articolo 30c LPAmb.

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2 Campo d’applicazione

2.1 Basi legali

Secondo l’ingresso, l’ordinanza del 4 dicembre 2015 sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (ordinanza sui rifiuti, OPSR; RS 814.600) si fonda innanzitutto sulle disposizioni specifiche in materia di rifiuti della LPAmb e sull’articolo 39 capoverso 1 LPAmb, in base al quale il Consiglio federale è generalmente tenuto a emanare prescrizioni esecutive per le disposizioni della LPAmb.

Gli articoli 30 e seguenti LPAmb conferiscono al Consiglio federale diverse competenze e, in parte, l’obbligo di emanare prescrizioni più concrete sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti. Per esempio, in virtù dell’articolo 30a lettera c LPAmb, il Consiglio federale ha la possibilità di obbligare i fabbricanti a prevenire la formazione di rifiuti di produzione per i quali non si conoscono metodi di smaltimento rispettosi dell’ambiente. Il Consiglio federale può anche emanare prescrizioni sul trattamento di determinati rifiuti secondo l’articolo 30c capoverso 3 LPAmb, deve prescrivere il riciclaggio di determinati rifiuti secondo l’articolo 30d ed emanare prescrizioni tecniche e organizzative sugli impianti per i rifiuti secondo l’articolo 30h capoverso 1. L’articolo 45 LPAmb autorizza inoltre il Consiglio federale a prescrivere controlli regolari degli impianti per i rifiuti. Secondo l’articolo 46 capoverso 2 LPAmb, il Consiglio federale può anche ordinare che siano allestiti repertori sui rifiuti e sul loro smaltimento, che tali repertori siano conservati e che siano trasmessi alle autorità che ne fanno richiesta.

Alcune prescrizioni dell’OPSR che perseguono gli obiettivi della protezione delle acque si basano inoltre sulla competenza del Consiglio federale a emanare prescrizioni esecutive relative alla legge sulla protezione delle acque (art. 9 cpv. 2, art. 16 lett. c e art. 47 della legge del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque, LPAc; RS 814.20).

2.2 Campo d’applicazione del modulo

Il presente modulo «Disposizioni generali dell’OPSR» si concentra su diverse disposizioni dell’ordinanza che sono generalmente rilevanti per l’esecuzione. Esso si fonda sui principi della politica in materia di rifiuti e offre quindi un aiuto per l’applicazione sostanziale dell’OPSR. Le condizioni quadro legali (cap. 2.1) vi sono riportate in modo trasversale per tutti i moduli e le parti dell’aiuto all’esecuzione.

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2.3 Definizione completa di rifiuti, distinzione tra rifiuto e prodotto

Secondo l’articolo 7 capoverso 6 LPAmb, per rifiuti si intendono le cose mobili delle quali il detentore si libera (concetto soggettivo di rifiuti) o che devono essere smaltite nell’interesse pubblico (concetto oggettivo di rifiuti).

Rifiuti in senso soggettivo: il fatto che il detentore se ne liberi fa sì che le cose mobili diventino rifiuti in senso giuridico anche se si tratta di beni economici, ossia di cose negoziabili sui mercati (p. es. indumenti usati). Le cose mobili non diventano sempre rifiuti nel senso soggettivo del termine: se una cosa è ancora idonea all’uso e viene ceduta per essere riutilizzata in modo conforme alla sua destinazione, allora non diventa un rifiuto (p. es. gli indumenti usati ceduti a un negozio dell’usato non sono rifiuti, mentre lo sono gli indumenti usati conferiti nell’apposito contenitore in un centro di raccolta). Nel secondo caso, si parla di azione di liberarsi del rifiuto (in ted. Entledigungshandlung), che fa seguito all’originaria volontà del detentore di liberarsi definitivamente del rifiuto (in ted. Entledigungswillen); entrambe costituiscono assieme il presupposto per la qualificazione come «rifiuto». Determinante per la qualificazione come azione di liberarsi del rifiuto è la valutazione del processo che la cosa attraversa fino al suo riutilizzo come tipico o non tipico dello smaltimento ai sensi della LPAmb. Indizi significativi si possono ottenere dal tipo di raccolta (centro di raccolta, soggetti con obbligo di ripresa rispetto ad altri attori dell’economia) e dall’entità del trattamento necessario (pulizia, riparazione, rigenerazione) ai fini del riutilizzo12.

Il concetto oggettivo di rifiuto è soddisfatto se l’interesse allo smaltimento sussiste per i seguenti motivi (elenco cumulativo): · la cosa non viene più utilizzata in modo conforme alla destinazione e può quindi avere effetti dannosi o molesti 13, e · può costituire nel suo stato attuale o potrà costituire in futuro un pericolo concreto per l’ambiente (laddove sono determinanti in particolare il potenziale di sostanze nocive e di rilascio della cosa, nonché l’ubicazione e l’importanza dei beni ambientali a rischio)14 e · questa minaccia può essere eliminata solo mediante un regolare smaltimento 15, 16;

I criteri di cui sopra (incluse le note a piè di pagina) possono essere applicati anche per le cose che sono spesso designate come «prodotto secondario» o «prodotto riciclato», per verificarne la loro qualifica di rifiuto.

12 Brunner/Tschannen, Commento LPAmb (in tedesco), osservazioni preliminari sugli articoli 30–32e, n. 38.

13 Altri criteri che possono indicare il soddisfacimento del concetto oggettivo di rifiuti sono i seguenti:

(i) Mancano i requisiti relativi alla cosa e al suo utilizzo, ossia non è presente alcuna documentazione corrispondente (scheda prodotto, scheda di sicurezza). (ii) La cosa non è prodotta intenzionalmente nell’ambito di un processo di produzione o di smaltimento.

14 (iii) Senza un adeguato trattamento o deposito, la cosa può costituire una minaccia per l’ambiente. (iv) I requisiti pertinenti (p. es. valori limite) per l’utilizzo previsto non sono soddisfatti. 15 (v) La cosa viene conferita a un processo di smaltimento. I processi di smaltimento sono elencati nell’allegato IV della Convenzione di Basilea o nell’allegato 2 dell’ordinanza del DATEC sulle liste per il traffico di rifiuti. (vi) Non sussiste una domanda sufficiente della cosa e una sua parte dev’essere smaltita. (vii) A causa della mancanza di domanda, la cosa ha un prezzo negativo sul libero mercato.

16 Brunner/Tschannen, Commento LPAmb, osservazioni preliminari sugli articoli 30–32e, n. 35.

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Lo smaltimento dei rifiuti comprende le fasi finali di riciclaggio o deposito definitivo come pure le fasi preliminari di raccolta, trasporto, deposito provvisorio e trattamento. Per trattamento si intende qualsiasi modificazione fisica, biologica o chimica dei rifiuti (art. 7 cpv. 6bis LPAmb). La definizione del termine non comprende quindi solo i processi messi in atto dall’uomo, ma anche quelli che si instaurano autonomamente (come la decomposizione o la fermentazione ecc.)17.

Diversamente dal diritto dell’Unione europea 18, il diritto svizzero in materia di rifiuti non contempla una «cessazione della qualifica di rifiuto» formulata in modo esplicito. Una cosa mobile, dopo essere stata sottoposta alle fasi indicate, perde la sua qualità di rifiuto con la fase finale di riciclaggio. Al contrario, anche dopo il deposito definitivo la legislazione in materia di rifiuti rimane applicabile fintantoché sia ancora soggetta agli obblighi previsti dal diritto in materia di rifiuti (p. es. per quanto riguarda il conferimento in discarica).

Con chiare regole, definizioni e obblighi di reporting, il diritto in materia di rifiuti sostiene gli sforzi dell’industria dei rifiuti per rendere visibili le proprie prestazioni per l’economia circolare. La connotazione negativa del termine «rifiuto», in passato ampiamente diffusa, viene così lentamente superata e passa invece in primo piano l’aspetto della fonte della materia prima e del riutilizzo.

La delimitazione concreta tra rifiuto e prodotto è illustrata in modo più specifico anche nei moduli dell’aiuto all’esecuzione OPSR (www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr) in riferimento alla rispettiva tematica (cfr. p. es. il modulo sui rifiuti edili) o è precisata nelle ordinanze (ORSAE)19.

17 Helen Keller, Commento LPAmb all’art. 7, n. 33.

18 Direttiva sui rifiuti (2008/98/CE) – articolo 6 (Cessazione della qualifica di rifiuto).

19 Ordinanza del 14 gennaio 1998 concernente la restituzione, la ripresa e lo smaltimento degli apparecchi elettrici ed elettronici (ORSAE; RS 814.620).

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3 Stato della tecnica

3.1 Introduzione al concetto di «stato della tecnica»

Nel campo d’applicazione della LPAmb, lo stato della tecnica serve all’attuazione del principio di prevenzione (limitare per tempo gli effetti dannosi o molesti). Inoltre, la determinazione dello stato della tecnica favorisce la verifica regolare ed eventualmente l’adeguamento delle basi legali agli sviluppi tecnici.

Il concetto di «stato della tecnica» è un tipico concetto giuridico indeterminato, per la cui concretizzazione l’autorità preposta all’applicazione del diritto dispone di un ampio margine discrezionale.

Lo stato della tecnica è uno stato che può essere solo determinato o chiarito, ma non può essere stabilito in modo permanente e vincolante a livello giuridico; in altre parole, lo «stato della tecnica» non è di per sé normativo e non costituisce pertanto una prescrizione giuridicamente vincolante, a meno che non sia stato esplicitamente concretizzato in una legge o in un’ordinanza per un caso specifico.

L’espressione «stato della tecnica» è utilizzata in molti settori del diritto, in parte con significati diversi. Lo stesso ordinamento giuridico fornisce diverse definizioni di contenuto e descrizioni di tale concetto. La LPAmb, per esempio, utilizza all’articolo 11 capoverso 2 la formulazione «misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche». Anche il nuovo articolo 30d capoverso 1 LPAmb 20 descrive implicitamente lo stato della tecnica con la formulazione «tecnicamente possibile ed economicamente sostenibile».

La definizione riportata all’articolo 3 lettera m OPSR è una definizione legale. Tali definizioni non danno luogo a conseguenze giuridiche dirette21, bensì sono spiegazioni di termini o definizioni dell’uso linguistico per un determinato atto e servono alla comunicazione, ma non hanno la funzione di spiegare in modo esaustivo l’essenza di termini e concetti. Scopo del presente capitolo è concretizzare il concetto ai fini della citata definizione legale per sostenere il lavoro delle autorità esecutive e fungere da riferimento del settore.

20 Versione del 15 marzo 2024, FF 2024 682.

21 www.bafu.admin.ch > Temi > Tema Diritto ambientale > Pubblicazioni e studi > Pareri legali > Aspetti generali e trasversali > Kurzgutachten «Stand der Technik»

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3.2 Testo e spiegazione dell’articolo 3 lettera m OPSR

Art. 3 Definizioni: Nella presente ordinanza s’intende per: … Lett. m stato della tecnica: l’attuale stato d’avanzamento di procedure, installazioni e modalità d’esercizio che: 1. è stato sperimentato con successo su impianti o attività comparabili in Svizzera o all’estero oppure è stato impiegato con successo in via sperimentale e può, secondo le regole della tecnica, essere applicato ad altri impianti o attività, e 2. un’azienda media ed economicamente sana del ramo in questione può sostenere sotto il profilo economico.

La disposizione è formata da due parti distinte: da un lato, lo stato della tecnica come spiegazione tecnica (n. 1) e, dall’altro, il riferimento all’aspetto economico dello stato della tecnica per una determinata azienda (n. 2). Diversamente dall’uso linguistico comune, secondo la LPAmb e l’OPSR il concetto di stato della tecnica comprende elementi non solo tecnici ma anche economici.

Lo stato della tecnica secondo l’articolo 3 lettera m numero 1 OPSR parte dal presupposto che procedure, installazioni e modalità d’esercizio debbano essere possibili anche a livello operativo, ossia attuabili nella pratica. L’impiego di una procedura o di un’attività in via sperimentale deve avvenire in condizioni vicine alla pratica e secondo metodi scientifici. Le installazioni oggetto della sperimentazione devono essere comparabili con quelle in cui la procedura o l’attività sarà impiegata in futuro. In altre parole, una procedura impiegata con successo in via sperimentale può essere considerata come stato della tecnica solo in presenza di circostanze comparabili. Per esempio, una procedura che ha funzionato in via sperimentale su un piccolo impianto non corrisponde necessariamente allo stato della tecnica per un grande impianto, ma solo se è chiaro che nella pratica funzionerà anche su un grande impianto. Nel valutare se un impiego in via sperimentale abbia avuto successo, occorre considerare in particolare se la procedura raggiunge in modo attendibile le finalità perseguite.

Il concetto di stato della tecnica può essere ulteriormente definito e descritto come segue: · La determinazione dello stato della tecnica non si riferisce in ogni caso a impianti per i rifiuti, ma può riferirsi anche a singoli processi o fasi di processo, a singoli criteri (p. es. valori limite), a un particolare trattamento o a un rifiuto specifico (cfr. Fig. 1). · Lo stato della tecnica deve rispecchiare il progresso. A tal fine, tuttavia, la tecnica descritta dev’essere impiegata con successo nella pratica. Per dimostrare l’attuabilità, può essere utile effettuare confronti (p. es. anche con impianti situati all’estero). · Le tecnologie in corso di sviluppo sono conformi allo stato della tecnica se possono essere attuate con successo nella pratica operativa. · Per la descrizione dello stato della tecnica non è prescritta una tecnologia specifica (principio della libertà del metodo). Nel caso di un monopolio di fatto in relazione a particolari impianti o rifiuti, occorre determinare lo stato della tecnica (in particolare attraverso il confronto con l’estero). · Se necessario e ragionevole, lo stato della tecnica di impianti di diverse dimensioni può essere descritto in modo differenziato per classi.

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· Anche se nel settore ambientale esiste una varietà di definizioni a livello di ordinanza, il testo della definizione legale nell’OPSR è comparabile a quelli di altre regolamentazioni (p. es. ORSAE, OIAt22). Per analogia, in mancanza di motivi oggettivi contrari, le disposizioni devono essere interpretate e attuate in maniera analoga al fine di non complicare inutilmente l’esecuzione e di garantire l’applicazione su un piano di uguaglianza giuridica. Tutte le disposizioni nel loro insieme servono a realizzare il principio di prevenzione della LPAmb. · La definizione della sostenibilità economica dello stato della tecnica si riferisce a una determinata azienda. Occorre dunque verificare sempre, nel singolo caso, se il provvedimento corrispondente allo stato della tecnica sia anche ragionevolmente esigibile per l’azienda concreta. Anche la proporzionalità dev’essere verificata caso per caso.

3.3 Campo d’applicazione e approccio sistematico

La definizione legale all’articolo 3 lettera m OPSR comporta che il concetto di stato della tecnica sia applicabile in questo senso solo per il campo d’applicazione dell’OPSR. Un trasferimento del concetto dall’OPSR ad altre regolamentazioni (p. es. in materia di protezione delle acque) non è consentito senza un più attento chiarimento del contesto23. Lo stato della tecnica secondo l’OPSR dev’essere rigorosamente distinto dagli utilizzi del concetto in altre leggi con significati differenti e in contesti diversi al di fuori del settore ambientale (p. es. lo stato della tecnica secondo la legge sui brevetti o nel diritto in materia di responsabilità civile).

Lo stato della tecnica può essere determinato sia per gli impianti per i rifiuti che per singoli processi e per lo smaltimento di particolari rifiuti (cfr. Fig. 1). Per alcuni impianti per i rifiuti, lo stato della tecnica è descritto direttamente nell’OPSR (p. es. per le discariche nella sezione 5 e nei relativi allegati 2 e 5).

Fig. 1: Opzioni per la delimitazione del sistema nella determinazione dello stato della tecnica (UFAM)

Lo stato della tecnica può interagire in modo dinamico con diverse regolamentazioni e prescrizioni di diritto privato che esulano dall’OPSR. Lo strumento di diritto privato della normazione è per esempio parte integrante degli accertamenti per la determinazione dello stato della tecnica. Lo stato della tecnica secondo l’OPSR può tuttavia sovrapporsi a una norma esistente e, viceversa, una norma esistente può contribuire a definire lo stato della tecnica. Qualora si riscontrino discrepanze tra i due strumenti e lo stato della tecnica risulti essere più avanzato, si dovranno perseguire modifiche delle norme.

22 Ordinanza del 16 dicembre 1985 contro l’inquinamento atmosferico (OIAt; RS 814.318.142.1).

23 Nell’ambito delle procedure ufficiali (p. es. conferimento dell’autorizzazione edilizia o d’esercizio) occorre tuttavia applicare i diversi atti del diritto ambientale nella loro totalità (aria, rumore, acqua, energia).

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3.4 Funzioni dello stato della tecnica

L’impiego dell’espressione e del concetto di stato della tecnica ha diverse funzioni:

1 Promozione e comunicazione di una gestione dei rifiuti avanzata e orientata al futuro (sostegno degli obiettivi di

uso parsimonioso delle risorse, prevenzione dei rifiuti e riduzione delle emissioni).

2 Stato della tecnica come dato di fatto

In questa funzione, lo stato della tecnica funge da base per valutare l’adempimento dei requisiti del diritto ambientale (p. es. nell’ambito delle procedure di autorizzazione edilizia, di realizzazione o d’esercizio, o in sede di rinnovo di tali autorizzazioni), per la scelta degli impianti per i rifiuti o anche per il trattamento di rifiuti specifici.

3 Stato della tecnica come concetto giuridico indeterminato

Come concetto giuridico indeterminato, il concetto di stato della tecnica descrive l’insieme dei requisiti legali di un impianto tecnico (nel caso dell’OPSR, di un impianto per i rifiuti) o di una parte di esso (p. es. prescrizioni della LPAmb, della LPAc o della LEne24). In questa funzione, il concetto stabilisce un collegamento tra il diritto e la tecnica applicata.

4 Dinamizzazione dei requisiti legali

I requisiti specificati di un’ordinanza (p. es. i valori limite) possono essere adeguati all’evoluzione della tecnica solo mediante una modifica di tale ordinanza. Tuttavia, se non è disciplinato in modo più specifico in un atto normativo vincolante, lo stato della tecnica può portare alla considerazione diretta del progresso tecnico (economicamente sostenibile) nell’applicazione del diritto, rendendo così possibile un adeguamento immediato dei requisiti al rispettivo stato dello sviluppo. In tale contesto occorre tuttavia rispettare i principi della certezza del diritto e dell’uguaglianza giuridica.

5 Come documentazione dello sviluppo

La determinazione e descrizione dello stato della tecnica, così come la sua verifica regolare, servono anche ai fini della documentazione dello sviluppo tecnologico e della trasparenza e verificabilità delle decisioni delle autorità. Requisiti legali e fattibilità tecnica devono quindi riferirsi al medesimo orizzonte temporale.

6 Osservazione degli sviluppi

La necessità di determinare lo stato della tecnica presuppone anche un esame regolare delle prescrizioni paragonabili (p. es. nei Paesi con standard tecnici simili o superiori) e degli sviluppi all’estero.

7 Confronto dello stato della tecnica in Svizzera con lo stato della tecnica applicata all’estero (prevenzione del

dumping ecologico nelle esportazioni; cfr. anche Comunicazione dell’UFAM sul traffico transfrontaliero di rifiuti 202525).

8 Stato della tecnica come interfaccia con altri atti normativi

A seconda dei casi, i requisiti esistenti sanciti da atti normativi possono essere inclusi come parte integrante dello stato della tecnica (p. es. valori limite della tecnica delle emissioni). 9. Lo stato della tecnica sostiene il principio dell’uguaglianza giuridica provvedendo affinché nelle procedure ufficiali, a parità di condizioni e allo stesso livello di sistema (processo, impianto, rifiuto – secondo la Fig. 1), le imprese siano soggette alle stesse prescrizioni specifiche del rispettivo settore (condizioni eque).

24 Legge federale del 30 settembre 2016 sull’energia (LEne; RS 730.0).

25 UFAM (ed.) 2025: Traffico transfrontaliero di rifiuti. Comunicazione dell’UFAM ai richiedenti. 2a versione aggiornata 2025. 1a versione 2017. Ufficio federale dell’ambiente, Berna. Pratica ambientale n. 1702: 120 pagg. (www.bafu.admin.ch > Temi > Tema Rifiuti > Traffico di rifiuti > Traffico transfrontaliero di rifiuti).

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3.5 Processo di determinazione e documentazione dello stato della tecnica

Per la determinazione dello stato della tecnica occorre applicare in linea di principio un metodo di osservazione oggettivo. La determinazione e documentazione dello stato della tecnica nel campo d’applicazione dell’OPSR possono avvenire a cura dell’UFAM, delle autorità esecutive cantonali o anche dei Comuni. Ai fini di un’esecuzione uniforme è tuttavia auspicabile un’applicazione armonizzata dello stato della tecnica.

Lo stato della tecnica determinato per una procedura, una modalità d’esercizio o un rifiuto ha lo scopo di semplificare i compiti di esecuzione dell’autorità preposta all’applicazione del diritto. La documentazione deve quindi essere concepita in modo tale da costituire una base valida per le decisioni e le classificazioni. La descrizione deve essere sufficientemente generica da poter inquadrare tutte le aziende interessate, ma anche sufficientemente specifica da stabilire, per esempio, obiettivi concreti. Nelle informazioni sullo stato della tecnica devono essere indicate le incertezze o le restrizioni note.

L’entità dei documenti specifici sullo stato della tecnica non deve superare il limite utile ai fini dell’esecuzione.

La rispettiva autorità ha l’obbligo di determinare lo stato della tecnica (accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti). In tale contesto, le parti interessate o richiedenti (v. cap. 3.6) devono contribuire alla determinazione (art. 13 PA26) e devono inoltre essere ascoltate (art. 30 PA, diritto di audizione). L’accertamento del rispettivo stato della tecnica rilevante (v. cap. 3.6) non avviene però con il consenso delle parti interessate o richiedenti, ma è di competenza dell’autorità.

Per ragioni di efficienza e nell’ottica della certezza del diritto e della parità di trattamento, per le tipologie di processi e impianti o i tipi di rifiuti frequenti occorre allestire documentazioni e metterle a disposizione del pubblico (p. es. via Internet). Se necessario (nel caso di tecnologie in rapida evoluzione), il documento dev’essere corredato di una data di scadenza e specificare la modalità di documentazione e di rinnovo.

Qualora nell’ambito di un processo decisionale o di un esame dell’impatto sull’ambiente ai fini della determinazione dello stato della tecnica non venga considerato un documento standard, ma lo stato della tecnica venga stabilito per il singolo caso, il processo di determinazione si svolge in modo analogo. In particolare, nel singolo caso è necessario far valere l’obbligo di partecipazione del richiedente. A tal fine occorre osservare il principio di proporzionalità e non focalizzare lo svolgimento sulle formalità.

Si raccomanda il seguente svolgimento per la determinazione dello stato della tecnica:

1 Definizione dell’impianto, della procedura o del processo/fase di processo o del rifiuto (eventualmente

formazione di classi)

2 Documentazione delle tecnologie disponibili

3 Osservazione comparativa delle tecnologie sulla scorta di un catalogo adattato dei criteri specifici

4 Determinazione delle tecnologie di riferimento / migliori tecnologie disponibili (se rilevanti, anche la

corrispondente procedura di misurazione e le prescrizioni in materia di analisi)

5 Definizione di valori obiettivo (se ragionevole e/o possibile)

6 Eventuali prospettive di sviluppo tecnologico già prevedibili (eventualmente anche per la ricerca)

26 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021).

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Ai fini dell’efficienza e dell’esecuzione uniforme, si raccomanda di organizzare la determinazione dello stato della tecnica a livello intercantonale e di rendere i documenti accessibili a tutti. In linea di principio, in tutti i Cantoni dovrebbe essere utilizzato e applicato lo stesso stato della tecnica.

All’occorrenza, nell’elaborazione dei rispettivi documenti dovrebbero essere coinvolti, oltre ai servizi specializzati ufficiali, anche le organizzazioni di settore (art. 41a LPAmb), esperti esterni e/o le imprese o le aziende fornitrici interessate. A tal fine, l’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) coordina all’occorrenza, sulla base dell’articolo 46 OPSR, un gruppo di accompagnamento per la determinazione dello stato della tecnica in riferimento a temi specifici. In tale contesto, le autorità si assicurano che l’onere per le imprese si mantenga entro i limiti del necessario (applicazione del principio di proporzionalità).

Criteri per la determinazione dello stato della tecnica I seguenti criteri per la determinazione dello stato della tecnica sono desumibili direttamente dall’OPSR: a. impiego di tecnologie a basso tenore di rifiuti (art. 11 cpv. 2); b. promozione del riciclaggio di rifiuti (art. 12); c. costruzione ed esercizio di impianti avanzati (art. 26); d. sfruttamento del contenuto energetico (art. 27 cpv. 1 lett. d); e. riduzione delle emissioni d’esercizio (p. es. art. 33 cpv. 2 lett. c).

Innanzitutto, il rispetto di tutte le disposizioni di legge vigenti per il rifiuto / l’impianto / il trattamento dei rifiuti in questione costituisce un presupposto essenziale per la qualificazione come stato della tecnica.

Ulteriori criteri per la determinazione dello stato della tecnica: · confronto con procedure, installazioni e metodi d’esercizio che sono stati impiegati con successo in via sperimentale su scala industriale; · progressi nella tecnologia e nelle evidenze scientifiche; · influenza sulla tipologia, sull’effetto e sulla quantità delle rispettive emissioni; · funzionamento degli impianti esistenti; · consumo di materie prime e tipologia delle materie prime utilizzate nei singoli processi (sostanze chimiche di processo, acqua ecc.); · contributo alla chiusura dei cicli delle materie prime ed esclusione delle sostanze nocive; · consumo di materie prime energetiche e produzione di energia primaria; informazioni sul fabbisogno energetico e sull’efficienza energetica; · prevenire o ridurre il più possibile i pericoli per l’ambiente; · possibilità di prevenire gli incidenti e di ridurne le conseguenze per l’ambiente.

Lo stato della tecnica si applica a procedure, processi, processi parziali e modalità d’esercizio, nonché al trattamento di rifiuti specifici, che possono raggiungere obiettivi definiti nel funzionamento industriale continuo (se opportuno: indicazione della resa oraria, giornaliera, annuale).

Può anche accadere che, partendo da un vecchio stato della tecnica in un settore (p. es. mediante modifiche di legge), una tecnica già esistente ma non ancora applicata sia qualificata come nuovo stato della tecnica più avanzato (adeguamento di uno stato della tecnica esistente).

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3.6 Applicazione dello stato della tecnica

In linea di principio, lo stato della tecnica può: a. essere determinato o chiarito nel contesto dell’elaborazione di un documento di riferimento per una particolare procedura o un particolare rifiuto, e b. essere accertato nell’ambito dell’applicazione del documento di cui alla lettera a., che può essere menzionato anche in una procedura ufficiale.

Nelle procedure ufficiali, l’accertamento dello stato della tecnica fa parte dell’accertamento dei fatti. Come procedure si considerano in particolare: · autorizzazioni d’esercizio; · autorizzazioni edilizie; · per gli impianti esistenti: rinnovo delle autorizzazioni d’esercizio, autorizzazioni edilizie per modifiche, adeguamenti, ampliamenti; · esami dell’impatto sull’ambiente; · sorveglianza e rimozione di difetti secondo l’articolo 28 OPSR; · valutazione delle domande di esportazione; · procedure del genio civile.

Le decisioni devono essere motivate in modo verificabile e sono in linea di principio impugnabili. L’applicazione dei requisiti dello stato della tecnica può tradursi in decisioni soggette a condizioni o anche nel rifiuto dell’autorizzazione per mancato adempimento dei requisiti.

In circostanze particolari, è possibile concedere anche agevolazioni in singoli casi. Tali agevolazioni devono essere sempre motivate e documentate.

Secondo l’articolo 26 capoverso 2 OPSR, ogni dieci anni, i detentori di impianti per i rifiuti devono controllare se questi sono ancora conformi allo stato della tecnica e procedere agli adeguamenti necessari. Gli adeguamenti realizzati devono essere comunicati all’autorità esecutiva competente, conformemente alle sue prescrizioni.

3.7 Discussione del concetto di sostenibilità economica

Il concetto di sostenibilità economica utilizzato nell’OPSR ricorre nella legislazione e anche nella giurisprudenza senza una netta delimitazione rispetto ai concetti del principio di prevenzione e della proporzionalità. Questi due ultimi principi sono sanciti nella Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).

Un’azione o una misura è proporzionale 27 se: a. si presta a conseguire l’obiettivo perseguito; b. è necessaria, e nessuna misura meno incisiva è sufficiente per il conseguimento dell’obiettivo; c. presenta un rapporto costi/benefici ragionevole.

27 CFIAR 2000: Rechtsgutachten betreffend Grundlagen für die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen bei kanzerogenen Luftschadstoffen. Avv. dr. iur. Ursula Brunner. (www.ekl.admin.ch > Documentazione > Pubblicazioni).

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In sostanza, un impianto per i rifiuti, un processo o il trattamento di un rifiuto specifico può corrispondere in generale allo stato della tecnica ai sensi dell’articolo 3 lettera m OPSR anche se dal punto di vista tecnico non corrisponde a uno stato avanzato, ma la sostenibilità economica (n. 2) è garantita solo da questo stato della tecnica meno avanzato.

Per la determinazione pratica della sostenibilità economica si applicano gli stessi principi di base che valgono per la determinazione degli aspetti tecnici (chiarimento tecnico). Di norma, è tuttavia necessario un processo in due fasi: 1. chiarimento della sostenibilità economica in generale già nell’ambito del chiarimento tecnico, con possibilità di ricorrere al materiale generalmente disponibile in termini di cifre, a formule generali e ad altri valori di riferimento; 2. chiarimento nella rispettiva procedura concreta; quest’ultima può essere influenzata da situazioni d’esercizio specifiche (fusione, chiusura d’attività) e non può quindi essere stabilita in via preliminare, bensì dev’essere determinata nel singolo caso (v. cap. 3.5).

La verifica della proporzionalità può essere integrata da una ponderazione degli interessi, che si articola in tre fasi: 1. determinazione degli interessi: viene determinato quali interessi entrano in gioco nel singolo caso specifico; 2. valutazione degli interessi: gli interessi determinati e da considerare vengono valutati uno per uno; 3. ponderazione degli interessi: i singoli interessi valutati sono ponderati gli uni rispetto agli altri; occorre decidere quali interessi prevalgono nel confronto con gli altri interessi.

In conclusione, sostenibilità economica significa che un provvedimento dev’essere attuabile per un’azienda media e ben gestita del ramo corrispondente. Attraverso questo confronto con aziende medie ed economicamente sane del ramo corrispondente si garantisce che alle aziende mal gestite o che devono recuperare il ritardo non sia applicato alcun trattamento meno severo. Per contro, ai fini della definizione dello stato della tecnica non ci si deve però neppure basare su singole aziende eccellenti, che potrebbero vantare presupposti o possibilità particolari. La condizione è una certa «validità generale» dello stato della tecnica sostenibile sotto il profilo economico (fase 1).

Quanto sopra non significa però tassativamente che la sostenibilità economica risulti ragionevolmente esigibile anche per ogni singola azienda da valutare concretamente: determinate circostanze particolari (precedente fallimento, fusione pianificata ecc.) devono essere prese in considerazione in una seconda fase del chiarimento della sostenibilità economica, in quanto la determinazione della sostenibilità economica dello stato della tecnica nel singolo caso si riferisce a una particolare azienda. Occorre dunque verificare sempre, nel singolo caso, se il provvedimento corrispondente allo stato della tecnica sia anche ragionevolmente esigibile per l’azienda concreta (proporzionalità). In altre parole, dopo un confronto con un’azienda standard media ed economicamente sana del ramo in questione (metodo di osservazione oggettivo), occorre verificare anche la proporzionalità nel singolo caso. Poiché il principio di proporzionalità è un principio costituzionale (art. 5 cpv. 2 Cost. e art. 36 cpv. 3 Cost), non è necessario che tale requisito sia menzionato esplicitamente né nella LPAmb né nell’OPSR. In tale contesto, nella valutazione della sostenibilità economica possono confluire anche circostanze particolari rilevanti dell’azienda, come la chiusura prevista dell’attività o trasformazioni pianificate. Tali circostanze particolari o restrizioni devono essere indicate nella rispettiva autorizzazione o decisione (fase 2). Negli articoli dell’OPSR destinati ai rifiuti la sostenibilità economica riguarda il detentore dei rifiuti, mentre nelle disposizioni specifiche per gli impianti riguarda il rispettivo gestore dell’impianto.

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4 Regolamento operativo

L’articolo 30h LPAmb stabilisce che il Consiglio federale emana prescrizioni tecniche e organizzative sugli impianti per i rifiuti. A tal fine, l’OPSR definisce all’articolo 27 capoverso 1 i requisiti d’esercizio per i detentori di impianti per i rifiuti e stabilisce al capoverso 2 che i detentori di impianti per i rifiuti nei quali vengono smaltite ogni anno più di 100 tonnellate di rifiuti devono allestire un regolamento operativo.

Questo deve riportare in particolare i requisiti tecnici e organizzativi per l’esercizio, elencati all’articolo 27 capoverso 1 OPSR, e va sottoposto per parere all’autorità esecutiva.

In linea di principio, con «sottoposto per parere» s’intende quanto segue:

1 Un regolamento operativo viene presentato in forma scritta alle autorità competenti (testo stampato o in

formato elettronico).

2 Le autorità confermano con un parere scritto al richiedente, entro un termine ragionevole, la

documentazione presentata (p. es. che tutti i presupposti sono soddisfatti o in che misura determinati presupposti non sono sufficientemente soddisfatti) e richiedono un eventuale adeguamento. Il regolamento operativo viene rinviato al detentore insieme al parere.

Un parere sotto forma di decisione formale non è generalmente obbligatorio. Una simile decisione impugnabile può tuttavia risultare opportuna se l’autorità, nel suo parere, giunge alla conclusione che l’azienda non soddisfa i requisiti o se l’azienda richiede una tale decisione. A seconda del diritto cantonale, può essere a discrezione delle autorità precisare il significato dei concetti «parere» e «sottoposto» ai fini dell’esecuzione.

Il regolamento operativo secondo l’OPSR serve all’autorità come base per il conferimento o il rinnovo di un’autorizzazione d’esercizio (p. es. per le imprese di smaltimento che ricevono rifiuti speciali o altri rifiuti soggetti a controllo secondo l’art. 8 cpv. 1 OTRif28 o secondo il diritto cantonale). In caso di sostanziale modifica dell’esercizio dell’impianto per i rifiuti, è necessaria una rielaborazione del regolamento operativo indipendentemente dalla presentazione o meno di una domanda di rinnovo. Nei Cantoni con atti di esecuzione propri, il regolamento operativo può essere un elemento o un allegato di un’autorizzazione d’esercizio rilasciata. Il regolamento operativo dev’essere approvato dalle autorità competenti (v. sopra). A titolo di raccomandazione, al momento di creare un numero d’esercizio nel portale eGovernment del DATEC (eGov DATEC) i detentori di impianti per i rifiuti allegano il regolamento operativo (se presente) e lo aggiornano regolarmente nel portale (servizi «Richiedere sito e numero d’esercizio» o «Modificare il sito»).

28 Ordinanza del 22 giugno 2005 sul traffico di rifiuti (OTRif; RS 814.610).

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Sulla base dei requisiti di contenuto secondo l’articolo 27 capoverso 1 OPSR, in un regolamento operativo devono essere trattati e riprodotti, in linea di principio, tutti gli elementi contenuti nella tabella 1:

Tab. 1: Informazioni minime di un regolamento operativo

1 Scopo e campo d’applicazione

2 Organizzazione (dati di contatto, punti cardine della sede aziendale, responsabilità, formazione e formazione continua)

3 Input (informazioni sui rifiuti destinati al trattamento)

4 Trattamento, deposito, controllo operativo/sorveglianza

5 Output, inoltro (informazioni sui rifiuti trattati, sui residui, sull’energia prodotta)

6 Sorveglianza delle emissioni*

7 Prevenzione degli eventi

8 Reporting e obblighi di notifica

*Per la sorveglianza delle emissioni dagli impianti per i rifiuti si applicano le ordinanze determinanti (p. es. in materia di inquinamenti atmosferici, rumore, vibrazioni, radiazioni) e le relative prescrizioni esecutive cantonali.

Nel dettaglio, l’articolo 27 capoverso 1 OPSR stabilisce i seguenti obblighi (requisiti che deve soddisfare l’esercizio): a. «Garantire l’esercizio degli impianti in modo tale che questi abbiano meno effetti dannosi o molesti possibili sull’ambiente.» L’articolo 7 capoverso 1 LPAmb definisce gli effetti come «gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni, le radiazioni, gli inquinamenti delle acque o altri interventi su corsi d’acqua, il deterioramento del suolo, le modificazioni del materiale genetico di organismi o della diversità biologica, prodotti dalla costruzione o dall’esercizio di impianti, dall’utilizzazione di sostanze, organismi o rifiuti, oppure dalla coltivazione del suolo». Per gli impianti per i rifiuti nei quali vengono smaltite ogni anno più di 100 tonnellate di rifiuti, nel regolamento operativo devono essere descritti gli effetti concreti sull’ambiente e devono essere elencati i provvedimenti organizzativi e tecnici adottati. b. «Controllare i rifiuti al momento della ricezione e garantire che negli impianti vengano smaltiti soltanto rifiuti autorizzati.» Possono essere autorizzati solo i rifiuti per i quali può essere garantito uno smaltimento secondo lo stato della tecnica. I rifiuti autorizzati devono essere elencati nell’autorizzazione di smaltimento OTRif (art. 8 OTrif)29) o in un’autorizzazione cantonale. Occorre adottare e documentare provvedimenti tecnici e organizzativi che esplicitino l’accettazione dei soli rifiuti autorizzati (rc 30, rcm31, rs32 e rnc33). Le attestazioni di quantità e qualità corrispondenti devono essere documentate conformemente ai moduli dell’aiuto all’esecuzione OPSR (cfr. www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr) e presentate alle autorità.

29 Cfr. www.bafu.admin.ch > Temi > Tema Rifiuti > Traffico di rifiuti > Aiuto all’esecuzione sul traffico di rifiuti speciali e di altri rifiuti soggetti a controllo in Svizzera > Obblighi delle imprese di smaltimento > Autorizzazione di smaltimento.

30 Altri rifiuti soggetti a controllo senza obbligo di modulo di accompagnamento

31 Altri rifiuti soggetti a controllo con obbligo di modulo di accompagnamento

32 Rifiuti speciali

33 Rifiuti non soggetti a controllo

c. «Smaltire in modo rispettoso dell’ambiente i residui provenienti dagli impianti.» Se l’impianto per i rifiuti è descritto secondo lo schema input/output, la lettera b. di cui sopra è da intendersi come riferita ai flussi di input e la lettera c. ai flussi di output o all’inoltro. Analogamente alla lettera b., occorre rilevare anche le quantità e qualità dei residui (di trattamento). Per tutte le frazioni è necessario descrivere e documentare lo smaltimento rispettoso dell’ambiente secondo i moduli dell’aiuto all’esecuzione OPSR (cfr. www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr). d. «Garantire che, in sede di smaltimento, il contenuto energetico dei rifiuti venga sfruttato il più possibile.» In generale, il contenuto energetico dei rifiuti da trattare dev’essere sfruttato il più possibile e secondo lo stato della tecnica. Oltre agli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani, anche i restanti impianti di trattamento come gli impianti di incenerimento dei rifiuti speciali, gli impianti di combustione industriali per il riciclaggio dei rifiuti o gli impianti di trattamento dei rifiuti biogeni sono tenuti a sfruttare energeticamente, secondo lo stato della tecnica, il calore sprigionato durante il trattamento. Tale regolamentazione si basa sul presupposto per cui con il calore utilizzato è possibile sostituire una quantità corrispondente di vettori energetici fossili ed evitare così le emissioni di CO 2 fossile. e. «Tenere un elenco delle quantità di rifiuti prese in consegna in base alle categorie riportate nell’allegato 1 [dell’OPSR], indicandone l’origine, nonché dei residui e delle emissioni provenienti dagli impianti, e fornire ogni anno tale elenco all’autorità; ne sono esclusi i depositi intermedi di cui agli articoli 29 e 30.» I dettagli di questa regolamentazione sono trattati nel modulo «Resoconto secondo OPSR» dell’aiuto all’esecuzione OPSR (cfr. www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr). Al riguardo, è previsto che il regolamento operativo contenga una descrizione del limite di sistema dell’impianto per i rifiuti (sito complessivo, impianto per i rifiuti, fase di processo specifica). I limiti di sistema devono coincidere con le informazioni contenute nel modulo «Resoconto secondo OPSR». f. «Garantire che [i detentori di impianti per i rifiuti] e il loro personale possiedano le conoscenze necessarie

all’esercizio corretto degli impianti e fornire all’autorità, su sua richiesta, i corrispondenti certificati di formazione e formazione continua.» Come attestazione può valere il rispettivo capitolato d’oneri del personale dell’impianto. Occorre inoltre documentare tutti i certificati specifici di formazione. g. «A intervalli regolari, controllare gli impianti, farvi eseguire i lavori di manutenzione necessari e verificare in particolare, attraverso misurazioni delle emissioni, se vengono rispettati i requisiti della legislazione sulla protezione dell’ambiente e delle acque.» Sulla base di uno schema dell’impianto, gli elenchi delle macchine possono descrivere la rispettiva manutenzione e i relativi intervalli. Occorre prestare particolare attenzione agli strumenti per il rilevamento delle emissioni (controllo esterno, calibrazione, reporting ecc.). h. «Nel caso di impianti mobili, garantire che vengano trattati soltanto i rifiuti prodotti nel luogo in cui è utilizzato l’impianto.» In linea di principio, per gli impianti mobili e i relativi prodotti si applicano gli stessi requisiti degli impianti fissi. Scopo di questa regolamentazione è evitare l’elusione di eventuali disposizioni più onerose per gli impianti fissi. Si raccomanda di richiedere un’autorizzazione d’esercizio cantonale anche per gli impianti mobili (cfr. anche la parte del modulo «Riciclaggio dei materiali minerali di demolizione» dell’aiuto all’esecuzione OPSR www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr).

Il regolamento operativo descrive la situazione in un sito ed è obbligatorio per gli impianti per i rifiuti nei quali vengono smaltite ogni anno più di 100 tonnellate di rifiuti (art. 27 cpv. 2 OPSR). I Cantoni possono richiedere un tale regolamento anche in altri casi, a condizione che sia previsto nei loro atti normativi. L’estensione del regolamento operativo può variare in funzione delle dimensioni dell’azienda, come pure del tipo, della complessità e delle dimensioni dell’impianto. Nelle piccole aziende, l’estensione e il contenuto possono essere opportunamente limitati; in presenza di autorizzazioni o decisioni dettagliate secondo il diritto in materia di rifiuti, d’intesa con le autorità, è eventualmente possibile rinunciare a un regolamento. Anche per gli impianti mobili è necessario allestire un regolamento operativo, che dev’essere fornito alle rispettive autorità cantonali a seconda del luogo d’impiego dell’impianto mobile. In linea di principio, per gli impianti mobili e i relativi prodotti si applicano gli stessi requisiti degli impianti fissi. Anche per i centri di raccolta che ricevono i rifiuti speciali (ad eccezione di quelli menzionati nell’art. 8 cpv. 2 lett. e OTRif) è necessario registrare un numero d’esercizio e allestire un regolamento operativo. D’intesa con le autorità cantonali, si possono utilizzare come base i modelli di regolamento dei settori specializzati. Gli aspetti tipici di un settore specializzato devono essere tenuti in considerazione in modo possibilmente armonizzato e su scala nazionale e possono essere comunicati per esempio attraverso il Cercle Déchets. Possono intendersi come regolamento operativo anche parti di un sistema di gestione ambientale/della qualità o di un sistema di certificazione; è possibile un rimando ad altri documenti accessibili alle autorità. Onde evitare problemi di delimitazione, il regolamento operativo deve mettere in ogni caso in evidenza i limiti di sistema utilizzati (campo d’applicazione; cfr. anche il modulo «Resoconto secondo OPSR» dell’aiuto all’esecuzione OPSR www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr).

L’UFAM mette a disposizione in un modello i possibili contenuti di un regolamento operativo generico e le relative spiegazioni (cfr. l’allegato esterno del presente modulo «Disposizioni generali dell’OPSR» all’indirizzo www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr). Gli elementi ivi contenuti sono da intendersi come aiuto all’orientamento e, come descritto sopra, possono essere adattati alle circostanze cantonali, ai requisiti che deve soddisfare l’esercizio e alla situazione dell’azienda nel rispettivo sito, oppure ridimensionati. Inoltre, d’intesa con le autorità cantonali, si possono utilizzare come base i modelli di regolamento dei settori specializzati.

5 Piano di gestione dei rifiuti

Secondo l’articolo 31 LPAmb, i Cantoni hanno l’obbligo di elaborare un piano di gestione dei rifiuti. In tale piano devono essere altresì formulati provvedimenti concreti relativi al principio sancito nella LPAmb della prevenzione e del riciclaggio dei rifiuti e devono essere attuati i principi della politica in materia di rifiuti elencati al capitolo 1.1.1 (art. 4 OPSR). L’aggiornamento del piano di gestione dei rifiuti è previsto a cadenza quinquennale, con particolare attenzione per i settori della gestione dei rifiuti e dell’economia circolare nei quali avvengono o sono previsti cambiamenti importanti. Gli obblighi di pianificazione dei Cantoni per le discariche e gli IIRU sono riportati nella tabella 2.

Al fine di ottimizzare l’utilizzazione economica e logistica degli impianti per i rifiuti, occorre tenere conto delle relative caratteristiche (tipi di rifiuti e quantità trattate, ubicazione e dimensioni degli impianti ecc.). Con il piano di gestione dei rifiuti vengono definite le zone di raccolta per i rifiuti urbani, il cui smaltimento è di competenza dei Cantoni (art. 31b cpv. 2 LPAmb). Solo se necessario, eventuali comprensori di raccolta per i restanti rifiuti possono essere definiti dai Cantoni (art. 31c cpv. 2 LPAmb). Per tali piani si raccomanda la collaborazione con le organizzazioni economiche interessate (art. 41a cpv. 1 LPAmb). In questo contesto è necessario garantire che il mercato dello smaltimento nel settore privato su scala nazionale non sia soggetto a distorsioni della concorrenza e la libertà economica non subisca restrizioni (art. 27 Cost.).

Tab. 2: Competenze dei Cantoni nella pianificazione nel settore degli impianti per i rifiuti IIRU e delle discariche

Compiti Riferimento

Determinazione del fabbisogno di impianti per lo smaltimento di rifiuti la cui competenza è attribuita ai Cantoni. Art. 31, 31a e 31b cpv. 2
Determinazione del fabbisogno in termini di volume da adibire a discarica e delle ubicazioni delle discariche LPAmb; art. 4 OPSR (piano di gestione delle discariche).
Definizione dei comprensori di raccolta necessari.
Collaborazione sovracantonale ed eventuale definizione di regioni di pianificazione intercantonali.
Verifica ed eventuale aggiornamento del piano di gestione dei rifiuti ogni cinque anni.
Trasmissione del piano di gestione dei rifiuti all’UFAM.

Delimitazione delle necessarie zone d’utilizzazione. Art. 5 OPSR
Coordinamento con la pianificazione del territorio.
Indicazione delle ubicazioni delle discariche nel piano direttore cantonale.

Secondo l’articolo 31a capoverso 1 LPAmb, i Cantoni sono tenuti a collaborare fra loro in materia di pianificazione della gestione dei rifiuti. È auspicabile che questa collaborazione, che ha dato buoni risultati, avvenga almeno nei settori in cui la responsabilità dello smaltimento compete ai Cantoni, nonché nell’ambito del piano di gestione delle discariche e dei comprensori di raccolta. Per garantire la collaborazione si raccomanda la creazione di regioni di pianificazione intercantonali, con la possibilità di rinunciarvi qualora non sussistano le condizioni geografiche ideali a tal fine. Le organizzazioni cantonali esistenti nel settore della gestione dei rifiuti si prestano a uno scambio continuo così come alla collaborazione nell’ambito di pianificazioni concrete (Conferenza dei capi dei servizi per la protezione dell’ambiente della Svizzera CCA o le quattro organizzazioni regionali Cercle Déchets).

Se non riescono a trovare un’intesa sulla collaborazione, i Cantoni propongono soluzioni alla Confederazione. Se anche la mediazione successiva della Confederazione non porta a un accordo, il Consiglio federale può impartire istruzioni concrete ai Cantoni in merito al piano di gestione dei rifiuti (art. 31a cpv. 2 LPAmb). In seguito, può invitare i Cantoni a definire comprensori di raccolta, stabilire le ubicazioni degli impianti per i rifiuti o mettere detti impianti a disposizione di altri Cantoni. Si tratta in tal caso di un provvedimento di vigilanza federale: in virtù della Costituzione, la Confederazione sarebbe competente per l’impartizione delle istruzioni corrispondenti secondo il diritto in materia di vigilanza (art. 186 cpv. 4 Cost.). Queste azioni devono tuttavia essere intraprese solo nel caso di differenze insormontabili, dopo che si è constatato che la collaborazione dei Cantoni non ha dato alcun esito34.

Fig. 1: Livelli di inasprimento in caso di disaccordo sulla collaborazione cantonale riguardo al piano di gestione dei rifiuti e alla garanzia del loro smaltimento, cfr. art. 31a cpv. 2 LPAmb (UFAM)

Un piano di gestione dei rifiuti accuratamente elaborato e aggiornato, che tiene conto dei provvedimenti in materia di prevenzione e di riciclaggio dei rifiuti ed è armonizzato con i Cantoni limitrofi, costituisce il presupposto essenziale per la pianificazione settoriale. Sulla base del fabbisogno di capacità dimostrato in modo verificabile, occorre poi provvedere in tempo utile a garantire le ubicazioni degli impianti per i rifiuti importanti, come discariche o impianti di incenerimento dei rifiuti urbani, tenendo conto della pianificazione del territorio.

34 Secondo Tschannen, Commento LPAmb, art. 31a n. 18–20, dev’essersi trattato di una collaborazione nel corso della quale siano state seriamente negoziate possibili soluzioni e alternative.

6 Formazione e formazione

continua L’UFAM, in collaborazione con i servizi specializzati cantonali, le organizzazioni del mondo del lavoro (oml), le associazioni settoriali e professionali interessate e altri soggetti rilevanti, coordina le attività nel settore della formazione e formazione continua sulla gestione dei rifiuti. Le basi legali corrispondenti si trovano nell’articolo 49 LPAmb nonché nell’articolo 8 e nell’articolo 27 capoverso 1 lettera f OPSR. Secondo l’articolo 8 OPSR, nell’ambito della formazione e della formazione continua si trasmettono le conoscenze in merito allo stato della tecnica in modo che tutte le attività associate al riciclaggio e allo smaltimento di rifiuti siano esercitate su tale base, a condizione che siano sostenibili sotto il profilo economico per un’azienda media ed economicamente sana del ramo in questione. Si garantisce così un’industria dei rifiuti e del riciclaggio avanzata e rivolta al futuro. Possono fungere da orientamento, tra le altre cose, i documenti sullo stato della tecnica elaborati in collaborazione tra Confederazione, Cantoni e organizzazioni economiche interessate (allegato dell’aiuto all’esecuzione OPSR; cfr. www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr).

Secondo l’articolo 27 capoverso 1 lettera f OPSR, i detentori di impianti per i rifiuti devono garantire che loro stessi e il loro personale possiedano le conoscenze necessarie all’esercizio corretto degli impianti e fornire all’autorità, su sua richiesta, i corrispondenti certificati di formazione e formazione continua. Questi possono essere messi a disposizione, per esempio, mediante il regolamento operativo (v. cap. 4). Alle autorità esecutive cantonali spetta quindi valutare se determinati corsi di formazione o formazione continua possano attestare il possesso delle conoscenze necessarie all’esercizio corretto degli impianti. A fine di sviluppare una visione uniforme a livello nazionale di come attestare le conoscenze necessarie all’esercizio corretto di un impianto per i rifiuti, il Cercle Déchets e l’oml «Gestione dei rifiuti e delle materie prime» hanno sottoscritto un accordo quadro settoriale35.

L’UFAM verifica inoltre le richieste di aiuti finanziari nell’ambito della formazione professionale e, sulla base dell’articolo 49 LPAmb, fornisce aiuti finanziari sotto forma di finanziamenti di partenza tenendo conto di determinati criteri.

35 Accordo settoriale – oml Gestione dei rifiuti e delle materie prime (rifiuto-materia-prima.ch > Accordo settoriale).

7 Divieto di mischiare

L’articolo 9 OPSR disciplina il divieto di mischiare, in base al quale i rifiuti non possono essere mischiati tra loro né con sostanze additive se l’operazione serve essenzialmente a diminuire mediante diluizione il tenore in sostanze nocive o in sostanze estranee nei rifiuti e adempiere così prescrizioni sulla fornitura, sul riciclaggio o sul deposito.

Mischiare i rifiuti tra loro o con sostanze additive è consentito solo se si tratta di un’operazione necessaria per il trattamento dei rifiuti (p. es. quando si aggiungono solventi a fanghi organici densi al fine di iniettarli in un impianto di trattamento termico dei rifiuti).

Mischiare rifiuti allo scopo di raggiungere i valori limite (p. es. delle disposizioni rilevanti in materia di materiali da costruzione, discariche o concimi ottenuti dal riciclaggio) causerebbe una distribuzione incontrollata di sostanze nocive ed estranee nell’antroposfera, flussi di sostanze irreversibili e, in ultima analisi, nuovi impatti sull’ambiente, e non è dunque consentito.

Mischiare i rifiuti può inoltre renderne difficoltoso o impedirne il riciclaggio (p. es. in caso di presenza di plastica nel compost o di materiali isolanti nel riciclaggio di materiali minerali da costruzione). Determinate sostanze estranee possono rappresentare sostanze nocive anche in senso giuridico. Con la menzione esplicita del tenore in sostanze estranee nell’articolo 9 OPSR si crea certezza del diritto e si migliorano le possibilità di esecuzione. In tal modo si intende anche rendere visibile, in linea di principio, la problematica delle sostanze estranee e richiamare quindi maggiormente l’attenzione sulla responsabilità del produttore. L’obiettivo sovraordinato è escludere le sostanze nocive ed estranee, in modo da garantire anche in futuro un’economia circolare di elevata qualità.

Per agevolare le autorità esecutive nei relativi controlli, gli impianti per i rifiuti devono tenere a disposizione documenti che consentono di verificare il rispetto del divieto di mischiare. Nel caso di impianti per i rifiuti che eseguono operazioni di trattamento si tratta solitamente dei bilanci materici e dei bilanci delle sostanze nocive.

Il divieto di mischiare è illustrato in modo più specifico nei moduli pertinenti dell’aiuto all’esecuzione OPSR (www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr) in riferimento alla rispettiva tematica.

8 Obbligo di trattamento termico

In Svizzera, il trattamento termico dei rifiuti urbani combustibili e non riciclabili e dei rifiuti combustibili delle attività industriali e commerciali, nonché dei fanghi di depurazione, è una prassi ormai consolidata ed è implementato su tutto il territorio attraverso la creazione delle necessarie capacità di trattamento. L’articolo 10 OPSR sancisce pertanto il principio dell’obbligo di trattamento termico per i rifiuti combustibili e i rifiuti che non possono essere riciclati. Questa prescrizione si basa sull’articolo 30c capoverso 1 LPAmb, che stabilisce che i rifiuti destinati ad essere depositati definitivamente devono essere trattati in modo da ridurre il più possibile il loro tenore di carbonio organico e la loro solubilità nell’acqua.

Il trattamento termico dei suddetti rifiuti, qualora non possano essere riciclati, è opportuno per i motivi elencati di seguito. I residui ancora da depositare derivanti dall’incenerimento di rifiuti presentano una reattività chimica solo limitata, per cui non sussiste neppure la necessità di captare e trattare per decenni i gas di discarica, che, come il metano, hanno un forte impatto sul clima. Inoltre, nel caso di un deposito diretto di rifiuti combustibili, l’acqua d’infiltrazione dovrebbe essere depurata per oltre un secolo. Il trattamento termico dei rifiuti consente di distruggere sostanze organiche difficilmente biodegradabili, come quelle contenute nei prodotti industriali, nei prodotti chimici ad uso domestico o nei prodotti farmaceutici. La fissazione chimica e/o fisica delle sostanze nocive anorganiche nei residui della combustione avviene in modo più efficace rispetto ai rifiuti non trattati. Dai residui del trattamento termico si possono recuperare e riciclare ferro e metalli non ferrosi. È così possibile risparmiare risorse, ma anche fornire un contributo prezioso alla protezione dell’ambiente (riducendo le emissioni nella produzione di materie prime primarie e le emissioni a lungo termine delle discariche). La priorità dovrebbe essere comunque data alla separazione dei rifiuti alla fonte. L’energia termica sprigionata dal trattamento termico dei rifiuti può essere utilizzata per produrre corrente elettrica, alimentare le reti di teleriscaldamento o, attraverso la cenere, produrre clinker nei cementifici. I rifiuti possono così sostituire i combustibili fossili, consentendo di risparmiare risorse. Inoltre, il volume dei rifiuti da depositare si riduce notevolmente o viene completamente eliminato.

9 Prevenzione dei rifiuti

La prevenzione dei rifiuti è il risultato di un’utilizzazione efficiente ed efficace delle materie prime lungo l’intera catena del valore. Vi rientrano per esempio il riutilizzo, la preparazione per il riutilizzo, la condivisione e la riparazione.

L’attuazione della prevenzione dei rifiuti può orientarsi a quattro obiettivi sovraordinati: a) cicli chiusi delle materie: b) minimo impiego dei materiali; c) mantenimento ottimale del valore; d) riduzione del tenore in sostanze pericolose nei materiali e prodotti.

Anche la LPAmb sottolinea già nei principi in materia di prevenzione e smaltimento dei rifiuti (art. 30 cpv. 1) l’elevata importanza di prevenire i rifiuti («La produzione di rifiuti deve essere prevenuta nella misura del possibile»); nella gerarchia dei rifiuti 36 (prevenzione, riutilizzo, riciclaggio, valorizzazione materiale combinata con quella energetica, valorizzazioni energetiche, deposito), la prevenzione viene al primo posto.

La prevenzione dei rifiuti considera l’intero ciclo di vita di prodotti e rifiuti nell’ottica dell’economia circolare. Questa prospettiva generale si riflette anche negli obiettivi dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite (centrale nell’OSS12 «Lo Stato garantisce modelli di consumo e produzione sostenibili») 37.

36 Articolo 30 e 30d LPAmb

37 Agenda 2030 per uno sviluppo sostenibile (www.sdgital2030.ch).

Fig. 2: Modello dell’economia circolare (UFAM)

Nel caso ideale, mediante la prevenzione dei rifiuti si può anche riuscire a dissociare la crescita economica dal consumo di risorse, tenendo conto al tempo stesso degli obiettivi sovraordinati (p. es. obiettivi climatici). I provvedimenti per la prevenzione dei rifiuti devono essere adottati in via prioritaria nei settori che presentano gli impatti più forti (opere e materiali da costruzione, metalli, imballaggi, alimenti).

Mediante la sensibilizzazione e l’informazione della popolazione, dell’industria e delle imprese, come pure attraverso ulteriori misure idonee, la Confederazione e i Cantoni, in collaborazione con le rispettive organizzazioni dell’economia, sono chiamati a sostenere la prevenzione dei rifiuti (art. 11 cpv. 1 OPSR). Il processo di produzione dev’essere concepito secondo lo stato della tecnica, in modo da prevenire il più possibile la produzione di rifiuti e la formazione di sostanze nocive per l’ambiente in essi contenute (art. 11 cpv. 2 OPSR).

Fig. 3: Prevenzione dei rifiuti lungo l’intera catena del valore nell’ottica dell’economia circolare (UFAM)

10 Riciclaggio

Secondo l’articolo 30 capoverso 2 OPSR i rifiuti devono essere riciclati nella misura del possibile. Secondo l’articolo 30 capoverso 1 LPAmb, nella versione dell’Iv. Pa. «Rafforzare l’economia circolare svizzera», i rifiuti devono essere in primo luogo riutilizzati o sottoposti a valorizzazione materiale, se tecnicamente possibile ed economicamente sostenibile e se in tal modo il carico ambientale è minore rispetto a un’altra modalità di smaltimento o alla fabbricazione di nuovi prodotti. Solo se la valorizzazione materiale non può essere effettuata conformemente ai principi di cui al capoverso 1, la valorizzazione materiale combinata con quella energetica è prioritaria rispetto alla sola valorizzazione energetica (art. 30d cpv. 3 LPAmb). La valorizzazione materiale e il riutilizzo sono obbligatori solo se sono tecnicamente possibili, economicamente sostenibili e se il carico ambientale è minore rispetto a un’altra modalità di smaltimento o alla fabbricazione di nuovi prodotti38. L’obiettivo è aumentare il riciclaggio e ridurre la quantità di rifiuti inceneriti negli IIRU.

Sia la valorizzazione materiale che quella energetica sono quasi sempre precedute da un trattamento (operazione preliminare al riciclaggio). Con il trattamento si generano frazioni riciclabili, si risparmiano materie prime primarie e si chiudono i cicli delle materie.

I requisiti specifici per il riciclaggio sono illustrati nei moduli pertinenti dell’aiuto all’esecuzione OPSR (www.bafu.admin.ch/esecuzione-opsr).

38 Pertanto, se questi tre requisiti non sono soddisfatti, i rifiuti possono essere sottoposti a valorizzazione materiale combinata con quella energetica (in via prioritaria) oppure alla sola valorizzazione energetica.

11 Glossario

Glossario dei rifiuti aggiornato sul sito web dell’UFAM www.bafu.admin.ch > Temi > Rifiuti > Glossario sui rifiuti dalla A alla Z.