Messaggio concernente la modifica del Codice delle obbligazioni (Diritto in materia di prescrizione)

13.100

Messaggio concernente la modifica del Codice delle obbligazioni (Diritto in materia di prescrizione)

del 29 novembre 2013

Onorevoli presidenti e consiglieri,

con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di modifica del Codice delle obbligazioni (Diritto in materia di prescrizione). Nel contempo vi proponiamo di togliere dal ruolo il seguente intervento parlamentare: 2008 M 07.3763 Termini di prescrizione nel diritto in materia di responsabilità civile (N 12.3.08, Commissione degli affari giuridici CN 06.404 e 06.473; S 2.6.08)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considerazione.

29 novembre 2013 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Ueli Maurer La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova

Compendio

Il presente disegno si prefigge di migliorare e semplificare singoli aspetti del diritto in materia di prescrizione. Gli elementi più importanti della revisione sono il prolungamento del termine di prescrizione relativo da uno a tre anni per le azioni rette dal diritto in materia di reati o di indebito arricchimento, nonché l’introduzione di uno specifico termine di prescrizione assoluto di trent’anni in caso di danni a persone. Si è invece rinunciato a un’ampia armonizzazione del diritto in materia di prescrizione, preferendo procedere a singoli adattamenti e miglioramenti.

Situazione iniziale

Il vigente diritto in materia di prescrizione è eterogeneo e complesso, poiché distingue, da una parte, il motivo giuridico dell’azione e, dall’altra, contiene numerose normative speciali. Ciò non è conforme agli obiettivi della chiarezza e certezza del diritto perseguiti con l’istituto della prescrizione. Inoltre, secondo l’opinione predominante, alcuni termini di prescrizione sono troppo brevi, il che appare evidente anche nel confronto internazionale. È il caso soprattutto del termine di prescrizione relativo di un anno nel diritto in materia di reati e di quello per le azioni risultanti dai cosiddetti danni tardivi, ossia danni che si manifestano molto tempo dopo l’evento dannoso (p. es. danni alla salute in seguito al contatto con amianto). Con la mozione 07.3763 «Termini di prescrizione nel diritto in materia di responsabilità civile» il Parlamento ha pertanto incaricato il Consiglio federale di prolungare i termini di prescrizione del diritto in materia di reati in modo tale da poter applicare e imporre il diritto al risarcimento anche per i danni tardivi.

Contenuto del progetto

In seguito ai risultati della procedura di consultazione si rinuncia a uniformare l’intero diritto in materia di prescrizione (nel diritto privato). Il presente progetto si prefigge invece di sopperire alle lacune del diritto vigente e di eliminare le incertezze. Un elemento importante del progetto è il prolungamento da uno a tre anni del termine di prescrizione relativo per azioni rette dal diritto in materia di reato o di indebito arricchimento. Per agevolare il diritto di far valere danni tardivi, il progetto propone di prolungare il termine di prescrizione assoluto da 10 a 30 anni nel caso di danni a persone. Se con il suo comportamento dannoso la persona responsabile ha commesso un atto punibile, il termine di prescrizione eventualmente più lungo del diritto penale continuerà a essere applicato all’azione di risarcimento o di riparazione prevista dal diritto privato. Un ulteriore prolungamento dei termine di prescrizione risulta dall’abrogazione dell’articolo 128 del Codice delle obbligazioni, che per determinati crediti, ad esempio affitti o salari, prevede attualmente un termine di prescrizione di cinque anni. Secondo il presente progetto, a questi crediti contrattuali si applicherà il termine di prescrizione generale di dieci anni.

Un ulteriore punto della revisione riguarda la rinuncia all’eccezione di prescrizione. Il presente progetto precisa le condizioni in cui il debitore può rinunciare all’eccezione di prescrizione. L’elenco dei motivi d’impedimento e di sospensione è adeguato in singoli punti e moderatamente esteso. Le parti possono in particolare concordare che la prescrizione non inizi a decorrere o sia sospesa durante un tentativo di transazione. Infine il progetto intende eliminare diverse incertezze in merito al debito solidale. Oltre al Codice delle obbligazioni, anche numerose leggi speciali prevedono termini di prescrizione per i crediti. Nella misura in cui presentano uno stretto legame con le disposizioni rivedute del CO, esse vanno pertanto adeguate a queste ultime, tenendo conto delle loro peculiarità. Per quanto riguarda il diritto transitorio, i nuovi termini di prescrizione si applicheranno se il nuovo diritto prevede un termine più lungo rispetto al diritto anteriore, tranne nel caso in cui il termine di prescrizione secondo il diritto anteriore è già scaduto.

1 Punti essenziali del progetto

1.1 Situazione iniziale 1.1.1 Diritto vigente in materia di prescrizione È oggetto della prescrizione l’invalidazione di crediti in seguito alla scadenza del termine1. Nel sistema giuridico svizzero la prescrizione è un istituto del diritto materiale2. Scaduto il termine di prescrizione, il debitore acquista il diritto di rifiutare la prestazione, il che gli consente di non eseguire quanto richiestogli dal creditore. Tuttavia il credito non si estingue, bensì diventa un’obbligazione naturale, la cui esecuzione non può essere imposta contro la volontà del debitore, anche se continua a poter essere soddisfatta in modo giuridicamente efficace3. Dalla prescrizione va distinta la perenzione, che comporta l’estinzione del credito in questione4. Oggetto della prescrizione sono crediti, ossia diritti relativi di prestazioni. La prestazione può consistere in un obbligo di fare, tollerare o omettere qualcosa. I diritti assoluti (diritti reali, diritti immateriali e diritti della personalità), i diritti potestativi (ossia la facoltà di modificare lo statuto giuridico di un’altra persona mediante dichiarazione di volontà unilaterale5), nonché i rapporti contrattuali considerati nel loro insieme non sottostanno a prescrizione. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale lo scopo della prescrizione è salvaguardare gli interessi pubblici della certezza del diritto e della chiarezza e pace giuridica6. Inoltre, la prescrizione impedisce che crediti risalenti a molto tempo fa possano essere fatti valere nei confronti del debitore, preservando quest’ultimo dall’obbligo di conservare a tempo indeterminato i giustificativi di pagamento. Come effetto accessorio, connesso all’interesse di stabilire rapporti giuridici chiari, la prescrizione induce il creditore a far valere il suo credito entro un termine ragionevole e a non differire le relative controversie. L’inoperosità prolungata del creditore che è a conoscenza del suo credito rende verosimile l’inconsistenza o la cancellazione del credito oppure può addirittura essere interpretata come rinuncia al credito7. Il diritto privato vigente non disciplina la prescrizione in modo omogeneo. Le disposizioni generali sulla prescrizione di crediti di diritto privato sono contenute nel

Titolo terzo del Codice delle obbligazioni (CO)8, che tratta l’estinzione delle obbligazioni (art. 127–142 CO). Secondo tali disposizioni, le azioni si prescrivono in linea di massima col decorso di dieci anni. Il termine di prescrizione decorre dal momento in cui il credito è esigibile (art. 127 e 130 CO). All’occorrenza la prescrizione può non cominciare o essere sospesa o interrotta (art. 134 segg. CO). Le

1 Gauch/Schluep/Emmenegger 2008, N 3269; Schwenzer 2012, N 83.01. 2 DTF 118 II 447 consid. 1b/bb. 3 DTF 99 II 185 consid. 2b; 133 III 6 consid. 5.3.4. 6 DTF 137 III 16 consid. 2.1. 7 DTF 137 III 16 consid. 2.1; in merito ai compiti della prescrizione cfr. Verjährung Spiro 1975, pag. 8 segg. 8 RS 220.

disposizioni si applicano in linea di massima a tutti i crediti di diritto privato, inclusi quelli derivanti da fattispecie del diritto delle persone, del diritto di famiglia, del diritto successorio e dei diritti reali non disciplinati dal CO. Oltre agli articoli 127–142 CO, rivestono importanza particolare nell’ambito del diritto privato anche gli articoli 60 e 67 CO. Secondo l’articolo 60 capoverso 1 l’azione di risarcimento o di riparazione per atti illeciti (diritto in materia di reati o di responsabilità) si prescrive in un anno, decorribile dal giorno in cui il danneggiato ha avuto conoscenza del danno e della persona responsabile, e in ogni caso nel termine di dieci anni dal giorno dell’atto che ha causato il danno. Se l’azione deriva da un atto punibile, per il quale il diritto penale prevede una prescrizione più lunga, questa si applica anche all’azione civile (art. 60 cpv. 2 CO). Le disposizioni particolari contenute in numerose leggi speciali in materia di responsabilità civile si fondano sull’articolo 60 CO o rinviano a quest’ultimo. Per contro, l’articolo 67 disciplina la prescrizione dell’azione per indebito arricchimento. Tale azione si prescrive in un anno decorribile dal giorno in cui il danneggiato ha avuto conoscenza del suo diritto, e in ogni caso nel termine di dieci anni dal giorno in cui è nato tale diritto. Vi sono inoltre numerose disposizioni speciali, nella parte generale o in quella speciale del CO, nel Codice civile (CC)9 o in altre leggi, che derogano alle disposizioni generali sulla prescrizione. Numerose normative speciali prevedono termini di prescrizione più lunghi e in pochi casi più brevi (p. es. un termine relativo di due, tre o cinque anni [art. 83 cpv. 1 LCStr10, art. 5 cpv. 1 nLRCN11, art. 32 cpv. 1 LG12, art. 760 cpv. 1 CO] o un termine assoluto di 30 anni [art. 32 cpv. 1 LG]). Esistono norme particolari anche per l’inizio della decorrenza del termine di prescrizione (p. es. il giorno dell’infortunio o il giorno dell’evento dannoso [art. 83 cpv. 1 LCStr, art. 39 cpv. 1 LITC13]). La prescrizione di crediti di diritto pubblico è retta in linea di massima dalle pertinenti disposizioni del diritto pubblico. In mancanza di disposizioni specifiche, occorre applicare le regole di diritto pubblico previste per situazioni analoghe. Se mancano anche queste, il giudice può applicare per analogia le regole del diritto

privato in materia di prescrizione o definire egli stesso il regime applicabile14.

1.1.2 Lacune del diritto vigente in materia di prescrizione

Il diritto vigente in materia di prescrizione è eterogeneo e complesso, poiché, da una parte, distingue in base al motivo giuridico del credito e, dall’altra, prevede numerose regole speciali. Ciò è contrario agli obiettivi della chiarezza e certezza del diritto perseguiti con l’istituto della prescrizione. Se non vi sono differenze specifiche per quanto riguarda il diritto che fonda il credito, queste discrepanze non sono giustificate e sono contrarie alla coerenza dell’ordinamento giuridico. Non è ad esempio giustificato che ai crediti contrattuali si applichino attualmente termini di prescrizione divergenti a seconda del loro contenuto o, a volte, differenti per una determinata

9 RS 210 10 Legge federale del 19 dic. 1958 sulla circolazione stradale (LCStr), RS 741.01. 11 Legge federale del 13 giu. 2008 sulla responsabilità civile in materia nucleare (LRCN, FF 2008 4671, 4673); non ancora in vigore. 12 Legge 21 mar. 2003 sull’ingegneria genetica (LG), RS 814.91. 13 Legge del 4 ott. 1963 sugli impianti di trasporto in condotta (LITC), RS 746.1. 14 Cfr. Meier 2013, passim.

parte contraente. L’articolo 127 CO sancisce infatti un termine di prescrizione generale di dieci anni, mentre per determinati crediti l’articolo 128 CO prevede un termine più breve di cinque anni. Inoltre, le disposizioni vigenti sugli accordi e la rinuncia in materia di prescrizione e la pertinente giurisprudenza lasciano irrisolte diverse questioni. Infine, anche in merito all’applicazione del termine di prescrizione più lungo previsto dal diritto penale nell’ambito dell’articolo 60 capoverso 2 CO rimangono controverse numerose questioni15. La durata dei termini di prescrizione, più breve rispetto a quella prevista da ordinamenti stranieri (cfr. n. 1.4), in particolare per le pretese derivanti dal diritto in materia di reati, costituisce un’ulteriore lacuna. È il caso sia del termine di prescrizione relativo di un anno (art. 60 cpv. 1 CO) sia di quello assoluto di dieci anni (art. 60 cpv. 1 e 127 CO). Nel secondo caso il termine decorre già dal momento dell’evento dannoso o quando quest’ultimo è portato a termine. Per le azioni di risarcimento nell’ambito del diritto in materia di reati ciò si evince dal tenore dell’articolo 60 capoverso 1 CO. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale questo vale analogamente anche per le azioni di risarcimento o riparazione risultanti da violazioni di obblighi contrattuali, sicché la prescrizione decorre già dal momento della violazione e non dal momento in cui sono individuabili le conseguenze di tale violazione16. Ne consegue che le azioni di risarcimento possono cadere in prescrizione prima che la persona danneggiata si sia accorta del danno e addirittura prima che un danno nasca e sia oggettivamente constatabile. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale ciò è conforme alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU17) 18. Questa situazione giuridica appare particolarmente urtante nel caso di danni alla salute che, a causa di un lungo periodo di latenza, si manifestano molto tempo dopo l’evento dannoso. In questi casi si parla in generale di danni tardivi o anche di danni durevoli19. Un esempio noto sono i danni alla salute provocati dall’amianto20. Vanno inoltre menzionati i danni in seguito a radiazioni ionizzanti oppure a trattamenti o interventi medici. Poiché, rispetto ai meri danni al patrimonio, i beni giuridici della

vita, della salute e dell’integrità fisica sono particolarmente importanti e degni di protezione, appare urtante che proprio in questi casi, a causa della prescrizione, le persone danneggiate non possano far valere, a prescindere da qualsiasi altra condizione di responsabilità, il diritto al risarcimento. La necessità di rivedere il diritto in materia di prescrizione è quindi manifesta. Il progetto di revisione si concentra sui seguenti tre obiettivi, accolti favorevolmente anche dalla maggioranza dei partecipanti alla consultazione: armonizzazione del diritto in materia di prescrizione, prolungamento dei termini di prescrizione ed eliminazione delle incertezze.

15 Cfr. il rapporto esplicativo concernente l’avamprogetto, pag. 14 seg. 16 DTF 137 III 16 consid. 2. 17 Convenzione del 4 nov. 1950 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, RS 0.101. 18 Cfr. DTF 134 IV 297; 136 II 187; 137 III 16. La questione della conformità di tale giurisprudenza con la CEDU è attualmente oggetto di due procedure contro la Svizzera dinnanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo. Per la questione della conformità dell’art. 60 cpv. 1 CO con la CEDU, cfr. anche Schöbi 2012, pag. 417 segg. con altri riferimenti. 20 Cfr. DTF 136 II 187; 137 III 16.

1.1.3 Tentativi di revisione precedenti

Tra il 1988 e il 2003 si sono svolti approfonditi lavori tesi a una revisione totale e all’armonizzazione del diritto in materia di responsabilità civile, in particolare per quanto concerne le condizioni e gli effetti della responsabilità nonché il rapporto tra responsabilità e assicurazione. L’avamprogetto del 1999 prevedeva anche adeguamenti e novità nel diritto in materia di prescrizione, ad esempio il prolungamento del termine di prescrizione relativo da uno a tre anni e di quello assoluto da 10 a 20 anni21. Dopo aver analizzato i risultati della consultazione sull’avamprogetto, nel gennaio 2004 il nostro Collegio aveva deciso di rinunciare alla revisione totale e di non inserirla nel programma di legislatura 2004–2007.

1.1.4 Avamprogetto di revisione del diritto in materia

di prescrizione Storia L’11 ottobre 2007, la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale ha presentato la mozione 07.3763 «Termini di prescrizione nel diritto in materia di responsabilità civile». Il 28 novembre 2007 il nostro Collegio ha proposto di accoglierla e il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati l’hanno trasmessa all’unanimità rispettivamente il 12 marzo 200822 e il 2 giugno 200823. La mozione incaricava il nostro Collegio di prolungare i termini di prescrizione in modo da prevedere e poter imporre il diritto al risarcimento anche per i danni tardivi. All’origine della mozione vi era la constatazione che in caso di danni tardivi, causati in particolare dall’amianto, secondo il diritto vigente l’azione di risarcimento può cadere in prescrizione prima che la persona danneggiata si renda conto dei danni subiti. In seguito il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) ha elaborato all’attenzione del nostro Collegio un documento interlocutorio sull’ulteriore modo di procedere. Il 21 gennaio 2009 abbiamo preso atto del documento, incaricando il DFGP di elaborare un avamprogetto di modifica del CO e delle eventuali leggi speciali vertenti sul diritto in materia di prescrizione. Nel contempo abbiamo rinunciato a riprendere in considerazione un’ampia revisione e armonizzazione del diritto in materia di responsabilità (cfr. n. 1.1.3). Nel 2009 l’Ufficio federale di giustizia (UFG) ha sviluppato un sistema normativo che illustrava, sotto forma di tesi, il contenuto fondamentale della prevista revisione (incluse alcune varianti), ma non conteneva ancora un testo normativo elaborato. Il sistema normativo è stato presentato a esperti della prassi e della scienza e successivamente discusso in una consultazione di mezza giornata il 5 febbraio 201024. Fondandosi sulle osservazioni degli esperti e sul sistema normativo, l’UFG ha elaborato

21 L’avamprogetto, il rapporto esplicativo e i risultati della consultazione sono reperibili sul sito www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Progetti conclusi > Responsabilità civile. 22 Boll. Uff. 2008 N 230 seg. 23 Boll. Uff. 2008 S 365. 24 Il gruppo di esperti era composto dalle seguenti persone: prof. Stephen V. Berti, prof. Christine Chappuis, prof. Wolfgang Ernst, prof. Stephan Fuhrer, prof. Frédéric Krauskopf, PD Dr. iur. Peter Loser, prof. Pascal Pichonnaz, prof. Pierre Wessner, prof. Pierre Widmer.

un avamprogetto e il pertinente rapporto esplicativo sottoponendoli nuovamente al parere degli esperti. Il 31 agosto 2011 abbiamo adottato l’avamprogetto ponendolo in consultazione25.

Punti essenziali dell’avamprogetto In base all’analisi delle lacune del diritto vigente (cfr. n. 1.1.2) l’avamprogetto prevedeva i punti essenziali illustrati qui di seguito: – Armonizzazione del diritto in materia di prescrizione: attraverso l’uniformazione completa di tutte le regole di prescrizione del diritto privato s’intendevano armonizzare i regimi di prescrizione per i crediti risultanti da contratti, dal diritto in materia di reati e da indebito arricchimento, introducendo un unico regime di prescrizione applicabile a tutte le pretese di diritto privato. – Sistema dei duplici termini: il diritto armonizzato in materia di prescrizione doveva prevedere un termine di prescrizione relativo di tre anni, stabilito su base soggettiva, e un termine di prescrizione assoluto di 10 o 30 anni, stabilito su base oggettiva. – Prolungamento dei termini di prescrizione: rispetto al diritto vigente, i nuovi termini di prescrizione, rispettivamente di tre (relativo) e dieci anni (assoluto), prolungavano in particolare i termini di prescrizione per le azioni risultanti dal diritto in materia di reati. Per le azioni risultanti da danni a persone l’avamprogetto proponeva – a prescindere dall’origine del danno e quindi anche per i danni risultanti da un contratto – di prolungare il termine di prescrizione assoluto a 30 anni, in modo da migliorare il diritto al risarcimento in caso di danni tardivi. – Decorrenza particolare del termine in caso di azione di risarcimento: per motivi inerenti alla certezza del diritto, in caso di azione di risarcimento per qualsiasi motivo, il termine di prescrizione doveva decorrere dal momento del comportamento che ha causato il danno. – Possibilità di modificare i termini di prescrizione: per controbilanciare l’armonizzazione delle regole di prescrizione, l’avamprogetto prevedeva la possibilità di modificare i termini di prescrizione. – Abrogazione della prescrizione straordinaria per pretese derivanti da atti punibili: in seguito al prolungamento proposto e in considerazione delle numerose difficoltà pratiche, l’avamprogetto abrogava la disposizione dell’articolo 60 capoverso 2 CO. – Nessuna revisione del debito solidale: l’avamprogetto rinunciava alla revisione della normativa sul debito solidale, chiarendo tuttavia l’effetto della sospensione per gli assicuratori solidali.

Procedura di consultazione Il 31 agosto 2011 abbiamo posto in consultazione l’avamprogetto. La consultazione si è conclusa il 30 novembre 2011. Sono stati invitati a partecipare i Cantoni, i partiti rappresentati in Parlamento e altre organizzazioni interessate. Hanno espresso un

25 Avamprogetto e rapporto esplicativo concernente la revisione del diritto in materia di prescrizione, agosto 2011, reperibile sul sito www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Termini di prescrizione nel diritto privato.

parere 23 Cantoni, 5 partiti e 69 organizzazioni. Si sono inoltre espressi anche altri 6 partecipanti (per i risultati della consultazione cfr. n. 1.3.1).

1.2 La nuova normativa proposta

La nuova normativa proposta con il presente messaggio si distingue dall’avamprogetto in alcuni punti fondamentali (per le differenze cfr. n. 1.3.2). Gli elementi fondamentali della presente revisione sono: – Prolungamento del breve termine di prescrizione relativo: il termine di prescrizione relativo per le azioni risultanti dal diritto in materia di reati o di indebito arricchimento è prolungato da uno a tre anni. – Nuovo termine di prescrizione assoluto di 30 anni per i danni alle persone: il disegno di modifica prevede un particolare termine di prescrizione assoluto di trent’anni per le azioni risultanti da danni alle persone, di modo che le azioni di risarcimento non vengano impedite, come finora, dalla prescrizione. Il termine vale sia per i diritti contrattuali sia per quelli risultanti da atti illeciti. Il disegno rinuncia invece al prolungamento per legge dell’obbligo di conservare gli atti, attualmente di 10 anni (cfr. i commenti agli art. 60 – Revisione del termine di prescrizione straordinaria per azioni risultanti da atti punibili: la nuova normativa intende garantire che le azioni civili risultanti da reati non falliscano a causa della prescrizione in caso di condanna di prima istanza. Pertanto l’azione si prescrive non prima di tre anni dalla comunicazione della sentenza penale di prima istanza. Se non è pronunciata una sentenza penale (p. es. perché non è stata avviata un’inchiesta penale), le azioni di diritto civile si prescrivono una volta scaduto il termine di prescrizione dell’azione penale. – Abrogazione dell’attuale termine di prescrizione particolare di cinque anni per determinate azioni risultanti da un contratto: il termine di prescrizione particolarmente breve di cui all’articolo 128 CO è abrogato. Tutte le azioni risultanti da contratto si prescrivono pertanto dopo dieci anni ai sensi dell’articolo 127 CO, sempreché la legge non preveda altrimenti. – Disciplinamento della rinuncia alla prescrizione: le possibilità e modalità di rinunciare alla prescrizione sono disciplinate in modo più chiaro. Il debitore può rinunciare alla prescrizione a partire dall’inizio di quest’ultima. La rinuncia può essere dichiarata per un massimo di dieci anni e deve avvenire per scritto. Solo la parte che ha predisposto le condizioni commerciali generali può rinunciare alla prescrizione in dette condizioni, ma non la controparte.

– Modifica dei motivi d’impedimento, di sospensione e di interruzione: tali motivi vengono adeguati in singoli punti e moderatamente estesi. L’estensione riguarda il nuovo motivo di sospensione costituito dai tentativi di transazione, dalle procedure di mediazione o da altre procedure extragiudiziali di regolamento di controversie. L’impedimento, la sospensione e l’interruzione della prescrizione in seguito a tali procedure sono tuttavia previsti soltanto se le parti lo concordano per scritto.

– Eliminazione di incertezze relative al debito solidale: si chiarisce che la sospensione della prescrizione ha effetto in egual modo nei confronti dei debitori solidali, dei condebitori di una prestazione indivisibile e dei fideiussori soltanto se si fonda su un atto del creditore. In tutti gli altri casi, la sospensione esplica effetto soltanto nei confronti del debitore solidale, condebitore o fideiussore interessato (in particolare in caso di riconoscimento del debito da parte del debitore solidale). – Adeguamento del diritto transitorio: l’articolo 49 titolo finale CC, che disciplina in modo generale questioni di diritto transitorio della prescrizione, è riformulato in modo più chiaro e si fonda sul principio secondo cui il nuovo diritto è applicabile se prevede un termine di prescrizione più lungo rispetto al diritto anteriore. Tuttavia ciò vale soltanto se il credito non è ancora prescritto secondo il diritto anteriore. A questa condizione il nuovo diritto comporta un prolungamento dei termini di prescrizione correnti. Per contro, un’azione prescritta rimane prescritta anche con l’entrata in vigore del nuovo diritto. Poiché, oltre che nel CO, i termini di prescrizione delle azioni sono disciplinati anche in numerose leggi speciali, anche queste ultime vanno adeguate alla nuova normativa nella misura in cui presentano uno stretto legame con le disposizioni rivedute del CO. Nel contempo, la presente revisione è l’occasione di uniformare nei limiti del possibile le disposizioni sulla prescrizione nelle leggi speciali adeguandole moderatamente alle disposizioni del CO. S’intende così giungere alla maggiore uniformità possibile e a una normativa sulla prescrizione priva di contraddizioni. L’adeguamento avviene tuttavia tenendo conto e su riserva delle particolarità delle singole leggi speciali.

1.3 Motivazione e valutazione della soluzione proposta

1.3.1 Posizioni e pareri in sede di consultazione Nella valutazione dell’avamprogetto, la maggior parte dei partecipanti alla consultazione si è espressa esplicitamente o sostanzialmente in modo positivo26. Tutti i Cantoni, con l’eccezione di uno, hanno accolto l’avamprogetto in modo complessivamente favorevole. Anche i partiti che si sono espressi hanno valutato l’avamprogetto in modo positivo, una maggioranza di 34 organizzazioni si è anch’essa espressa favorevolmente nella valutazione complessiva dell’avamprogetto. Allo stesso tempo 21 organizzazioni hanno tuttavia giudicato l’avamprogetto in modo negativo, rifiutandolo. Fra i partecipanti non invitati ufficialmente, uno si è espresso chiaramente in modo positivo e uno chiaramente in modo negativo. Dagli altri pareri, limitati a determinati aspetti o punti specifici dell’avamprogetto, non emerge una valutazione globale univoca. Molti partecipanti hanno inoltre espresso un parere dettagliato in merito ai punti essenziali dell’avamprogetto, apportando in parte anche osservazioni molto critiche.

26 Cfr. per maggiori dettagli il rapporto sui risultati della consultazione, agosto 2012, reperibile sul sito www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Termini di prescrizione nel diritto privato.

1.3.2 Adeguamento dell’avamprogetto Il 29 agosto 2012 abbiamo preso atto dei risultati della consultazione e abbiamo incaricato il DFGP di elaborare un messaggio tenendo conto di detti risultati. Alla luce dei numerosi pareri critici espressi in sede di consultazione, alcuni punti fondamentali dell’avamprogetto sono stati rielaborati. Le modifiche più importanti rispetto all’avamprogetto sono: – Rinuncia all’uniformazione dell’intero diritto in materia di prescrizione: come osservato con buone ragioni in sede di consultazione, l’uniformazione non può costituire un obiettivo assoluto poiché in tal caso andrebbero in parte previste deroghe che andrebbero a scapito dell’armonizzazione, di modo che, in fin dei conti, non si otterrebbe quasi nulla. Analizzando nuovamente la questione, siamo giunti alla conclusione che i vantaggi di un’uniformazione non prevalgono sugli svantaggi. Non intendiamo tuttavia rinunciare del tutto all’armonizzazione, portandola avanti con moderazione e in modo mirato in riferimento a singoli aspetti (abrogazione delle deroghe di cui all’art. 128 CO, armonizzazione delle disposizioni sulla prescrizione in vari atti legislativi speciali). – Rinuncia al sistema dei duplici termini: la rinuncia all’uniformazione del diritto in materia di prescrizione mette in questione anche il sistema dei duplici termini, poiché quest’ultimo è un presupposto fondamentale per l’armonizzazione. Per coerenza abbiamo pertanto rinunciato a introdurre questo sistema, tenendo anche conto del fatto che gran parte dei partecipanti alla consultazione l’hanno rifiutato. – Nessun disciplinamento in merito alla decorrenza del termine per azioni di risarcimento e di riparazione risultanti da contratto: con la rinuncia all’uniformazione del diritto in materia di prescrizione diventa obsoleto anche il disciplinamento esplicito dell’inizio del termine di prescrizione per azioni di risarcimento e di riparazione risultanti da un contratto. Va osservato che il disegno di modifica tiene conto della giurisprudenza del Tribunale federale sull’inizio del termine di prescrizione assoluto in caso di danni tardivi (cfr. sopra n. 1.1.2) nella misura in cui prevede per tali casi un termine di prescrizione assoluto di 30 anni (art. 128 D-CO). – Nessuna estensione delle possibilità di modifica dei termini di prescrizione:

visti i pareri negativi della maggioranza dei partecipanti alla consultazione, rinunciamo a estendere la possibilità di modificare i termini di prescrizione mantenendone l’ampia immutabilità. Per contro il disegno ridisciplina la rinuncia alla prescrizione eliminando le incertezze e introduce un nuovo motivo di impedimento e sospensione nel caso di tentativi di transazione (cfr. n. 1.2). – Mantenimento del termine di prescrizione straordinario per azioni risultanti da atti punibili: i pareri espressi in sede di consultazione ci hanno infine indotto a non rinunciare al termine di prescrizione straordinario per le azioni risultanti da atti punibili, bensì di riformularlo in modo da eliminare le attuali incertezze. (cfr. n. 1.2). – Nessuna retroattività prevista dal diritto transitorio: in una variante dell’articolo 49 titolo finale CC l’avamprogetto prevedeva che le azioni dove-

vano prescriversi secondo il nuovo diritto se era già scaduto il termine di prescrizione assoluto secondo il diritto anteriore, ma non quello secondo il nuovo diritto. In sede di consultazione questa proposta è stata valutata in modo molto critico e negativo. Rinunciamo pertanto a questa variante. Secondo il disegno di revisione, un’azione già caduta in prescrizione resta prescritta anche con l’entrata in vigore del nuovo diritto.

1.4 Diritto comparato 1.4.1 Legislazioni nazionali estere Per preparare l’avamprogetto, l’Ufficio federale di giustizia aveva incaricato l’Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC) di redigere uno studio di diritto comparato sui regimi applicati in materia di prescrizione in Germania, Francia, Inghilterra e Danimarca. L’Istituto ha esaminato soprattutto il sistema su cui si fonda il diritto in materia di prescrizione, il suo campo di applicazione e le modalità dei termini di prescrizione. Riassumendo, lo studio di diritto comparato ha evidenziato quanto segue (stato: 28 febbraio 2011)27: – Revisioni: recentemente la Germania, la Francia e la Danimarca hanno sottoposto a revisione la loro legislazione in materia di prescrizione. In Inghilterra, dove il Limitation Act risale al 1980, molte voci si sono espresse a favore di una sua revisione. – Sistemi: i sistemi moderni in materia di prescrizione (Germania, Francia, Danimarca) prevedono soltanto norme generali applicabili indipendentemente dalla causa all’origine del credito e che valgono quindi anche per le pretese extracontrattuali. Occorre tuttavia procedere a una distinzione per quanto concerne il criterio in base al quale inizia la decorrenza del termine: tale criterio può essere soggettivo (Germania e Francia) oppure oggettivo (Danimarca). Il sistema danese, che si fonda sul criterio oggettivo, prevede inoltre un motivo generale di sospensione che consente di differire l’inizio della decorrenza del termine di prescrizione se il creditore ignora, senza sua negligenza, l’esistenza del credito o l’identità del debitore. Entrambi i sistemi ricorrono dunque a criteri soggettivi e i loro effetti pratici sono quasi identici. In Inghilterra non esiste invece nessuna normativa generale in materia di prescrizione. Si distingue in funzione della causa che dà luogo al credito, il che nella prassi genera importanti problemi di delimitazione. – Termini: i termini generali applicati sono di tre anni in Germania e Danimarca e di cinque anni in Francia. In Inghilterra valgono termini speciali da uno a dodici anni. I criteri soggettivi possono differire notevolmente l’inizio dei termini di prescrizione. Per tale motivo molti sistemi prevedono termini oggettivi massimi che vanno da dieci a trent’anni. La legislazione tedesca prevede un termine massimo autonomo, anch’esso soggetto ai motivi di

sospensione della prescrizione. In Inghilterra, Francia e Danimarca il termine massimo funge da limite per il termine generale, che non è toccato dai

27 La perizia, in tedesco, è reperibile sul sito www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Termini di prescrizione nel diritto privato; cfr. anche la panoramica di diritto comparato in Zimmermann 2002, pag. 62 segg.

motivi di sospensione. La legislazione francese non prevede alcun termine massimo per i danni alle persone. – Disciplinamenti speciali: tutti gli ordinamenti esaminati prevedono, oltre alle regole generali, anche disposizioni speciali in materia di prescrizione. Tali disposizioni speciali sono collocate nei rispettivi codici civili o in leggi speciali. – Interruzione e sospensione: l’interruzione e la sospensione della prescrizione vengono parzialmente influenzate dal diritto processuale nazionale. Ciò determina una notevole disparità tra i vari sistemi, anche se taluni atti interruttivi, come ad esempio il riconoscimento del debito, l’avvio di un’azione legale o gli atti esecutivi nei confronti del debitore, si ritrovano ovunque. Per quanto concerne i motivi di sospensione si riscontrano varie differenze: in Germania, Inghilterra e Danimarca il semplice avvio di trattative per risolvere la controversia tra le parti determina la sospensione della prescrizione, mentre in Francia occorre avviare una procedura formale di mediazione. – Possibilità di modifica: in Germania, Francia e Inghilterra il diritto in materia di prescrizione è prevalentemente di carattere dispositivo. In Danimarca la modifica contrattuale è invece possibile soltanto in misura molto ridotta: una modifica anticipata a pregiudizio del debitore è comunque esclusa. Se il creditore è un consumatore, il diritto danese non consente di modificare i termini di prescrizione a suo pregiudizio. Anche in altri ordinamenti giuridici gli strumenti della protezione del consumatore consentono di limitare la possibilità di modificare la prescrizione (p. es. in Francia la durata del termine di prescrizione)

1.4.2 Sforzi di armonizzazione e diritto internazionale

Normativa modello Principi di diritto europeo dei contratti (PECL) Negli anni 2001–2003 la Commissione di diritto europeo dei contratti (Commissione Lando) ha approvato, successivamente alle parti I e II dei Principi di diritto europeo dei contratti (Principles of European Contract Law; PECL), regole di base per un diritto europeo in materia di prescrizione (art. 14:101–14:601 PECL). Il termine generale di prescrizione è di tre anni (art. 14:201 PECL) e decorre dal giorno in cui il debitore deve fornire la sua prestazione o, per le azioni di risarcimento, dal giorno dell’atto che ha causato il danno (art. 14:203 PECL). Il termine generale di prescrizione non decorre fintanto che il creditore ignora e non può ragionevolmente conoscere l’identità del debitore o i fatti che hanno generato il suo credito (art. 14:301 PECL). Gli articoli 14:302-14:306 PECL disciplinano altri motivi di sospensione (p. es. avvio di una procedura giudiziaria, incapacità contrattuale, successione e tentativi di transazione). I motivi di sospensione non possono tuttavia determinare una proroga del termine di prescrizione superiore a dieci anni e, nel caso di diritti derivanti dalla violazione di beni giuridici personali, a 30 anni (art. 14:307 PECL). Oltre ai motivi di sospensione, i PECL prevedono anche cause per effetto delle quali nasce un nuovo termine di prescrizione (riconoscimento del debito da parte del debitore [art. 14:401 PECL] e inizio di esecuzione da parte del creditore [art. 14:402 PECL]). Infine, le parti possono modificare contrattualmente le condizioni della

prescrizione, in particolare per quanto concerne la sua durata. Il termine di prescrizione non può tuttavia essere inferiore a un anno o superiore a 30 anni (art. 14:601 PECL) Progetto di quadro comune di riferimento (DCFR) Fondandosi sui PECL, all’inizio del 2008 il Gruppo comune per il diritto europeo dei contratti (SGECC) e il Gruppo di studio sul diritto privato comunitario (Acquis Group) hanno presentato alla Commissione europea un Progetto di quadro comune di riferimento (Draft Common Frame of Reference; DCFR). Si tratta di un progetto accademico volto a codificare il diritto europeo dei contratti e ambiti giuridici affini. A differenza dei PECL, il DFCR non concerne soltanto il diritto dei contratti, bensì include in particolare anche il diritto in materia di reati. La prescrizione è disciplinata nel volume III capitolo 7 (III.-7:101–III.-7:601 DCFR). Il DCFR riprende in ampia misura le proposte formulate nei PECL28. Il termine ordinario di prescrizione è di tre anni (III.-7:201 DCFR). Il termine di prescrizione non decorre fintanto che il creditore ignora il suo diritto o non può ragionevolmente conoscerne l’esistenza (III.-7:301 DCFR). La sospensione è limitata da un termine di prescrizione massimo di dieci e, in caso di danni alle persone, di trent’anni (III.-7:307 DCFR). Le parti possono in linea di principio modificare contrattualmente i termini di prescrizione, ma devono rispettare comunque un termine minimo di un anno e uno massimo di trenta (III.-7:601 DCFR). Principi Unidroit dei contratti commerciali internazionali (PICC) La prescrizione è disciplinata anche dai Principi (non statali) UNIDROIT dei contratti commerciati internazionali (Unidroit Principles of International Commercial Contracts; PICC) del 2010 (art. 10.1–10.11 PICC), che vertono sugli accordi commerciali internazionali. Secondo l’articolo 10.2 PICC i crediti si prescrivono in tre anni dal giorno in cui il creditore ha avuto conoscenza dell’evento o avrebbe dovuto conoscere l’evento che gli consente di esercitare il suo diritto e in ogni caso in dieci anni a contare dall’esigibilità. Le parti possono modificare tali termini di prescrizione, ma devono rispettare i termini minimi e massimi (art. 10.3 PICC). La prescrizione riparte dall’inizio se il debitore riconosce il debito nei confronti del creditore

(art. 10.4 PICC). Può inoltre essere sospesa (art. 10.5–10.8 PICC; p. es. avvio di una procedura giudiziaria, procedura arbitrale o d’insolvenza nonché per forza maggiore, decesso o incapacità contrattuale). I termini di prescrizione sono inoltre sospesi se le parti tentano, con l’aiuto di un terzo, di risolvere la controversia in via extragiudiziale (art. 10.7 PICC).

Convenzione sulla prescrizione in materia di vendita internazionale di merci (CPVIM) Il 14 giugno 1974, una conferenza diplomatica ha adottato a New York la Convenzione delle Nazioni Unite sulla prescrizione in materia di vendita internazionale di merci (CPVIM). Tale Convenzione è stata modificata l’11 aprile 1980 per mezzo di un Protocollo, al fine di adeguarla al campo d’applicazione territoriale e materiale della Convenzione sui contratti di compravendita internazionale di merci29. La Svizzera non ha aderito né alla Convenzione né al Protocollo. Il campo d’applicazione

28 Cfr. Ernst 2011, pag. 67 segg. 29 Convenzione delle Nazioni Unite dell’11 apr. 1980 sui contratti di compravendita internazionale di merci, RS 0.221.211.1.

della Convenzione si limita ai crediti contrattuali derivanti da un contratto di compravendita internazionale. Il termine di prescrizione è di quattro anni (art. 8 CPVIM). In linea di massima inizia a decorrere con l’esigibilità del credito (art. 9 CPVIM) ma, per i crediti derivanti da una violazione contrattuale, già dal giorno in cui è stata commessa la violazione (art. 10 CPVIM). Il termine di prescrizione può essere interrotto (art. 13–21 CPVIM; p. es. avvio di una procedura giudiziaria, decesso o fallimento del debitore, riconoscimento del debito, forza maggiore). In ogni caso i crediti si prescrivono al massimo dieci anni dopo la loro esigibilità o dopo la violazione contrattuale (art. 23 CPVIM). Di regola le parti non possono modificare contrattualmente i termini (art. 22 CPVIM).

Convenzione civile sulla corruzione (STE n. 174) La Convenzione civile sulla corruzione è stata adottata dal Consiglio d’Europa il 4 novembre 1999. Per ora la Svizzera non intende ratificarla30. La Convenzione si prefigge di definire regole comuni su scala europea per lottare contro la corruzione nell’ambito del diritto civile. Il suo articolo 7 prevede un termine di prescrizione relativo di tre anni e un termine di prescrizione assoluto di almeno dieci anni.

1.5 Attuazione

In linea di massima gli adeguamenti di leggi federali proposti dal presente disegno di revisione non necessitano di alcuna ulteriore attuazione in un’ordinanza. Gli adeguamenti proposti in determinate leggi speciali comporteranno tuttavia singoli adattamenti al nuovo diritto nelle ordinanze esecutive della Confederazione (in particolare l’art. 113 OPers31) nonché, se del caso in base a pertinenti rinvii, nel diritto cantonale, soprattutto nella misura in cui in caso contrario sorgessero contraddizioni o incertezze oppure se l’adeguamento appare degno di essere preso in considerazione (p.es. art. 23 e 24 OPCi32 e art. 13 dell’ordinanza sull’Ispettorato federale degli impianti a corrente forte33).

1.6 Interventi parlamentari

Proponiamo di togliere dal ruolo in quanto adempiuto il seguente intervento parlamentare: 2008 M 07.3763 Termini di prescrizione in materia di responsabilità (N 12.3.08, Commissione degli affari giuridici CN 06.404 e 06.473; S 2.6.08)

La mozione incarica il nostro Collegio di prolungare i termini di prescrizione del diritto in materia di reati in modo da prevedere e imporre il diritto al risarcimento anche per i danni tardivi, in particolare per quanto riguarda il risarcimento di danni causati dall’amianto. Grazie al prolungamento a tre anni del termine di prescrizione

30 Decimo rapporto sulla posizione della Svizzera rispetto alle convenzioni del Consiglio d’Europa, del 27 feb. 2013, FF 2013 1841, 1866 31 Ordinanza del 3 lug. 2001 sul personale federale (OPers), RS 172.220.111.3. 32 Ordinanza del 5 dic. 2003 sulla protezione civile (OPCi), RS 520.11. 33 RS 734.24

relativo (art. 60 cpv. 1 e 67 cpv. 1 D-CO) e in particolare con il nuovo termine di prescrizione assoluto di 30 anni in caso di danni alle persone (art. 60 cpv. 1bis e 128 D-CO), proposti in questa sede, la mozione è adempita.

2 Commento ai singoli articoli

2.1 Codice delle obbligazioni

Art. 60 cpv. 1, 1bis e 2 Capoverso 1: secondo il diritto vigente il termine di prescrizione relativo per l’azione di risarcimento o di riparazione risultante da un atto illecito è di un anno, mentre il termine di prescrizione assoluto è di dieci anni. L’inizio di questi termini è disciplinato in modo divergente: il termine relativo decorre dal giorno in cui il danneggiato ha avuto conoscenza del danno e della persona responsabile, mentre quello assoluto decorre dal giorno dell’atto che ha causato il danno. La dottrina ritiene troppo breve il termine di prescrizione relativo34. Questo giudizio è confermato da un confronto con gli ordinamenti giuridici stranieri: solo pochi di essi applicano termini di prescrizione inferiori a tre anni (cfr. n. 1.4)35. Il presente progetto propone pertanto di prolungare il termine di prescrizione relativo da uno a tre anni. Oltre a prolungare il termine di prescrizione relativo il nuovo capoverso 1 – come pure il capoverso 1bis – precisa, in termini materiali e linguistici, l’inizio del termine di prescrizione assoluto in adeguamento alla dottrina dominante. Da una parte la formulazione del diritto vigente non è adatta ai casi in cui l’atto che ha causato il danno avviene più volte o per un periodo ininterrotto. Secondo la dottrina e la giurisprudenza, il termine di prescrizione assoluto decorre dall’ultimo giorno dell’atto che ha causato il danno o dal giorno in cui tale atto ha termine36. In secondo luogo il tenore attuale del capoverso menziona soltanto l’«atto» che ha causato il danno, sebbene, secondo l’opinione unanime, anche un’omissione possa provocare un’azione di risarcimento o riparazione e far scattare il termine di prescrizione; in tale contesto è determinante il momento in cui la persona responsabile avrebbe dovuto agire37. Con la nuova formulazione «nel termine di dieci anni dal giorno in cui è avvenuto o ha avuto termine il comportamento che ha causato il danno» intendiamo chiarire questi due punti. Gli altri adeguamenti del capoverso 1 sono di natura prettamente redazionale e non intendono modificare il diritto vigente. Nella versione francese il tenore troppo specifico in riferimento alla conoscenza della persona responsabile («connaissance de la personne qui en est l’auteur») è adeguato a quello delle versioni tedesca e italiana. Pertanto, ad eccezione della durata del termine di prescrizione relativo,

rimangono applicabili la dottrina e la giurisprudenza attuali su questa disposizione.

34 Cfr. p. es. Chappuis 2012, pag. 72; Müller 2012, art. 60 CO N 10; Rey 2008, N 1605; di opinione diversa Honsell 2012, pag. 109 seg. 35 Cfr. anche Zimmermann 2002, pag. 86 segg., che pur rilevando all’estero una tendenza ad accorciare i termini di prescrizione, constata che tre anni costituiscono il limite inferiore. 36 DTF 92 II 1 consid. 5b; 109 II 418 consid. 3 e 4; con precisazioni DTF 127 III 257 consid. 2b/bb; Rey 2008, N 1644, con ulteriori rimandi. 37 Cfr. Fellmann/Kottmann 2012, N 3057; Rey 2008, N 1637, con ulteriori rimandi.

Capoverso 1bis: in caso di danni tardivi o di danni difficilmente individuabili, è possibile che il termine di prescrizione dell’azione di risarcimento scada prima che il danno si sia verificato o sia stato riconosciuto (cfr. n. 1.1.2). Lunghi periodi di latenza sono probabili soprattutto in caso di lesioni corporali e danni alla salute (causati p. es. da amianto, determinati medicinali o sostanze radioattive). In questi casi i danni all’integrità fisica spesso si manifestano più di dieci anni dopo il comportamento che li ha causati. Il legislatore ha pertanto emanato disposizioni speciali per determinati rischi per la salute, ad esempio quelli connessi alla radioattività38. Le disposizioni speciali comportano tuttavia il pericolo che non si tenga conto di singoli rischi per la salute, soprattutto nel caso in cui una nuova tecnologia si riveli dannosa soltanto molti anni dopo la sua introduzione sul mercato. Intendiamo pertanto introdurre uno specifico termine di prescrizione assoluto per determinati danni tardivi, sia nell’ambito della responsabilità in materia di reati (cpv. 1bis primo periodo) sia in quello della responsabilità in materia di contratti (art. 128 D-CO). Concretamente, alle pretese risultanti da danni alle persone sarà applicato un termine di prescrizione assoluto di 30 anni. I danni alle persone possono verificarsi in seguito a morte o lesioni corporali (cfr. art. 45–47 CO). In caso di «normali» danni alle persone il termine di 30 anni può sembrare inutilmente lungo, soprattutto se i danni sono evidenti e facilmente individuabili immediatamente dopo il comportamento che li ha causati. Tuttavia, in questi casi inizia di regola a decorrere il termine di prescrizione relativo di tre anni, alla cui scadenza si prescrivono le pretese risultanti da tali danni. Ciò garantisce che il creditore faccia valere le sue pretese entro un termine ragionevole e che non sia ritardata la pertinente controversia. Nella prassi il campo d’applicazione del termine di prescrizione assoluto particolare si limiterà, come auspicato, ai danni tardivi. Per quanto riguarda l’inizio del termine di prescrizione assoluto e la durata del termine di prescrizione relativo rinviamo al commento all’articolo 60 capoverso 1 D-CO. Il nuovo capoverso 1bis non intacca le disposizioni di leggi speciali che prevalgono in quanto lex specialis (p. es. l’art. 32 LIG).

In alternativa a un termine di prescrizione assoluto di 30 anni che decorre dal momento del comportamento che ha causato il danno, si potrebbe pensare di far decorrere la prescrizione soltanto dal momento in cui si manifesta il danno o dal momento dell’esigibilità39. Questo avrebbe il vantaggio di contemplare tutti i danni tardivi e non soltanto quelli che sono dimostrabili entro 30 anni dal comportamento che li ha causati. Secondo le conoscenze attuali, il contatto con l’amianto può provocare una malattia entro un periodo che va dai 15 ai 40 anni40. Una regola simile è tuttavia sfavorevole alla persona (potenzialmente) responsabile e al suo interesse di avere certezza, in un momento stabilito anteriormente, in merito alle pretese che possono essere fatte valere nei suoi confronti. Ciò è anche nell’interesse della certezza del diritto e della pace giuridica. Sarebbe anche ipotizzabile di prevedere, invece di un termine assoluto particolare, un «termine massimo» più lungo che non

38 Cfr. art. 10 e 13 della legge federale del 18 mar. 1983 sulla responsabilità civile in materia nucleare (RS 732.44), art. 5 e 11 nLRCN nonché art. 40 della legge federale del 22 mar. 1991 sulla radioprotezione (LRaP, RS 814.50). 39 Così p. es. Honsell 2012, pag. 111 e Portmann/Streuli-Nikolić 2011, pag. 31 seg.; cfr. anche Werro 2011, N 1541, che propone come momento determinante quello in cui la lesione è per la prima volta oggettivamente percepibile. Per altre possibilità cfr. Krauskopf 2011, pag. 8: p. es. concessione di un termine suppletivo di 6–12 mesi, nel caso in cui il termine assoluto sia già scaduto. 40 DTF 137 III 16 consid. 2.4.4.

può essere né sospeso né interrotto41. Poiché introdurrebbe una nuova categoria di termini di prescrizione, questa soluzione renderebbe tuttavia ancora più complicato il diritto in materia di prescrizione. La mancanza della possibilità di sospensione o interruzione e la conseguente immutabilità del termine massimo di prescrizione accentuerebbero inoltre l’elemento arbitrario inerente a qualsiasi termine prestabilito. Abbiamo rinunciato a proporre, contemporaneamente all’introduzione di un termine di prescrizione più lungo per i danni alle persone, un adeguamento delle disposizioni sull’obbligo di conservare gli atti42. Sta ai potenziali autori del danno decidere quali atti archiviare e conservare anche dopo la scadenza dei termini di conservazione previsti dalla legge. Essi sono in particolare liberi di distruggere i documenti che non sono (più) obbligati a conservare per legge. Ciò può rivelarsi uno svantaggio per la persona danneggiata poiché, conformemente alle norme generali, per l’azione di risarcimento o riparazione l’onere della prova spetta a quest’ultima (art. 8 CC), che quindi deve eventualmente poter ricorrere alla documentazione dell’autore del danno43. La situazione è diversa se l’onere della prova per determinati fattori spetta eccezionalmente alla persona che ha causato il danno44. Il termine di prescrizione più lungo può in ogni caso contribuire soltanto a far cadere meno spesso in prescrizione le pretese risultanti da danni tardivi; resta tuttavia il problema delle difficoltà probatorie (in particolare per quanto riguarda danno, causalità e colpa, nella misura in cui non sussista eccezionalmente la responsabilità causale). La situazione probatoria peggiora col passare del tempo, anche se questo non deve per forza avere ripercussioni negative per una determinata parte coinvolta. Queste difficoltà non possono tuttavia essere superate con i mezzi del diritto in materia di prescrizione. Sarebbe pertanto inappropriato prolungare per tale motivo a 30 anni l’obbligo di conservare gli atti. Un obbligo di conservare soltanto per i danni tardivi gli atti rilevanti o potenzialmente rilevanti è difficilmente attuabile, poiché gli autori potenziali del danno avrebbero pochi indizi per decidere quali documenti conservare. Ciò è particolarmente evidente nei casi in cui una nuova tecnologia causa danni molto tempo

dopo la sua introduzione; danni che non erano e non potevano essere noti al momento dell’introduzione. È d’altronde ipotizzabile che, per motivi assicurativi, le persone che possono potenzialmente causare un danno siano in futuro indotte a conservare i documenti rilevanti per un periodo più lungo di quello previsto per legge.

41 Il progetto di revisione totale della Parte generale del CO proposto da un gruppo di professori svizzeri di diritto («CO 2020») prevede ad esempio nell’articolo 151 un «termine massimo» di 30 anni, cfr. Thouvenin/Purtschert 2013, prima degli art. 148–162 CO N 11 segg. e 151 CO 1 segg. 42 Secondo la regola generale dell’art. 958f cpv. 1 CO i libri di commercio, i documenti contabili, la relazione sulla gestione e la relazione di revisione devono essere conservati per dieci anni. Cfr. anche gli obblighi di conservazione secondo l’art. 70 della legge del 12 giu. 2009 sull’IVA (LIVA), RS 641.20, l’art. 42 cpv. 3 della legge federale del 14 dic. 1990 sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID), RS 642.14, e l’art. 126 cpv. 3 della legge federale del 14 dic. 1990 sull’imposta federale diretta (LIFD), RS 642.11, nonché altri obblighi di conservazione disciplinati da leggi speciali, p. es. nel diritto doganale o sanitario. 43 In caso di controversia, la persona danneggiata può pretendere tale documentazione dall’autore del danno se è previsto il diritto di esigerne la produzione. Tale diritto può risultare dal diritto processuale (p. es. art. 160 cpv. 1 lett. b del Codice di procedura civile [CPC, RS 272]) o dal diritto materiale (p.es. art. 170 cpv. 2 CC e art. 400 cpv. 1 CO). 44 P. es. al medico curante per quanto riguarda il suo obbligo d’informazione e il consenso del paziente, cfr. DTF 133 III 121 consid. 4.1.3.

Oltre alla prescrizione, le persone danneggiate che intendono far valere danni tardivi si trovano di fronte a ulteriori difficoltà (probatorie) che tuttavia non possono essere risolte nell’ambito del presente progetto. Ciononostante il prolungamento dei termini di prescrizione proposti in questa sede costituisce un contributo importante per migliorare la possibilità di far valere dinanzi a un giudice i pertinenti diritti al risarcimento nell’ambito del diritto in materia di responsabilità vigente. Capoverso 2: Il prolungamento a tre anni del termine di prescrizione relativo (art. 60 cpv. 1 D-CO) e l’introduzione di un termine di prescrizione assoluto di 30 anni in caso di danni alle persone (art. 60 cpv. 1bis D-CO) migliorano notevolmente la posizione giuridica delle persone danneggiate, ragione per cui nell’avamprogetto era stata proposta l’abolizione del termine di prescrizione particolare di cui all’articolo 60 capoverso 2 CO45. In sede di consultazione questa proposta è stata accolta in maniera controversa e soltanto una parte dei partecipanti l’ha giudicata in modo positivo, ritenendola una semplificazione del diritto in materia di prescrizione. Gli altri hanno rifiutato l’abolizione del termine particolare poiché la considerano un mezzo per proteggere la vittima46. Dopo aver nuovamente esaminato la questione, rinunciamo all’abolizione del termine particolare, proponendo tuttavia una nuova formulazione. Il capoverso 2 deve anzitutto evitare che, nonostante la condanna penale dell’autore del danno, la persona danneggiata non possa più far valere le sue pretese di diritto privato a causa della prescrizione. Questa situazione può verificarsi soprattutto quando il termine di prescrizione dell’azione penale (art. 97 CP47) è più lungo del termine di prescrizione previsto dal diritto privato. Occorre anche pensare al caso in cui una persona danneggiata rinuncia a far valere le sue pretese di diritto privato, in via adesiva o separatamente, perché non spera nell’esito positivo del processo. Se tuttavia l’autore del danno è successivamente condannato a una pena, sarebbe urtante non poter far valere pretese di diritto privato a causa della prescrizione48. Il capoverso 2 stabilisce pertanto che l’azione di risarcimento o di riparazione si prescrive non prima della scadenza del termine di prescrizione previsto dal diritto

penale. Si chiariscono così non tutti, ma comunque diversi punti controversi nella dottrina e nella giurisprudenza. – Il capoverso 2 si applica nei confronti sia del termine di prescrizione relativo sia di quello assoluto e decorre in parallelo a questi ultimi, il che è espresso attraverso la riserva dei capoversi 1 e 1bis e l’aggiunta «non prima della»49. L’applicazione della disposizione va quindi presa in considerazione soltanto se l’azione si prescriverebbe secondo i capoversi 1 o 1bis. – Nella dottrina i pareri non sono concordi in merito alla durata del nuovo termine di prescrizione, se il termine di cui all’articolo 60 capoverso 2 viene interrotto. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale l’interruzione della prescrizione ai sensi dell’articolo 135 CO fa scattare un nuovo termine pari alla durata più lunga prevista dal diritto penale soltanto se l’atto interrut-

45 Rapporto esplicativo concernente l’avamprogetto, pag. 23. 46 Rapporto sui risultati della consultazione, pag. 14 seg. 47 Codice penale (CP), RS 311.0. 48 Dello stesso avviso la giurisprudenza del Tribunale federale in merito alla scopo dell’art. 60 cpv. 2 CO, cfr. DTF 137 III 481 consid. 2.3, con ulteriori rimandi. 49 Per la controversia, nell’ambito del diritto vigente, sulla questione se il prolungamento si applichi soltanto nei confronti del termine di prescrizione assoluto cfr. DTF 106 II 213 consid. 2; 107 II 151 consid. 4a; 111 II 429 consid. 2d; Rey 2008, N 1684 segg.

tivo avviene prima che sia prescritta l’azione penale50. Poiché secondo il nuovo capoverso 2 il termine più lungo decorre parallelamente ai termini di cui all’articolo 60 capoverso 1 e 1bis D-CO e quindi indipendentemente da essi, l’interruzione di questi ultimi non avrà in futuro alcuna ripercussione sul decorso del termine di cui al capoverso 2 primo periodo. Durata, inizio e fine della prescrizione di diritto penale – che dalla revisione del CP del 2002 non può più essere interrotta – è retta esclusivamente dalle disposizioni del CP (art. 97 e 98 CP). Ciò riguarda anche la questione delle condizioni per l’estinzione della prescrizione, non soltanto in caso di sentenza di prima istanza, ma anche di decreto d’accusa, mandato penale e decisione penale51, che pertanto vanno considerati sentenze penali di prima istanza ai sensi dell’articolo 60 capoverso 2 secondo periodo D-CO. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, per sentenze di prima istanza s’intendono sia le condanne che le assoluzioni52. – Il secondo periodo del capoverso 2 stabilisce che con la comunicazione53 della sentenza di prima istanza inizia a decorrere un nuovo termine di prescrizione di tre anni. Da questo momento il danneggiato ha la possibilità di prendere atto della sentenza penale, o perché gli viene notificata o perché ne viene a conoscenza in altro modo. La decorrenza del nuovo termine è quindi comparabile con quella del termine di prescrizione relativo secondo l’articolo 60 capoversi 1 e 1bis D-CO. Essendo a conoscenza dei risultati di fatto e di diritto del procedimento penale contro l’autore del danno, il danneggiato può decidere di far valere i suoi diritti civili nei confronti di quest’ultimo. Ciò è particolarmente importante nel caso in cui il danneggiato aveva prima rinunciato a far valere i suoi diritti perché riteneva che il procedimento penale sfociasse in un esito a lui sfavorevole. Sta alla persona danneggiata valutare se l’esito del procedimento penale è sufficiente per garantire il successo di un procedimento civile contro l’autore del danno. Essa deve anche tenere conto del fatto che la sentenza penale può essere modificata per mezzo di ricorsi. Tale modifica si ripercuoterebbe infatti anche su un’eventuale procedimento civile. Queste incertezze potrebbero essere eliminate soltanto

facendo iniziare il nuovo termine di tre anni a partire dal passaggio in giudicato della sentenza penale. Tuttavia, un ulteriore prolungamento del termine di prescrizione di diritto privato a sfavore dell’autore del danno non appare giustificato; tanto più che il nuovo termine di tre anni è un termine di prescrizione ordinario, che secondo l’articolo 135 CO può essere interrotto. Con l’interruzione inizia a decorrere un nuovo termine di prescrizione di tre anni (art. 137 cpv. 1 CO). Come nel diritto in vigore, il termine di prescrizione più lungo di cui al capoverso 2 presuppone che il comportamento dell’autore del danno adempi gli elementi ogget-

50 DTF 131 III 430 consid. 1.2; 137 III 481 consid. 2.5; sulle varie opinioni della dottrina cfr. Rey 2008, N 1682 seg. Negli altri casi l’interruzione fa scattare un nuovo termine di prescrizione conformemente al diritto privato. 51 Art. 97 cpv. 3 CP menziona solo le sentenze di prima istanza, cfr. in merito Zurbrügg 2013, art. 97 CP N 58 segg. 52 DTF 139 IV 62 consid. 1.5 53 Il termine di prescrizione dell’azione penale, invece, si estingue con la pronuncia della sentenza e non con la successiva comunicazione (cfr. art. 97 cpv. 3 CP e DTF 130 IV 101 consid. 2.3).

tivi e soggettivi di una figura di reato54. La norma penale deve proteggere i beni giuridici la cui violazione dà al danneggiato il diritto di far valere il risarcimento55. Non è invece necessario che l’autore del reato sia stato56 o possa essere punito57. In caso di reati su querela di parte non è neppure necessario che vi sia una querela della parte lesa58. Se al momento dell’azione civile non sussiste una decisione penale, il giudice civile valuta anteriormente se è adempita una fattispecie penale59. Invece, in presenza della decisione penale, la misura nella quale il giudice civile debba tenerne conto60 si decide innanzitutto secondo l’articolo 53 CO e, in caso di un’azione in via adesiva, secondo l’articolo 126 capoverso 3 CPP61. Per il giudice civile un decreto d’abbandono è vincolante soltanto se pronunciato perché non è adempito un elemento oggettivo o soggettivo della fattispecie62. La questione della prescrizione dell’azione civile in caso di reati imprescrittibili (art. 101 CP) è delicata63. Poiché il Costituente ha deciso di prevedere l’imprescrittibilità dell’azione penale e della pena per determinati reati (art. 123b Cost.64), per coerenza l’imprescrittibilità andrebbe applicata anche alle pertinenti azioni civili65. Anche se si tratta di un’eccezione nel diritto privato, che prevede pochissimi crediti imperscrittibili (p. es. i crediti garantiti da pegno immobiliare, art 807 CC), ciò è controbilanciato dal fatto che il termine più lungo è applicato soltanto nei confronti dell’autore del reato e pertanto termina al più tardi con la morte di quest’ultimo (di norma le persone giuridiche vengono fondate per un tempo indeterminato e sono quindi potenzialmente «eterne»; nella versione vigente, l’elenco dei reati imperscrittibili di cui all’art. 101 Cost. non prevede tuttavia reati che potrebbero essere commessi da persone giuridiche). Inoltre, come per ogni termine di prescrizione lungo66, le difficoltà probatorie, che tendenzialmente aumentano con il passare del tempo, sono piuttosto a vantaggio dell’autore del danno. La nuova versione del capoverso 2 non intende distaccarsi dalla situazione giuridica vigente e dalla giurisprudenza del Tribunale federale in merito alla questione se il termine di prescrizione più lungo sia applicabile anche ad azioni contro terzi che devono rispondere del danno in sede civile67. Il Tribunale federale ha risposto in

modo affermativo a questa domanda, segnatamente per l’azione diretta della persona danneggiata contro l’assicuratore di responsabilità civile (art. 65 cpv. 1 LCStr)68.

54 Cfr. p. es. DTF 106 II 213 consid. 4a; 136 III 502 consid. 6.3.1. 55 Cfr. Fellmann/Kottmann 2012, N 3062, con ulteriori rimandi. 56 Cfr. Däppen 2011, art. 60 CO N 13, con ulteriori rimandi. 57 In merito alla questione controversa dell’applicazione dell’art. 60 capoverso 2 CO in caso di incapacità cfr. Fellmann/Kottmann 2012, N 3065, con ulteriori rimandi. 58 DTF 112 II 79 consid. 4a; 136 III 502 consid. 6.3.1 e 6.3.2. 59 DTF 122 III 225 consid. 4 60 Per il vincolo del giudice civile, cfr. p. es. Rey 2008, N 1670 segg. 61 Codice di procedura penale (CPP), RS 312.0. 62 Cfr. DTF 136 III 502 consid. 6.3.1. 63 Cfr. Gauch 2010, pag. 248 seg.; Schöbi 2010, pag. 519 segg. 64 Costituzione federale (Cost.), RS 101. 65 In tal senso FF 2011 5393, 5424 seg.; cfr. anche DTF 132 III 661, in cui il Tribunale federale ha esaminato l’imprescrittibilità nell’ambito dell’art. 60 cpv. 2 CO, constatando così implicitamente che tale imprescrittibilità è ipotizzabile. Nel caso in esame l’imprescrittibilità del reato è stata negata per ragioni di diritto transitorio. 66 Cfr. sopra il commento all’art. 60 cpv. 1bis D-CO. 67 Sulla giurisprudenza e dottrina particolareggiata e controversa in merito alla questione, cfr. p. es. Rey 2008, N 1687 segg. 68 DTF 112 II 79 consid. 3

Va inoltre osservato che, a differenza di quanto previsto dall’avamprogetto, abbiamo rinunciato ad abrogare l’articolo 60 capoverso 3 CO69. Anche se un’importante parte della dottrina ritiene la disposizione superflua e sbagliata dal punto di vista legislativo70, non vi sono ragioni sufficienti per abrogarla nell’ambito della presente revisione parziale.

Art. 67 cpv. 1 Come nel diritto vigente, i termini di prescrizione per le azioni di indebito arricchimento equivarranno a quelli per le azioni risultanti da atti illeciti71. Analogamente a quanto previsto dall’articolo 60 capoverso 1 D-CO il termine di prescrizione relativo è prolungato da uno a tre anni. Poiché non sono ipotizzabili azioni di indebito arricchimento risultanti da danni alle persone, non è necessario un termine di prescrizione assoluto superiore a dieci anni. Diversamente da quanto previsto nell’avamprogetto, abbiamo rinunciato ad abrogare l’articolo 67 capoverso 2 CO72. Come nel caso dell’articolo 60 capoverso 3 CO, non vi sono ragioni sufficienti per l’abrogazione, dato che, nel suo complesso, l’articolo 67 CO non viene abrogato.

Art. 128 Il vigente articolo 128 CO contiene un elenco esaustivo delle azioni risultanti da un contratto che si prescrivono già in cinque anni, e non in dieci come previsto in linea di massima dall’articolo 127 CO. Testi meno recenti motivano questo elenco di eccezioni anche con la protezione del debitore da «un’economia creditizia malsana»73 e dal pericolo che, in seguito all’indulgenza del creditore, egli venga schiacciato dall’accumulo di «piccoli debiti»74. Nel messaggio concernente il Codice delle obbligazioni del 1881, in relazione all’articolo 147 vCO era stato inoltre osservato che una parte dei crediti in questione si fonda su contratti bilaterali che di solito vengono adempiti rapidamente e per i quali non è normalmente usata la forma scritta né è necessario conservare a lungo le ricevute75. Per contro, la dottrina dominante attuale giudica l’articolo 128 in gran parte superato a causa delle mutate consuetudini76, il che si ripercuote in un’interpretazione rigida da parte del Tribunale federale77. In effetti oggi è difficile spiegare perché le azioni del venditore – ad eccezione delle «azioni per somministrazioni di viveri» o per «vendita di merce al minuto» (art. 128 n. 2 e 3 CO) – debbano prescriversi soltanto dopo dieci anni, mentre le pretese salariali si prescrivono già dopo cinque anni, ma non le eventuali contropretese del datore di lavoro. L’elenco delle eccezioni di cui all’articolo 128 va pertanto

69 Cfr. il rapporto esplicativo concernente l’avamprogetto, pag. 34. 70 Cfr. il rapporto esplicativo concernente l’avamprogetto, pag. 34. 71 L’adeguamento al diritto in materia di reati era già un motivo della revisione del CO negli anni precedenti il 1912, cfr. Huwiler 2011, art. 67 CO N 1. 72 Cfr. il rapporto esplicativo concernente l’avamprogetto, pag. 35. 73 Oser/Schönenberger 1929, art. 128 CO N 1. 74 Becker 1941, art. 128 CO N 2. 75 Cfr. FF 1880 I 149, 194 (disponibile in tedesco e francese, il rinvio è al testo tedesco); DTF 132 III 61 consid. 6.1, con ulteriori rimandi. 76 Däppen 2011, art. 128 CO N 1; Gauch 2010, pag. 241 seg.; Gauch/Schluep/Emmenegger 2008, N 3297; anche von Tuhr/Escher 1974, pag. 214, secondo cui il termine di cinque anni è troppo lungo; dello stesso parere Berti 2002, art. 128 CO N 2 con rinvio a Spiro. 77 DTF 132 III 61 consid. 6, con ulteriori rimandi.

abrogato, anche ai fini dell’armonizzazione del diritto in materia di prescrizione. Anche le azioni sinora elencate nell’articolo 128 CO si prescriveranno pertanto in linea di massima dopo dieci anni, conformemente all’articolo 127 CO. Secondo il presente disegno di modifica, il nuovo articolo 128 disciplinerà in futuro la prescrizione delle azioni di risarcimento o riparazione risultanti da danni alle persone. Si tratta della disposizione parallela all’articolo 60 capoverso 1bis D-CO per pretese contrattuali. A titolo di esempio si possono menzionare le pretese dei lavoratori nei confronti del loro (ex) datore di lavoro in seguito a danni alla salute cagionati dall’amianto. Come nel caso dell’articolo 60 capoverso 1bis D-CO si tratta di un duplice termine, uno relativo e uno assoluto, il che costituisce un’eccezione nel diritto in materia di contratti. La diminuzione, a titolo eccezionale, del termine di prescrizione in seguito al nuovo termine di prescrizione relativo di tre anni, stabilito in base a un criterio soggettivo, è appropriata e giustificata proprio perché, a differenza dell’articolo 127 CO, tale diminuzione è legata al fatto e presuppone che il danneggiato abbia conoscenza del danno e del responsabile. Per garantire la conformità con l’articolo 60 capoverso 1bis D-CO, abbiamo rinunciato, per ragioni di sistematica, a disciplinare nell’articolo 128 D-CO soltanto la durata del termine di prescrizione e nell’articolo 130 seg. CO l’inizio del termine78, poiché tale suddivisione non è opportuna in presenza di un duplice termine. Per il resto rinviamo al commento all’articolo 60 capoverso 1bis D-CO.

Art. 134 cpv. 1 n. 6, 7 e 8 Numero 6: secondo il tenore vigente di questa disposizione, che dall’entrata in vigore del CO nel 1912 è rimasta invariata, la prescrizione non comincia o, se cominciata, resta sospesa finché sia impossibile promuovere l’azione dinanzi a un tribunale svizzero. Nel frattempo è stata introdotta la legge federale sul diritto internazionale privato79 e sono stati conclusi numerosi trattati internazionali bilaterali e multilaterali che disciplinano la competenza giudiziaria in materia civile nonché il riconoscimento e l’esecuzione di decisioni straniere80. Il presente disegno di modifica elimina la restrizione ai tribunali svizzeri, poiché, vista la mutata situazione giuridica del diritto nazionale e internazionale sulla competenza e l’esecuzione, nel diritto materiale non è più giustificato giudicare un motivo d’impedimento o di sospensione la mancanza della possibilità di fare valere i propri diritti dinanzi a un tribunale svizzero. Questo vale a prescindere dal fatto che per il creditore l’esercizio del diritto all’estero possa rivelarsi più difficile e costoso rispetto alla Svizzera, in quanto ciò non è determinante nell’ambito dei motivi d’impedimento o di sospensione. In futuro, il creditore potrà avvalersi di questo motivo d’impedimento o sospensione soltanto se non ha la possibilità di far valere il suo credito né dinanzi a un tribunale svizzero né dinanzi a un tribunale straniero. Con il termine «tribunale» s’intende stabilire un nesso con l’articolo 30 Cost. e l’articolo 6 numero 1 CEDU e garantire così la qualità dell’autorità chiamata a pronunciarsi. È quindi necessario un tribunale competente, indipendente, imparziale e basato su una legge. In tale contesto continueranno a essere considerati tribunali anche quelli arbitrali. La disposizio-

78 Il titolo marginale degli articoli 130 e 131 CO recita «4. Principio della prescrizione». 79 Legge federale del 18 dic. 1987 sul diritto internazionale privato (LDIP), RS 291. 80 In particolare la Convenzione del 30 ott. 2007 concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (Convenzione di Lugano, CLug; RS 0.275.12) e la Convenzione del 10 giu. 1958 concernente il riconoscimento e l’esecuzione delle sentenze arbitrali estere, RS 0.277.12.

ne è applicabile anche alla prescrizione di crediti accertati da un giudice o ad altri crediti direttamente esigibili81. Inoltre, il disegno di revisione conferma esplicitamente la giurisprudenza del Tribunale federale secondo cui la disposizione si applica soltanto se il creditore non ha la possibilità di agire in giudizio per motivi oggettivi indipendenti dalle sue condizioni82. Numero 7: questa disposizione corrisponde all’articolo 586 capoverso 2 CC, che viene abrogato. Lo spostamento all’articolo 134 CO serve a riunire, per ragioni di chiarezza, i motivi d’impedimento e di sospensione in una disposizione comune. D’altronde, anche il vigente articolo 134 CO disciplina varie fattispecie del CC83. Numero 8: questa disposizioni non era prevista dall’avamprogetto ed è stata inserita nel presente disegno in seguito a proposte formulate in sede di consultazione e a pareri della dottrina84. Le parti (potenzialmente) coinvolte in una controversia devono avere la possibilità di concordare l’impedimento o la sospensione della prescrizione durante i tentativi di transazione, le procedure di mediazione o altre procedure di composizione extragiudiziale delle controversie. Le parti hanno così la possibilità di prorogare il momento della prescrizione e in tal caso non si applica l’articolo 129. L’elenco non è esaustivo e va invece inteso in senso lato, poiché include tutte i tipi formali e informali di composizione extragiudiziale delle controversie. Non è necessario il coinvolgimento di un terzo, ad esempio nell’ambito di una mediazione; la disposizione contempla infatti anche i colloqui diretti tra le parti. Il requisito dell’accordo scritto ai sensi dell’articolo 13 CO serve, oltre che a prevenire decisioni affrettate, soprattutto alla chiarezza sia tra le parti sia nei confronti di terzi e quindi alla certezza del diritto. Nell’accordo le parti dovrebbero quindi specificare il momento preciso dal quale ha effetto l’impedimento o la sospensione della prescrizione (p. es. indicando la data esatta) e i crediti o per lo meno il rapporto giuridico o i rapporti giuridici contemplati. La prescrizione è interrotta o sospesa soltanto nei confronti delle parti coinvolte, ma non nei confronti di terzi (p. es. il fideiussore85).

Il legislatore tedesco applica un altro principio, poiché prevede per legge la sospensione della prescrizione durante le trattative fino al momento in cui una delle parti si rifiuta di proseguirle. L’azione si prescrive non prima di tre mesi dopo la fine della sospensione86. Questa soluzione ha lo svantaggio che la prescrizione non decorre senza che le parti – soprattutto il debitore – ne siano consapevoli. Intacca inoltre la certezza del diritto se non sono stabiliti con certezza l’inizio e la fine delle trattative. Per questi motivi, il requisito dell’accordo scritto è giustificato.

Art. 136 cpv. 1, 2 e 4 Capoverso 1: secondo la giurisprudenza costante, l’articolo 136 capoverso 1 CO si applica soltanto alla solidarietà perfetta e non agli obblighi risultanti da solidarietà imperfetta, perché in questi casi ogni credito ha un proprio termine di prescrizione e

81 Cfr. Berti 2002, art. 134 CO N 21. 82 Cfr. DTF 134 III 294 consid. 1.1, con ulteriori rimandi. 83 P. es. per quanto riguarda i crediti dei figli nei confronti dei genitori durante l’esercizio dell’autorità parentale (art. 134 cpv. 1 n. 1 CO). 84 Rapporto sui risultati della consultazione, pag. 22; cfr. anche Pichonnaz 2012, pag. 163 seg. 85 Cfr. Berti 2002, art. 136/141 cpv. 2 e 3 CO N 19; cfr. anche art. 141 cpv. 3 CO. 86 § 203 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB); cfr. Drucksache des Deutschen Bundestages 14/6040, pag. 111 seg.

quindi anche l’interruzione riguarda soltanto la singola pretesa87. Analogamente all’avamprogetto, anche il presente disegno non intacca né la solidarietà né il diritto di regresso. Il tenore del capoverso 1 è tuttavia precisato nel senso che il nuovo inizio del termine vale nei confronti dei debitori solidali e dei condebitori soltanto se la prescrizione è interrotta dal creditore. Il capoverso 1 non è invece applicabile se la prescrizione è interrotta perché il debitore solidale o il condebitore riconosce il debito (art. 135 n. 1 CO). A questo proposito i pareri della dottrina non sono una- Capoverso 2: come nell’articolo 136 capoverso 1 D-CO, si chiarisce che l’interruzione della prescrizione deve fondarsi su un atto del creditore. Capoverso 4: secondo il presente disegno, l’interruzione nei confronti dell’assicuratore vale anche nei confronti della persona civilmente responsabile e viceversa, purché sussista un credito diretto. Questa disposizione, accolta per lo più con favore in sede di consultazione89, corrisponde alla proposta dell’avamprogetto di revisione del diritto della responsabilità civile del 1999 (art. 55b90) ed è coerente con l’articolo 141 capoverso 4 D-CO. È inoltre già sancita dal diritto vigente negli articoli 83 capoverso 2 LCStr e 39 capoverso 2 LITC. Per la persona civilmente responsabile, l’interruzione nei confronti dell’assicuratore vale tuttavia soltanto fino all’importo della copertura assicurativa del danneggiato91.

Art. 141 cpv. 1, 1bis e 4 Capoverso 1: l’articolo 141 capoverso 1 CO stabilisce che non si può rinunciare «preventivamente» alla prescrizione. In una decisione principale il Tribunale federale ha giudicato che tale divieto vale solo per il momento della conclusione del contratto. Dopo la conclusione del contratto, il debitore può validamente rinunciare all’eccezione di prescrizione in riferimento a tutti i termini di prescrizione92. S’intende sancire e precisare nella legge tale giurisprudenza nel modo seguente: – si chiarisce che il debitore non rinuncia alla prescrizione bensì a sollevare l’eccezione di prescrizione. Il titolo marginale dell’articolo 141 è pertanto adeguato; – secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la rinuncia alla prescrizione è ammessa dopo la conclusione del contratto. A differenza dell’avamprogetto, che, vista la mutabilità del termine, prevedeva la rinuncia alla scadenza del termine di prescrizione (art. 134 cpv. 1 primo periodo AP-CO), la rinuncia continuerà a essere ammessa anche prima. Salvo altri accordi, le obbligazioni risultanti da un contratto devono essere adempite immediatamente (art. 75 CO) e pertanto anche la prescrizione decorre da subito (art. 130 cpv. 1 CO). Tuttavia, nella prassi le parti concordano spesso un

87 DTF 127 III 257 consid. 6a; 133 III 6 consid. 5.1. 88 Cfr. Däppen 2011, art. 136 CO N 3: nessuna interruzione; di opinione diversa Gauch/Schluep/Emmenegger 2008, N 3721: il riconoscimento da parte di un debitore solidale interrompe la prescrizione anche per gli altri debitori solidali. Approfondimenti sull’argomento in Gautschi 2009, N 230 segg. 89 Rapporto sui risultati della procedura di consultazione, pag. 24. 90 L’avamprogetto è reperibile sul sito www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Progetti conclusi > Diritto della responsabilità civile. 91 Cfr. DTF 106 II 250 consid. 3 in riferimento all’art. 83 cpv. 2 LCStr. 92 DTF 132 III 226

termine di esigibilità posteriore, e anche la legge prevede regole (dispositive) in tal senso93. Ci sembra quindi opportuno collegare l’ammissibilità della rinuncia all’inizio della prescrizione e non alla conclusione del contratto. Questa soluzione ha il vantaggio che al momento della rinuncia il debitore sa quando è cominciata la prescrizione – il che non è il caso al momento della conclusione del contratto, eccetto quando la conclusione del contratto e l’esigibilità del credito coincidono; – la rinuncia alla prescrizione è valida sia prima sia dopo la scadenza del termine di prescrizione; – l’articolo 141 capoverso 1 D-CO è applicabile a tutti i termini di prescrizione e non si limita, come nel caso dell’invariabilità secondo l’articolo 129 CO, ai termini previsti dal titolo terzo CO; – il debitore non può rinunciare all’eccezione di prescrizione per un tempo indeterminato, bensì al massimo per dieci anni. Questa durata massima si riferisce soltanto alla singola rinuncia e non esclude altre rinunce per periodi di dieci anni al massimo. In tal senso sussiste un’analogia con gli atti interruttivi del creditore, che possono anch’essi ripetersi più volte; – l’articolo 134 capoverso 2 secondo periodo AP-CO prevedeva che la rinuncia è valida un anno se non è indicato alcun termine. Dopo un nuovo esame della questione abbiamo rinunciato a tale regola a favore di quelle generali sull’interpretazione e l’integrazione di dichiarazioni di volontà. Se la rinuncia è dichiarata per più di dieci anni o per un tempo indeterminato, la sua validità si riduce, in base ai principi della nullità parziale (art. 20 cpv. 2 CO), al periodo massimo ammesso; – abbiamo consapevolmente rinunciato a disciplinare nella legge la questione della decorrenza della rinuncia alla prescrizione. Sono ipotizzabili in linea di massima due momenti: quello della rinuncia o quello della scadenza della prescrizione. La scelta va fatta interpretando la dichiarazione di rinuncia. Se la volontà del debitore non può essere stabilita con certezza, la dichiarazione va interpretata conformemente al principio della fiducia. Capoverso 1bis: il debitore deve dichiarare al creditore la sua rinuncia. Nonostante le critiche di una parte dei partecipanti alla consultazione94, la rinuncia necessita della forma scritta per motivi di certezza del diritto e per ragioni probatorie. La mera

omissione dell’eccezione di prescrizione dinanzi al giudice non è contemplata da questa disposizione. Tale omissione è comunque ammessa con la conseguenza che il giudice ha l’obbligo di non tenere conto della prescrizione (art. 142 CO). In considerazione dell’importanza della rinuncia per il debitore, il capoverso 1bis primo periodo contiene la regola speciale secondo cui nelle condizioni commerciali generali (CCG) può rinunciare all’eccezione di prescrizione soltanto chi le predispone. Senza questa regola vi sarebbe il pericolo che chi predispone le CCG vi preveda in via convenzionale la rinuncia alla prescrizione della controparte. L’importanza pratica di questa disposizione è tuttavia limitata, poiché una rinuncia ai sensi dell’articolo 141 capoverso 1 D-CO è ammessa soltanto dopo l’inizio della prescrizione, ossia in un momento spesso successivo all’accordo sulle CCG. A prescindere da tutto ciò, se la

93 Esempio: il prezzo diventa esigibile con la trasmissione del possesso della cosa venduta al compratore (art. 213 cpv. 1 CO). 94 Rapporto sui risultati della consultazione, pag. 20 seg.

controparte è un consumatore, le CCG sono soggette alla limitazione e al controllo secondo l’articolo 8 LCSl95. Capoverso 4: questa disposizione, accolta per lo più con favore in sede di consultazione96, è conforme all’articolo 136 capoverso 4 D-CO e corrisponde alla proposta dell’avamprogetto di revisione del diritto della responsabilità civile del 1999 (art. 55b cpv. 3)97. Essa ci sembra giustificata in quanto l’avente diritto può agire direttamente contro la persona soggetta all’obbligazione oppure contro l’assicuratore; inoltre, questi due condebitori sono legati da un vincolo contrattuale che esisteva già prima dell’atto all’origine del credito.

Art. 760 Capoverso 1: in riferimento alle azioni di risarcimento per responsabilità derivanti dal diritto della società anonima, il diritto vigente prevede un termine di prescrizione relativo di cinque anni e uno assoluto di dieci anni. Abbiamo rinunciato a un termine relativo più breve, anche se ipotizzabile ai fini dell’armonizzazione in considerazione degli articoli 60 capoverso 1 e 1bis e 67 capoverso 1 D-CO, che prevedono un termine relativo di tre anni. Infatti, il presente disegno si prefigge di non accorciare i termini di prescrizione e di mantenere i disciplinamenti speciali (cfr. anche n. 2.2). Per l’inizio del termine di prescrizione assoluto il presente disegno riprende invece quanto previsto dall’articolo 60 capoverso 1 e 1bis D-CO, secondo cui è determinante il giorno in cui il comportamento dannoso è avvenuto o ha avuto termine. Eventuali altri adeguamenti andranno valutati nell’ambito della revisione del diritto in materia di società anonima, che le vostre Camere hanno respinto ritrasmettendolo al nostro Collegio98, e non nel quadro del presente progetto (cfr. n. 2.2). Capoverso 2: La disposizione corrisponde all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Rinviamo pertanto al pertinente commento.

Art. 878 cpv. 2 L’articolo 878 capoverso 1 CO disciplina un termine di perenzione99 che, come tutti gli altri termini di perenzione, rimane invariato nell’ambito della presente revisione100. L’articolo 878 capoverso 2 CO disciplina invece la prescrizione del diritto di regresso di un socio che ha contribuito con una somma maggiore. In conformità agli articoli 60 capoverso 1 e 1bis e 67 capoverso 1 D-CO, il termine di prescrizione è prolungato da uno a tre anni, in ossequio al principio del presente disegno di revisione, secondo il quale nel diritto in materia di prescrizione il termine più breve deve essere di tre anni (cfr. n. 2.2).

95 Legge federale del 19 dic. 1986 contro la concorrenza sleale (LCSl), RS 241. 96 Rapporto sui risultati della consultazione, pag. 21. 97 Cfr. il rapporto esplicativo sull’avamprogetto di modifica del diritto della responsabilità civile, pag. 220 (testo tedesco), reperibile in tedesco e francese sul sito www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Progetti conclusi > Diritto della responsabilità civile. 98 Boll. uff. 2013 N 884 segg. e Boll.uff 2013 S 568 segg. 99 Cfr. Nigg 2012, art. 878 CO N 9 seg.; di opinione diversa Courvoisier 2012, art. 878 CO N 5. 100 Eccezione: art. 20 cpv. 1 D-LResp; cfr. il commento alla disposizione.

Art. 919 Le modifiche dell’articolo 919 CO corrispondono a quelle dell’articolo 760 CO. Rinviamo pertanto al pertinente commento.

2.2 Modifica di altri atti normativi Osservazioni generali In seguito alla rinuncia a uniformare l’intero diritto in materia di prescrizione e a introdurre il sistema dei duplici termini (cfr. n. 1.3.2), si è reso necessario rielaborare notevolmente l’elenco delle modifiche del diritto vigente. Tenendo conto delle lacune di quest’ultimo (cfr. n. 1.1.2) e degli adeguamenti del CO, le modifiche proposte si fondano sui seguenti principi: – va uniformata la durata del termine di prescrizione per i diritti che per il loro carattere sono paragonabili a quelli degli articoli 60 e 67 CO; in futuro vi saranno soltanto tre termini per i diritti non contrattuali: tre, dieci e trent’anni; – vanno introdotte anche negli altri atti legislativi le modifiche dell’articolo 60 capoversi 1 e 1bis D-CO riguardanti l’inizio del termine di prescrizione assoluto – «comportamento che ha causato il danno» invece di «atto che ha causato il danno» – e il termine assoluto di 30 anni in caso di danni alle persone, nonché il termine più lungo del diritto penale di cui all’articolo 60 capoverso 2 D-CO; – i termini di prescrizione vengono prolungati in base ai suddetti principi, ma se il diritto vigente prevede termini più lunghi questi rimangono invariati; – restano salvi i vigenti disciplinamenti speciali motivati, in particolare se sono recenti. Lo stesso vale per i lavori legislativi in corso che riguardano (anche) termini di prescrizione. A titolo di esempio, per la rinuncia ad accorciare il termine di prescrizione menzioniamo il termine relativo di cinque anni per le azioni di risarcimento per responsabilità risultanti dal diritto in materia di società anonima o di società cooperativa (art. 760 cpv. 1 e 919 cpv. 1 CO). Tale termine non è accorciato a tre anni (cfr. anche n. 2.1). Altri esempi di disciplinamenti speciali che rimangono immutati sono i termini di prescrizione per la garanzia nei contratti di compravendita e di appalto e i termini secondo la legge sulla responsabilità per danno da prodotti (LRDP101). Per i termini di garanzia è determinante il fatto che siano stati appena modificati, per la precisione prolungati con effetto al 1° gennaio 2013102, e che a differenza dell’avamprogetto il presente disegno rinunci a uniformare l’intero diritto in materia di prescrizione. Nel caso della LRDP la particolarità consiste nel fatto che si tratta della ripresa consape-

101 Legge federale del 18 giu. 1993 sulla responsabilità per danno da prodotti (LRDP), RS 221.112.944. 102 RU 2012 5415

vole del contenuto di una direttiva dell’UE103. Poiché abbiamo rinunciato all’uniformazione, non vi è motivo di adeguare la normativa di per sé convincente (con un termine di prescrizione [art. 9 LRDP] e un termine di perenzione [art. 10 LRDP]) e di rinunciare alla conformità con il diritto europeo. Occorre inoltre menzionare altre normative speciali che secondo il diritto vigente prevedono termini di prescrizione più lunghi per rischi particolari, in particolare la legge sull’ingegneria genetica, la legge sulla protezione dell’ambiente104, la legge sulla radioprotezione105 e la nuova legge sulla responsabilità civile in materia nucleare, non ancora in vigore. Infine, a titolo di esempio, possiamo menzionare come termini di prescrizione speciali non contemplati dalla portata limitata della presente revisione quelli di cui all’articolo 315 CO (azione per la consegna e l’accettazione del mutuo) e all’articolo 93 CC (azioni derivanti dal fidanzamento). Oltre che delle normative speciali, occorre tenere conto dei lavori legislativi in corso, in modo da evitare sovrapposizioni e incoerenze. Le vostre Camere ci hanno ritrasmesso la revisione del diritto in materia di società anonima del 2007, con l’incarico di rielaborarla tenendo conto dell’iniziativa popolare «contro le retribuzioni abusive», accettata dal Popolo e dai Cantoni il 3 marzo 2013106. Riteniamo appropriato esaminare un eventuale adeguamento del termine di prescrizione per il rimborso di prestazioni indebite ai sensi dell’articolo 678 CO nell’ambito di tale rielaborazione, rinunciandovi nel quadro della presente revisione. Lo stesso vale per il già menzionato termine di prescrizione relativo di cinque anni per l’azione di risarcimento per responsabilità derivanti dal diritto in materia di società anonima o di società cooperativa (art. 760 cpv. 1 e 919 cpv. 1 CO). Alla stregua dell’avamprogetto, anche il presente disegno rinuncia all’adeguamento dell’articolo 46 LCA107. Le vostre Camere ci hanno ritrasmesso il disegno di revisione totale della LCA, che avevamo adottato il 7 settembre 2011108, incaricandoci di presentare soltanto una revisione parziale. Tale revisione dovrà prevedere anche un prolungamento adeguato dei pertinenti termini di prescrizione109. Le relative questioni andranno trattate nell’ambito di detta revisione.

Rinunciamo anche ad adeguare i termini di prescrizione per far valere il diritto all’indennizzo e alla riparazione secondo la legge federale concernente l’aiuto alle vittime di reati (art. 25 LAV110). La natura giuridica di questo termine, la durata e l’inizio della sua decorrenza sono stati analizzati in dettaglio nell’ambito della revisione del 2007. La soluzione scelta tiene conto anche delle situazioni in cui la vittima non è subito a conoscenza del danno subito. Inoltre, in occasione dell’attuazione dell’articolo 123b Cost. (imprescrittibilità dell’azione penale e della

103 FF 1993 I 609, 677. Hanno funto da modello gli articoli 10 e 11 della direttiva 85/374/CEE del Consiglio del 25 lug. 1985 relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati Membri in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi, GU L 210 del 7 ago. 1985 pag. 29. 104 Legge del 7 ott. 1983 sulla protezione dell’ambiente (LPAmb), RS 814.01. 105 Legge federale del 22 mar. 1991 sulla radioprotezione (LRaP), RS 814.50. 106 Boll. uff. 2013 N 884 segg. e Boll. uff. 2013 S 568 segg. 107 Legge federale del 2 apr. 1908 sul contratto d’assicurazione (LCA), RS 221.229.1. 108 FF 2011 6837 109 Boll. uff. 2012 N 2203 segg. e Boll. uff. 2013 S 261 segg. 110 Legge federale del 23 mar. 2007 concernente l’aiuto alle vittime di reati (LAV), RS 312.5.

pena per gli autori di reati sessuali o di pornografia commessi su fanciulli impuberi) si è consapevolmente rinunciato a una modifica della LAV111. Non abbiamo adeguato neppure le leggi sulla dogana, sulle tasse di bollo, sulle imposte, sulla tassa d’esenzione dall’obbligo militare e sul diritto penale amministrativo. I termini di prescrizione di queste leggi si fondano su un sistema a sé stante e la consultazione ha evidenziato che una maggioranza dei partecipanti che si sono espressi in merito è contraria a un adeguamento parziale o a una modifica del sis- Alla stregua dell’avamprogetto, anche il presente disegno rinuncia ad adeguare i termini di perenzione113. Ciò vale soprattutto per diversi termini nel diritto in materia di assicurazioni sociali, ad esempio quelli degli articoli 24 e 25 LPGA114 115. I termini di cui all’articolo 41 capoverso 2 LPP116 rimangono invariati affinché restino coordinati con quelli del primo pilastro. Qui di seguito non illustreremo tutte le disposizioni del diritto vigente da adeguare, bensì soltanto quelle che, oltre ai principi generali summenzionati, necessitano di spiegazioni particolari. Non saranno pertanto commentate le modifiche delle leggi sull’asilo117, sulla promozione della ricerca e dell’innovazione118, sugli impianti di trasporto in condotta119, sulla navigazione interna120, sulla navigazione marittima sotto bandiera svizzera121, sulla navigazione aerea122, sulla protezione delle acque123, sull’assicurazione contro la disoccupazione 124, per il miglioramento delle condizioni d’abitazione nelle regioni di montagna125, sulle epizoozie 126, sulla firma elettronica 127 – della quale presenteremo prossimamente un disegno di revisione totale – e sui titoli contabili128. Infine, non necessitano di commento vari adeguamenti prettamente linguistici nella versione francese.

111 Cfr. FF 2011 5393, 5425 seg. 112 Riassunto sui risultati della consultazione, pag. 26. 113 Eccezione: art. 20 D-LResp; cfr. il commento a tale articolo. 114 Legge federale del 6 ott. 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (RS 830.1). 115 Per maggiori dettagli, cfr. il rapporto esplicativo concernente l’avamprogetto pag. 55. 116 Legge federale del 25 giu. 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPP), RS 831.40. 117 Legge del 26 giu. 1998 sull’asilo (LAsi), RS 142.31. 118 Legge federale del 14 dic. 2012 sulla promozione della ricerca e dell’innovazione (LPRI), RS 420.1. 119 Legge federale del 4 ott. 1963 sugli impianti di trasporto in condotta (LITC), RS 746.1. 120 Legge federale del 3 ott. 1975 sulla navigazione interna (LNI), RS 747.201. 121 Legge federale del 23 set. 1953 sulla navigazione marittima sotto bandiera svizzera (LNM), RS 747.30. 122 Legge federale del 21 dic. 1948 sulla navigazione aerea (LNA), RS 748.0. 123 Legge federale del 24 gen. 1991 sulla protezione delle acque (LPAc), RS 814.20. 124 Legge del 25 giu. 1982 sull’assicurazione contro la disoccupazione (LADI), RS 837.0. 125 Legge federale del 20 mar. 1970 per il miglioramento delle condizioni d’abitazione nelle regioni di montagna (LMAM), RS 844. 126 Legge del 1° lug. 1966 sulle epizoozie (LFE), RS 916.40. 127 Legge del 19 dic. 2003 sulla firma elettronica (FiEle), RS 943.03. 128 Legge del 3 ott. 2008 sui titoli contabili (LTCo), RS 957.1.

Legge sulla responsabilità129

Art. 20 cpv. 1 e 2 Capoverso 1: secondo la giurisprudenza e la dottrina dominanti, i termini di cui all’articolo 20 capoverso 1 LResp sono termini di perenzione130. Il presente disegno applica i termini generali di prescrizione per le azioni risultanti da atti illeciti anche alla responsabilità della Confederazione. Con il riferimento alle disposizioni del CO sugli atti illeciti s’intende rinviare soprattutto all’articolo 60 capoversi 1, 1bis e 2. Alle altre questioni inerenti alla prescrizione, ad esempio i motivi d’impedimento e di sospensione e gli atti interruttivi, si applicano gli articoli 130 segg. CO. Nell’applicazione di queste regole occorre tenere conto delle particolarità del diritto pubblico131. Per singole questioni inerenti alla prescrizione, diversi atti legislativi di diritto pubblico prevedono regole speciali, ad esempio anche la legge sulla responsabilità (cfr. qui appresso, il commento al capoverso 2). Capoverso 2: in futuro, la presentazione in forma scritta della domanda di risarcimento al Dipartimento federale delle finanze interromperà la prescrizione così come già previsto in atti legislativi analoghi, in particolare nella legge militare132, nella legge sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile133 e nella legge sul servizio civile134.

Art. 21 Il termine di prescrizione relativo è prolungato da uno a tre anni e, in analogia all’articolo 60 capoverso 1 D-CO, l’espressione «atto che ha causato il danno» è sostituita con «comportamento che ha causato il danno». Analogamente a quanto previsto dall’articolo 20 capoverso 1 D-LResp in combinato disposto con l’articolo 60 capoverso 1bis D-CO, in caso di danni alle persone il termine di prescrizione assoluto è di 30 anni.

Art. 23 Capoverso 1: in conformità con l’articolo 60 capoverso 1 D-CO, il termine di prescrizione relativo è prolungato da uno a tre anni, quello assoluto da cinque a dieci anni. Questo adeguamento al diritto in materia di reati ci sembra sostenibile e appropriato. Abbiamo invece rinunciato all’introduzione di un termine di prescrizione più lungo, pari a 30 anni, in caso di danni alle persone. Capoverso 2: la disposizione è stata adeguata all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Rinviamo pertanto al pertinente commento.

129 Legge del 14 mar. 1958 sulla responsabilità (LResp), RS 170.32. 130 DFF 136 II 187 consid. 6 con ulteriori rimandi. 131 Cfr. Meier 2013, pag. 217 segg. e 347 segg. 132 Legge militare del 3 feb. 1995 (LM), RS 510.10. 133 Legge federale del 4 ott. 2002 sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC), RS 520.1. 134 Legge del 6 ott. 1995 sul servizio civile (LSC), RS 824.0.

Legge sul personale federale135

Art. 17a cpv. 3 Secondo l’articolo 17a capoverso 3 LPers, i giorni di vacanza si prescrivono in cinque anni. In seguito all’abrogazione dell’articolo 128 CO e quindi del termine di prescrizione speciale di cinque anni, la presente disposizione va abrogata. In virtù del rinvio al CO dell’articolo 6 capoverso 2 LPers, ai giorni di vacanza si applica un termine di prescrizione generale di dieci anni conformemente all’articolo 127 CO.

Codice civile136

Art. 455 cpv. 1 e 2 Capoverso 1: rinviamo al commento dell’articolo 20 capoverso 1 D-LResp, rammentando tuttavia che anche secondo il diritto vigente i termini di cui all’articolo 455 CC sono termini di prescrizione e non termini di perenzione. Capoverso 2: la disposizione corrisponde in linea di massima all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Una particolarità è tuttavia costituita dal fatto che secondo l’articolo 454 capoverso 3 è il Cantone a dover rispondere del danno e non la persona che lo ha causato, ad esempio il curatore. Se con il suo comportamento tale persona – e non il Cantone in quanto responsabile del risarcimento – ha commesso un reato, il Cantone deve accettare il termine di prescrizione più lungo previsto dal diritto penale. Abbiamo rinunciato a spostare l’articolo 455 capoverso 3 CC (sospensione della prescrizione in caso di misura permanente) nell’articolo 134 capoverso 1 CO. A differenza dei casi disciplinati in tale articolo, l’articolo 455 CC non disciplina i diritti tra privati, bensì quelli nei confronti di un ente pubblico (Cantone).

Art. 586 cpv. 2 Cfr. il commento all’articolo 134 capoverso 1 numero 7 D-CO.

Titolo finale Dell’entrata in vigore e dell’applicazione del Codice civile

Art. 49 La maggior parte dei partecipanti alla consultazione ha criticato e rifiutato la variante proposta nell’ambito dell’articolo 49 capoverso 2 titolo finale AP-CC in base al quale il nuovo diritto si applica anche nel caso in cui il termine di prescrizione sia scaduto secondo il diritto anteriore, ma non secondo il nuovo diritto137. Per tenere conto di queste critiche, in particolare della richiesta di non violare il divieto di retroattività, il presente disegno prevede la normativa illustrata qui di seguito.

135 Legge del 24 mar. 2000 sul personale federale (LPers), RS 172.220.1. 136 RS 210 137 Rapporto sui risultati della consultazione, pag. 27 seg.

– Se il nuovo diritto prevede un termine più lungo del diritto anteriore si applica il nuovo diritto. Vanno considerate diritto anteriore anche le disposizioni transitorie (anteriori) e quindi l’articolo 49 titolo finale CC vigente. Il nuovo termine più lungo è tuttavia applicabile soltanto se la prescrizione decorre ancora al momento dell’entrata in vigore del nuovo diritto (art. 49 cpv. 1 titolo finale D-CC). Accorciare un termine in corso in virtù del diritto transitorio è invece escluso per motivi inerenti alla certezza del diritto e alla tutela della buona fede (art. 49 cpv. 2 titolo finale D-CC). – Se il diritto è già prescritto secondo il diritto anteriore – incluse anche in questo caso eventuali disposizioni transitorie –, ad esempio perché è scaduto il termine assoluto di dieci anni, l’entrata in vigore del nuovo diritto non comporta la revoca successiva della prescrizione e l’applicazione del nuovo termine più lungo; il diritto resta pertanto prescritto. – Inoltre, un nuovo termine più lungo non influisce sull’inizio del termine di prescrizione. In altre parole, il termine non ricomincia a decorrere dall’entrata in vigore del nuovo diritto (art. 49 cpv. 3 titolo finale D-CC). Si tratta di una modifica opportuna che migliora la certezza giuridica rispetto al diritto vigente, secondo il quale il nuovo termine, se è inferiore a cinque anni, comincia a decorre con l’entrata in vigore della legge (art. 49 cpv. 2 titolo finale CC). – Per altre questioni inerenti alla prescrizione che non riguardano l’inizio e la lunghezza del termine – ad esempio (nuovi) motivi di sospensione e d’interruzione, regole concernenti la rinuncia alla prescrizione e diritto transitorio – dall’entrata in vigore del nuovo diritto si applica esclusivamente quest’ultimo, ma soltanto per il periodo successivo all’entrata in vigore e non retroattivamente al periodo anteriore (art. 49 cpv. 4 titolo finale D-CC). Le dichiarazioni di rinuncia alla prescrizione in virtù del diritto anteriore restano pertanto valide anche con l’entrata in vigore del nuovo diritto.

Legge federale sulla esecuzione e sul fallimento138

Art. 6 Rinviamo per analogia al commento dell’articolo 455 capoversi 1 e 2 D-CC.

Art. 292 Il 21 giugno 2013 le vostre Camere hanno approvato la modifica della legge federale sulla esecuzione e sul fallimento che prevede la revisione delle norme in materia d’insolvenza e in particolare della procedura concordataria139. In tale contesto i termini per l’azione revocatoria ai sensi dell’articolo 292 LEF, finora previsti come termini di perenzione, sono stati trasformati in termini di prescrizione. Il nostro Collegio ha determinato l’entrata in vigore della modifica per il 1° gennaio 2014.

138 Legge federale dell’11 apr. 1889 sulla esecuzione e sul fallimento (LEF), RS 281.1. 139 FF 2013 4025

Visti i termini relativi più lunghi, pari a tre anni, previsti dagli articoli 60 e 67 D-CO, ci sembra opportuno e appropriato prolungare da due a tre anni anche i presenti termini.

Legge militare140

Art. 143 Capoverso 1: analogamente all’articolo 20 capoversi 1 e 2 D-LResp, questa disposizione viene adeguata alle disposizioni del CO sulla prescrizione di azioni risultanti da atti illeciti. La disciplina del vigente articolo 143 capoverso 4 LM è inserita nell’articolo 143 capoverso 1 D-LM, tuttavia senza il rinvio agli articoli 135–138 e 142 CO poiché esso è implicito nel rinvio globale alle disposizioni del CO sulla prescrizione di pretese risultanti da atti illeciti. Capoverso 2: il vigente articolo 143 capoverso 2 LM disciplina in generale la prescrizione di svariate pretese della Confederazione141: il diritto di regresso verso militari secondo l’articolo 138 LM, la responsabilità dei militari secondo l’articolo 139 LM e la responsabilità delle formazioni secondo l’articolo 140 LM. In conformità con gli articoli 21 e 23 D-LResp, che prevedono momenti differenti per l’inizio del termine di prescrizione per le pretese di regresso e di risarcimento, questa disposizione viene suddivisa in più capoversi: l’articolo 143 capoverso 2 D-LM disciplina soltanto la prescrizione delle pretese (di risarcimento) della Confederazione verso militari e formazioni. La prescrizione del diritto di regresso è invece ora disciplinata nell’articolo 143 capoverso 4 D-LM. Alla stregua dell’articolo 23 D-LResp abbiamo rinunciato all’introduzione di un termine di prescrizione assoluto più lungo, pari a 30 anni, per i diritti di regresso in seguito a danni a persone. Capoverso 3: corrisponde agli articoli 23 capoverso 2 D-LResp e 60 capoverso 2 D-CO. Rinviamo pertanto ai pertinenti commenti. Capoverso 4: con il nuovo raggruppamento dei diversi termini di prescrizione nell’articolo 143 D-LM, si chiarisce anche che il diritto di regresso della Confederazione secondo il tenore dell’articolo 138 vale solo nei confronti dei militari e non nei confronti delle formazioni. Il vigente articolo 143 capoverso 2 LM non è chiaro a tale proposito. Come nell’articolo 21 D-LResp, il termine di prescrizione non inizia dal momento in cui il danneggiato ha conoscenza del danno e del responsabile, bensì dal momento del riconoscimento o dell’accertamento giudiziario della responsabilità della Confederazione. Pure il termine di prescrizione assoluto per i diritti di regresso risultanti da danni a persone è prolungato a 30 anni.

140 Legge militare del 3 feb. 1995 (LM), RS 510.10. 141 Cfr. FF 1993 IV 1, 73.

Legge sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile142

Art. 65 Le modifiche dell’articolo 65 D-LPPC seguono la stessa logica dell’articolo 143 D-LM e sono quindi tese all’armonizzazione con gli articoli 20, 21 e 23 D-LResp. Capoverso 1: rinviamo al commento dell’articolo 143 capoverso 1 D-LM. Capoverso 2: come nell’articolo 143 capoverso 4 D-LM e nell’articolo 21 D-LResp, il termine di prescrizione del diritto di regresso non decorrerà con la conoscenza del danno e del responsabile, bensì con il riconoscimento o l’accertamento giudiziario dell’obbligo di risarcimento della Confederazione, dei Cantoni o dei Comuni. Il termine di prescrizione è di 30 anni in caso di danni a persone e rimane di dieci anni negli altri casi (cfr. art. 21 D-LResp e 143 cpv. 2 D-LM). Capoversi 3 e 4: nel vigente articolo 65 LPPC manca una regola sulla prescrizione della responsabilità nei confronti della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni secondo l’articolo 62 LPPC. Tale prescrizione è ora disciplinata dall’articolo 65 capoversi 3 e 4, in analogia all’articolo 143 capoversi 2 e 3 D-LM.

Legge sull’approvvigionamento del Paese143

Art. 15 secondo periodo In base al vigente articolo 15 secondo periodo LAP, l’azione revocatoria della Confederazione si prescrive in dieci anni. Vista la modifica dell’articolo 292 LEF (cfr. il commento all’art. 292 D-LEF) e l’obiettivo di armonizzare i termini di prescrizione, questa disposizione va abrogata. Anche all’azione revocatoria della Confederazione sarà pertanto applicato il termine di prescrizione generale di tre anni di cui all’articolo 292 LEF. Dal punto di vista odierno non vi è alcun motivo per concedere alla Confederazione un termine di prescrizione più lungo rispetto ai privati. Per il resto rinviamo al commento dell’articolo 292 D-LEF.

Art. 36 I termini di prescrizione secondo l’articolo 36 LAP vengono adeguati a quelli degli articoli 60 e 67 D-CO. La norma dell’articolo 36 capoverso 1 secondo periodo sul termine di prescrizione più lungo del diritto penale è ora inserita nell’articolo 36 capoverso 2 D-LAP, che corrisponde all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Inoltre, il disegno semplifica il tenore dell’articolo 36 capoverso 1 LAP: il termine di prescrizione relativo non decorre più dal giorno in cui gli organi federali hanno avuto conoscenza dei fatti, come previsto dalla formulazione vigente, bensì dal giorno in cui hanno avuto conoscenza delle pretese. Non ne risulta né è prevista una modifica del diritto materiale. Secondo il vigente articolo 36 capoverso 2 LAP, il corso della prescrizione è interrotto da qualsiasi atto di esazione; esso è sospeso fintanto che la persona di cui si

142 Legge federale del 4 ott. 2002 sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC), RS 520.1 143 Legge dell’8 ott. 1982 sull’approvvigionamento del Paese (LAP), RS 531.

tratta non può essere escussa in Svizzera. Dal punto di vista odierno non vi è alcun motivo per prevedere per la Confederazione un motivo d’interruzione più agevole rispetto ai creditori privati. La dottrina giustifica questo trattamento privilegiato, poiché, in base al principio della legalità, l’ente pubblico può far valere soltanto diritti legittimi e deve inoltre rispettare il principio della proporzionalità144. Occorre tuttavia tenere conto di questa situazione non prevedendo una norma speciale, bensì, alla stregua dell’articolo 20 D-LResp, applicando per analogia le regole generali sulla prescrizione (art. 130 segg. CO), in particolare per quanto riguarda la sospensione e l’interruzione del termine di prescrizione. Il presente commento vale per analogia anche per le modifiche degli articoli 14 LMAM e 45 LFE.

Legge sui sussidi145

Art. 32 cpv. 2 e 4 I termini di prescrizione di cui all’articolo 32 LSu vengono adeguati a quelli degli articoli 60 e 67 D-CO. Rinviamo pertanto ai pertinenti commenti. Inoltre, il tenore dell’articolo 32 capoverso 2 LSu è leggermente modificato in modo da renderlo più semplice (cfr. il commento all’art. 36 cpv. 1 LAP).

Art. 33 L’articolo 33 LSu corrisponde all’articolo 36 capoverso 2 LAP e va abrogato per gli stessi motivi. Rinviamo al commento al suddetto articolo.

Legge federale su l’importazione e l’esportazione dei prodotti agricoli trasformati146

Art. 6 cpv. 2 e 3 Capoverso 2: la prescrizione del diritto alla restituzione è adeguata alle disposizioni analoghe di altre leggi (p. es. legge sui sussidi). In sostituzione di un unico termine di prescrizione di cinque anni, viene pertanto introdotto un duplice termine; uno relativo di tre anni e uno assoluto di dieci. Capoverso 3: corrisponde all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Rinviamo pertanto al pertinente commento. Il presente commento vale per analogia anche per le modifiche dell’articolo 66 LPAc.

144 Meier 2013, pag. 348 seg. con riferimenti alla giurisprudenza del Tribunale federale sul diritto pubblico cantonale; cfr. anche il rapporto sui risultati della consultazione, pag. 29, a proposito della legge sui sussidi. 145 Legge del 5 ott. 1990 sui sussidi (LSu), RS 616.1. 146 Legge federale del 13 dic. 1974 su l’importazione e l’esportazione dei prodotti agricoli trasformati, RS 632.111.72.

Legge sugli impianti elettrici147

Art. 37 I termini di prescrizione di cui all’articolo 37 LIE vanno adeguati all’articolo 60 D-CO. Sono inoltre applicabili gli articoli 130 e segg. CO, in particolare per quanto riguarda i motivi d’impedimento e di sospensione e gli atti interruttivi.

Legge federale sulla circolazione stradale148

Art. 83 Capoverso 1: i termini di prescrizione delle azioni di risarcimento e riparazione derivanti da incidenti stradali vanno adeguati all’articolo 60 D-CO. Il rinvio include in particolare anche l’articolo 60 capoverso 2 D-CO che, analogamente al vigente articolo 83 capoverso 1 secondo periodo LCStr, prevede un termine di prescrizione più lungo in caso di atti punibili. Ciò non pregiudica la giurisprudenza del Tribunale federale, secondo cui il termine di prescrizione più lungo si applica anche all’azione diretta della persona danneggiata contro l’assicuratore (art. 65 cpv. 1 LCStr)149. Tale giurisprudenza rimarrà pertanto valida (cfr. il commento all’art. 60 cpv. 2 D-CO). A complemento dell’articolo 60 D-CO sono inoltre applicabili gli articoli 130 e segg. CO, in particolare per quanto riguarda i motivi d’impedimento e di sospensione e gli atti interruttivi. Capoverso 2: questa disposizione si può abrogare, poiché la materia è ora disciplinata dall’articolo 136 capoverso 4 D-CO (cfr. il commento a tale disposizione al n. 2.1). Capoverso 3: ai fini dell’armonizzazione, il termine di prescrizione del diritto di regresso è prolungato da due a tre anni. Capoverso 4: grazie al nuovo tenore dell’articolo 83 capoverso 1 D-LCStr, il rinvio al CO non è più necessario e può quindi essere abrogato. Il presente commento vale per analogia anche per le modifiche dell’articolo 39 LITC.

Legge sulla ricerca umana150

Art. 19 cpv. 2 Secondo l’articolo 19 capoverso 1 della legge sulla ricerca umana, che entrerà in vigore il 1° gennaio 2014151, chi promuove un progetto di ricerca è responsabile dei danni subiti da persone in relazione con il progetto (p. es. esperimenti con medicinali). Secondo l’articolo 19 capoverso 2 LRUm, il termine di prescrizione assoluto è,

147 Legge del 24 giu. 1902 sugli impianti elettrici (LIE), RS 734.0. 148 Legge del 19 dic. 1958 sulla circolazione stradale (LCStr), RS 741.01 149 Cfr. DTF 112 II 79 consid. 3. 150 Legge del 30 set. 2011 sulla ricerca umana (LRUm), RS 810.30. 151 RU 2013 3215

in analogia alle disposizioni vigenti del CO, di dieci anni, mentre il termine di prescrizione relativo è di tre anni. Per evitare un trattamento peggiore delle persone danneggiate in seguito a un progetto di ricerca rispetto ad altri danneggiati, in particolare nel settore medico, è opportuno rinviare, nell’articolo 19 capoverso 2 D-LRUm, all’articolo 60 D-CO. In tal modo, oltre al termine di prescrizione assoluto di 30 anni in caso di danni alle persone, si applica anche un eventuale termine di prescrizione più lungo previsto dal diritto penale, conformemente all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Visto l’obbligo di garantire in modo adeguato la responsabilità (art. 20 LRUm), va osservato che la garanzia non deve per forza coprire tutta la responsabilità. In virtù dell’articolo 20 capoverso 2, il nostro Collegio può stabilire i requisiti della garanzia e limitare l’obbligo di garanzia sotto il profilo temporale (cfr. in merito l’art. 13 cpv. 3 dell’ordinanza sulle sperimentazioni cliniche152, che entrerà in vigore il 1° gennaio 2014153).

Legge contro il lavoro nero154

Art. 15 cpv. 3 Nell’ambito della messa in vigore del Codice di procedura civile (CPC)155 si è erroneamente tralasciato di procedere a un adeguamento dell’articolo 15 capoverso 3 LLN. Per l’azione di accertamento deve essere competente il giudice del domicilio o della sede del convenuto o il giudice del luogo in cui il lavoratore svolge abitualmente il suo lavoro (art. 34 cpv. 1 CPC). Questa norma corrisponde all’ex articolo 24 capoverso 1 LForo156. Inoltre, il rinvio all’articolo 343 capoverso 2 CO (procedura semplificata e rapida nelle controversie fino a un valore litigioso di 30 000 franchi) va stralciato, poiché tale disposizione è stata abrogata con l’entrata in vigore del CPC.

Legge sul servizio civile157

Art. 59 Capoverso 1: come negli articoli 20 D-LResp, 143 D-LM e 65 D-LPPC, i termini di prescrizione delle azioni contro la Confederazione vanno adeguate all’articolo 60 D-CO. Tali termini sono ora disciplinati separatamente nell’articolo 59 capoverso 2 D-LSC. Capoverso 2: in virtù del rinvio dell’articolo 59 capoverso 1 D-LSC ai termini di prescrizione del CO per le azioni risultanti da atti illeciti, alle azioni contro la Confederazioni si applica, in caso di danni alle persone, il termine di prescrizione asso-

152 Ordinanza del 20 set. 2013 sulle sperimentazioni cliniche (OSRUm), RS 810.305. 153 RU 2013 3407 154 Legge del 17 giu. 2005 contro il lavoro nero (LLN), RS 822.41. 155 RS 272 156 Legge del 24 mar. 2000 sul foro (LForo), abrogata con l’entrata in vigore del CPC il 1° gen. 2011. 157 Legge del 6 ott. 1995 sul servizio civile (LSC), RS 824.0.

luto più lungo, pari a 30 anni (cfr. art. 60 cpv. 1bis D-CO). Alla stregua di quanto previsto dagli articoli 23 capoverso 1 LResp, 143 capoverso 2 D-LM e 65 capoverso 3 D-LPPC, questo termine più lungo non si applica alle azioni di risarcimento della Confederazione. In questo caso il termine di prescrizione assoluto rimane di dieci anni anche in caso di danni alle persone. Capoverso 3: corrisponde all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Rinviamo pertanto al pertinente commento.

Art. 60 cpv. 2 Questa disposizione corrisponde agli articoli 21 D-LResp, 143 capoverso 4 D-LM e 65 capoverso 2 D-LPPC. Rinviamo pertanto ai pertinenti commenti.

Legge federale sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti158

Art. 52 cpv. 3 Con il rinvio alle disposizioni del CO sulla prescrizione di azioni risultanti da atti illeciti, il termine di prescrizione relativo è prolungato da due a tre anni e quello assoluto da cinque a dieci anni. È inoltre applicabile il termine di prescrizione più lungo del diritto penale conformemente all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Nel contesto dell’articolo 52 capoverso 1 LAVS non sono ipotizzabili danni alle persone, poiché si tratta di danni all’assicurazione e non agli assicurati, e quindi non c’è spazio per l’applicazione dell’articolo 60 capoverso 1bis D-CO. Per l’inizio del termine di prescrizione assoluto non sarà più determinante il momento dell’insorgenza del danno, bensì il giorno in cui è avvenuto o ha avuto termine il comportamento dannoso (cfr. art. 60 cpv. 1 D-CO). Alle altre questioni inerenti alla prescrizione, in particolare ai motivi d’impedimento e di sospensione nonché agli atti interruttivi, si applicano gli articoli 130 e segg. CO. Il presente commento vale per analogia anche per le modifiche dell’articolo 88 capoversi 3 e 4 LADI.

Legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità159

Art. 52 cpv. 2 La disposizione vigente prevede un termine di prescrizione relativo di cinque anni e uno assoluto di dieci anni. In ossequio ai principi menzionati all’inizio del presente messaggio, rinunciamo ad abbreviare i termini vigenti (cfr. art. 760 cpv. 1 D-CO, 919 cpv. 1 D-CO e 147 cpv. 1 D-LICol), anche se ciò contraddice l’obiettivo dell’uniformazione – e in particolare anche il disciplinamento previsto dagli articoli 52 capoverso 3 D-LAVS e 88 capoverso 3 D-LADI. Tale scelta si giustifica

158 Legge federale del 20 dic. 1946 sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS), RS 831.10. 159 Legge federale del 25 giu. 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPP), RS 831.40.

viste le differenze organizzative delle varie assicurazioni sociali, e la divergente importanza della responsabilità degli organi competenti che ne consegue. Con il termine di prescrizione immutato, più lungo, si tiene conto, come giustamente auspicato in sede di consultazione160, delle peculiarità della previdenza professionale. Il disegno di modifica si limita ad adeguare all’articolo 60 capoverso 1 D-CO l’inizio del termine di prescrizione assoluto, che decorre pertanto dal giorno in cui è avvenuto o ha avuto termine il comportamento che ha causato il danno.

Legge sugli investimenti collettivi161

Art. 147 Capoverso 1: l’avamprogetto prevedeva, tra le altre cose, di abrogare il termine di prescrizione di un anno che inizia a decorrere con il rimborso di una quota, applicando soltanto un termine di prescrizione relativo (generale) di tre anni e uno assoluto di dieci anni162. Con la rinuncia a uniformare l’intero diritto in materia di prescrizione non è più necessario abolire il termine particolare di un anno. Per mantenere l’uniformità della durata dei termini di prescrizione, il termine è tuttavia prolungato a tre anni a partire dal giorno del rimborso di una quota. Il termine di prescrizione relativo (generale) di cinque anni viene mantenuto in ossequio ai principi di adeguamento del diritto vigente menzionati all’inizio del presente messaggio e pertanto non è accorciato a tre anni (cfr. art. 760 cpv. 1 D-CO, 919 cpv. 1 D-CO e 52 cpv. 2 D-LPP). Inoltre, l’inizio del termine di prescrizione assoluto è adeguato all’articolo 60 capoverso 1 D-CO. Pertanto il termine decorrerà dal giorno in cui è avvenuto o ha avuto termine il comportamento che ha causato il danno. Capoverso 2: corrisponde all’articolo 60 capoverso 2 D-CO. Rinviamo pertanto al pertinente commento.

3 Ripercussioni 3.1 Ripercussioni per la Confederazione La presente modifica del CO può avere ripercussioni finanziarie per la Confederazione nei casi in cui eccezionalmente quest’ultima agisce conformemente al diritto privato: se la Confederazione è creditore o debitore di crediti di diritto privato, può avere ripercussioni positive (se essa è creditore) o negative (se è debitore) soprattutto il prolungamento dei termini di prescrizione. Gli eventuali costi supplementari diretti o costi consecutivi indiretti andrebbero compensati con maggiori entrate o minori uscite in altri settori. Anche le modifiche alle altre leggi federali potrebbero ripercuotersi sulle finanze della Confederazione. In riferimento alla prescrizione di pretese risultanti da atti illeciti o indebito arricchimento o di pretese simili, la posizione della Confederazione sarà equiparata a quella dei creditori e dei debitori privati, sempreché motivi specifici non giustifichino un disciplinamento speciale (cfr. sopra n. 2.2). Per la

160 Cfr. il rapporto sui risultati della consultazione, pag. 30 seg. 161 Legge del 23 giu. 2006 sugli investimenti collettivi (LICol), RS 951.31. 162 Cfr. il rapporto esplicativo concernente l’avamprogetto, pag. 58.

Confederazione in veste di creditore può risultarne un miglioramento sotto il profilo finanziario, poiché i crediti saranno esigibili più a lungo, in particolare nel caso dei diritti di rimborso (p. es. art. 85 cpv. 3 D-LAsi, 38 cpv. 2 e 2bis D-LPRI, 32 cpv. 2–4 D-LSu, 14 D-LMAM, 45 D-LFE), dei diritti di regresso (p. es. art. 21 D-LResp, 143 cpv. 4 D-LM, 65 cpv. 2 D-LPPC, 60 cpv. 2 D-LSC) e delle pretese dirette di risarcimento (in particolare art. 23 D-LResp, 143 cpv. 2 D-LM, 65 cpv. 3 D-LPPC, 59 cpv. 2 D-LSC). Per contro, le modifiche possono avere ripercussioni finanziarie negative per la Confederazione in veste di debitore, poiché i crediti nei suoi confronti potranno essere fatti valere più a lungo, in particolare nel caso di responsabilità della Confederazione (art. 20 D-LResp, 143 cpv. 1 D-LM, 65 cpv. 1 L-LPPC, 59 cpv. 1 D-LSC). Non è attualmente possibile giudicare se e in che misura questo potenziale miglioramento o peggioramento della posizione della Confederazione avrà ripercussioni finanziarie. Gli eventuali costi supplementari diretti o costi consecutivi indiretti andrebbero compensati con maggiori entrate o minori uscite in altri settori. Per il resto il presente progetto non ha ripercussioni particolari – soprattutto sul personale o l’organizzazione – per la Confederazione e l’informatica della Confederazione.

3.2 Ripercussioni per i Cantoni, i Comuni e le regioni di montagna Alla stregua della Confederazione, le presenti modifiche del CO si ripercuotono sui Cantoni e i Comuni nella misura in cui questi agiscono conformemente al diritto privato e nel caso in cui il diritto cantonale o comunale rinvia a disposizioni del diritto federale da modificare o modificate. In seguito all’adeguamento e all’armonizzazione delle regole di prescrizione nel CC, nella LEF e nella LPPC (cfr. n. 2.2), anche le pretese per responsabilità dei Cantoni – e nel caso della LPPC dei Comuni – si prescriveranno in linea di massima più tardi. Allo stesso tempo si prescriveranno o potranno prescriversi più tardi anche eventuali diritti di regresso (p. es. art. 65 cpv. 2 D-LM), sempreché il diritto cantonale disciplini il regresso. Per il resto il disegno non ha ripercussioni particolari per i Cantoni e i Comuni, a meno che non siano indotti ad adeguare la loro normativa in materia di prescrizione. Le regioni di montagna sono interessate dalle modifiche dell’articolo 14 LMAM, poiché anche all’obbligo di restituzione secondo l’articolo 13 capoversi 1 e 2 sarà applicato un termine di prescrizione più lungo.

3.3 Ripercussioni per l’economia 3.3.1 Ripercussioni globali della prescrizione e dei termini di prescrizione più lunghi È fuor di dubbio che le previste modifiche del diritto in materia di prescrizione avranno ripercussioni sui rapporti giuridici ed economici tra le imprese, le economie domestiche e i privati e quindi sull’intera economia nazionale. Vari partecipanti alla consultazione hanno giustamente osservato che occorre tenere particolare conto di

tali ripercussioni163. A questa richiesta giustificata si è dato seguito commissionando una perizia di economia del diritto (cfr. n. 3.3.2) nell’ambito dell’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR). Inoltre, il 16 dicembre 2013 si è svolto un colloquio con rappresentanti del ramo assicurativo (cfr. n. 3.3.3). Individuare le ripercussioni dei previsti adeguamenti del diritto in materia di prescrizione – in particolare del prolungamento del termine di prescrizione relativo da uno a tre anni nel diritto in materia di reati e di indebito arricchimento, dell’abolizione del termine di prescrizione speciale di cinque anni per determinate pretese contrattuali, della revisione del termine di prescrizione previsto dal diritto penale e del nuovo termine di prescrizione di 30 anni in caso di danni alle persone – risulta molto complesso per i seguenti motivi: – È molto difficile dimostrare e quantificare empiricamente l’importanza economica e le ripercussioni della prescrizione. È quasi impossibile constatare la rilevanza pratica della prescrizione di crediti, la sua portata e soprattutto le sue conseguenze economiche. Eccetto nel caso in cui un credito viene definitivamente annullato in sede processuale (unicamente) perché prescritto, le conseguenze della prescrizione sono difficilmente identificabili in modo univoco. Infatti, la sola possibilità – anche solo astratta – della prescrizione influenza le decisioni economiche sia del creditore sia del debitore. Il creditore può ad esempio rinunciare sin dall’inizio a far valere un credito possibilmente prescritto, mentre un debitore può pagarlo del tutto o parzialmente nonostante sia caduto in prescrizione. – Anche nel caso di un processo le conseguenze della prescrizione o dell’eccezione di prescrizione sono difficilmente accertabili in modo isolato. Spesso tali conseguenze sono influenzate da altri fattori sovrapposti, quali in particolare la situazione probatoria. Infatti, al di là della prescrizione, il tempo trascorso è di importanza fondamentale anche per l’esistenza e la consistenza degli elementi di prova. Con il trascorrere del tempo l’assunzione delle prove tende a diventare più costosa e difficile, rendendo l’esito del processo più incerto. Ciò è in un rapporto d’interdipendenza con il diritto materiale applicato al credito in questione, che stabilisce le condizioni del credito (e

della responsabilità) e quindi indirettamente anche l’onere della prova, determinando in definitiva anche i diritti soggettivi del creditore o della persona danneggiata. Visto il proposto prolungamento dei termini di prescrizione, si può presupporre che in futuro questi aspetti assumeranno un’importanza ancora maggiore, mentre la questione della prescrizione e quindi anche delle sue ripercussioni (dirette) perderà nel complesso d’importanza. – Gli attuali negozi giuridici ed economici sono caratterizzati da una molteplicità di rapporti giuridici, in cui ogni persona può essere, a seconda della situazione, creditore o debitore. La prescrizione si ripercuote pertanto in modo alternante su tutte le persone coinvolte con conseguenze finanziarie differenti e difficilmente stimabili. – Occorre inoltre osservare che, in termini di economia del diritto, la prescrizione, in quanto diritto del debitore a rifiutare una prestazione, costituisce piuttosto l’eccezione e non la regola. La prescrizione permette di derogare al principio secondo cui il creditore può far valere nei confronti del debitore

163 Rapporto sui risultati della consultazione, pag. 3.

una pretesa risultante dal diritto materiale. La prescrizione in sé e le sue ripercussioni necessitano pertanto di una giustificazione particolare164. In un’ottica economica globale, il disegno ha il vantaggio, auspicato dal punto di vista della politica del diritto, che i diritti nei confronti degli autori di un danno o dei debitori possono essere fatti valere più a lungo. Ne consegue un trasferimento dei costi – non indifferenti proprio nel caso di danni alle persone – in base al principio di causalità, in quanto essi saranno piuttosto addebitati agli autori del danno (cfr. n. 3.3.2). Se gli autori, restando immutati i presupposti materiali, saranno chiamati a rispondere più a lungo del danno, si creano incentivi per prevenire e diminuire i danni e per una più efficiente allocazione delle risorse. Ciò dovrebbe portare a una maggiore trasparenza dei mercati e dei costi e quindi migliorare anche i presupposti per una concorrenza funzionante. Ai maggiori costi diretti e indiretti (non quantificabili) che ne derivano per i debitori, che sono potenzialmente chiamati a rispondere più a lungo dei loro debiti (cfr. anche n. 3.3.3), corrispondono i risparmi dei creditori e in particolare anche di terzi e della collettività, nella misura in cui devono attualmente assumere i costi che non si possono porre a carico del debitore.

3.3.2 Considerazioni di economia del diritto

Viste le considerazioni che precedono, nell’illustrare le ripercussioni del disegno non si possono fornire dati quantitativi o cifre. Occorre invece procedere a stime qualitative delle conseguenze del disegno. Le spiegazioni che seguono si basano pertanto su una perizia di economia del diritto basata sull’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR)165. Tale perizia valuta il disegno fondandosi sulle analisi della ricerca scientifica e della letteratura di economia del diritto, nonché degli studi empirici nella misura in cui questi si esprimano in merito a questioni inerenti alla prescrizione e ai pertinenti termini e forniscano informazioni affidabili. Secondo tale valutazione, i punti essenziali del presente progetto dovrebbero permettere di ridurre i costi sotto il profilo economico globale. Il disegno è pertanto opportuno dal punto di vista dell’economia del diritto.

Termine di prescrizione assoluto di 30 anni nel caso di danni alle persone Il prolungamento del termine di prescrizione assoluto a 30 anni in caso di danni alle persone permette di addebitare i costi esterni a chi ne è responsabile (internalizzazione dei costi). È quindi probabile che i potenziali responsabili siano incentivati a evitare danni tardivi, poiché saranno in linea di massima essi stessi, e non la collettività, a dover sostenere i pertinenti costi166. La distinzione tra danni alle persone e altri danni si giustifica con il fatto che, soprattutto nel caso di danni alle persone con un periodo di latenza piuttosto lungo e un termine di prescrizione relativamente corto, è presumibile che gli incentivi per evitare i danni siano insufficienti167. Sotto il profilo dell’economia del diritto va inoltre osservato che un eventuale peggiora-

164 Cfr. Zimmermann 2002, pag. 63, secondo cui ogni prescrizione equivale a un’espropriazione. 165 Cfr. Gutachten zur Revision des Schweizerischen Verjährungsrechts aus rechtsökonomischer Perspektive del 15 lug. 2013 (qui appresso «perizia»). La perizia, disponibile soltanto in tedesco, è reperibile sul sito www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Termini di prescrizione nel diritto privato. 166 Perizia, pag. 48 seg. e 64. 167 Perizia, pag. 49 segg.

mento della situazione probatoria e la maggiore incertezza giuridica, probabili in seguito al prolungamento dei termini di prescrizione, non andranno unilateralmente a scapito del danneggiato o del creditore e, in termini di efficacia, non costituiscono di per sé elementi sfavorevoli a un prolungamento. Nel caso di danni alle persone è infatti ipotizzabile anche un miglioramento della situazione probatoria, ad esempio grazie a progressi tecnici168. Inoltre, il termine di prescrizione relativo impedisce un’attesa abusiva («time-shopping») a scapito del responsabile169. Non si può però escludere un aumento dei costi assicurativi e di conservazione. In riferimento alla conservazione di dati e documenti vanno considerati soltanto i costi aggiuntivi risultanti dalla durata di conservazione più lunga e non quelli per il normale rilevamento e la registrazione dei dati e dei documenti. Va osservato che la presente revisione non prevede un prolungamento della durata di conservazione (cfr. il commento all’art. 60 cpv. 1bis D-CO). Per i costi assicurativi è determinante la cosiddetta prescrizione effettiva, ossia il periodo medio di tempo in cui un diritto si prescrive o si prescriverebbe nella prassi, tenendo conto sia del termine di prescrizione assoluto sia di quello relativo. Soltanto se tale periodo è effettivamente lungo è probabile un aumento dei costi assicurativi. Ma dato che è connesso all’auspicata internalizzazione dei costi esterni e intende pertanto creare incentivi per prevenire i danni, l’aumento dei costi assicurativi è globalmente giustificato dal punto di vista economico170.

Prolungamento del termine di prescrizione relativo Secondo l’analisi di economia del diritto, il prolungamento del termine di prescrizione relativo da uno a tre anni non comporterà probabilmente un aumento notevole dei costi e non avrà quindi ripercussioni negative. Questa previsione si fonda sostanzialmente sul fatto che il prolungamento di due anni non peggiorerà in modo significativo la situazione probatoria, non aumenterà notevolmente i costi – in particolare per la conservazione e per l’assicurazione – e non ridurrà in modo determinante la certezza giuridica171. Visto l’attuale termine breve di un anno, è invece prevedibile che l’effetto incentivo del diritto materiale e quindi la quota di danni evitati si evolva in modo globalmente positivo per l’economia172.

Uniformazione delle regole di prescrizione Riguardo ai costi, un sistema di prescrizione né troppo complicato né troppo semplificato appare quello più efficace173. Vanno in particolare evitati i costi che possono sorgere in seguito all’applicazione di un sistema di prescrizione complesso e poco chiaro174. Nella misura in cui l’applicazione del vigente articolo 128 CO crea incertezze e difficoltà, l’abrogazione di questa regola speciale appare giustificata anche sotto il profilo dell’economia del diritto175.

168 Perizia, pag. 44 segg. e 64 seg. 169 Perizia, pag. 46 seg. 170 Perizia, pag. 47 segg. 171 Perizia, pag. 51 segg. e 65 seg. 172 Perizia, pag. 56. 173 Perizia, pag. 56 segg. 174 Perizia, pag. 57 segg. 175 Perizia, pag. 65 seg.

3.3.3 Ripercussioni per singoli gruppi della società

Imprese Il presente progetto tocca potenzialmente tutte le imprese che conformemente al diritto privato svizzero possono essere debitrici o creditrici. Si tratta quindi della grande maggioranza delle imprese. La portata delle ripercussioni dipende da vari fattori, in particolare dal numero e dall’ammontare dei (possibili) crediti di un’impresa, dalla loro base giuridica e dalla loro cosiddetta prescrizione effettiva (cfr n. 3.3.2), nonché da eventuali pretese assicurative Come illustrato in precedenza (cfr. n. 3.3.1), il disegno, e in particolare il prolungamento dei termini di prescrizione, riguarda le imprese sia come creditrici sia come debitrici e non è quindi possibile quantificare le sue ripercussioni globali. Si possono fare solo affermazioni qualitative sulle probabili tendenze. Per le imprese possono sorgere costi diretti nella misura in cui le pretese nei loro confronti possono essere fatte valere più a lungo in seguito al prolungamento dei termini di prescrizione, in particolare in caso di danni alle persone. Il disegno avrà pertanto ripercussioni soprattutto per le imprese che sono o potrebbero essere debitrici di crediti in seguito a danni alle persone. Si tratta ad esempio delle imprese che fabbricano o elaborano prodotti, sostanze o oggetti che possono costituire un rischio specifico per la salute oppure dei fornitori di servizi sanitari di qualsiasi tipo176. Non si può escludere che le conseguenze finanziarie per queste imprese saranno relativamente importanti. Come già illustrato, questi costi supplementari sono dovuti all’internalizzazione di costi esterni, giustificata in termini economici e auspicata per ragioni di politica del diritto. Questi costi non sono quantificabili, tanto più che a seconda del ramo dipendono da diversi fattori e circostanze, in particolare dai calcoli attuali dei rischi e dei costi. Nuovi costi indiretti o costi supplementari possono sorgere in seguito alla conservazione (volontaria o per contratto assicurativo) più lunga di dati e documenti nonché in seguito a maggiori premi assicurativi dovuti ai termini di prescrizione più lunghi. – Grazie alle odierne possibilità tecnologiche, i costi di conservazione, sulla cui durata le imprese potranno decidere autonomamente tenendo conto del rapporto tra costi e utilità, non avranno probabilmente un peso decisivo,

anche nel caso in cui, in seguito a pertinenti obblighi o vincoli assicurativi, si renda necessaria un’archiviazione più lunga. Anche in questo caso è probabile che vi saranno maggiori ripercussioni per alcuni rami dell’economia. – Anche se le ripercussioni per le assicurazioni (di responsabilità civile) del prolungamento dei termini di prescrizione non si possono quantificare, è presumibile che a seguito della presente revisione aumenteranno i premi assicurativi. È tuttavia anche ipotizzabile che gli assicuratori reagiscano in altro modo al mutamento delle condizioni generali (p. es. escludendo determinati rischi [preliminari] o danni oggi generalmente assicurati nonché concordando determinati obblighi o vincoli). Un eventuale aumento dei costi assicurativi costituisce un’internalizzazione dei costi esterni, giustificata in termini economici globali. Lo stesso vale anche per possibili ulteriori misure

176 Cfr. in tal senso anche gli studi empirici citati nella perizia, pag. 36 seg., che tuttavia avevano come oggetto altre ripercussioni della limitazione della responsabilità.

– ad esempio se in futuro determinati rischi potessero essere assicurati soltanto nell’ambito di modelli assicurativi speciali, al fine di tenere conto di potenziali danni specifici, com’è già il caso nella tecnologia genetica. È pertanto probabile che il disegno abbia ripercussioni specifiche anche per le assicurazioni, in quanto vi sarà una richiesta diversificata di protezione assicurativa e cambieranno le condizioni quadro. Secondo gli esponenti del ramo assicurativo non è tuttavia possibile fornire indicazioni quantitative in merito. – È invece presumibile che i termini di prescrizione più lunghi non incidano sui costi delle cosiddette procedure «due diligence», poiché i pertinenti rischi legati alla responsabilità sono già oggi analizzati indipendentemente dalla lunghezza dei termini di prescrizione.

Economie domestiche Nella misura in cui sono creditrici o debitrici, il disegno riguarda anche le economie domestiche e i privati. Come nel caso delle imprese, non è possibile quantificare le ripercussioni globali concrete. Ma a differenza delle imprese, i possibili costi indiretti per la conservazione più lunga di dati e documenti nonché i probabili maggiori costi assicurativi sono nel complesso trascurabili. Inoltre, per le economie domestiche il disegno comporterà probabilmente alcuni risparmi per due motivi: – Saranno probabilmente soprattutto i privati a beneficiare del prolungamento del termine di prescrizione nel caso di danni a persone, poiché in linea di massima essi potranno far valere più a lungo tali danni, a condizione che possano dimostrare i loro diritti. Vanno ad esempio menzionate le vittime dell’amianto e altre vittime di danni durevoli alla salute. D’altra parte, se sono responsabili di danni alle persone, i privati stessi potranno essere chiamati a risponderne più a lungo in seguito al prolungamento del termine di prescrizione. Dovranno pertanto ampliare la propria protezione assicurativa. – L’abrogazione del termine di prescrizione speciale di cinque anni, previsto dall’articolo 128 CO per determinate azioni, in particolare del lavoratore, comporta anch’essa in linea di massima risparmi per le economie domestiche. Queste ultime potranno per contro essere chiamate a rispondere più a lungo per affitti e altre prestazioni periodiche.

4 Programma di legislatura e strategie nazionali

del Consiglio federale 4.1 Rapporto con il programma di legislatura Il disegno è annunciato nel messaggio del 25 gennaio 2012177 sul programma di legislatura 2011–2015.

177 FF 2012 305, 428

4.2 Rapporto con le strategie nazionali del Consiglio federale Il disegno non è direttamente connesso a strategie nazionali del Consiglio federale. Secondo gli obiettivi del 2013 del nostro Collegio178 il disegno è teso, insieme ad altre misure, a rafforzare l’economia svizzera con condizioni quadro ottimali e a continuare a favorirne la crescita (obiettivo 2).

5 Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità e legalità Il disegno si fonda sull’articolo 122 capoverso 1 Cost., che autorizza la Confederazione a emanare prescrizioni nel campo del diritto civile e della procedura civile.

5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera La Svizzera non ha impegni internazionali vincolanti nel campo del diritto privato in materia di prescrizione. La Svizzera non ha aderito né alla Convenzione sulla prescrizione (CPVIM) né alla Convenzione civile sulla corruzione (STE n. 174; cfr. n. 1.4.2). Tuttavia, il disegno tiene conto anche di queste convenzioni e di normative di riferimento internazionali (cfr. n. 1.4.2).

5.3 Forma dell’atto Il disegno contiene disposizioni importanti che stabiliscono norme di diritto. Secondo l’articolo 164 capoverso 1 Cost., tali disposizioni devono essere emanate sotto forma di legge federale. La competenza dell’Assemblea federale per l’emanazione della legge si evince dall’articolo 122 capoverso 1 Cost. L’atto normativo sottostà a referendum facoltativo.

178 Obiettivi del Consiglio federale 2013, Decreto del Consiglio federale del 31 ott. 2012, Parte I, pag. 18, reperibile sul sito www.bk.admin.ch > Documentazione > Pubblicazione > Pianificazione politica > Gli Obiettivi.

Bibliografia

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