FF 2023 2127
Messaggio concernente la modifica del Codice civile svizzero (Misure contro i matrimoni con minorenni)
1 Situazione iniziale
1.1 Necessità di agire e obiettivi
1.1.1 Aspetti generali
La lotta ai matrimoni con minorenni e la tutela delle persone coniugatesi da minorenni sono una priorità politica da diversi anni. Raggiungere questi obiettivi nell’ambito dei matrimoni con minorenni va di pari passo con gli sforzi compiuti per prevenire il più possibile i matrimoni forzati e per assistere efficacemente i coniugi. Negli ultimi anni, il nostro Consiglio ha quindi adottato una strategia contro i matrimoni forzati e i matrimoni con minorenni basata su vari pilastri: oltre alla legislazione, rivestono un ruolo molto importante la ricerca, l’informazione e la sensibilizzazione della popolazione nonché la consulenza ai coniugi direttamente interessati. In quest’ottica, sulla base di uno studio sui matrimoni forzati pubblicato nel 20121, il nostro Consiglio ha lanciato il programma federale di lotta ai matrimoni forzati (2013-2017)2.
Parallelamente, il 1º luglio 2013 è entrata in vigore la legge federale del 15 giugno 20123 sulle misure contro i matrimoni forzati. Con questo atto mantello sono state introdotte disposizioni in diversi ambiti giuridici con l’obiettivo di contrastare i matrimoni forzati e tutelare in maniera efficace i coniugi interessati. Il pacchetto di misure prevedeva adeguamenti nell’ambito del diritto penale, del diritto internazionale privato, del diritto nel settore degli stranieri e dell’asilo e del diritto civile. In questo contesto, sono state definite anche disposizioni esplicite sul matrimonio con minorenni. In Svizzera si vogliono impedire i matrimoni con minorenni, nonché tutelare e assistere in modo efficace i coniugi interessati.
In adempimento di un postulato4, il nostro Consiglio ha sottoposto a una valutazione le disposizioni introdotte nel Codice civile (CC)5 con la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati6. L’attenzione si è concentrata sulle due cause di nullità del matrimonio introdotte nel 2013: per il matrimonio forzato (art. 105 n. 5 CC) e per il matrimonio con minorenni (art. 105 n. 6 CC). Nel rapporto di valutazione, il nostro Consiglio è giunto alla conclusione che sussiste un margine di miglioramento e, di conseguenza, una necessità di legiferare nell’ambito della causa di nullità del matrimonio per minore età7, motivo per cui le pertinenti disposizioni sono al centro del presente progetto di revisione.
1.1.2 Diritto vigente nel CC
1.1.2.1 Nullità per minore età di un coniuge
Come misura centrale contro i matrimoni con minorenni, il 1° luglio 2013 nel Codice civile è entrata in vigore una nuova causa di nullità del matrimonio: un matrimonio è nullo se uno degli sposi è minorenne (art. 105 n. 6 CC). Diversamente dalla causa di nullità del matrimonio forzato (cfr. n. 1.1.2.2), in questo caso è tuttavia ammessa una sanatoria della causa di nullità a posteriori: conformemente al diritto vigente, la causa di nullità può essere fatta valere solo se la persona è ancora minorenne al momento dell’azione di nullità o al momento della sentenza8. In altre parole, la causa di nullità viene sanata non appena il coniuge interessato compie 18 anni. L’articolo 105 numero 6 CC prevede inoltre la possibilità di mantenere il matrimonio nel singolo caso: se da una ponderazione degli interessi il giudice stabilisce che, a causa di circostanze particolari, l’interesse del minore a mantenere il vincolo coniugale prevale sull’interesse pubblico e individuale a impedire i matrimoni prima del raggiungimento della maggiore età, il matrimonio è da considerarsi in via eccezionale valido.
1.1.2.2 Nullità per costrizione
Hanno inoltre rilevanza le disposizioni contro i matrimoni forzati (per la delimitazione, cfr. n. 1.1.2.3): la causa di nullità per costrizione si ha quando uno degli sposi ha contratto matrimonio senza che ciò corrispondesse alla sua libera volontà (art. 105 n. 5 CC). Tale disposizione si applica a qualsiasi matrimonio forzato, indipendentemente dall’età dei coniugi al momento della celebrazione dello stesso. In presenza di prove di costrizione9, il giudice dichiara il matrimonio nullo senza tenere conto della volontà dei coniugi al momento della dichiarazione di nullità. La proposta avanzata a suo tempo dal nostro Consiglio10 di mantenere il matrimonio in singoli casi a determinate condizioni è stata bocciata dal Parlamento11. Il diritto in vigore non prevede pertanto una sanatoria della causa di nullità per costrizione.
1.1.2.3 Relazione tra le due cause di nullità
Nell’emanare la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, il legislatore ha ritenuto che non tutti i matrimoni con minorenni fossero anche matrimoni forzati, come invece alcuni sostengono12. La sola età non determina in maniera assoluta la capacità di giudizio, vale a dire la maturità mentale e fisica per contrarre matrimonio. Nel caso di un matrimonio forzato, l’unione avviene contro la libera volontà di uno o entrambi i coniugi. Ma il solo fatto che uno dei coniugi non abbia ancora raggiunto la maggiore età non implica necessariamente che il matrimonio sia forzato13; in altre parole, un matrimonio con minorenni non deve necessariamente essere stato contratto contro la volontà di almeno uno dei due coniugi. Non tutti i matrimoni con minorenni sono dunque anche matrimoni forzati, proprio come non tutti i matrimoni forzati sono anche matrimoni con minorenni14. Infine, va sottolineato che alcuni Stati, anche in Europa, partono ancora dal presupposto che il matrimonio sia possibile già a partire dall’età di 16 anni, se non addirittura prima (cfr. n. 3.3)15.
Con la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, l’intenzione primaria del legislatore era di introdurre misure per impedire i matrimoni forzati e per offrire assistenza ai coniugi costretti a sposarsi. È tuttavia risaputo che risulta assai difficile dimostrare che un matrimonio è stato contratto sotto costrizione, soprattutto quando la situazione di costrizione persiste e il coniuge costretto non collabora con le autorità, rendendo praticamente impossibile l’acquisizione delle prove. Poiché spesso i matrimoni forzati sono organizzati da membri della famiglia, è difficile trovare familiari della persona costretta disposti a dimostrare la costrizione. Infine, la situazione è spesso resa più complicata dal fatto che il matrimonio è stato contratto all’estero.
In quell’occasione, il legislatore ha tenuto pertanto conto del fatto che molto spesso le vittime di un matrimonio forzato sono giovani, in prevalenza donne con un passato migratorio16, e che un matrimonio forzato è quindi spesso anche un matrimonio con minorenni. Anche per questo motivo sono state introdotte misure supplementari che riguardano specificamente il matrimonio con minorenni. Per coloro che si sono sposati da minorenni e sotto costrizione risulta più facile far dichiarare nullo il matrimonio se è loro sufficiente dimostrare che erano minorenni al momento della celebrazione. Poiché generalmente risulta più facile dimostrare che una persona era minorenne al momento della celebrazione del matrimonio, la causa di nullità per minore età risulta più decisiva rispetto alla causa di nullità per costrizione. La possibilità di far dichiarare nullo il matrimonio per minore età solleva quindi in molti casi il coniuge costretto a sposarsi dall’onere di provare la situazione di costrizione e facilita al contempo il lavoro delle autorità, chiamate a dimostrare tale situazione. È quindi lecito supporre che un certo numero di casi trattati come matrimoni con minorenni vada classificato anche come matrimonio forzato.
Le due cause di nullità quindi si sovrappongono, ma conservano il loro campo di applicazione specifico. Il legislatore ha infatti volutamente adottato due distinte cause di nullità del matrimonio: non voleva limitarsi al matrimonio forzato in quanto tale, ma voleva includere anche i matrimoni con minorenni in generale – forzati o meno – al fine di tutelare i minorenni17. In caso di sovrapposizione, è la situazione concreta a determinare la causa di nullità da invocare; se viene stabilita la costrizione, il matrimonio va comunque sempre dichiarato nullo sulla base dell’articolo 105 numero 5 CC.
Anche le statistiche confermano che la causa di nullità del matrimonio per minore età (art. 105 n. 6 CC) è applicata più spesso rispetto a quella per costrizione: le cifre presentate nella valutazione mostrano infatti che le autorità rilevano più casi di matrimoni con minorenni che di matrimoni forzati (per maggiori dettagli cfr. n. 1.1.6).
1.1.3 Disposizioni vigenti nella LDIP
Con la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, è stata apportata una modifica alla legge federale del 18 dicembre 198718 sul diritto internazionale privato (LDIP) per impedire agli stranieri di sposarsi in Svizzera secondo il diritto del loro Paese di origine. Il matrimonio in Svizzera è possibile solo tra due persone che abbiano compiuto 18 anni. Questa norma è stata attuata concretamente modificando l’articolo 44 LDIP, che ora rende il matrimonio in Svizzera soggetto al diritto svizzero senza eccezioni (quindi anche in merito all’età minima richiesta). Per consentire le azioni di nullità previste dall’articolo 105 numeri 5 e 6 CC anche per i matrimoni forzati o con minorenni contratti all’estero, il legislatore ha definito chiare basi legali nell’articolo 45a LDIP estendendo la competenza dei giudici svizzeri. Da allora le azioni di nullità del matrimonio promosse in Svizzera sono disciplinate, senza eccezioni, dal diritto svizzero. L’estensione della competenza ha permesso di far sempre valere le cause di nullità del matrimonio stabilite dal CC nei casi internazionali in cui esiste una connessione sufficiente con il nostro Paese19.
1.1.4 Procedura in caso di matrimoni con minorenni
1.1.4.1 Verifica del riconoscimento nella LDIP –azione di nullità ai sensi del CC
Poiché da metà 2013 in Svizzera non è più consentito sposarsi con minorenni, i matrimoni con minorenni riguardano di fatto sempre situazioni internazionali. Il matrimonio è stato sempre celebrato all’estero20 e inevitabilmente si pone la questione del relativo riconoscimento.
Se non trova applicazione nessun trattato internazionale (cfr. art. 1 cpv. 2 LDIP), al riconoscimento dei matrimoni contratti all’estero si applica la LDIP. L’articolo 45 capoverso 1 LDIP stabilisce che i matrimoni validamente contratti all’estero sono riconosciuti in Svizzera. Un principio del diritto internazionale privato svizzero prevede che questi matrimoni conclusi all’estero siano validi, per quanto possibile, anche a livello nazionale, perché un atto che istituisce uno statuto, come il matrimonio, crea un fatto sociale che non dovrebbe essere messo inutilmente in discussione (favor matrimonii)21. Allo stesso modo andrebbero possibilmente evitati i rapporti giuridici asimmetrici, come la validità del matrimonio in uno Stato ma non in un altro. Un matrimonio validamente contratto all’estero viene riconosciuto in Svizzera a meno che tale riconoscimento non sia contrario all’ordine pubblico. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il riconoscimento del matrimonio è contrario all’ordine pubblico quando va contro la concezione giuridica svizzera in quanto viola le disposizioni fondamentali dell’ordinamento giuridico svizzero22. Secondo l’articolo 45 capoverso 2 LDIP, il matrimonio celebrato all’estero non è riconosciuto se è manifesta l’intenzione di eludere le norme del diritto svizzero sulla nullità del matrimonio e se almeno un coniuge è cittadino svizzero o entrambi sono domiciliati in Svizzera23. Il riconoscimento di un matrimonio contratto all’estero è inoltre soggetto all’articolo 45a LDIP, il che significa che in caso di legame sufficiente del matrimonio con la Svizzera e in presenza di una causa di nullità di cui agli articoli 105 o 107 CC, è possibile promuovere un’azione di nullità del matrimonio dinanzi ai giudici svizzeri. Di norma questo è sufficiente a tenere conto dell’ordine pubblico svizzero. Sebbene i matrimoni con minorenni siano di fatto sempre celebrati all’estero, nel 2012 il legislatore ha previsto per essi una nuova causa di nullità all’articolo 105 numero 6 CC. La nuova disposizione è stata mantenuta perché prevedeva un’eccezione per tenere conto delle circostanze concrete del singolo caso in sede di verifica della validità del matrimonio.
In singoli casi l’ordine pubblico può tuttavia imporre che un matrimonio non venga riconosciuto ancor prima che venga dichiarato nullo dal giudice competente, se la nullità del matrimonio è evidente e si può presumere che il giudice lo dichiarerà nullo24. Tuttavia, si tratta sempre di casi in cui si procede a un esame della validità del matrimonio in via pregiudiziale. È possibile non riconoscere in via pregiudiziale un matrimonio con minorenni se il coniuge minorenne è particolarmente giovane. L’opinione dominante pare indicare che sussiste una manifesta causa di nullità del matrimonio quando il coniuge ha meno di 16 anni25. Il procedimento in cui viene stabilita la nullità del matrimonio in modo generalmente vincolante non è influenzato da tale opinione e deve svolgersi in ogni caso.
Questo significa che, secondo il diritto vigente, un matrimonio con minorenni va prima riconosciuto per esaminarne poi la validità promuovendo un’azione d’ufficio davanti a un giudice civile (riconoscimento con successiva azione di nullità)26.
1.1.4.2 Procedura per far valere la causa di nullità nel caso di minore età
L’attuale procedura di nullità per minore età di almeno uno dei coniugi al momento del matrimonio è disciplinata dagli articoli 105 CC (nullità assoluta) e 107 CC (nullità relativa). Mentre per i casi di nullità assoluta l’azione è promossa d’ufficio da parte di un’autorità (art. 106 CC), per quelli di nullità relativa la nullità può essere chiesta solo dal coniuge interessato27.
Nella maggior parte dei casi, la procedura per far valere le cause di nullità assoluta del matrimonio di cui all’articolo 105 CC si articola in tre fasi:
– le autorità federali o cantonali che hanno motivo di ritenere nullo un matrimonio ne informano l’autorità legittimata a promuovere l’azione (art. 106 cpv. 1 secondo periodo CC)28;
– in presenza di una causa di nullità assoluta, l’autorità designata a tal fine dal diritto cantonale avvia un’azione presso il giudice civile competente (art. 106 CC; di seguito: autorità legittimata a promuovere l’azione);
– il giudice civile competente decide sulla nullità del matrimonio in un procedimento civile.
L’azione è inoltre proponibile in qualsiasi momento da chiunque, compresi naturalmente i coniugi stessi. Se rilevano indizi di una causa di nullità, le autorità competenti devono informare l’autorità preposta la quale deve in linea di principio promuovere un’azione. La ponderazione degli interessi deve essere effettuata esclusivamente dal giudice civile competente, altrimenti sussiste il rischio di pregiudicare la decisione e pertanto di violare i diritti del coniuge29. Inserendo la causa di nullità del matrimonio per minore età nell’articolo 105 CC, il legislatore voleva evitare che i coniugi in questione dovessero promuovere un’azione in prima persona: poiché il coniuge che decide di promuovere un’azione contro il proprio matrimonio può, in determinate circostanze, essere vittima di reazioni violente o gravi minacce, è importante che l’azione venga promossa d’ufficio da un’autorità, sgravando i coniugi in questione e garantendo così un’importante funzione di tutela per i minorenni.
1.1.4.3 Conseguenze della dichiarazione di nullità del matrimonio
In presenza di una causa di nullità, il matrimonio può essere dichiarato nullo dal giudice solo se è stata promossa un’azione di nullità. La nullità del matrimonio ha effetto soltanto dopo la sentenza del giudice. Fino alla sentenza, il matrimonio produce pertanto tutti gli effetti di un matrimonio valido, fatta eccezione per i diritti di successione che il coniuge superstite perde se il matrimonio è dichiarato nullo (art. 109 cpv. 1 CC).
Secondo vari pareri dottrinali, la decisione sulla nullità di un matrimonio è una sentenza costitutiva30. In relazione alla nullità del matrimonio, il Tribunale federale ha affermato che occorre distinguere tra la constatazione della nullità del matrimonio in quanto tale e le conseguenze accessorie di quest’ultima. La sentenza di nullità del matrimonio implica che non vi è mai stato un matrimonio (valido) e produce pertanto effetto ex tunc. Per quanto riguarda le conseguenze accessorie di una tale sentenza, si applicano altre regole e la sentenza di nullità ha effetto ex nunc31.
La sentenza di nullità produce per analogia gli stessi effetti del divorzio (art. 109 cpv. 2 CC). Vanno disciplinate eventuali questioni riguardanti i figli e le questioni relative al mantenimento, così come il conguaglio della previdenza professionale e la liquidazione del regime dei beni. Poiché un matrimonio con una persona minorenne può essere contratto solo all’estero, un’azione di nullità secondo l’articolo 105 capoverso 6 CC riguarda sempre fatti internazionali, sollevando la questione del diritto applicabile per le conseguenze accessorie32.
1.1.4.4 Conseguenze in materia di diritto degli stranieri e d’asilo
Diritto in materia di stranieri e integrazione
I matrimoni con minorenni vengono spesso alla luce nell’ambito del ricongiungimento familiare secondo il diritto in materia di stranieri, contesto in cui occorre effettuare accertamenti (art. 42–45 della legge federale del 16 dicembre 200533 sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI]). Le autorità cantonali di migrazione sono competenti per l’esame delle domande di ricongiungimento familiare e per la decisione in merito. La LStrI prevede che la procedura di ricongiungimento del coniuge straniero sia sospesa durante tutta la procedura di nullità, già a partire dal momento in cui vengono segnalati indizi di una causa di nullità (art. 45a e 85 LStrI). Se durante l’esame del ricongiungimento familiare le autorità cantonali di migrazione scoprono che uno dei coniugi è minorenne, devono informarne l’autorità cantonale legittimata a promuovere l’azione (art. 45a LStrI). Lo stesso vale per il ricongiungimento familiare delle persone ammesse provvisoriamente (art. 85 cpv. 8 LStrI); in questo caso è la Segreteria di Stato della migrazione (SEM) a informare l’autorità competente. La domanda di ricongiungimento familiare con il coniuge è sospesa fino alla decisione di tale autorità. Se quest’ultima promuove un’azione, la domanda è sospesa fino al passaggio in giudicato della sentenza; se il coniuge straniero si trova ancora all’estero, deve restarvi in attesa della decisione34.
Se l’azione di nullità viene respinta, il matrimonio rimane valido e la procedura di ricongiungimento del coniuge straniero può proseguire. Se invece il giudice dichiara nullo il matrimonio, la domanda di ricongiungimento familiare deve essere respinta in tutti i casi, poiché non è soddisfatto il requisito di un matrimonio valido riconosciuto dalla Svizzera (art. 42–45 e 85 cpv. 7 LStrI).
Se entrambi i coniugi si trovano già in Svizzera al momento della dichiarazione di nullità, può sussistere un caso di rigore previsto dall’articolo 50 LStrI. A determinate condizioni, si ha comunque diritto al rilascio o alla proroga del permesso di soggiorno. Di conseguenza, i coniugi di cittadini svizzeri o di persone con un permesso di domicilio (permesso C) hanno diritto al rilascio e alla proroga di un permesso di soggiorno dopo lo scioglimento della comunità familiare se quest’ultima è durata almeno tre anni e sono soddisfatti i criteri d’integrazione di cui all’articolo 58a LStrI (art. 50 cpv. 1 lett. a LStrI; p. es. le competenze linguistiche o la partecipazione alla vita economica) o se vi sono gravi motivi personali che rendono necessario il prosieguo del soggiorno in Svizzera (art. 50 cpv. 1 lett. b LStrI). Anche un matrimonio con minorenni può rappresentare un caso di rigore in singoli casi.
Per gli stessi motivi le autorità cantonali di migrazione possono rilasciare o prolungare il permesso di soggiorno ai coniugi di titolari di un permesso di dimora (permesso B). Non si tratta però di un diritto; la decisione spetta sempre alle autorità competenti (art. 77 dell’ordinanza del 24 ottobre 200735 sull’ammissione, il soggiorno e l’attività lucrativa).
Diritto in materia d’asilo
Anche la legge del 26 giugno 199836 sull’asilo (LAsi) prevede che la procedura per le domande di asilo accordato a famiglie sia sospesa durante tutta la procedura di nullità, già a partire dal momento in cui vengono segnalati indizi di una causa di nullità (art. 51 e 71 LAsi). Allo stesso modo, se il coniuge straniero si trova ancora all’estero, deve restarvi in attesa della decisione. La SEM ha il compito di esaminare le domande e, se necessario, di informare l’autorità competente e sospendere la procedura di asilo. Nella procedura di asilo i coniugi minorenni sono considerati come minori non accompagnati, indipendentemente dal fatto che il matrimonio sia valido o meno.
Per quanto riguarda la sospensione della procedura, è tuttavia necessario distinguere i casi in cui entrambe le persone adempiono la qualità di rifugiato da quelli in cui si pone la questione dell’asilo accordato a famiglie. Nel primo caso, non è necessario sospendere la procedura e non si pone la questione dell’asilo accordato a famiglie. Nel secondo caso, se la SEM giunge alla conclusione che uno dei coniugi non ha la qualità di rifugiato, sollevando pertanto la questione del riconoscimento del suo statuto sulla base di quello del coniuge secondo l’articolo 51 capoverso 1 LAsi, la procedura per entrambi i coniugi viene sospesa come previsto dall’articolo 51 capoverso 1bis LAsi fino alla decisione dell’autorità competente o, se quest’ultima promuove un’azione, fino al passaggio in giudicato della relativa sentenza37.
Se il matrimonio è valido, viene concesso l’asilo accordato a famiglie. Se il matrimonio viene invece dichiarato nullo, sono esclusi il ricongiungimento familiare dall’estero, il riconoscimento dello statuto di rifugiato così come la concessione dell’asilo all’ex coniuge secondo l’articolo 51 LAsi. Se il coniuge si trova già in Svizzera, occorre verificare se l’esecuzione dell’allontanamento è ammissibile, ragionevolmente esigibile e possibile.
1.1.5 Valutazione delle disposizioni di diritto civile e concreta necessità di agire
In adempimento di un postulato38, il nostro Consiglio ha sottoposto a una valutazione le disposizioni introdotte nel Codice civile con la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati (cfr. n. 1.1.1) ed è giunto alla conclusione che la causa di nullità del matrimonio per minore età (art. 105 n. 6 CC) va migliorata sotto due aspetti.
– Secondo il diritto vigente, una volta che il coniuge in questione ha raggiunto la maggiore età, non è più possibile appellarsi all’articolo 105 numero 6 CC (sanatoria automatica). Ciò significa che la causa di nullità deve essere invocata prima che il coniuge in questione abbia compiuto 18 anni, sebbene sussista incertezza sul momento determinante (cfr. n. 1.1.2.1). La normativa in vigore non permette di raggiungere gli obiettivi perseguiti dalla legge e appare necessario prevedere un periodo più esteso in cui i coniugi in questione e le autorità legittimate a promuovere l’azione possono agire per far dichiarare nullo il matrimonio. Posticipando la sanatoria è inoltre possibile dare maggior rilievo alla volontà del legislatore di contrastare il più possibile i matrimoni con minorenni e di tutelare efficacemente i diretti interessati.
– Inoltre, secondo il diritto vigente, il matrimonio non può, in via eccezionale, essere dichiarato nullo se interessi preponderanti di uno dei coniugi ne impongono il proseguimento. Siccome questa ponderazione degli interessi è regolarmente contestata, appare opportuno riaprire la discussione su questo punto.
Con l’adozione del rapporto di valutazione, il nostro Consiglio ha incaricato il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) di elaborare un progetto di legge per modificare in particolare la causa di nullità del matrimonio per minore età (art. 105 n. 6 CC).
1.1.6 Diffusione dei matrimoni con minorenni
Per quanto riguarda la diffusione dei matrimoni con minorenni, il gruppo che si è occupato della valutazione esterna ha individuato 145 casi sospetti di matrimonio forzato e 226 casi sospetti di matrimonio con minorenni nel periodo che va dal 1º luglio 2013 al 31 dicembre 2017 (4,5 anni). Alla fine sono state promosse due azioni di nullità per costrizione (art. 105 n. 5 CC) e dieci per minore età (art. 105 n. 6 CC). Nello stesso periodo, le autorità chiamate a informare hanno segnalato circa otto casi in cui i coniugi avevano meno di 16 anni al momento del primo contatto con le autorità, cui si aggiungono altri quattro casi riportati dalle autorità legittimate a promuovere un’azione. Nei casi noti, tutte le persone avevano più di 16 anni al momento del primo contatto, mentre in un caso non sono disponibili informazioni sull’età39. È stato inoltre osservato che, per motivi organizzativi e metodologici, risulta difficile stabilire l’effettiva portata dei fenomeni del matrimonio forzato e del matrimonio con minorenni40.
Nell’ambito del programma federale di lotta ai matrimoni forzati 2013–2017, seppur con altre definizioni, sono stati riportati 905 casi sospetti di matrimonio forzato in due anni e mezzo; almeno in un quarto dei casi erano coinvolti minorenni. La definizione di matrimonio forzato scelta è più ampia di quella prevista per legge con la causa di nullità per costrizione41. Anche il Centro di competenza contro i matrimoni forzati raccoglie dati sui matrimoni forzati e con minorenni. Anche qui la definizione differisce dalle cause di nullità del matrimonio, considerato che per esempio il servizio tiene conto anche delle consulenze volte a prevenire i matrimoni imminenti. Per quanto riguarda i matrimoni con minorenni, il Centro di competenza ha classificato gli ultimi dati disponibili per il 2021 come segue: in totale i casi di consulenza sono stati 343, di cui quasi il 40 per cento, ovvero circa 138 casi, erano matrimoni con minorenni in senso lato. Nel 27 per cento dei casi i coniugi erano ancora minorenni al momento della consulenza e nel 12 per cento dei casi le persone si erano sposate da minorenni e avevano nel frattempo raggiunto la maggiore età. Il Centro di competenza non è in grado di fornire indicazioni sul numero di persone già sposate e ancora minorenni al momento della consulenza (campo di applicazione del vigente art. 105 n. 6 CC).
1.2 Alternative esaminate e opzione scelta
1.2.1 Causa di nullità del matrimonio forzato
In occasione della valutazione effettuata, il nostro Consiglio ha verificato anche il margine di miglioramento per la causa di nullità del matrimonio forzato (art. 105 n. 5 CC). Nonostante le critiche espresse sulle disposizioni vigenti42 e dopo aver analizzato la situazione, il nostro Consiglio non ritiene necessario legiferare sui matrimoni forzati.
Le critiche riguardano in particolare la mancata possibilità di mantenere in singoli casi il matrimonio, soprattutto quando la persona esprime la sua libera volontà di mantenere il vincolo coniugale. Gli stessi argomenti erano già stati avanzati senza successo al momento dell’elaborazione dell’attuale disposizione. Il Parlamento aveva bocciato questo punto in particolare perché temeva che introducendo la possibilità di una sanatoria la vittima sarebbe stata esposta a ulteriori pressioni.
Nei matrimoni forzati la costrizione è solitamente esercitata da uno o più familiari e di solito i coniugi sono vittime di un conflitto di lealtà e ambivalenza43. Quando un coniuge cerca di uscire da un matrimonio forzato, deve spesso rompere i rapporti anche con la famiglia e con l’ambiente in cui ha vissuto fino a quel momento, rischiando di esporsi a situazioni di minaccia. È quindi comprensibile che compiere questo passo rappresenti un grosso ostacolo, spesso insormontabile, e che quindi le vittime rinuncino a denunciare la situazione coercitiva. Se la vittima non prende l’iniziativa o almeno non collabora attivamente, per le autorità diventa molto difficile, se non impossibile, individuare la situazione di costrizione, dimostrarla e adottare le misure del caso. In molti casi si deve partire dal presupposto che la costrizione si può riconoscere soltanto se la persona attira l’attenzione sulla propria situazione44. Se decide di compiere questo passo e collabora attivamente, è possibile concludere che non voglia più mantenere il vincolo coniugale45.
Il nostro Consiglio ritiene che una nuova revisione della legge non migliorerebbe la situazione di chi ha contratto matrimonio per costrizione; pertanto, rinuncia a proporre una modifica dell’articolo 105 numero 5 CC.
1.2.2 Misure di sensibilizzazione
Come il nostro Consiglio ha già stabilito sulla base della valutazione effettuata, le misure di sensibilizzazione, informazione e prevenzione sono di grande importanza per combattere i matrimoni forzati e con minorenni46. In questo senso, ha anche avviato ulteriori misure nel quadro delle sue competenze al termine del programma federale di lotta ai matrimoni forzati, attuato dal 2013 al 201747. Una di tali misure è consistita nel fornire un sostegno finanziario al Centro di competenza contro i matrimoni forzati fino al termine del 2021, che il nostro Consiglio è riuscito a prorogare fino al termine del 2024. Il nostro Consiglio ha rinunciato per mancanza di competenza a prendere ulteriori misure di sensibilizzazione, informazione o prevenzione48. Nell’ambito delle sue possibilità intende invece migliorare le disposizioni di legge per dare un forte segnale contro i matrimoni con minorenni.
1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale
Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 29 gennaio 202049 sul programma di legislatura 2019–2023 né nel decreto federale del 21 settembre 202050 sul programma di legislatura 2019–2023.
1.4 Interventi parlamentari
Il progetto non tratta alcun intervento parlamentare trasmesso al nostro Consiglio. Il nostro Consiglio ha direttamente elaborato un progetto di legge sulla base della valutazione svolta in adempimento del postulato 16.3897 Arslan.
A questo proposito è tuttavia importante segnalare due interventi le cui domande sono legate a questo progetto: l’iniziativa parlamentare 18.467 (Rickli) Rutz «No al riconoscimento di matrimoni contratti da fanciulli e adolescenti in Svizzera» propone una modifica dell’articolo 105 numero 6 CC (stralcio della ponderazione degli interessi), cui il Parlamento ha dato seguito; la mozione 20.3011 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) «Non tollerare i matrimoni di bambini o minorenni», che chiede a sua volta di modificare l’articolo 105 numero 6 CC, adottata il 18 giugno 2020 dal Consiglio nazionale51.
2 Procedura preliminare, in particolare procedura di consultazione
2.1 Testo sottoposto a consultazione
Il 30 giugno 2021 il nostro Consiglio ha posto in consultazione l’avamprogetto di modifica del CC (misure contro i matrimoni con minorenni). Nel suo rapporto di valutazione menzionato al numero 1.1.5 era giunto alla conclusione che nel CC sussiste un margine di miglioramento per quanto riguarda la causa di nullità del matrimonio per minore età52. La soluzione proposta nel rapporto è stata concretata nell’avamprogetto.
Nell’avamprogetto si è proposto di posticipare la sanatoria fino al compimento del venticinquesimo anno di età, conservando però la possibilità di mantenere il matrimonio in casi eccezionali, come già previsto dalle disposizioni vigenti. Pertanto, un matrimonio con una persona minorenne che al momento della determinazione da parte del giudice non ha ancora raggiunto la maggiore età deve poter essere mantenuto in via eccezionale se ciò corrisponde a un interesse preponderante della persona (ponderazione degli interessi). Se il coniuge è ormai maggiorenne ma non ha ancora compiuto 25 anni ed esprime la sua libera volontà di mantenere il vincolo coniugale, il matrimonio va proseguito.
Per sottolineare il principio della nullità di un matrimonio in cui almeno uno dei coniugi era minorenne al momento della celebrazione e il carattere eccezionale del proseguimento del matrimonio, si è deciso di disciplinare la causa di nullità in un articolo distinto (art. 105a AP-CC).
La consultazione si è conclusa il 29 ottobre 2021. In totale sono pervenuti 56 pareri (26 Cantoni, 6 partiti, nonché 24 organizzazioni e altri partecipanti)53.
2.2 Riassunto dei risultati della procedura di consultazione
La maggioranza dei partecipanti alla consultazione riconosce la necessità di intervenire. L’orientamento dell’avamprogetto è stato accolto da 19 Cantoni, cinque partiti e 14 organizzazioni come un passo nella giusta direzione, ma non sufficiente. Un partito ha respinto l’avamprogetto nella sua interezza54.
Poco più della metà dei partecipanti (17 Cantoni, 12 organizzazioni e in parte un’altra organizzazione) ha suggerito che, per rafforzare e migliorare l’efficacia delle misure contro i matrimoni con minorenni, dovrebbero essere previste innanzitutto misure nell’ambito del diritto internazionale privato. 14 Cantoni e tre organizzazioni ritengono che mantenere il sistema attuale per far valere la causa di nullità del matrimonio portando però la sanatoria al compimento dei 25 anni comporterebbe troppe procedure inutili e costose e, allo stesso tempo, un esito incerto dell’azione.
La proposta di posticipare la sanatoria fino al compimento del venticinquesimo anno di età è stata accolta con grande favore da nove Cantoni, 20 organizzazioni e tre partiti, poiché non sarebbe proporzionato se lo Stato dichiarasse nulli matrimoni che durano da decenni. A partire da una certa età, il diritto all’autodeterminazione e all’autonomia dovrebbe prevalere sulla tutela assoluta dei minorenni contro il matrimonio. Inoltre pochi partecipanti hanno rifiutato del tutto la possibilità di una sanatoria o hanno proposto di prevederla a un’età successiva o precedente.
Riguardo alla possibilità di mantenere in via eccezionale il matrimonio di un minorenne qualora ciò corrisponda al suo interesse preponderante (ponderazione degli interessi), dalla consultazione traspare un quadro simile a quello che il nostro Consiglio aveva già riscontrato durante la preparazione del rapporto di valutazione nel contesto dello scambio condotto con gli esperti55. I partecipanti alla consultazione hanno avanzato argomenti sia a favore sia contro la ponderazione degli interessi: una leggera maggioranza è favorevole a mantenerla (nove Cantoni, due partiti e dieci organizzazioni), mentre un Cantone, tre partiti e dieci organizzazioni si sono invece detti contrari.
Due Cantoni e otto organizzazioni hanno deplorato esplicitamente il fatto che non siano state adottate misure specifiche per i minori di 16 anni. In particolare, a loro avviso non si dovrebbe procedere a una ponderazione degli interessi sotto questa soglia di età.
Alcuni partecipanti alla consultazione (14 Cantoni e tre organizzazioni) vedono con occhio critico l’esame della libera volontà dei coniugi ormai maggiorenni da parte di un giudice civile, in quanto temono un inutile aumento del carico di lavoro e dei costi.
Sono state inoltre avanzate altre osservazioni e proposte, come la reintroduzione di una disposizione penale in caso di violazione del divieto di celebrare il matrimonio religioso prima di quello civile, l’importanza delle misure di sensibilizzazione o adeguamenti in materia di fidanzamento di minori.
2.3 Valutazione dei risultati della procedura di consultazione
In sede di consultazione è stata ampiamente sostenuta la necessità di legiferare nell’ambito dei matrimoni con minorenni. Tuttavia, è stata messa in dubbio l’opportunità di intervenire solo nel CC. Il nostro Consiglio ha pertanto nuovamente esaminato in modo approfondito, avvalendosi di esperti, possibili adeguamenti della LDIP e ha deciso di non rivedere soltanto il CC, ma di proporre anche modifiche nella LDIP (per ulteriori dettagli cfr. n. 4.2.1).
3 Diritto comparato
3.1 Principi
Il 31 agosto 2018, l’Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC) ha redatto, per conto dell’Ufficio federale di giustizia (UFG), una perizia giuridica sul tema dei matrimoni forzati e, nello specifico, dei matrimoni con minorenni, che include diversi Paesi europei56. Questa perizia di diritto comparato è stata aggiornata e ampliata il 31 marzo 2022 per quanto riguarda la situazione dei minorenni sposati all’estero57. Di seguito vengono presentanti sinteticamente alcuni ordinamenti giuridici esaminati relativamente al diritto internazionale, all’età minima per contrarre matrimonio e alla gestione a livello di diritto privato dei matrimoni con minorenni contratti all’estero. Per i dettagli si rimanda alle due perizie dell’ISDC58.
3.2 Diritto internazionale
Tra i trattati internazionali che disciplinano anche il matrimonio con minorenni, né la Convenzione del 18 dicembre 197959 sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW) né la Convenzione ONU del 20 novembre 198960 sui diritti del fanciullo (CRC) prevedono un’età matrimoniale assoluta. Il Comitato CEDAW e il Comitato per i diritti del fanciullo hanno raccomandato in diverse occasioni di prevedere un’età minima di 18 anni per il matrimonio e di considerare l’unione precoce come una forma di matrimonio forzato. Tuttavia, per tenere conto delle capacità di sviluppo del minorenne e della sua autonomia in merito alle decisioni che riguardano la sua vita, questi comitati suggeriscono di autorizzare un matrimonio contratto da un minore di 18 anni capace di discernimento, a condizione che avesse almeno 16 anni al momento del matrimonio e che la decisione venga presa da un giudice61. L’articolo 16 paragrafo 2 CEDAW stabilisce inoltre che i fidanzamenti e i matrimoni tra fanciulli non hanno efficacia giuridica. Nelle sue osservazioni conclusive sul sesto rapporto nazionale periodico della Svizzera, il Comitato CEDAW ha raccomandato di modificare il CC per togliere tutte le eccezioni all’età minima di 18 anni per contrarre matrimonio62.
Nella risoluzione 1468 del 2005 sui matrimoni forzati e con minorenni, il Consiglio d’Europa ha stabilito che i matrimoni con minorenni vanno riconosciuti solo se nell’interesse dei coniugi, in particolare al fine di garantire loro determinati diritti63. In una risoluzione più recente, la 2233 del 2018, raccomanda di considerare il matrimonio di persone di età inferiore ai 18 anni come una forma di matrimonio forzato. Entrambe le risoluzioni esortano inoltre gli Stati a portare l’età matrimoniale a 18 anni64.
3.3 Età matrimoniale
Molti Paesi, come Austria, Italia, Spagna, Francia e Belgio, prevedono nel loro ordinamento giuridico eccezioni all’età di 18 anni per contrarre matrimonio. Alcuni Stati europei non prevedono affatto un’età minima o consentono eccezioni anche per i minori di 16 anni65. Alcuni Paesi nordici, nello specifico Svezia, Norvegia e Danimarca, ma anche i Paesi Bassi e la Germania hanno fissato l’età per sposarsi a 18 anni senza eccezioni. Anche Inghilterra e Galles hanno portato l’età a 18 anni nel febbraio 2023.
3.4 Approcci diversi negli ordinamenti giuridici nazionali
Negli ordinamenti giuridici nazionali esaminati emergono tre approcci differenti per quanto riguarda la regolamentazione dei matrimoni con minorenni:
– alcuni Stati (p. es. Francia, Italia e Spagna) applicano l’eccezione generale di ordine pubblico del diritto internazionale privato ai matrimoni con minorenni, senza prevedere una normativa esplicita;
– altri (p. es. Danimarca, Svezia, Norvegia e Paesi Bassi) hanno adottato una normativa esplicita a livello di diritto internazionale privato e non riconoscono in linea di principio i matrimoni con minorenni. Tutti prevedono tuttavia un esame del singolo caso in cui si può derogare al non riconoscimento in casi di rigore oppure prevedono una sanatoria al raggiungimento della maggiore età, o entrambe le possibilità;
– altri ancora (p. es. la Germania) hanno scelto di disciplinare i matrimoni con minorenni nel diritto civile.
3.5 Considerazioni su alcuni ordinamenti giuridici stranieri
Germania
Il 22 luglio 2017 è entrata in vigore la legge sulla lotta contro i matrimoni precoci (Gesetz zur Bekämpfung von Kinderehen). Da allora, i matrimoni con minorenni contratti all’estero sono soggetti al diritto civile tedesco: un matrimonio celebrato tra 16 e 18 anni può essere annullato. La domanda di nullità deve essere presentata dall’autorità amministrativa competente al giudice delle cause familiari, che può rinunciare a dichiarare nullo il matrimonio solo in casi di rigore. Una persona minorenne che nel frattempo ha raggiunto la maggiore età può confermare il matrimonio e quindi escludere che venga dichiarato nullo (direttamente davanti all’autorità amministrativa legittimata a promuovere l’azione). Legalmente, il matrimonio rimane valido fino alla dichiarazione di nullità.
Se uno degli sposi ha meno di 16 anni al momento del matrimonio, il matrimonio non è valido a meno che sia valido secondo il diritto straniero, sia stato vissuto fino alla maggiore età del coniuge minorenne e nessuno dei coniugi avesse la residenza abituale in Germania dal momento del matrimonio fino alla maggiore età del coniuge minorenne. Tale regolamentazione è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale federale tedesca per la mancanza di disposizioni sulle conseguenze giuridiche e sulla possibilità per i coniugi che hanno raggiunto la maggiore età di confermare l’unione, e le disposizioni pertinenti dovranno essere rivedute. La Corte costituzionale federale non ha contestato invece la mancanza di un esame del singolo caso per i minori di 16 anni66.
La legge sulla lotta contro i matrimoni precoci è già stata valutata una prima volta dalla sua entrata in vigore. È stato rilevato che la dichiarazione di nullità da parte di un giudice e l’inefficacia dei matrimoni con minorenni hanno avuto uno scarso impatto pratico in Germania e che la legge esplica l’effetto deterrente auspicato solo sulle persone che vivono in Germania. La possibilità prevista dal diritto tedesco di sciogliere i matrimoni con minorenni ha poco influsso sui matrimoni validamente contratti all’estero, poiché il divieto di contrarli e la conseguente invalidità di tali unioni non possono impedire la loro celebrazione all’estero. Per lottare efficacemente contro tali matrimoni, non basta vietarli o dichiararli nulli, ma sono necessari innanzitutto cambiamenti sociali e giuridici nel Paese di origine. Solo attraverso un lavoro di sensibilizzazione attivo e mirato è possibile contrastare la massiccia influenza di sistemi familiari spesso molto radicati. Alcuni giudici hanno inoltre espresso preoccupazioni per la mancanza di una valutazione dell’adeguatezza e del singolo caso, ritenendo che la tutela dei minorenni non possa realizzarsi senza una valutazione del singolo caso che si concentri sul bene del fanciullo. È emerso altresì che, in alcuni casi, i matrimoni devono essere mantenuti nel rispetto del principio della libera circolazione delle persone67.
Austria
L’Austria non ha disposizioni esplicite sui conflitti fra leggi in tema di matrimoni con minorenni contratti all’estero. Il fenomeno viene affrontato a livello di ordine pubblico nel diritto internazionale privato. Un matrimonio contratto all’estero è contrario all’ordine pubblico quando uno dei coniugi ha meno di 16 anni.
I matrimoni contratti all’estero devono essere tuttavia trattati come matrimoni nazionali, di conseguenza possono solo essere dichiarati nulli o sciolti, ma non sono nulli per effetto di legge. Da un punto di vista giuridico, si applicano le disposizioni sul diritto matrimoniale austriaco come legge sostitutiva che entra in gioco in caso di violazione dell’ordine pubblico nazionale.
Francia
In Francia non esiste una normativa specifica riguardante i matrimoni con minorenni contratti all’estero, che sono passati al vaglio dell’eccezione generale di ordine pubblico. Il limite di età compatibile con l’ordine pubblico è fissato all’inizio della pubertà. Tuttavia, la giurisprudenza è diventata più severa con l’innalzamento dell’età del matrimonio a 18 anni per le donne, la stessa degli uomini, come misura per combattere i matrimoni forzati. I matrimoni con persone in età prepuberale non sono riconosciuti. Un matrimonio contratto in Francia con un minorenne può essere annullato entro 30 anni.
Italia e Spagna
Anche in questi due Paesi i matrimoni con minorenni contratti all’estero, per essere riconosciuti, devono essere compatibili con l’ordine pubblico; in Italia, generalmente, i matrimoni con persone di età inferiore ai 16 anni non possono essere riconosciuti.
Belgio
Per riconoscere i matrimoni con minorenni contratti all’estero è decisiva la compatibilità con l’ordine pubblico. Ciò che conta in questo caso, tuttavia, è l’età dei coniugi quando si procede alla verifica. Un progetto legislativo del 2019 propone un adeguamento del diritto internazionale privato per i matrimoni con minorenni conclusi all’estero: se i coniugi non hanno compiuto 18 anni, spetta al giudice delle cause familiari verificare se il matrimonio può essere riconosciuto o meno. Anche quando il matrimonio non può essere riconosciuto, il giudice può decidere nei singoli casi che esso produca gli effetti necessari per proteggere i coniugi. La segnalazione al giudice deve essere effettuata dall’ufficiale dei registri competente (registro dello stato civile, registro degli stranieri, registro degli abitanti ecc.) che viene a conoscenza del matrimonio.
Danimarca
Nel 2017 è entrata in vigore una nuova norma la quale stabilisce che i matrimoni contratti con un minorenne all’estero non sono più riconosciuti. Sono tuttavia previste delle eccezioni per motivi imperativi e se, a seguito del mancato riconoscimento, le parti si troverebbero in una posizione difficile, ad esempio se la coppia vive assieme da molto tempo o se la morte di un coniuge renderebbe impossibile risolvere alcune questioni legali. Le disposizioni stabiliscono inoltre espressamente che vanno rispettati gli obblighi internazionali, in particolare il diritto alla vita familiare di cui all’articolo 8 della Convenzione del 4 novembre 195068 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). I cittadini dell’UE e i loro coniugi sono esenti dal limite di età per non violare il diritto alla libera circolazione delle persone. Il non riconoscimento è una decisione dell’autorità competente che non vincola altre autorità. La nullità del matrimonio ha effetto ex tunc.
Norvegia
Nel 2021 la Norvegia ha adottato una nuova regolamentazione, non ancora entrata in vigore, che come le altre prevede il non riconoscimento dei matrimoni contratti con minorenni, con effetto ex nunc. I coniugi che hanno un legame con la Norvegia (domicilio, cittadinanza) possono richiedere al governatore provinciale di riconoscere la loro unione per motivi importanti. In assenza di un legame con la Norvegia, il matrimonio può essere riconosciuto se entrambi i coniugi hanno più di 18 anni e se lo richiede la persona coniugatasi da minorenne o, in via eccezionale, il governatore provinciale. Anche se quest’ultimo decide di riconoscere l’unione, un’altra autorità potrebbe giungere a una conclusione diversa in un altro momento.
Paesi Bassi
I matrimoni contratti prima dei 18 anni non sono riconosciuti; tuttavia il diritto vigente prevede una sanatoria al compimento della maggiore età. Attualmente nei Paesi Bassi sono in discussione proposte di riforma che suggeriscono il non riconoscimento assoluto senza possibilità di sanatoria. Tuttavia, non esiste ancora un progetto di legge concreto e il Comitato governativo per il diritto internazionale privato (GCIPR) ha criticato la proposta del non riconoscimento generale. In particolare, il GCIPR ha espresso seri dubbi sulla legittimità del non riconoscimento di un matrimonio dopo che entrambi i coniugi hanno raggiunto i 18 anni, e ha raccomandato che sia un giudice a decidere in merito al riconoscimento. Non tutti i matrimoni con minorenni sono forzati, motivo per cui un non riconoscimento generale potrebbe risultare sproporzionato e in contrasto con l’articolo 8 CEDU. Infine, sottolinea come questa soluzione renderebbe impossibile ponderare gli interessi dei coniugi in un procedimento e riconoscere il matrimonio in singoli casi, ad esempio se sussistono questioni di filiazione o di patrimonio familiare.
Svezia
Il diritto internazionale privato prevede il non riconoscimento dei matrimoni celebrati all’estero nei casi in cui la legge svedese non ne avrebbe consentito la celebrazione. Pur non essendo esplicitamente menzionato, questa disposizione implica che un matrimonio contratto da una persona di età inferiore ai 18 anni non può essere riconosciuto. In via eccezionale, è tuttavia possibile riconoscere un matrimonio con minorenni se entrambi i coniugi hanno 18 anni e se motivi straordinari depongono a favore del riconoscimento; tale decisione va comunque presa con misura e caso per caso. In particolare, occorre verificare se il non riconoscimento avrebbe gravi conseguenze per la coppia o sarebbe comunque sproporzionato, nonché tenere conto del tempo trascorso dalla celebrazione del matrimonio e del fatto che i coniugi vogliono continuare a convivere. Inoltre, la disposizione dovrebbe essere applicata in modo da rispettare le disposizioni internazionali vincolanti, in particolare l’articolo 8 CEDU e la libera circolazione dei cittadini dell’UE. In caso di non riconoscimento, il matrimonio è nullo ex tunc per legge. Questa disposizione è stata criticata anche perché da un lato creerebbe situazioni in cui persone domiciliate in Svezia non sanno se sono sposate o meno e, dall’altro, perché diverse autorità potrebbero giungere a conclusioni diverse in merito al riconoscimento.
3.6 Valutazione
In molti Paesi sono in corso discussioni molto simili a quelle in corso in Svizzera. Nessun sistema è convincente in tutti i casi, che si tratti di una soluzione basata sull’ordine pubblico senza disposizioni ad hoc, di una soluzione basata sull’ordine pubblico con disposizioni ad hoc e il non riconoscimento dei matrimoni in questione, oppure di una soluzione di diritto sostanziale che consenta di dichiarare nullo un matrimonio. In molti casi, anche gli Stati che di recente hanno rivisto la loro legislazione sono già impegnati in una nuova revisione (p. es. Germania o Paesi Bassi). Da un lato vengono discussi gli svantaggi del mancato riconoscimento del matrimonio, come la creazione di rapporti giuridici asimmetrici, la mancata possibilità di divorzio e l’assenza di conseguenze giuridiche derivanti da matrimoni vissuti, come in particolare il diritto al mantenimento. Vengono inoltre sollevati i problemi della libera circolazione delle persone in Europa e la possibile violazione dell’articolo 8 CEDU. Nella pratica, il mancato riconoscimento del matrimonio complica l’accesso ai coniugi in questione, che rimarrebbero nel buio e quindi sarebbero ancora meno tutelati. Dall’altro si persegue talvolta la tutela assoluta dei minori dal matrimonio e si privilegiano disposizioni generali volte a non riconoscere in maniera sistematica tali unioni. Emerge così una tensione difficilmente sanabile tra due aspirazioni: la volontà di riconoscere i matrimoni vissuti e validamente contratti secondo un diritto straniero, in determinate circostanze anche nell’interesse del coniuge minorenne, e la volontà di contrastare i matrimoni con minorenni in quanto tali69. Si deve inoltre tenere conto delle norme applicabili in materia di migrazione, che sono anch’esse diverse e in parte concedono diritti agli interessati a prescindere dall’esistenza di un matrimonio70.
4 Punti essenziali del progetto
4.1 Le sfide di una nuova normativa
4.1.1 Possibili situazioni di matrimoni con minorenni
I minorenni si sposano per motivi disparati e in situazioni molto diverse, una complessità che impedisce di trattare tutti i matrimoni con minorenni allo stesso modo. Considerata l’ampia varietà di casi, la difficoltà dal punto di vista legislativo consiste nel tenere conto nel miglior modo possibile delle circostanze concrete.
I motivi alla base dei matrimoni con minorenni sono molto diversi. Questi matrimoni sono spesso contratti in situazioni precarie, in un contesto caratterizzato da povertà, mancanza di istruzione o di prospettive per i coniugi. A volte i minorenni possono accettare il matrimonio perché per loro significa abbracciare un modello sociale prevalente che hanno interiorizzato e che non mettono in discussione. Spesso chi contrae questo tipo di matrimonio è consapevole della propria situazione personale e delle poche possibilità disponibili, pertanto decide intenzionalmente di sposarsi71. Va ricordato che in diversi Paesi europei è ancora possibile derogare all’età matrimoniale di 18 anni (cfr. n. 1.1.2.3 e 3.3). Si deve tuttavia partire dal presupposto che un certo numero di matrimoni con minorenni si qualifichi allo stesso tempo come matrimonio forzato ai sensi della legge (art. 105 n. 5 CC e art. 181a del Codice penale72), sebbene non sia possibile scoprire o dimostrare il carattere coercitivo.
Una difficoltà particolare è data dal fatto che le autorità possono trovarsi di fronte a matrimoni e relazioni familiari che durano da più o meno tempo. In alcuni casi il matrimonio potrebbe non essere stato ancora vissuto, mentre in altri potrebbe essere stato vissuto all’estero per un certo periodo con i coniugi che hanno preso accordi reciproci. Pertanto, oltre alla situazione al momento del matrimonio, si deve sempre tenere conto del contesto in cui si trovano i coniugi nel momento in cui un’autorità svizzera esamina il loro matrimonio. In tal senso occorre considerare sia le circostanze al momento della celebrazione delle nozze (momento del matrimonio) sia al momento della verifica del matrimonio (momento dell’esame) da parte di un’autorità svizzera.
Spesso i matrimoni con minorenni, che si possono contrarre solo all’estero, vengono alla luce nel contesto migratorio, ad esempio nel quadro di procedure di asilo accordato a famiglie o di ricongiungimento familiare secondo la LStrI o, in ultima analisi, anche nell’ambito dell’Accordo del 21 giugno 199973 sulla libera circolazione delle persone (ALC) o della Convenzione del 4 gennaio 196074 istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (Convenzione AELS), dato che numerosi Stati europei prevedono eccezioni all’età matrimoniale di 18 anni. Le autorità si trovano talvolta a dover trattare i matrimoni con minorenni anche al di fuori del contesto degli stranieri e dell’asilo. Quando entrambi i coniugi hanno un diritto di soggiorno indipendente l’uno dall’altro o quando almeno uno dei due è cittadino svizzero (ma ha contratto matrimonio all’estero), non è prevista nessuna procedura di ricongiungimento per il coniuge straniero. Un matrimonio con minorenni può essere scoperto quando sia necessaria un’iscrizione nel registro informatizzato dello stato civile (Infostar). Tuttavia, le autorità di vigilanza in materia di stato civile non esaminano necessariamente tutti i matrimoni figuranti in Infostar. In Infostar vengono registrati solo i matrimoni tra o con cittadini svizzeri; i matrimoni tra cittadini stranieri sono iscritti solo quando occorra registrare un evento di stato civile in Svizzera75. È inoltre possibile che un’autorità si trovi di fronte a un matrimonio con minorenni in un contesto completamente diverso, ad esempio in ambito fiscale o dell’aiuto sociale; pertanto, a seconda dei casi variano anche il contesto giuridico e l’autorità competente.
Può essere il caso, ad esempio, di una coppia siriana che si sposa quando la moglie ha 14 anni e il marito 19 per poter fuggire insieme dal loro Paese d’origine, e che arriva in Svizzera poco dopo le nozze. Un altro esempio è un matrimonio celebrato in Italia senza pressioni esterne tra una donna di 17 anni e un uomo di 20 che si trasferiscono in Svizzera dopo aver già vissuto il matrimonio in Italia per dieci anni. Oppure può essere il caso di un matrimonio combinato di una coppia indiana, con la moglie di 16 anni e il marito di 21. Entrambi sono legati alle tradizioni e si attengono alle decisioni della famiglia. Le autorità svizzere devono esaminare il matrimonio poco prima che la moglie diventi maggiorenne. Un ultimo esempio potrebbe riguardare un caso di matrimonio forzato non scoperto di una giovane donna cresciuta e andata a scuola in Svizzera, costretta però a sposarsi nel Paese d’origine della sua famiglia poco prima di raggiungere la maggiore età per poi farsi raggiungere dal marito in Svizzera (matrimonio concluso durante le vacanze estive).
4.1.2 Soluzioni possibili
4.1.2.1 Aspetti generali
Il legislatore ha affrontato la molteplicità delle situazioni possibili disciplinando nel CC la causa di nullità del matrimonio per minore età con una clausola di eccezione, per tenere conto dei casi particolari, e un procedimento davanti al giudice competente (art. 105 n. 6 CC; cfr. n. 1.1.2.1). Dalla valutazione era emersa la sola necessità di migliorare la disposizione del CC76, ma numerosi partecipanti alla consultazione hanno chiesto una modifica in materia di diritto internazionale privato, ossia di non riconoscere i matrimoni con minorenni77. Ciò premesso, di seguito vengono sinteticamente presentati e messi a confronto le due soluzioni, del CC da un lato e della LDIP dall’altro, con le rispettive conseguenze.
4.1.2.2 Soluzione secondo le disposizioni vigenti e l’avamprogetto: azione di nullità del matrimonio
L’attuale soluzione prevista nel CC consiste fondamentalmente nel riconoscere in un primo momento un matrimonio con minorenni a prescindere dal singolo caso78, per poi procedere a un’azione di nullità secondo gli articoli 105– 109 CC (cfr. n. 1.1.4.1 e 1.1.4.2). Tale soluzione comporta quanto segue.
– Un’importante questione di statuto, con i diritti e i doveri che ne derivano, è decisa con chiarezza e forza di giudicato materiale. Il matrimonio sussiste fino a un’eventuale dichiarazione di nullità (cfr. n. 1.1.4.3), il che contribuisce a garantire la certezza del diritto e a evitare decisioni contrastanti sull’esistenza dell’unione79.
– La decisione è sempre presa da un giudice civile con procedura ordinaria (art. 294 del Codice di procedura civile, CPC80). L’obbligo previsto di informare e promuovere un’azione d’ufficio (art. 106 CC) ha lo scopo di sottoporre ogni matrimonio con minorenni a un esame da parte di un giudice.
– Prevedere il proseguimento del matrimonio in casi eccezionali garantisce che un giudice svolga questo delicato esame. Proprio perché i coniugi possono subire pressioni da parte dei familiari, appare utile e opportuna una valutazione da parte di un giudice. È quindi prevista una valutazione del singolo caso da parte di un’autorità competente.
– Poiché la dichiarazione di nullità ha gli effetti di un divorzio con le relative conseguenze (art. 109 cpv. 2 CC), i coniugi possono far valere alcuni diritti derivanti dal matrimonio che in alcuni casi si protrae da tempo (regolamentazione delle conseguenze giuridiche). I diritti dei figli comuni sono direttamente garantiti e possono essere determinati i contributi di mantenimento tra i coniugi e per i figli, nonché i diritti in materia di previdenza e di regime dei beni81. In questo modo si può tenere conto delle relazioni vissute.
– È inevitabile in ogni caso lo svolgimento di un procedimento giudiziario che comporta oneri e costi, soprattutto per via dell’assistenza giudiziaria nel caso in cui uno dei coniugi dovesse trovarsi all’estero. Il procedimento può anche risultare gravoso per i coniugi e comportare pressioni da parte della famiglia.
– Sia nelle disposizioni vigenti che nell’avamprogetto è prevista una sanatoria della causa di nullità. Prevedendo un’azione di nullità è possibile disciplinare senza problemi una sanatoria.
– La decisione di un giudice di dichiarare nullo un matrimonio potrebbe essere riconosciuta in un altro Stato82. Questa soluzione riduce i cosiddetti rapporti giuridici asimmetrici (il matrimonio è valido in uno Stato, ma non in un altro).
4.1.2.3 Soluzione nel diritto internazionale privato: non riconoscimento
Una soluzione nell’ambito del diritto internazionale privato si basa sul non riconoscimento del matrimonio, ferma restando la successiva possibilità per i coniugi di chiedere il riconoscimento (cfr. in merito anche n. 4.1.3). Rispetto all’azione di nullità, questa soluzione comporta quanto segue.
– La possibilità di riconoscere un matrimonio contratto all’estero costituisce spesso una questione pregiudiziale nell’ambito di un altro procedimento che attribuisce specifiche conseguenze giuridiche all’esistenza del matrimonio83. La decisione non è vincolante, pertanto non ha forza di giudicato materiale. Un’altra autorità potrebbe decidere diversamente, di conseguenza manca certezza giuridica sullo statuto del matrimonio. Anche l’iscrizione in Infostar di un matrimonio contratto all’estero ha sì una maggiore forza probatoria (art. 9 CC), ma non ha forza di giudicato materiale. Questo rende difficile far dipendere il riconoscimento del matrimonio dalle circostanze concrete del singolo caso, poiché aumenta il rischio di decisioni diverse e quindi di incertezza giuridica.
– L’autorità che decide sul riconoscimento del matrimonio varia a seconda del singolo caso: può trattarsi di un tribunale o di un’autorità competente in materia di migrazione, un’autorità di vigilanza in materia di stato civile, di un’autorità fiscale o competente in materia di assicurazioni sociali, il che complica a sua volta la verifica delle circostanze concrete del singolo caso. Non tutte queste autorità dispongono delle possibilità e dell’esperienza per procedere a una disamina differenziata caso per caso dei matrimoni con minorenni.
– Il non riconoscimento comporta l’inesistenza del matrimonio per le autorità svizzere. Di norma, non ne deriva alcun diritto84. Non è quindi possibile tenere conto del fatto che probabilmente il rapporto giuridico è stato vissuto (p. es. per i diritti al mantenimento o nel caso di figli comuni).
– Questi matrimoni non sono esaminati d’ufficio nel quadro di un procedimento giudiziario. In questo modo si evitano procedimenti gravosi per i coniugi in questione, nonché un eccessivo carico di lavoro e costi amministrativi per le autorità.
– Prevedere una sanatoria nella LDIP invece che nel CC appare problematico poiché significherebbe che inizialmente il matrimonio non produce efficacia a causa del non riconoscimento, per poi produrne in seguito o a partire da un dato momento (cfr. n. 4.1.3).
– Il non riconoscimento ha effetto solo in Svizzera. Questa soluzione crea pertanto rapporti giuridici asimmetrici (il matrimonio è valido in uno Stato, ma non in un altro).
4.1.2.4 Valutazione delle due possibilità
Entrambe le soluzioni presentano vantaggi e svantaggi. L’attuale sistema basato sulla dichiarazione di nullità del matrimonio nel CC è una soluzione adeguata in molti casi di matrimoni con minorenni. Al contrario, un sistema basato sul non riconoscimento nella LDIP sarebbe adatto solo per casi chiari che non richiedono una disamina differenziata dei singoli casi (casi eccezionali) per via della maggiore incertezza giuridica e delle diverse autorità competenti. Si rischiano infatti decisioni divergenti da parte delle diverse autorità coinvolte, una soluzione impraticabile, dal punto di vista del nostro Consiglio, per via dell’incertezza giuridica che ne deriverebbe in merito allo statuto del matrimonio. Il non riconoscimento non permette nemmeno di attuare in maniera soddisfacente una sanatoria (cfr. n. 4.1.3). La soluzione del non riconoscimento è adatta solo per i matrimoni non ancora vissuti, o vissuti per un breve periodo di tempo, cioè quei matrimoni per cui non ha alcun peso la mancanza di disposizioni sulle possibili conseguenze giuridiche (per analogia con le conseguenze del divorzio). Inoltre, il non riconoscimento genera quasi sempre rapporti giuridici asimmetrici. D’altro canto però, questa soluzione consentirebbe di ridurre i numerosi procedimenti giudiziari e i relativi costi85, nonché di risparmiare la procedura iniziale in cui l’autorità competente deve segnalare il matrimonio.
4.1.3 Esame di una regolamentazione completa nel diritto internazionale privato
Alla luce dell’esito della consultazione, ci si chiede in che misura una completa attuazione nella LDIP sia realizzabile e sensata, ovviamente prevedendo la possibilità di una sanatoria e una regolamentazione delle conseguenze giuridiche. In sede di consultazione è stato ad esempio suggerito di prevedere il non riconoscimento generale dei matrimoni con minorenni e di lasciare ai coniugi la possibilità di chiedere il riconoscimento del loro matrimonio a determinate condizioni o di poter acconsentire al matrimonio in un secondo momento, al raggiungimento della maggiore età86.
Questa soluzione era già stata analizzata nel contesto della legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, ma deliberatamente non perseguita dal nostro Consiglio87. Le considerazioni di allora valgono ancora oggi: vista la varietà di casi, diritti e interessi di cui occorre tenere conto, l’atto normativo deve garantire alcuni elementi chiave, accolti con favore anche in sede di consultazione88, inclusa in particolare la possibilità di una sanatoria. Senza questa possibilità, andrebbe rimesso in questione anche un matrimonio contratto decenni prima, cosa che appare sproporzionata; la possibilità di una sanatoria dopo un certo lasso di tempo sembra essere un elemento indispensabile (in merito alla sanatoria, cfr. n. 4.2.2.3).
Un sistema basato sul non riconoscimento con una sanatoria che può essere accettata previa domanda a un’autorità o che interviene in automatico dopo un certo lasso di tempo comporterebbe diverse incertezze. Fino all’eventuale domanda e decisione in merito al riconoscimento o fino alla sanatoria, il matrimonio si troverebbe in una condizione di incertezza (matrimonio soggetto a condizione sospensiva); a causa del non riconoscimento, il matrimonio non ha essenzialmente efficacia giuridica in Svizzera. Solo con una decisione di riconoscimento o una sanatoria si potrebbero ottenere tali effetti. Questa condizione di incertezza avrebbe diverse conseguenze che, a seconda dei casi, richiederebbero una regolamentazione aggiuntiva: come procedere ad esempio se un coniuge decede o vuole sposare un’altra persona? Quali effetti avrebbe tale condizione di incertezza sulla situazione fiscale dei coniugi e in materia di assicurazioni sociali? Allo stesso modo sussisterebbe il rischio che non sia disciplinata la situazione dei figli comuni. Probabilmente sarebbe necessario differenziare gli effetti giuridici del matrimonio, prevedendo per alcuni una validità retroattiva dalla celebrazione, per altri solo dal momento del riconoscimento. Verrebbe così meno la certezza del diritto per lo statuto del matrimonio.
Poiché il nostro Consiglio ritiene necessario continuare ad assicurare la tutela dei coniugi garantita dalle disposizioni vigenti attraverso l’intervento d’ufficio dello Stato, alle autorità dovrebbe essere possibile intervenire per impedire la successiva sanatoria di un matrimonio con minorenni non degno di protezione. Allo stesso tempo, il rifiuto di un riconoscimento da parte di un’autorità dovrebbe essere combinato con la regolamentazione delle conseguenze giuridiche. Talvolta si tratta di relazioni vissute all’estero di cui occorre tenere conto.
In questo contesto, secondo il nostro Consiglio, una regolamentazione esclusiva e completa nel diritto internazionale privato non appare né sensata né efficace, perché non garantisce sufficiente tutela ai coniugi e pregiudica la certezza del diritto. La soluzione attuale nel CC appare nettamente più adeguata, in particolare con i miglioramenti proposti in questo progetto.
4.2 La normativa proposta
4.2.1 La nuova regolamentazione di due situazioni specifiche nella LDIP
4.2.1.1 Aspetti generali
Alla luce della valutazione delle due possibilità (cfr. n. 4.1.2.4) si intende conservare in linea di principio il sistema attuale del CC (riconoscimento dei matrimoni con minorenni celebrati all’estero e successivo esame della loro validità), prevedendo tuttavia un sistema di non riconoscimento nella LDIP per due situazioni specifiche, senza esame del singolo caso né disciplinamento delle conseguenze giuridiche né possibilità di una sanatoria. Si tratta da un lato delle situazioni in cui una persona è sposata molto giovane e non ha ancora compiuto 16 anni nel momento in cui il matrimonio è esaminato in Svizzera (art. 45 cpv. 3 lett. a D-LDIP; cfr. n. 4.2.1.2) e, dall’altro, dei matrimoni in cui almeno una persona era domiciliata in Svizzera al momento della celebrazione (art. 45 cpv. 3 lett. b D-LDIP; cfr. n. 4.2.1.3).
Nella LDIP non vi è margine sufficiente per disciplinare gli altri casi. Il nostro Consiglio ritiene infatti che, per questi altri casi, sia necessario prevedere un esame differenziato caso per caso da parte di un giudice, una sanatoria e un disciplinamento delle conseguenze giuridiche. Con la soluzione proposta nell’avamprogetto (causa di nullità nel CC) è possibile soddisfare decisamente meglio queste esigenze.
4.2.1.2 Non riconoscimento dei matrimoni con minori di 16 anni
Dalla consultazione sono emersi forti timori per i casi in cui i coniugi hanno meno di 16 anni; una maggioranza considera la situazione giuridica attuale insufficiente o insoddisfacente. Alcuni contestano il fatto che la ponderazione degli interessi prevista dal diritto vigente può condurre, anche in questi casi, al mantenimento del matrimonio.
Con il diritto anteriore al 2013, che prevedeva come unica possibilità il non riconoscimento dei matrimoni con minorenni, si riteneva che i matrimoni con persone di età inferiore ai 16 anni non andassero riconosciuti in quanto contrari all’ordine pubblico, a meno che il coniuge in questione non avesse nel frattempo raggiunto l’età minima richiesta89. Nella dottrina il limite d’età è definito in virtù dell’ordine pubblico anche per il diritto vigente90. Considerato che l’età del consenso prevista dal diritto penale in Svizzera è di 16 anni (salvo eccezioni91), è già accettato che un minore di 16 anni non può vivere in Svizzera come persona sposata e che la ponderazione degli interessi da parte di un giudice in questi casi deve sempre deporre a sfavore della prosecuzione del matrimonio92. Da questo punto di vista, è già possibile interpretare le disposizioni vigenti in direzione del rifiuto in via pregiudiziale del riconoscimento dei matrimoni con minorenni se uno dei due coniugi non ha ancora 16 anni (cfr. n. 1.1.4.1).
Alla luce dell’esito della consultazione, il nostro Consiglio propone di fare un ulteriore passo avanti su questo punto e di non riconoscere affatto tali matrimoni, considerandoli quindi inefficaci, fintantoché i coniugi in questione non hanno compiuto 16 anni (cfr. art. 45 cpv. 3 lett. a D-LDIP). In questo modo si dà un segnale ancora più chiaro, come auspicato, che i matrimoni tra persone molto giovani non sono in alcun caso compatibili con l’ordine pubblico svizzero. Inoltre, la soluzione proposta ha il vantaggio di non esporre i coniugi allo stress emotivo di un procedimento giudiziario già in giovane età.
In questi casi ben precisi è giustificabile un non riconoscimento del matrimonio senza esaminare il singolo caso, e, vista la durata spesso brevissima dell’unione, si può anche rinunciare a un disciplinamento delle conseguenze giuridiche. Tuttavia, è importante la distinzione tra l’età al momento del matrimonio e l’età al momento dell’esame del matrimonio da parte delle autorità svizzere (momento dell’esame): se al momento dell’esame il coniuge in questione ha già 16 anni, il riconoscimento non può né deve essere rifiutato a priori. In questo caso va garantita la possibilità di prevedere la prosecuzione in via eccezionale dell’unione, il disciplinamento delle conseguenze giuridiche e una sanatoria; pertanto, non è giustificabile rinunciarvi in maniera generale, indipendentemente dalla durata del matrimonio e dall’età dei coniugi93. Se al momento del matrimonio i coniugi avevano meno di 16 anni, ma li hanno compiuti al momento dell’esame, si applica l’articolo 105a D-CC e viene quindi promossa un’azione di nullità del matrimonio (cfr. n. 4.2.2), fatta salva un’ulteriore eccezione nel caso in cui uno dei coniugi era domiciliato in Svizzera (cfr. n. 4.2.1.3). Il fatto che per un periodo relativamente breve il matrimonio sia soggetto a condizione sospensiva (cfr. n. 4.1.3) e che durante questo periodo i coniugi non possano far valere alcuna pretesa derivante dal matrimonio è trascurabile e proporzionato data la brevità del periodo in questione.
Di conseguenza, in futuro in Svizzera s’intende non riconoscere più i matrimoni con minorenni in cui uno dei coniugi non ha ancora compiuto 16 anni al momento dell’esame (art. 45 cpv. 3 lett. a D-LDIP). È innegabile che più una persona è giovane al momento del matrimonio, maggiori sono le probabilità di coercizione94. Con un chiaro non riconoscimento, i coniugi in questione (così come le autorità) possono evitare un’azione di nullità per matrimonio forzato (art. 105 n. 5 CC), in quanto in questi casi il non riconoscimento ha la precedenza. I casi coperti dall’ALC e dalla Convenzione AELS sono trattati al numero 7.2.2.
4.2.1.3 Non riconoscimento dei matrimoni con minorenni se almeno uno dei due coniugi era domiciliato in Svizzera al momento della celebrazione
Si intende applicare il principio del non riconoscimento dei matrimoni con minorenni anche a un secondo caso, come caldamente chiesto in sede di consultazione95e per rispondere alle esigenze osservate nella pratica: se almeno uno dei coniugi era domiciliato in Svizzera al momento del matrimonio, in generale il matrimonio non è riconosciuto (cfr. art. 45 cpv. 3 lett. b D-LDIP). In questo caso, l’interesse pubblico all’inefficacia del matrimonio con minorenni prevale per via della maggiore vicinanza all’ordinamento giuridico svizzero. La nuova disposizione è in linea con lo spirito dell’attuale articolo 45 capoverso 2 LDIP, con cui il legislatore dell’epoca intendeva impedire l’elusione dei requisiti matrimoniali svizzeri.
Questa nuova disposizione consente di affrontare il problema riprovevole e sempre più ricorrente dei matrimoni conclusi durante le vacanze estive. Minorenni cresciuti e domiciliati in Svizzera sono sposati nel Paese d’origine della famiglia, spesso durante le vacanze estive, con l’idea di procedere poi al ricongiungimento del coniuge in Svizzera. In questi casi i coniugi minorenni sono per lo più ben integrati in Svizzera, vi sono cresciuti frequentando le scuole. L’interesse a essere tutelati è in queste circostanze particolarmente elevato mentre il loro interesse al mantenimento del matrimonio è tendenzialmente scarso. Spesso in queste situazioni possono risultare adempiute le condizioni del matrimonio forzato ai sensi della legge (art. 105 n. 5 CC e 181a CP), sebbene, come già spiegato, la costrizione sia difficile da riconoscere e da provare senza iniziativa da parte dei coniugi (cfr. n. 1.1.2.3).
È contemplato anche il caso inverso, ossia se il coniuge maggiorenne è domiciliato in Svizzera al momento del matrimonio. A seguito della vicinanza con l’ordinamento giuridico svizzero, anche in questi casi non è possibile riconoscere in Svizzera il matrimonio con un minorenne all’estero. In sede di consultazione è emerso chiaramente che questi matrimoni sono visti come un modo di eludere l’ordinamento giuridico svizzero e non vanno pertanto riconosciuti.
Quando uno dei coniugi ha il suo domicilio in Svizzera al momento del matrimonio, si può quasi sempre partire dal presupposto che il caso venga indentificato rapidamente ancor prima che il matrimonio venga realmente vissuto. La mancanza di un esame del singolo caso o della possibilità di una sanatoria è quindi di scarsa importanza. Data l’abituale mancanza di disposizioni che tengano conto della convivenza precedente al matrimonio, è giustificabile non disciplinare conseguenze analoghe a quelle del divorzio, diversamente da quanto previsto per l’azione di nullità96. Con un chiaro non riconoscimento, i coniugi (così come le autorità) possono evitare un’azione di nullità per matrimonio forzato (art. 105 n. 5 CC). I casi coperti dall’ALC e dalla Convenzione AELS sono trattati al numero 7.2.2.
4.2.2 Miglioramento delle disposizioni di nullità nel CC di tutti gli altri casi di matrimoni con minorenni
4.2.2.1 Aspetti generali
In tutti i restanti casi di matrimoni con minorenni, ossia in particolare per i matrimoni senza legami con la Svizzera in cui i coniugi minorenni hanno almeno 16 anni al momento dell’esame, il nostro Consiglio intende mantenere l’azione di nullità promossa d’ufficio. In questi casi, il rifiuto della Svizzera di tollerare questi matrimoni è espresso e concretato dalla soluzione di nullità prevista dal CC (cfr. n. 4.1.2.2). Solo con questa soluzione è possibile garantire la necessaria certezza del diritto: un matrimonio sussiste finché non è dichiarato nullo. Delle relazioni vissute si tiene conto disciplinando le conseguenze giuridiche (per analogia con le conseguenze del divorzio, art. 109 CC). Resta possibile mantenere il matrimonio in casi eccezionali, previo esame del singolo caso da parte del giudice, e la sanatoria può essere attuata senza difficoltà. Questa soluzione è stata appoggiata tra l’altro anche in sede di consultazione97. Allo stesso tempo si intendono migliorare, sotto vari aspetti, le disposizioni e le procedure di nullità del matrimonio, come già proposto nell’avamprogetto (cfr. n. 2.1).
4.2.2.2 Articolo distinto sulla causa di nullità per minore età (art. 105a D‑CC)
Al fine di mettere in evidenza gli obiettivi perseguiti con la causa di nullità del matrimonio per minore età, questa causa di nullità sarà disciplinata in un articolo distinto. Così facendo, oltre a rafforzare il principio della nullità di questi matrimoni, è possibile operare le necessarie differenziazioni con la dovuta precisione. La procedura per fare valere la causa di nullità rimane quella descritta all’articolo 106 CC, secondo cui in presenza di una causa di nullità va informata l’autorità competente che promuove l’azione d’ufficio (per la procedura volta a far valere la causa di nullità, cfr. n. 1.1.4.2).
4.2.2.3 Sanatoria al compimento dei 25 anni
Il nostro Consiglio intende mantenere l’attuale possibilità di sanatoria della causa di nullità in determinati casi. Appare sproporzionato verificare in sede giudiziaria la validità di un matrimonio vissuto, celebrato eventualmente decenni prima e consapevolmente proseguito dagli interessati anche in età adulta, anche se uno di loro era minorenne al momento della celebrazione. Simili strutture familiari vissute non devono essere messe in discussione se non è necessario (cfr. n. 4.1.3). Non prevedere una sanatoria potrebbe inoltre rivelarsi problematico per il fatto che nella pratica i possibili eredi di un coniuge deceduto o terzi potrebbero invocare la nullità per minore età con l’intenzione di ricevere una quota maggiore di eredità98. La possibilità di una sanatoria è stata accolta con favore da un’ampia maggioranza in sede di consultazione99.
Tuttavia, è importante adeguare e disciplinare chiaramente il momento a partire dal quale la causa di nullità è sanata. In base alle disposizioni vigenti, la causa di nullità è sanata con il raggiungimento della maggiore età. Dalla valutazione è però emerso che così come prevista attualmente la sanatoria è inefficace (cfr. n. 1.1.5). Come proposto nell’avamprogetto e ampiamente sostenuto in sede di consultazione, sebbene siano state avanzate proposte isolate per una sanatoria anticipata o posticipata100, si intende portare la sanatoria al compimento del venticinquesimo anno di età (cfr. art. 105a cpv. 1 D-CC).
La disposizione sulla nullità del matrimonio si prefigge principalmente di prevenire i matrimoni con minorenni, nonché di tutelare e sostenere i coniugi in questione nelle rispettive situazioni. Solo con il tempo, pertanto solo dopo il raggiungimento della maggiore età, cresce la consapevolezza, in determinate circostanze, di voler uscire da una situazione che fino a quel momento era stata almeno in parte accettata. Solo con l’avanzare degli anni e la maggiore indipendenza e maturità, i coniugi in questione possono rendersi conto che il matrimonio che hanno contratto da minorenni non corrisponde alla loro volontà. È quindi importante che il coniuge in questione, una volta raggiunta la maggiore età e acquisita quindi la capacità di esercitare i propri diritti civili, abbia il tempo sufficiente per riflettere sulla propria situazione, per valutare le opzioni a disposizione e per compiere con calma i passi necessari per far dichiarare nullo il matrimonio. La nuova età per la sanatoria vale anche se l’azione è promossa d’ufficio da un’autorità; la possibilità di promuovere l’azione d’ufficio consente di facilitare il tutto ai coniugi. La possibilità di una sanatoria si applica a tutti i matrimoni con minorenni che rientrano nell’articolo 105a D-CC, indipendentemente dall’età al momento della celebrazione101. Non è prevista alcuna sanatoria solo qualora uno dei coniugi fosse domiciliato in Svizzera al momento del matrimonio (art. 45 cpv. 3 lett. b D-LDIP; cfr. n. 4.2.1.3).
Se un coniuge vuole sciogliere il vincolo coniugale pur avendo già compiuto 25 anni, può scegliere la via del divorzio, ma deve prendere l’iniziativa di persona. Ricordiamo che un’azione di nullità del matrimonio per le altre cause previste all’articolo 105 CC, in particolare per i matrimoni forzati (art. 105 cpv. 5 CC), può essere promossa in qualsiasi tempo.
4.2.2.4 Determinante l’età al momento dell’azione
La valutazione ha mostrato che anche l’incoerenza nella prassi giudiziaria in merito al momento determinante in cui il coniuge deve essere ancora minorenne per applicare la causa di nullità del matrimonio complica notevolmente l’esecuzione. Anche la dottrina è divisa sul momento determinante102. Se si prende come riferimento l’età al momento della sentenza, sussiste il rischio che si verifichi una sanatoria nel corso del procedimento. Spesso le parti non hanno alcun controllo sulla durata del procedimento che può dipendere da fattori esterni come le notifiche dall’estero; tale situazione può favorire le tattiche dilatorie. Entrambi i fattori aggravano ulteriormente il problema103.
La presente revisione intende chiarire che ai fini della sanatoria è determinante il momento in cui viene promossa l’azione: la persona coniugatasi da minorenne non deve aver ancora compiuto 25 anni quando viene promossa l’azione. In altre parole, l’azione può essere intentata solo prima che il coniuge in questione compia 25 anni. Di conseguenza, la durata dell’intera procedura non ha più alcun effetto sull’applicazione della sanatoria. In questo modo si risolve l’incertezza che sussiste nelle disposizioni vigenti e si evitano eventuali incentivi negativi.
4.2.2.5 Ponderazione degli interessi e mantenimento in via eccezionale del matrimonio
La ponderazione degli interessi prevista dalle disposizioni vigenti si prefigge di consentire al giudice di ponderare gli interessi in gioco nel singolo caso e di rinunciare, in via eccezionale, a dichiarare nullo il matrimonio se l’interesse della persona a mantenere l’unione prevale sull’interesse di tutela alla base della disposizione sulla dichiarazione di nullità del matrimonio104, partendo dal principio che un matrimonio, in linea di massima, non è nell’interesse di un minorenne. In caso di dubbi, il matrimonio va dichiarato nullo105.
La ponderazione degli interessi e la possibilità di mantenere eccezionalmente un matrimonio con minorenni sono state criticate in varie occasioni, in particolare perché farebbero perdere un chiaro segnale contro i matrimoni con minorenni e i coniugi in questione non sarebbero sufficientemente tutelati in quanto la ponderazione degli interessi risulta per loro potenzialmente gravosa. Tuttavia il nostro Consiglio continua a ritenere che non si debba rinunciare alla ponderazione degli interessi e alla possibilità di mantenere eccezionalmente il matrimonio per trovare un modo adeguato di affrontare le relazioni matrimoniali già vissute all’estero. Anche in sede di consultazione, la maggioranza dei partecipanti si è espressa a favore del mantenimento della ponderazione degli interessi106.
I coniugi minorenni sono considerati fanciulli secondo la CRC. Secondo l’articolo 11 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.)107, in combinato disposto con l’articolo 3 capoverso 1 CRC, l’interesse superiore del fanciullo ha un ruolo primario nelle decisioni che lo riguardano. Di conseguenza, in caso di gravi rischi per i minorenni, le autorità sono tenute a svolgere accertamenti d’ufficio e, a seconda delle circostanze, a tenere conto della maturità del fanciullo e della sua autonomia108.
Recentemente la Corte costituzionale federale tedesca ha tuttavia messo in discussione questi principi per i minori di 16 anni al momento del matrimonio, affermando che la tutela dei minorenni è prioritaria e permette norme generalizzanti, per cui non è obbligatorio procedere all’esame dei singoli casi. Inoltre, una ponderazione degli interessi farebbe capire che tali matrimoni così prematuri non sono sistematicamente considerati negativi per l’interesse superiore del fanciullo109. Tuttavia, secondo il nostro Consiglio, la ponderazione degli interessi va mantenuta anche in ragione del principio costituzionale della proporzionalità, particolarmente importante nel caso di ingerenze nei diritti fondamentali, tra cui il diritto al matrimonio. La ponderazione degli interessi non porta generalmente al mantenimento del matrimonio. Sopprimere la ponderazione degli interessi sarebbe in contrasto con l’obbligo di dare priorità all’interesse superiore del fanciullo, almeno nei singoli casi110.
In futuro, tuttavia, s’intende procedere alla ponderazione degli interessi solo in casi molto specifici: sarà possibile nei procedimenti di nullità del matrimonio solo nel caso di coniugi che al momento dell’esame sono ancora minorenni ma hanno compiuto 16 anni, a condizione che nessuno dei due fosse domiciliato in Svizzera al momento del matrimonio (cfr. n. 4.2). La preoccupazione relativa alla ponderazione degli interessi nel caso di coniugi molto giovani è stata affrontata con le disposizioni proposte nella LDIP, che ne restringono notevolmente l’applicabilità a quanto il nostro Consiglio considera assolutamente indispensabile.
In Svizzera, e sempre più spesso anche in Europa in generale, prevale l’opinione di non concedere la facoltà di sposarsi a persone di età inferiore ai 16 anni111. Nel caso di matrimoni in cui i coniugi avevano meno di 16 anni al momento del matrimonio, ma che hanno compiuto 16 anni al momento dell’esame, sarebbe sproporzionato rinunciare a un esame del singolo caso e quindi a un esame della situazione concreta in cui si trovano i coniugi in questione al momento dell’esame, nonché a un esame degli effetti di un annullamento assoluto del matrimonio112. Anche altri trattati internazionali, come l’ALC e la Convenzione AELS, impongono un esame della proporzionalità. Sopprimere la ponderazione degli interessi potrebbe violare in alcuni casi i diritti garantiti da questi trattati, dal momento che il matrimonio con minori di 18 anni è ancora possibile in molti Paesi dell’UE e dell’AELS (cfr. n. 7.2).
In varie occasioni è stato sostenuto come il procedimento di nullità del matrimonio e la ponderazione degli interessi da parte del giudice rappresentino un fardello insostenibile per i coniugi in questione, esponendoli alle pressioni da parte della famiglia. Le informazioni sul fardello rappresentato dai procedimenti giudiziari sono poche e incoerenti113. A seconda delle circostanze può essere difficile stabilire i legami reali tra i coniugi in questione e accertare la loro reale volontà, soprattutto se si trovano all’estero e il procedimento deve essere condotto tramite l’assistenza giudiziaria (cfr. n. 4.2.4).114 Si può comunque presumere che i giudici abbiano maturato l’esperienza necessaria per svolgere questo esame in modo appropriato, come già considerato dal legislatore nell’emanare la disposizione (art. 105 n. 6 CC)115. Naturalmente è anche importante sensibilizzare debitamente anche i giudici civili. Come accennato, rinunciare a dichiarare nullo il matrimonio sulla base della ponderazione degli interessi non deve diventare la regola, ma costituire sempre un’eccezione da giustificare scrupolosamente. Occorre infatti sempre partire dal presupposto che il mantenimento del matrimonio non è nell’interesse del minorenne116. In caso di dubbi, il matrimonio va sempre dichiarato nullo.
Non convince nemmeno l’argomentazione talvolta addotta contro la ponderazione degli interessi secondo cui i coniugi possono semplicemente risposarsi una volta maggiorenni se lo desiderano, in quanto a differenza delle situazioni disciplinate dalla LDIP (art. 45 cpv. 3 lett. b D-LDIP; cfr. i relativi commenti), spesso il matrimonio è già stato vissuto. Risposarsi può comportare la perdita di diritti che dipendono dalla durata del matrimonio.
4.2.2.6 Esame della libera volontà e mantenimento eccezionale del matrimonio nel caso di coniugi divenuti maggiorenni
La possibilità di mantenere il matrimonio per singoli casi è ancora più importante se la persona interessata ha già raggiunto la maggiore età al momento della valutazione giudiziaria. Se nel procedimento davanti al giudice civile il coniuge in questione dichiara di voler mantenere il matrimonio e il giudice è convinto che ciò sia espressione della sua libera volontà, dichiarare nullo il matrimonio risulterebbe estremamente problematico, perché violerebbe i diritti costituzionali, in particolare la libertà di matrimonio. La ponderazione degli interessi è fuori discussione, poiché nel frattempo il coniuge in questione è diventato maggiorenne e ha raggiunto l’età matrimoniale secondo il diritto svizzero117.
Con la presente revisione, il Consiglio federale propone quindi di prevedere la possibilità per il giudice di non dichiarare nullo un matrimonio in casi eccezionali se i coniugi in questione sono maggiorenni ed esprimono la loro libera volontà di mantenere il matrimonio (cfr. art. 105a cpv. 2 n. 2 D-CC). Naturalmente, il giudice deve chiarire con la massima scrupolosità se la dichiarazione della persona corrisponde effettivamente alla sua libera volontà. In particolare, se si può presumere che il coniuge in questione si risposerebbe subito con la stessa persona se il matrimonio venisse dichiarato nullo, dichiarare nullo il matrimonio appare sproporzionato e comporterebbe un inutile onere amministrativo sia per i coniugi sia per le autorità coinvolte. In assenza di una dichiarazione del coniuge, il giudice deve dichiarare il matrimonio nullo. In questo modo si tiene quindi conto in egual misura della libera volontà delle persone ormai maggiorenni e di aspetti pratici.
In sede di consultazione, numerosi partecipanti hanno sostenuto che nella stragrande maggioranza di questi casi i coniugi vogliono mantenere il matrimonio. Pertanto il procedimento previsto comporterebbe solo oneri e costi amministrativi inutili118. In questo contesto, sarebbe ipotizzabile affidare il compito di esaminare la libera volontà a una delle autorità che intervengono prima di arrivare in giudizio, nello specifico all’autorità chiamata a informare chi di dovere o all’autorità del Cantone competente per promuovere un’azione ai sensi dell’articolo 106 CC (sul sistema per far valere la causa di nullità cfr. il n. 1.1.4.2). Nel caso dei matrimoni contratti all’estero, le autorità che si occupano del caso prima di arrivare in giudizio possono però essere molto diverse (cfr. n. 4.1.1). Di solito si tratta di autorità competenti in materia di migrazione o autorità di vigilanza in materia di stato civile, ma può anche trattarsi di autorità completamente diverse, come quelle fiscali o competenti in materia di assicurazioni sociali. La decisione di mantenere il matrimonio di una persona divenuta maggiorenne richiede un esame attento ed esaustivo. È quindi fondamentale che la procedura di esame sia concepita in modo da garantire una decisione autonoma di continuare il matrimonio che rifletta realmente la libera volontà dei coniugi119. Sarebbe problematico affidare questo esame a qualsiasi autorità potenzialmente coinvolta nel caso specifico e quindi alle autorità chiamate a segnalare il matrimonio (le stesse preoccupazioni riguardo a una regolamentazione completa nella LDIP, cfr. n. 4.1.2.3). Le autorità legittimate a promuovere l’azione variano da un Cantone all’altro. Talvolta tale compito è stato affidato a uffici dell’amministrazione cantonale, come le autorità di vigilanza in materia di stato civile, ai pubblici ministeri o perfino al Comune120. Il nostro Consiglio ha già illustrato nel suo rapporto di valutazione che l’esame della libera volontà (così come la ponderazione degli interessi) può essere effettuato solo dal giudice, altrimenti si rischia che le decisioni vengano pregiudicate e che vengano violati i diritti dei coniugi in questione. Per questo motivo, il nostro Consiglio non propone alcuna modifica in merito.
Va aggiunto che probabilmente questi casi non graveranno in maniera eccessiva sui tribunali come temuto da alcuni in sede di consultazione. Visto il nuovo articolo 45 capoverso 3 lettera b D-LDIP, si presume infatti che alcuni di questi casi si risolvano con il non riconoscimento del matrimonio (matrimoni conclusi durante le vacanze estive; cfr. n. 4.2.1.3). Inoltre, secondo un’analisi delle cifre disponibili, il novero di questi casi dovrebbe rimanere gestibile121.
4.2.2.7 Aspetti relativi all’azione di nullità dei matrimoni con minorenni
Anche se posticipare la sanatoria al compimento del 25º anno di età (cfr. n. 4.2.2.3) comporterà un leggero aumento delle azioni di nullità in futuro, il nostro Consiglio non ritiene necessario apportare modifiche su questo fronte, anche in considerazione dell’esito della consultazione122.
– Alla procedura dell’azione di nullità del matrimonio si applicano per analogia le disposizioni sulla procedura dell’azione di divorzio (art. 294 CPC). Non è prevista l’acquiescenza dell’azione di nullità123. È certamente importante che i coniugi vengano interrogati separatamente, considerate le sfide, già menzionate in varie occasioni, che i giudici devono affrontare per ponderare gli interessi o verificare la libera volontà. Data la situazione particolare, tenere un’udienza di conciliazione si rivela poco sensato per i matrimoni con minorenni. Poiché le disposizioni che regolano la procedura di divorzio si applicano solo per analogia (art. 294 CPC), rinunciare all’udienza di conciliazione è quindi già possibile in base al diritto vigente. Non sono quindi necessarie modifiche legislative.
– La ripartizione delle spese giudiziarie merita particolare attenzione. Va notato che, in base a una disposizione di diritto internazionale, andrebbe per quanto possibile evitato di far sostenere le spese alle vittime124. Inoltre, l’articolo 107 CPC, che prevede che il giudice possa in taluni casi ripartire le spese secondo equità, offre già uno spazio di manovra sufficiente per gestire le diverse situazioni.
– In sede di consultazione sono state avanzate anche richieste isolate per concedere obbligatoriamente ai coniugi minorenni il patrocinio ai sensi dell’articolo 299 CPC ed è stata sottolineata l’importanza di tale aspetto in questi casi125. Sebbene la persona ancora minorenne possa far valere da sola la nullità del matrimonio, in quanto diritto strettamente personale126, i rappresentanti legali o un curatore nominato dall’Autorità di protezione dei minori e degli adulti (APMA) dovrebbero intervenire per eventuali conseguenze di diritto patrimoniale. Nella maggior parte dei casi, è difficile che i genitori siano in grado di assumere il ruolo di rappresentanza a causa della particolare situazione familiare e di un possibile conflitto di interessi, per cui si può supporre che i giudici ordineranno di regola una rappresentanza. Questa possibilità è già prevista dall’articolo 299 CPC, motivo per cui anche in questo caso non si rendono necessarie modifiche legislative.
4.2.3 Sintesi dei casi possibili
I matrimoni con minorenni sono disciplinati in modo diverso a seconda dei casi. Una nuova disposizione della LDIP si applicherà a due casi specifici, tenendo così conto di una delle principali richieste avanzate in sede di consultazione. Il fulcro è il non riconoscimento del matrimonio con minorenni, per cui tali matrimoni non produrranno efficacia, nemmeno in via eccezionale (cfr. n. 4.2.1). In questi casi manifesti si possono evitare così oneri e costi inutili e situazioni di stress per i coniugi in questione. Nei casi restanti, per tutelare i coniugi in questione e garantire la certezza del diritto, vanno mantenuti e migliorati gli effetti previsti dalle disposizioni sulla nullità nel CC.
Nell’interazione tra la LDIP e il CC, la procedura che ne consegue per i singoli casi è la seguente.
– Se, al momento del matrimonio, uno dei coniugi non aveva compiuto il diciottesimo anno di età e uno di loro era domiciliato in Svizzera, il matrimonio non è riconosciuto (cfr. art. 45 cpv. 3 lett. b D-LDIP). Questi matrimoni non producono efficacia giuridica in Svizzera. Con questa disposizione si intende migliorare la tutela dei minorenni contro i matrimoni conclusi durante le vacanze estive.
A tutti gli altri casi di matrimoni con minorenni (ossia i matrimoni esclusivamente stranieri) si applica la seguente procedura.
– Se uno dei coniugi non ha ancora compiuto 16 anni al momento dell’esame, il matrimonio non è riconosciuto (art. 45 cpv. 3 lett. a D-LDIP). Il non riconoscimento tutelerà maggiormente i coniugi minori di 16 anni. Non è prevista nessuna azione di nullità per i coniugi molto giovani.
– Se entrambi i coniugi hanno compiuto 16 anni e almeno uno dei due è ancora minorenne al momento dell’esame, l’azione di nullità è promossa d’ufficio, come accadeva finora. Il matrimonio di norma viene dichiarato nullo. Il giudice può eccezionalmente mantenere il matrimonio se interessi preponderanti del coniuge minorenne impongono il proseguimento del matrimonio (ponderazione degli interessi; cfr. art. 105a cpv. 2 n. 1 D-CC).
– Se entrambi i coniugi sono maggiorenni e chi si è coniugato da minorenne non ha ancora compiuto 25 anni al momento dell’esame (e fino al momento dell’azione in giudizio; art. 106 cpv. 3 D-CC), l’azione di nullità è promossa d’ufficio. Il matrimonio di norma viene dichiarato nullo. Il giudice può eccezionalmente decidere di mantenere il matrimonio se ciò corrisponde alla libera volontà della persona coniugatasi da minorenne (cfr. art. 105a cpv. 2 n. 2 D‑CC).
– Se entrambi i coniugi hanno compiuto 25 anni, la causa di nullità del matrimonio è sanata. Da quel momento non è più possibile promuovere un’azione di nullità (cfr. art. 105a cpv. 1 e 106 cpv. 3 D-CC).
4.2.4 Diritto degli stranieri e diritto d’asilo
4.2.4.1 Diritto in materia di stranieri e integrazione
Il presente progetto comporta un aumento del numero di matrimoni non riconosciuti (art. 45 cpv. 3 D-LDIP) e presumibilmente anche delle azioni di nullità secondo l’articolo 105a D-CC visto il nuovo termine per la sanatoria. Salirà così anche il numero di casi da segnalare e per i quali è necessario procedere alla sospensione di una procedura (cfr. n. 1.1.4.4). La sospensione introdotta dalla legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati sarà mantenuta127; tuttavia, occorre far sì che il procedimento civile duri il meno possibile.
In linea di principio, in materia di diritto degli stranieri le conseguenze del non riconoscimento e della nullità sono le stesse. In tutti i casi, la domanda di ricongiungimento familiare va respinta perché non sono soddisfatte le condizioni per un matrimonio riconosciuto dalla Svizzera (art. 42–45 e 85 cpv. 7 LStrI). L’ingresso in Svizzera non è concesso. Per quanto riguarda le conseguenze nel caso in cui le persone interessate si trovino già in Svizzera, rimandiamo alle considerazioni sul diritto vigente (cfr. n. 1.1.4.4).
In seguito alla modifica delle cause di nullità nel CC, vanno adeguati anche i relativi riferimenti nella legge sugli stranieri e la loro integrazione.
4.2.4.2 Diritto d’asilo
Le modifiche proposte nella LDIP e nel CC richiedono anche una modifica delle disposizioni sulle procedure di ricongiungimento familiare nella legge sull’asilo (art. 51 cpv. 4 LAsi). La segnalazione prevista dall’articolo 106 CC e la sospensione della procedura avverranno d’ora in avanti solo dopo l’ingresso in Svizzera del coniuge per il quale è richiesto il ricongiungimento128. Poiché la sanatoria del matrimonio con minorenni viene posticipata dai 18 ai 25 anni, è presumibile che la SEM segnali un maggior numero di matrimoni con minorenni. Con la modifica prevista dall’articolo 51 capoverso 1bis quarto periodo D-LAsi si tiene conto sia dell’idea di tutela alla base dell’articolo 51 D-LAsi, ovvero tutelare i parenti da possibili persecuzioni riflesse, sia del bene del minorenne. Poiché la sospensione della procedura per il coniuge non si estende sostanzialmente alla procedura per eventuali figli, si dovrebbe prendere in considerazione un ingresso separato dei figli, il che solleva questioni relative al bene del minorenne. La rinuncia a segnalare il matrimonio con minorenni e a sospendere la procedura finché uno dei coniugi si trova all’estero si applicherà per analogia alle procedure per la concessione della protezione provvisoria (art. 71 cpv. 1bis quarto periodo D-LAsi). Se entrambi i coniugi si trovano in Svizzera, l’autorità competente è informata secondo l’articolo 106 CC e la procedura di asilo accordato a famiglie è sospesa.
Anche nell’ambito del diritto d’asilo, le conseguenze del non riconoscimento e della dichiarazione di nullità del matrimonio sono sostanzialmente le stesse. In tutti i casi, la richiesta di asilo accordato a famiglie viene respinta. In caso di non riconoscimento (art. 45 cpv. 3 D-LDIP), la SEM prende una decisione diretta, non segue alcuna segnalazione e nessuna azione di nullità, il che significa che non vi è alcuna sospensione. Se in questo caso il coniuge si trova già in Svizzera o se il matrimonio è stato dichiarato nullo, è necessario verificare se l’esecuzione dell’allontanamento è ammissibile, ragionevolmente esigibile e possibile, sia per le persone ancora minorenni sia per quelle già maggiorenni. Tuttavia, i coniugi ancora minorenni vanno considerati come minorenni non accompagnati (cfr. n. 1.1.4.4).
In seguito alla riorganizzazione delle cause di nullità nel CC vanno adeguati i relativi riferimenti nella legge sull’asilo.
4.2.5 Adeguamenti paralleli nella legge sull’unione domestica registrata
Poiché la causa di nullità del matrimonio è prevista anche dalla legge del 18 giugno 2004129 sull’unione domestica registrata (LUD), sebbene non siano noti casi corrispondenti130, si rende necessario adeguare anche tale testo di legge131 solo per quanto riguarda il diritto transitorio e le disposizioni relative all’annullamento a causa della minore età. Inoltre, le disposizioni sul riconoscimento e la nullità dei matrimoni nel diritto internazionale privato (art. 45 e 45a LDIP) si applicano per analogia anche all’unione domestica registrata. Lo stesso vale per le disposizioni del diritto in materia di stranieri e d’asilo (art. 52 in combinato disposto con l’art. 50 LStrI e l’art. 79a LAsi), motivo per cui non sono necessari ulteriori adeguamenti in questo caso.
4.2.6 Nessuna possibilità di consenso alla promessa nuziale di minorenni
In sede di consultazione vari partecipanti hanno affermato che la possibilità espressamente prevista dalla legge per i minorenni di fidanzarsi con il consenso dei genitori (art. 90 cpv. 2 CC) rappresenta un problema. Tanti minorenni si uniscono in cerimonie convenzionali simili al matrimonio. In alcune comunità la promessa nuziale è considerata vincolante difficile da sciogliere. La promessa nuziale sarebbe così di fatto un modo per aggirare l’età matrimoniale di 18 anni132.
Nell’ambito delle deliberazioni sulla revisione del CC «Matrimonio per tutti», la CAG-N aveva depositato un’iniziativa parlamentare che chiedeva di abrogare gli articoli 90–93 CC relativi al fidanzamento di minorenni133. L’iniziativa è stata giustificata con il fatto che tali disposizioni non erano più rilevanti nella pratica, erano socialmente superate e perfino controproducenti di fronte al problema dei matrimoni con minorenni (art. 90 cpv. 2 CC). Tuttavia, la Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) si è opposta a tale abrogazione per via della rilevanza sociale del fidanzamento134.
Fidanzarsi è un atto strettamente personale, ma secondo il diritto vigente vincola i minorenni solo con il consenso del rappresentante legale (art. 90 cpv. 2 CC). Questo consenso non ha effetto sulla validità del fidanzamento di un minorenne capace di discernimento. Il fidanzamento può essere interrotto solo dal minorenne capace di discernimento, senza il consenso del suo rappresentante legale135. Con la soppressione del requisito del consenso, si applicheranno pertanto le disposizioni generali sull’esercizio dei diritti civili da parte dei minorenni (art. 17–19c CC)136.
Va notato che la funzione di tutela voluta dal legislatore nel prevedere il consenso dei genitori viene ovviamente meno nel contesto dei matrimoni con minorenni. D’altra parte l’abrogazione dell’articolo 90 capoverso 2 CC ha un significato simbolico molto importante: rafforza la tutela dei coniugi e mette in chiaro che un minorenne non può essere promesso in sposo; in questo modo è possibile contrastare anche i fidanzamenti forzati.
4.2.7 Rinuncia a una disposizione penale in caso di violazione del divieto di celebrare il matrimonio religioso prima di quello civile
Anche i matrimoni religiosi conclusi prima del matrimonio civile costituiscono un tema ricorrente nel contesto dei matrimoni con minorenni e soprattutto di quelli forzati137. Ai coniugi in questione questi matrimoni religiosi possono sembrare talvolta più vincolanti e importanti dei matrimoni civili.
L’articolo 97 capoverso 3 CC sancisce espressamente il primato del matrimonio civile. In Svizzera non è consentito celebrare un matrimonio religioso prima di quello civile; pertanto un matrimonio puramente religioso non ha alcuna efficacia giuridica. La questione della legittimità di questo divieto di celebrare il matrimonio religioso prima di quello civile è stata intensamente discussa oltre 20 anni fa nel quadro delle deliberazioni parlamentari sulla revisione della legge sul divorzio, durante le quali è stata presa in considerazione la sua abrogazione, poi respinta. Tuttavia, in tale occasione è stata però abrogata la disposizione penale associata che comminava una multa in caso di elusione del primato del matrimonio civile. Successivamente, sia la CAG‑N che il nostro Consiglio si sono nuovamente espressi su tale divieto a seguito di due interventi parlamentari del 2017, ribadendo la sua necessità in considerazione della sua funzione di tutela, in particolare contro i matrimoni forzati138. Il dibattito non si è concentrato sulla disposizione penale cancellata.
In sede di consultazione alcuni partecipanti hanno sollevato il problema della celebrazione del matrimonio religioso prima di quello civile soprattutto nel contesto dei matrimoni di minorenni, chiedendosi se non fosse il caso di reintrodurre una disposizione penale e sottolineando la necessità di una maggiore sensibilizzazione in merito: molti dignitari religiosi e persino alcuni servizi specializzati non possiedono infatti le conoscenze necessarie. È stato quindi suggerito di valutare in che misura sia possibile garantire il rispetto del primato della celebrazione del matrimonio civile attraverso meccanismi di monitoraggio e attività di informazione e sensibilizzazione139.
Il nostro Consiglio ha valutato se reintrodurre una disposizione penale per la violazione del divieto di celebrare il matrimonio religioso prima di quello civile, decidendo di rinunciarvi. Le disposizioni penali sono problematiche nel contesto dei matrimoni forzati e con minorenni e una criminalizzazione può addirittura avere effetti indesiderati o risultare controproducente140. Inoltre, la creazione di una disposizione penale sarebbe associata a diverse difficoltà di delimitazione. Da un lato, la definizione stessa di celebrazione del matrimonio non è chiara, pertanto la fattispecie non è comprensibile. Dall’altro, l’applicazione della disposizione penale risulterebbe onerosa e tutt’altro che semplice per le autorità competenti, poiché tali cerimonie o matrimoni religiosi si svolgono regolarmente anche fuori dalle istituzioni ufficiali, ossia al di fuori di chiese, moschee o altri luoghi di culto. Per queste ragioni, il nostro Consiglio ritiene che una disposizione penale sia inappropriata, in quanto avrebbe più che altro una natura simbolica. Appare invece più sensato ed efficace continuare il percorso di sensibilizzazione e informazione per i responsabili delle comunità religiose. L’Ufficio federale dello stato civile (UFSC) fornisce già informazioni in merito141.
4.3 Diritto transitorio
4.3.1 Nel CC
L’articolo 2 titolo finale CC stabilisce generalmente a livello transitorio che, in caso di un interesse pubblico preponderante o di una nuova valutazione di una questione di importanza etica o sociopolitica, le norme imperative della nuova legge si applicano incondizionatamente anche ai fatti disciplinati dalla vecchia legge. La revisione delle disposizioni concernenti la causa di nullità del matrimonio per minore età persegue anche interessi pubblici.
Nel quadro di questa revisione occorre prevedere espressamente – anche se il fatto sussiste ancora e il matrimonio continua – che tutti i matrimoni contratti con persone minorenni al momento della celebrazione, indipendentemente dal fatto che siano stati celebrati prima o dopo l’entrata in vigore delle nuove disposizioni, siano valutati secondo la nuova legge, in modo tale che un’azione sia promossa d’ufficio prima che i coniugi raggiungano il venticinquesimo anno di età (cfr. art. 7a cpv. 1 titolo finale D‑CC).
Va prevista un’eccezione all’azione promossa d’ufficio per le coppie sposate in cui entrambi i coniugi hanno già compiuto 18 anni al momento dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni (cfr. art. 7a cpv. 2 titolo finale D-CC). Poiché in questi casi le autorità non sono più tenute a informare e a promuovere un’azione secondo il diritto vigente, l’obiettivo è di evitare una situazione in cui, con l’entrata in vigore del nuovo diritto, le autorità siano obbligate a cercare attivamente tali casi. In questi casi, a differenza dell’avamprogetto, non è più prevista una procedura d’ufficio; tuttavia, la persona che ha compiuto i 18 anni ma non ancora i 25 può invocare la causa di nullità prima di compiere i 25 anni. Sebbene in questo modo si deroghi al sistema secondo cui l’azione è principalmente intentata d’ufficio, volto a tutelare e sgravare i coniugi, si tratta di un approccio ritenuto appropriato che costituisce un compromesso tra la tutela del legittimo affidamento e la protezione dei coniugi.
4.3.2 Nella LDIP
Un matrimonio celebrato all’estero ai sensi dell’articolo 45 capoverso 1 LDIP non è soggetto a nessun atto di riconoscimento. Se le condizioni per il riconoscimento sono soddisfatte, il matrimonio è considerato automaticamente valido, fatta salva un’azione di nullità secondo gli articoli 105–109 CC (art. 45a LDIP; cfr. n. 1.1.3). Il matrimonio è pertanto valido dal momento della sua celebrazione. Per ragioni di certezza giuridica, un matrimonio validamente celebrato deve durare nel tempo e non deve essere annullato da una successiva modifica legislativa. Il nuovo articolo 45 capoverso 3 lettera b D-LDIP si applica quindi solo ai matrimoni contratti dopo la sua entrata in vigore.
Appare invece più che giustificato applicare l’articolo 45 capoverso 3 lettera a D‑LDIP anche ai matrimoni contratti prima della sua entrata in vigore. Come spiegato, è già possibile interpretare le disposizioni vigenti in modo da non riconoscere gran parte dei matrimoni in cui uno dei due coniugi ha meno di 16 anni (cfr. n. 1.1.4.1). Per i matrimoni conclusi prima dell’entrata in vigore della modifica, la retroattività della disposizione si limita essenzialmente al venir meno della possibilità limitata nel tempo di un’azione di nullità.
4.4 Attuazione
Le modifiche proposte alle leggi federali in vigore non richiedono un’ulteriore attuazione a livello di ordinanza. Tuttavia sarà necessario apportare adeguamenti puntuali alle istruzioni LStrI e LAsi142 nonché, se necessario, alle direttive dell’UFSC143, oltre che eventualmente a ulteriori istruzioni o informazioni delle varie autorità.
A livello cantonale le nuove disposizioni saranno attuate dalle autorità esistenti, in particolare dai giudici i quali ricoprono un ruolo centrale nell’esecuzione del nuovo diritto. Pertanto, la revisione non comporta modifiche alla legislazione cantonale, ma a seconda del Cantone per l’attuazione potrebbero essere necessari degli adeguamenti.
5 Commento ai singoli articoli
5.1 Codice civile
Art. 90 cpv. 2
L’attuale disposizione secondo cui una promessa nuziale vincola i minorenni solo se il rappresentante legale vi acconsente è abrogata. In futuro si applicheranno pertanto le disposizioni generali relative all’esercizio dei diritti civili da parte dei minorenni (art. 17–19c CC). L’abrogazione di questa disposizione rafforza la tutela dei coniugi in questione, in particolare contro i fidanzamenti forzati, e mette in chiaro che un minorenne non può essere promesso in sposo (cfr. n. 4.2.6).
Art. 105, titolo marginale, frase introduttiva e n. 6
L’articolo 105 in vigore, che tra le cause di nullità del matrimonio include anche la minore età (n. 6), ha come titolo marginale «nullità assoluta» (in tedesco «unbefristete Ungültigkeit» e in francese «causes absolues»).
In tedesco, l’uso del termine «Ungültigkeit» al posto di «Nichtigkeit» chiarisce che in presenza di una causa di nullità un matrimonio può essere dichiarato nullo in ogni caso dal giudice competente se è stata promossa un’azione di nullità (per i testi italiano e francese si veda di seguito)144. Le cause di nullità del matrimonio di cui all’articolo 105 possono in linea di principio essere fatte valere in qualsiasi momento, e l’azione deve essere promossa d’ufficio dall’autorità legittimata a promuoverla presso il domicilio dei coniugi.
Dal momento che la causa di nullità del matrimonio per minore età può essere fatta valere solo fino al raggiungimento del diciottesimo anno di età (art. 105 n. 6), e secondo il disegno fino al completamento del venticinquesimo anno di età (art. 105a cpv. 1 D-CC), non è adeguato utilizzare il termine «unbefristet». Diversamente dall’avamprogetto, dove nel tedesco si proponeva «Ungültigkeit von Amtes wegen», il titolo del disegno («Absolute Ungültigkeitsgründe») riflette quanto proposto per l’italiano («nullità assoluta») e per il francese («causes absolues»). Si tratta pertanto di una modifica redazionale. Le cause di nullità previste dall’articolo 105 (e in futuro anche dall’art. 105a D-CC) si distinguono ancora da quelle previste dall’articolo 107 per il fatto che devono essere invocate d’ufficio. Ciò non preclude naturalmente a qualsiasi interessato, compreso uno dei coniugi, la possibilità di proporre un’azione di nullità del matrimonio (art. 106 cpv. 1). Non è prevista alcuna modifica a tale sistema attualmente in vigore. Con il nuovo titolo marginale viene marcata la contrapposizione con le cause di nullità relativa di cui all’articolo 107, che possono essere fatte valere soltanto dal coniuge interessato. In adeguamento anche qui ai testi francese e italiano, tale nullità è ora definita «relative Ungültigkeitsgründe». Contrariamente a quanto previsto nell’avamprogetto, i testi italiano e francese manterranno i titoli già in vigore. L’introduzione del nuovo articolo 105a D-CC implica che le altre cause di nullità del matrimonio previste all’articolo 105 siano ora indicate come «cause generali».
La frase introduttiva è modificata di conseguenza in modo da garantire il parallelismo tra gli articoli 104 e 105 CC e 105a D-CC.
In francese l’uso dei termini «annulation», «cause d’annulation» e «action en annulation» nelle varie disposizioni riviste chiarisce che per tutte le cause di nullità del matrimonio non si tratta di una nullità ex lege, ma di una nullità che deve essere dichiarata dal giudice (cfr. n. 1.1.4.2). Il termine «nullité» è ancora utilizzato in alcune disposizioni non oggetto della presente revisione, in quanto non è da considerarsi sbagliato. Nel testo italiano si continua a utilizzare il termine «nullità».
Il numero 6 può essere abrogato creando un articolo indipendente sulla causa di nullità del matrimonio per minore età (art. 105a D-CC).
Art. 105a cpv. 1
Il capoverso 1 di questo nuovo articolo stabilisce il principio secondo cui il matrimonio è nullo se uno dei coniugi era minorenne al momento della celebrazione e non ha ancora compiuto 25 anni al momento della promozione dell’azione di nullità (anche art. 106 cpv. 3 D-CC). Il concetto della minore età è legato agli articoli 14 e 94 CC, pertanto si riferisce a persone che non hanno ancora compiuto 18 anni145. Questa definizione vale anche nel contesto internazionale. Per applicare la disposizione, si deve tenere conto dell’età della persona sia al momento del matrimonio sia al momento della promozione dell’azione. Non appena la persona coniugatasi da minorenne compie 25 anni, la causa di nullità per minore età è sanata e non è più possibile appellarvisi. Se l’azione è promossa prima che la persona compia 25 anni (art. 106 cpv. 3 D‑CC), la sanatoria non può avere luogo durante il procedimento.
Il nuovo limite di età di 25 anni corrisponde ad esempio al limite di età previsto dall’articolo 97 capoverso 2 CP (prescrizione dell’azione penale per atti sessuali con fanciulli) o anche dal diritto in materia di aiuto sociale146 e assicurazione malattie147. Questo limite di età abituale corrisponde allo scopo della disposizione, ossia fornire ai coniugi in questione il tempo sufficiente per attirare l’attenzione sulla loro situazione. La valutazione ha anche mostrato che oggi le persone sposatesi in minore età spesso aspettano di avere 18 anni prima di entrare in Svizzera, di modo che non si possa invocare la causa di nullità148. Posticipando di sette anni il momento della sanatoria è possibile affrontare meglio anche questi casi: sette anni sono un periodo sufficiente per evitare che i coniugi debbano attendere solo poco tempo prima di entrare in Svizzera.
Ricordiamo infine che le altre cause di nullità, in particolare il matrimonio forzato di cui all’articolo 105 numero 5, possono essere fatte valere in ogni circostanza sia prima che la persona compia 25 anni sia in seguito. In particolare, se la persona coniugatasi da minorenne è stata effettivamente costretta a sposarsi e s’intende perseguire penalmente i colpevoli149, va presentata un’azione secondo l’articolo 105 numero 5.
Art. 105a cpv. 2 n. 1
Occorre partire dal principio che un matrimonio in cui almeno una delle persone era minorenne al momento della celebrazione è considerato nullo e va pertanto annullato. In via eccezionale, in due casi il giudice può concludere che il matrimonio va mantenuto e respingere pertanto l’azione di nullità.
Se la persona è ancora minorenne al momento della promozione dell’azione e fino al momento della sentenza, il matrimonio può essere dichiarato valido solo se interessi preponderanti del coniuge minorenne impongono il suo proseguimento (ponderazione degli interessi). Se la persona raggiunge invece la maggiore età prima della sentenza, allora si applica quanto disposto al numero 2.
Nell’ambito della ponderazione degli interessi, il giudice deve, come finora, soppesare gli interessi in gioco nel singolo caso. Oltre all’interesse pubblico (interesse generale a tutelare i minorenni dai matrimoni e a contrastare i matrimoni forzati), occorre anche prendere in considerazione l’interesse della persona a essere tutelata. Tale interesse dipende dalle circostanze del singolo caso, come ad esempio il numero di anni che separano il coniuge minorenne dalla maggiore età, la sua maturità individuale e la differenza di età tra i coniugi. La ponderazione deve inoltre tenere conto delle circostanze particolari che inducono il coniuge interessato a voler mantenere il matrimonio150, come una gravidanza o un figlio. Tali circostanze da sole non bastano per far propendere per il mantenimento del matrimonio151. Tuttavia, affinché un esame globale porti alla validità del matrimonio, è necessario che il coniuge minorenne esprima la sua libera volontà di mantenere il vincolo matrimoniale. Questa libera volontà va accertata accuratamente e deve risultare chiaro che si tratta di una scelta volontaria, dato che vi è il rischio di pressioni da parte di terzi. Nel caso di persone che si sono sposate quando avevano meno di 16 anni (ma che al momento dell’esame hanno compiuto i 16 anni, altrimenti si applica l’art. 45 cpv. 3 lett. a D-LDIP), è necessario verificare con molta attenzione l’eventuale sussistenza di una situazione coercitiva. In caso di dubbi, il matrimonio va sempre dichiarato nullo.
In sede di consultazione sono state avanzate anche richieste molto isolate di inserire nella legge le possibili eccezioni e i criteri152. Con gli adeguamenti previsti all’articolo 45 capoverso 3 D-LDIP, la ponderazione degli interessi è già esclusa in alcuni casi specifici, quando i coniugi sono molto giovani. Tali adeguamenti consentono inoltre di escludere chiaramente i matrimoni conclusi durante le vacanze estive. La ponderazione degli interessi deve rimanere possibile nei restanti casi di matrimoni con minorenni conclusi all’estero. Per tale ragione si rinuncia a includere criteri concreti nella legge. In generale è importante che al momento di ponderare gli interessi si tenga sistematicamente conto di tutte le circostanze rilevanti.
Nell’ambito della ponderazione degli interessi, occorre anche tenere conto della situazione a volte molto particolare dei rifugiati. All’estero sono stati segnalati casi in cui una moglie minorenne è stata separata dal marito sebbene non vi fossero prove che il matrimonio fosse contrario agli interessi della moglie, né dubbi sulla capacità dei due coniugi di crescere un eventuale figlio comune. In simili casi in un contesto migratorio, in cui la moglie viene successivamente lasciata sola in un campo profughi, sono stati osservati nelle persone coinvolte stati depressivi ed effetti psicosociali negativi che talvolta hanno portato a tentativi di suicidio153. Pertanto, ogni singolo caso deve sempre essere valutato attentamente per determinare se gli interessi e la tutela dei coniugi impongono l’annullamento o meno del matrimonio. Le modifiche alla legge sull’asilo volte a sospendere la procedura di asilo accordato a famiglie solo quando entrambe le persone si trovano in Svizzera (cfr. n. 4.2.4) consentiranno ai giudici di effettuare questo esame in modo ancora più efficace. Come già indicato dal nostro Consiglio nel rapporto di valutazione154, è importante che la ponderazione degli interessi venga effettuata esclusivamente dal giudice civile competente. Secondo il sistema previsto dalla legge per far valere la causa di nullità del matrimonio per minore età (cfr. n. 1.1.4.2 e 4.2.2.5), l’autorità legittimata a promuovere l’azione è obbligata a farlo senza considerare il possibile risultato della ponderazione degli interessi e quindi senza anticiparlo.
Si può immaginare, ad esempio, la seguente situazione propizia al mantenimento del matrimonio: una coppia si sposa in Italia, la moglie ha 17 anni e il marito 20. Il marito trova un lavoro in Svizzera e chiede il ricongiungimento per la moglie in virtù dell’ALC. Nel quadro del procedimento di nullità promosso d’ufficio, entrambi dichiarano davanti al giudice di aver contratto il matrimonio per amore e di propria spontanea volontà; il giudice ritiene credibili tali affermazioni. In questo caso, non sarebbe opportuno dichiarare il matrimonio nullo e regolare le conseguenze del divorzio (art. 109 cpv. 2 CC) se si può presumere che la stessa coppia si risposerà non appena la moglie sarà maggiorenne.
Concerne soltanto il testo francese: per la ponderazione degli interessi non si ricorre più al termine «intérêt supérieur», bensì al termine «intérêt prépondérant», in linea con la terminologia del CC. Si tratta di una modifica esclusivamente redazionale.
Art. 105a cpv. 2 n. 2
Se i coniugi sono già maggiorenni quando viene promossa l’azione o se raggiungono la maggiore età durante il procedimento, la dichiarazione della loro libera volontà dinanzi al giudice è decisiva per determinare se il matrimonio va mantenuto. Una volta raggiunta la maggiore età, potrebbero sposarsi senza problemi anche in Svizzera. Una ponderazione degli interessi da parte dell’autorità è quindi fuori discussione per le persone già in età matrimoniale; piuttosto, in questi casi si deve garantire il rispetto del diritto all’autodeterminazione concernente la celebrazione del matrimonio, e con esso la libera volontà dei coniugi in questione. È decisiva la volontà della persona coniugatasi da minorenne di mantenere il vincolo matrimoniale. Se entrambi i coniugi erano minorenni al momento del matrimonio e nel frattempo hanno raggiunto la maggiore età ma non hanno ancora compiuto 25 anni, il matrimonio può essere mantenuto solo se entrambi esprimono davanti al giudice la loro libera volontà di mantenere l’unione.
È anche importante in questo caso che il giudice verifichi che le dichiarazioni fatte nel corso del procedimento corrispondano effettivamente alla libera volontà del coniuge (cfr. n. 1.1.4.2 e 4.2.2.5)155. Dato che i coniugi possono essere influenzati da familiari stretti o essere vittime di pressioni e minacce, è importante che le parti siano ascoltate separatamente dal giudice.
Art. 106, titolo marginale, nonché cpv. 1, primo e secondo periodo (concerne soltanto il testo francese), e 3, secondo periodo
Il primo periodo del capoverso 1, che disciplina l’azione, è stato adattato sul piano redazionale per renderlo più comprensibile se letto da solo. È stata adeguata anche la numerazione del titolo marginale.
Concerne soltanto il testo francese: il secondo periodo è stato riformulato per sostituire il termine «nullité».
Al capoverso 3 è aggiunto un periodo per precisare che un’azione di nullità per minore età di un coniuge al momento della celebrazione del matrimonio (art. 105a D-CC) deve essere promossa prima che il coniuge in questione compia il venticinquesimo anno di età. Determinante è la pendenza della causa (art. 62 CPC). È quindi possibile promuovere un’azione solo prima che la persona in questione abbia raggiunto il venticinquesimo anno di età.
Art. 107, titolo marginale (concerne soltanto i testi tedesco e francese)
Parallelamente alla modifica del titolo marginale dell’articolo 105 D-CC, in tedesco è stato riformulato anche il titolo marginale dell’articolo 107 D-CC da «befristete Ungültigkeitsgründe» («nullità relativa» in italiano e «causes relatives» in francese) a «relative Ungültigkeitsgründe», in linea con il testo francese e italiano. Si tratta di un adeguamento redazionale. I testi italiano e francese non subiscono modifiche.
Concerne soltanto il testo francese: il termine riportato alla cifra I. del titolo marginale è modificato da «cas» a «causes».
Art. 108 cpv. 1
Questa disposizione riguarda la possibilità di promuovere un’azione in presenza di una delle cause di nullità di cui all’articolo 107, ossia le cause di nullità relativa. La modifica riguarda unicamente la cancellazione della parte «o sono cessati gli effetti della minaccia». Prima dell’entrata in vigore della legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, la causa di nullità del matrimonio forzato era disciplinata tra le cause di nullità relativa (art. 107 cpv. 4 vCC). Lo stralcio di questa disposizione a partire dal 1º luglio 2013 ha reso superflua la già menzionata parte del periodo dell’articolo 108 capoverso 1, che, sebbene avesse già dovuto essere tolta allora, viene soppressa con la presente revisione. Non si tratta di una modifica materiale.
Titolo finale, art. 7a
In linea di principio, tutti i matrimoni con minorenni cui non si applica la nuova disposizione della LDIP (cfr. art. 45 cpv. 3 D‑LDIP) e in cui i coniugi non hanno ancora compiuto 25 anni al momento dell’entrata in vigore della presente revisione, sono retti dal nuovo diritto e rientrano nel campo di applicazione della causa di nullità del matrimonio di cui all’articolo 105a D-CC, indipendentemente dal fatto che il matrimonio sia stato contratto prima o dopo l’entrata in vigore della revisione.
Tuttavia, è prevista una soluzione diversa per i matrimoni in cui al momento dell’entrata in vigore le persone coniugatesi da minorenni hanno compiuto i 18 anni ma non ancora i 25. In questi casi, le autorità non sono tenute a intervenire perché il diritto vigente prevede la sanatoria. Anche in base alla disposizione transitoria, non devono cercare attivamente i casi corrispondenti. Tuttavia, i coniugi in questione potranno comunque far dichiarare nullo il loro matrimonio in virtù della nuova causa di nullità per minore età. Il disegno prevede che tale azione possa essere intentata soltanto dalla persona coniugatasi da minorenne prima che compia i 25 anni.
Tuttavia, se nell’ambito di un’azione promossa per dichiarare nullo un matrimonio secondo l’articolo 105 numero 6 il giudice conclude, con decisione passata in giudicato, che il matrimonio va mantenuto, occorre ricordare che la tutela giurisdizionale è unica e durevole, indipendentemente dalle motivazioni addotte. È possibile riconsiderare la decisione nel quadro limitato di una revisione (art. 328–333 CPC). Altrimenti, per sciogliere il matrimonio, resta l’opzione del divorzio. Tuttavia, data la quasi totale assenza di sentenze fino ad oggi, è fortemente probabile che si tratti di casi molto sporadici.
La nuova causa di nullità si applica ai procedimenti pendenti dinanzi a un giudice di prima o di seconda istanza.
Titolo finale, art. 7abis
Con la nuova numerazione l’attuale articolo 7a titolo finale diventa l’articolo 7abis titolo finale.
Titolo finale art. 7abis titolo marginale
A seguito dell’aggiunta del nuovo articolo 7a titolo finale, l’attuale articolo 7a diventa 7abis, pertanto cambia anche il titolo marginale.
5.2 Legge federale sugli stranieri e la loro integrazione
Art. 45a, primo periodo, e 85 cpv. 8, primo periodo
È stato adeguato il rimando all’articolo 105 numero 6 CC. Ricordiamo che questa disposizione richiede un eventuale coordinamento con il progetto 20.063156, ancora pendente, che a sua volta prevede una modifica dell’articolo 85 LStrI.
5.3 Legge sull’asilo
Art. 51 cpv. 1bis, primo e quarto periodo, e 71 cpv. 1bis, primo e quarto periodo
È stato adeguato il rimando all’articolo 105 numero 6 CC. Inoltre, la nuova disposizione prevede che l’autorità competente venga informata e la procedura di asilo accordato a famiglie venga sospesa soltanto quando entrambi i coniugi sono fisicamente in Svizzera.
Per concedere l’asilo accordato a famiglie è necessario che uno dei coniugi sia stato riconosciuto come rifugiato in Svizzera e sia quindi in loco. Nelle procedure di ricongiungimento familiare previste dal diritto sull’asilo, il richiedente è il coniuge all’estero. La persona con domicilio in Svizzera presenta la domanda in sua rappresentanza: se il coniuge con domicilio in Svizzera è minorenne, la domanda viene inoltrata dal rappresentante legale; se è un minore non accompagnato, se ne occupano il curatore o il tutore nominato (cfr. art. 7 cpv. 2quater dell’ordinanza 1 dell’11 agosto 1999157 sull’asilo). Si intende differire la sospensione e la notifica all’autorità competente indipendentemente dal fatto che la persona coniugatasi da minorenne o la persona già maggiorenne si trovi in Svizzera o meno. Prevedere la segnalazione e la sospensione solo dopo l’entrata in Svizzera permette in entrambi i casi di raggiungere l’obiettivo di proteggere contro le persecuzioni riflesse e di evitare tattiche dilatorie. Se entrambi i coniugi si trovano in Svizzera, le autorità competenti sono informate secondo l’articolo 106 CC. La stessa procedura si applica ora anche ai matrimoni forzati secondo l’articolo 105 capoverso 5 CC.
Per quanto possibile, la SEM esamina preventivamente se l’autorizzazione d’entrata debba essere rifiutata per ragioni diverse dalla validità del matrimonio. Il ricongiungimento familiare secondo il diritto in materia d’asilo può comunque essere preso in considerazione solo se la famiglia è stata separata in seguito alla fuga e alcuni familiari si trovano all’estero (art. 51 cpv. 4 LAsi). L’autorizzazione d’entrata viene quindi concessa solo se la relazione era già in essere ed era vissuta al momento della fuga. Secondo l’articolo 51 capoverso 1 Lasi, nel caso di relazioni avviate successivamente, lo statuto di rifugiato e l’asilo accordato a famiglie possono essere concessi solo se entrambi i coniugi si trovano già in Svizzera. Ai casi in cui un rifugiato riconosciuto in Svizzera sposa un minorenne all’estero si applica anche l’articolo 45 capoverso 3 lettera b D-LDIP.
Concerne soltanto il testo francese: il primo periodo di entrambi gli articoli è riformulato così da corrispondere al testo tedesco («procédure d’asile» per «Asylverfahrens» e «procédure d’octroi de la protection provisoire» per «Verfahrens zur vorübergehenden Schutzgewährung»). Si tratta di una modifica puramente redazionale.
5.4 Legge sull’unione domestica registrata
Art. 9, 9a, 9b, 10 e 37b
Le modifiche di questi articoli della legge sull’unione domestica registrata corrispondono a quelle proposte per gli articoli 105, 105a, 106 capoversi 1 e 3, 107 D-CC e 7a titolo finale D-CC. Si può quindi fare riferimento ai commenti di cui sopra. Finora non sono note unioni domestiche con minorenni. Tuttavia, per ragioni di coerenza, è necessario adattare anche le corrispondenti disposizioni della legge sull’unione domestica registrata. L’ordine delle lettere dell’articolo 9 è adeguato per assicurare il parallelismo con il CC.
Concerne soltanto il testo francese: all’articolo 9 è stata apportata una modifica redazionale rispetto al testo vigente.
5.5 Legge federale sul diritto internazionale privato
Art. 45 cpv. 1
All’attuale articolo 45 capoverso 1 LDIP è aggiunto il periodo «È fatto salvo l’articolo 45a LDIP», unicamente per ribadire che il riconoscimento di un matrimonio contratto all’estero non esclude un’azione di nullità. Spesso si tralascia questo fatto nella discussione sul riconoscimento dei matrimoni.
L’articolo 45a LDIP, introdotto nella forma attuale con la revisione del 2013, mira a garantire che le disposizioni svizzere sulla dichiarazione di nullità si applichino anche nel contesto internazionale, a condizione che vi sia un legame sufficiente con la Svizzera158. Questa disposizione contempla anche il nuovo articolo 105a D-CC.
Art. 45 cpv. 3 lett. a
Questa lettera contiene la nuova disposizione di diritto internazionale privato (cfr. n. 4.2.1.2) in base alla quale i matrimoni in cui uno dei coniugi ha meno di 16 anni non sono riconosciuti. Come illustrato in precedenza, è determinante l’età al momento dell’esame.
Se non riconosciuto, il matrimonio non ha efficacia giuridica dal punto di vista del diritto svizzero e non è necessaria una dichiarazione di nullità ai sensi dell’articolo 45a LDIP. Al compimento dei 16 anni, il matrimonio diventa valido e si applica la causa di nullità secondo l’articolo 105a D-CC. Non è prevista una dichiarazione di nullità pro futuro prima del compimento dei 16 anni. Tuttavia, se un’azione di nullità è già in corso prima dell’entrata in vigore della nuova disposizione di non riconoscimento, è possibile portarla a termine (art. 199b periodo 2 D-LDIP).
Quanto illustrato vale anche in caso di matrimonio forzato. Con un chiaro non riconoscimento del matrimonio, il coniuge è sufficientemente tutelato. L’azione di nullità del matrimonio per costrizione (art. 105 n. 5 CC) può essere promossa dopo il compimento del sedicesimo anno di età. Sono fatte ovviamente salve le sanzioni penali.
Come per tutte le disposizioni della LDIP, anche nel caso dell’articolo 45 capoverso 3 lettera a D-LDIP sono fatte salve le disposizioni (divergenti) dei trattati internazionali (art. 1 cpv. 2 LDIP)159.
Art. 45 cpv. 3 lett. b
Questa lettera stabilisce che i matrimoni contratti con una persona di età inferiore ai 18 anni e in cui allo stesso tempo almeno uno dei coniugi era domiciliato in Svizzera al momento del matrimonio non sono riconosciuti (cfr. n. 4.2.1.3). L’articolo 45a LDIP e quindi anche gli articoli 105–109 CC non si applicano nemmeno qui, neppure in caso di matrimonio forzato, ferma restando la possibilità di una denuncia penale in merito.
A differenza dell’articolo 105a D-CC, in questo caso non viene utilizzato il termine «minorenne», poiché la maggiore età nello Stato in cui è stato celebrato il matrimonio può essere diversa rispetto alla Svizzera. Al contrario, l’età di 18 anni è indicata come determinante.
L’articolo 45 capoverso 3 lettera b D-LDIP costituisce un’integrazione dell’attuale articolo 45 capoverso 2 LDIP, che prevede il non riconoscimento di un matrimonio contratto all’estero in determinati casi. La nuova disposizione non stabilisce tuttavia come condizione la volontà di aggirare le disposizioni svizzere concernenti la validità del matrimonio né il fatto che entrambi i coniugi fossero domiciliati in Svizzera.
L’articolo 45 capoverso 3 lettera b D-LDIP è destinato solo ad alcuni casi di matrimoni contratti all’estero, come i matrimoni conclusi durante le vacanze estive già menzionati. Il criterio determinante è il luogo di domicilio. A differenza del capoverso 2, la nazionalità è irrilevante. In questo caso si applica il concetto di domicilio secondo l’articolo 20 LDIP, che sostanzialmente riprende quello dell’articolo 23 CC. Ciò significa ad esempio che i richiedenti l’asilo che hanno presentato una domanda di asilo e non sono stati immediatamente allontanati possono soggiornare nel Paese con l’intenzione di rimanervi in modo permanente facendone il centro della propria attività economica e acquisendo così il domicilio in Svizzera160. Se per via della giovane età una persona non può vedersi attribuito un domicilio, si fa riferimento alla sua dimora abituale secondo l’articolo 20 capoverso 1 lettera b (art. 20 cpv. 2 LDIP)161.
I coniugi devono essere liberi di risposarsi dopo aver raggiunto la maggiore età. Il passaggio a nuove nozze non implica una sanatoria del primo matrimonio non riconosciuto, che continua a non produrre efficacia giuridica. La questione del nuovo matrimonio in Svizzera nel caso di un rapporto giuridico asimmetrico si pone già ai sensi del diritto vigente; pertanto, a tale proposito è possibile fare riferimento alla prassi attuale.
Come per tutte le disposizioni della LDIP, anche nel caso dell’articolo 45 capoverso 3 lettera b D-LDIP sono fatte salve le disposizioni (divergenti) dei trattati internazionali (art. 1 cpv. 2 LDIP)162.
Art. 199a
Gli articoli 196–199 LDIP disciplinano le questioni di diritto transitorio relative all’entrata in vigore della LDIP il 1° gennaio 1989. Secondo la letteratura specializzata, questi articoli si applicano per analogia a ogni modifica della LDIP163. Secondo il Tribunale federale164 possono perlomeno essere invocati come espressione delle disposizioni degli articoli 1–4 titolo finale CC, che valgono come principi generali del diritto.
L’articolo 199a D-LDIP sancisce espressamente l’applicazione per analogia di questi articoli, creando così la base logicamente necessaria per l’articolo 199b D-LDIP. La disposizione è stata ripresa dal progetto di legge 20.034165, pendente in Parlamento, per cui sarà necessario coordinare i due progetti.
Art. 199b
Questo articolo contiene la disposizione transitoria per l’articolo 45 capoverso 3 lettera a D-LDIP. La norma secondo cui i matrimoni in cui almeno un coniuge ha meno di 16 anni non sono riconosciuti in Svizzera si applicherà anche ai matrimoni contratti prima della sua entrata in vigore. I matrimoni in questione non saranno inoltre soggetti a un’azione di nullità. Un’azione di nullità ai sensi dell’articolo 105a CC è ammissibile solo dal momento in cui la persona interessata ha compiuto 16 anni. Tuttavia, il secondo periodo dell’articolo 199b D-LDIP prevede un’eccezione per le azioni già in corso al momento dell’entrata in vigore, che possono essere portate a termine indipendentemente dalla modifica. Non avrebbe infatti senso interrompere un procedimento che andrebbe riaperto poco tempo dopo (dopo il compimento dei 16 anni).
In questo caso è volutamente escluso l’articolo 45 capoverso 3 lettera b (cfr. n. 4.3.2) il quale si applicherà solo ai matrimoni contratti dopo l’entrata in vigore della modifica. Ai matrimoni contratti in precedenza si applica invece il nuovo articolo 105a CC (art. 7a tit. fin. D-CC).
6 Ripercussioni
6.1 Ripercussioni per la Confederazione
Il progetto non comporta alcuna ripercussione finanziaria o sull’effettivo del personale per la Confederazione.
6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna
Nei Cantoni, è probabile che le modifiche alla causa di nullità del matrimonio per minore età comportino un aumento delle procedure per dichiarare nullo un matrimonio, poiché viene estesa l’applicabilità della disposizione (sanatoria solo al compimento dei 25 anni). Il risultato auspicato è proprio di poter dichiarare nullo un maggior numero di matrimoni con minorenni. Si prevede quindi un incremento del numero di matrimoni dichiarati nulli, con un conseguente aumento dell’onere amministrativo per le autorità tenute a fornire informazioni (in particolare le autorità competenti in materia di migrazione e gli uffici di stato civile), per le autorità legittimate a promuovere l’azione e per i giudici civili. Le ripercussioni della revisione sul carico di lavoro di tali autorità, in particolare dei giudici, sono difficili da quantificare. In base ai dati di Infostar e a quelli del Centro di competenza contro i matrimoni forzati si può ipotizzare che l’aumento del numero di casi sarà contenuto (cfr. n. 4.2.2.6). Poiché le nuove disposizioni prevedono che alcuni matrimoni con minorenni non saranno più riconosciuti in generale (soprattutto i matrimoni conclusi durante le vacanze estive) o almeno per un periodo limitato (prima dei 16 anni), l’aumento risulterà ulteriormente ridotto.
6.3 Ripercussioni sull’economia
Il progetto non ha ripercussioni dirette sull’economia.
6.4 Ripercussioni sulla società
Le misure volte a prevenire i matrimoni con minorenni, a non riconoscerli e a facilitarne lo scioglimento, così come la maggiore tutela dei minorenni interessati si ripercuotono positivamente sulla società. Aumentano ad esempio le opportunità formative delle persone coinvolte.
Poiché sono soprattutto ragazze e donne a sposarsi da minorenni (cfr. n. 1.1.2.3 con ulteriori riferimenti) e quindi probabilmente le più coinvolte da questa revisione, l’aumento dei casi di non riconoscimento dei matrimoni e la maggiore possibilità di sfuggire a un matrimonio indesiderato attraverso la nullità del matrimonio avrà effetti positivi in particolare per loro. Le misure contro i matrimoni con minorenni rafforzano pertanto indirettamente anche l’uguaglianza tra donna e uomo.
6.5 Ripercussioni sull’ambiente
Il progetto non ha alcuna ripercussione sull’ambiente.
7 Aspetti giuridici
7.1 Costituzionalità
Il progetto si basa sull’articolo 122 capoverso 1 Cost., il quale stabilisce che la legislazione nel campo del diritto civile compete alla Confederazione, nonché sugli articoli 54 e 121 Cost., secondo i quali la legislazione negli ambiti degli affari esteri, degli stranieri e dell’asilo compete alla Confederazione.
La costituzionalità nella LDIP è garantita dal non riconoscimento dei matrimoni contrari all’ordine pubblico (cfr. n. 4.2). Nel caso delle disposizioni del CC, è garantita in particolare dalla possibilità della sanatoria e dalla possibilità di proseguire il matrimonio nel singolo caso (cfr. n. 4.2.2).
7.2 Compatibilità con l’accordo sulla libera circolazione delle persone
7.2.1 Dichiarazione di nullità di matrimoni contratti con minorenni
Come spiegato dal nostro Consiglio nel 2011166, sebbene l’ALC e la Convenzione AELS non regolino direttamente le questioni di diritto privato, resta il fatto che alcune norme di diritto privato possono pregiudicare il diritto alla libera circolazione garantito da questi due trattati internazionali. È il caso in particolare quando un matrimonio contratto o riconosciuto da uno Stato membro dell’UE o dell’AELS è dichiarato nullo in Svizzera, poiché tale dichiarazione di nullità priva il coniuge della possibilità di esercitare il suo diritto alla libera circolazione, di cui gode direttamente in virtù dell’ALC o della Convenzione AELS (art. 7 lett. d e 3 all. I ALC, nonché art. 7 lett. d all. K e 3 all. K appendice 1 Convenzione AELS). L’esistenza di un interesse pubblico preponderante può tuttavia giustificare una restrizione di questo diritto e la dichiarazione di nullità dei matrimoni con minorenni, a condizione che ciò non costituisca una misura sproporzionata (art. 5 all. I ALC nonché art. 5 all. K appendice 1 Convenzione AELS). È quindi necessario effettuare sempre una ponderazione degli interessi, valutando «se il minorenne ha soltanto un debole interesse alla protezione perché è ormai quasi maggiorenne o perché è molto maturo». Risulta altresì necessario prendere in considerazione le «altre circostanze che militano per il mantenimento del matrimonio». A queste condizioni, anche se comporta alcune restrizioni alla libera circolazione delle persone, l’articolo 105 capoverso 6 CC nel 2011 è stato ritenuto compatibile con l’ALC e la Convenzione AELS, poiché lascia alle autorità un margine di manovra sufficiente per la ponderazione degli interessi.
L’articolo 105a D-CC sostituisce l’articolo 105 numero 6 CC. Questa nuova disposizione consente di dichiarare nullo un matrimonio contratto con un minorenne anche se i coniugi hanno raggiunto la maggiore età quando entrano in Svizzera e diventano soggetti alla legge svizzera (fino ai loro 25 anni). Poiché si applica non solo ai minorenni ma anche ai maggiorenni, il nuovo articolo 105a D-CC limita il diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’UE e dell’AELS in misura maggiore rispetto al diritto vigente. La nuova disposizione è comunque compatibile con l’ALC e la Convenzione AELS in quanto persegue un interesse pubblico, ovvero rafforzare la lotta contro i matrimoni con minorenni e fornire una migliore tutela ai minorenni interessati, nel rispetto del principio di proporzionalità. Come sottolineato in precedenza (cfr. n. 1.1.5), difatti, il mantenimento delle disposizioni attuali, che sarebbe una misura meno restrittiva, non si è rivelato adeguato a tutelare i minori.
Quando una persona coniugatasi da minorenne è già maggiorenne al momento del procedimento civile o lo diventa nel corso del procedimento, il matrimonio può essere dichiarato nullo per i beneficiari dell’ALC o della Convenzione AELS, come qualsiasi altra persona, solo se non si applica l’articolo 105a capoverso 2 numero 2 D-CC: quando entrambi i coniugi raggiungono la maggiore età, il giudice dichiara il matrimonio nullo solo se il coniuge che era minorenne al momento del matrimonio e che nel frattempo ha raggiunto la maggiore età dichiara (prima di compiere i 25 anni) di non voler mantenere il vincolo coniugale o se si tratta di un matrimonio forzato ai sensi dell’articolo 105 numero 5 CC.
7.2.2 Non riconoscimento di un matrimonio con minorenni contratto all’estero
L’articolo 45 capoverso 3 D-LDIP prevede che un matrimonio contratto all’estero non venga riconosciuto finché entrambi i coniugi non abbiano compiuto 16 anni (lett. a) o se, al momento della celebrazione del matrimonio, uno dei coniugi non aveva compiuto 18 anni e almeno uno di loro era domiciliato in Svizzera (lett. b). Sono fatti salvi i trattati internazionali (art. 1 cpv. 2 LDIP). La nuova disposizione limita i diritti dei cittadini dell’UE e dell’AELS in misura maggiore rispetto al diritto vigente, poiché il mancato riconoscimento di un matrimonio priva il coniuge della possibilità di esercitare il diritto di soggiorno, di cui gode direttamente sulla base dell’ALC o della Convenzione AELS (art. 7 lett. d e 3 all. I ALC, nonché art. 7 lett. D all. K e 3 all. K appendice 1 Convenzione AELS).
Le limitazioni ai diritti conferiti dall’ALC o dalla Convenzione AELS possono essere autorizzate solo se sono giustificate da motivi di ordine pubblico ai sensi dell’articolo 5 allegato IALC e dell’articolo 5 allegato K appendice 1 della Convenzione AELS, o da altri motivi imperativi di interesse generale, e se viene rispettato il principio di proporzionalità. Le restrizioni automatiche alla libera circolazione delle persone sono contrarie all’ALC e alla Convenzione AELS. In base all’articolo 1 capoverso 2 LDIP si dovrà quindi effettuare una ponderazione degli interessi caso per caso per i beneficiari dell’ALC o della Convenzione AELS il cui matrimonio è stato contratto o riconosciuto da uno Stato dell’UE o dell’AELS, sia per i casi di cui alla lettera a che per quelli di cui alla lettera b. La ponderazione terrà conto dell’interesse di protezione sia generale sia individuale (cfr. n. 4.2.2.5). La procedura in questi casi corrisponde quindi al diritto vigente, secondo cui un matrimonio con minorenni va in un primo momento riconosciuto, per poi essere oggetto di un’azione di nullità in base all’articolo 105a D-CC la quale costituisce il seguito naturale in ogni caso (cfr. n. 1.1.4.1).
7.2.3 Sospensione della procedura di autorizzazione per il ricongiungimento familiare del coniuge
L’articolo 45a LStrI prevede la sospensione della procedura di ricongiungimento familiare, in attesa della decisione del giudice civile, se dall’esame delle condizioni per il ricongiungimento emergono indizi di una causa di nullità assoluta del matrimonio ai sensi dell’articolo 105 numero 5 o 6 CC. Il nuovo articolo 45a D-LStrI rimanda all’articolo 105a CC e si applica al ricongiungimento familiare di un coniuge straniero che ha contratto matrimonio da minorenne ma che ha raggiunto la maggiore età al momento della procedura di ricongiungimento familiare.
Il ricongiungimento familiare di cittadini UE/AELS è sostanzialmente retto dall’ALC o dalla Convenzione AELS. La LStrI si applica ai cittadini UE/AELS solo nei casi in cui l’ALC o la Convenzione AELS non contengono disposizioni derogatorie (art. 2 cpv. 2 e 3 LStrI).
L’applicazione dell’articolo 45a LStrI ai familiari di cittadini UE/AELS sulla base dell’articolo 2 capoversi 2 e 3 LStrI è controversa, ma non incompatibile con l’ALC e la Convenzione AELS, in quanto è possibile l’applicazione conforme a tali accordi. L’articolo 45a LStrI può essere applicato in combinato disposto con l’articolo 17 capoverso 2 LStrI. Quest’ultima disposizione permette all’autorità cantonale competente di autorizzare lo straniero a rimanere in Svizzera durante la procedura di concessione del permesso di soggiorno, quindi anche durante la procedura di cui all’articolo 105a D-CC, se è manifesto che le condizioni d’ammissione saranno adempite. È inoltre possibile invocare il principio della proporzionalità e rinunciare alla sospensione della procedura di autorizzazione al ricongiungimento familiare fino alla sentenza che conferma la validità del matrimonio.
Di conseguenza, per l’applicazione conforme all’ALC e dalla Convenzione AELS, si deve partire dal presupposto che le autorità cantonali autorizzino i coniugi dei beneficiari dell’ALC o della Convenzione AELS a soggiornare in Svizzera per la durata della procedura di cui all’articolo 105a D-CC, nell’attesa della verifica della validità del matrimonio da parte del giudice. Questo garantirà che la restrizione dei diritti conferiti dall’ALC o dalla Convenzione AELS per ragioni di ordine pubblico rimanga proporzionata (art. 5 all. I ALC nonché art. 5 all. K appendice 1 Convenzione AELS). Sebbene questo diritto di soggiorno sia provvisorio, per tutta la durata della procedura occorre garantire ai coniugi gli altri diritti conferiti dall’ALC o dalla Convenzione AELS, in particolare l’autorizzazione a esercitare un’attività lucrativa in Svizzera (art. 3 par. 5 all. I ALC e art. 3 par. 5 all. K, appendice 1 Convenzione AELS), nonché il diritto alla parità di trattamento in materia di vantaggi sociali (art. 9 par. 2 all. I ALC e art. 9 par. 2 all. K appendice 1 Convenzione AELS).
7.3 Forma dell’atto
Le modifiche proposte riguardano disposizioni fondamentali sui diritti e i doveri delle persone; pertanto, devono essere emanate sotto forma di legge federale (art. 164 cpv. 1 lett. c Cost.).
7.4 Subordinazione al freno alle spese
Il progetto non prevede né nuove disposizioni in materia di sussidi, né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa.
7.5
Rispetto del principio di sussidiarietà
e del principio dell’equivalenza fiscale
Le modifiche proposte si prefiggono di migliorare le misure di lotta contro i matrimoni con minorenni. La competenza della Confederazione si basa sugli articoli 54 (affari esteri), 121 (stranieri e asilo) e 122 capoverso 1 Cost. (diritto civile).
7.6 Conformità alla legge sui sussidi
Il progetto non prevede alcun sussidio.
7.7 Delega di competenze legislative
Il progetto non delega alcuna nuova competenza legislativa al nostro Consiglio.
7.8 Protezione dei dati
Il progetto non riguarda questioni inerenti alla protezione dei dati.
8 Bibliografia
8.1 Materiale di riferimento
Avamprogetto di modifica del Codice civile (misure contro i matrimoni con minorenni) del 30 giugno 2021; consultabile sul sito www.admin.ch > Diritto federale > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2021 > DFGP > Procedura di consultazione 2021/31 o sul sito www.bj.admin.ch > Società > Matrimonio con minorenni (cit. avamprogetto).
Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC), Mariage forcé, stato al 31 agosto 2018, consultabile sul sito www.isdc.ch > Servizi > Online notizie giuridiche > mariage forcé (cit. perizia ISDC).
Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC), Mariage forcé, stato al 31 marzo 2022, consultabile sul sito www.isdc.ch > Servizi > Online notizie giuridiche > mariage forcé (cit. perizia aggiornata ISDC).
Messaggio del 23 febbraio 2011 concernente la legge federale sulle misure contro i matrimoni forzati, FF 2011 1987 (cit. messaggio sui matrimoni forzati).
Rapporto del Consiglio federale del 25 ottobre 2017 «Programma federale di lotta contro i matrimoni forzati 2013–2017», consultabile sul sito www.sem.admin.ch > Integrazione & naturalizzazione > Innovazione nel settore dell’integrazione > Matrimoni forzati (cit. rapporto sul programma federale).
Rapporto del Consiglio federale del 29 gennaio 2020 «Evaluation der Bestimmungen im Zivilgesetzbuch zu Zwangsheiraten und Minderjährigenheiraten» (non disponibile in italiano), consultabile sul sito www.bj.admin.ch > Società > Matrimonio con minorenni (cit. rapporto di valutazione).
Rapporto del Consiglio federale del dicembre 2022 «Revisione del Codice civile (Misure contro i matrimoni con minorenni)», rapporto sui risultati della procedura di consultazione, consultabile sul sito www.bj.admin.ch > Società > Matrimonio con minorenni (cfr. rapporto sui risultati).
Rapporto esplicativo del Consiglio federale del 30 giugno 2021 sull’avamprogetto di revisione del Codice civile (misure contro i matrimoni con minorenni), consultabile sul sito www.admin.ch > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2021 > DFGP > Procedura di consultazione 2021/31 (cit. rapporto esplicativo).
Rüefli Christian, Büro Vatter, con l’aiuto di Marianne Schwander, Scuola universitaria professionale di Berna Lavoro sociale, e la collaborazione di Patricia Sager e Michèle Gerber, Evaluation der zivilrechtlichen Bestimmungen zu Zwangs- und Minderjährigenheiraten, Berna, 27 marzo 2019 (cit. Rüefli, Evaluationsbericht Vatter).
8.2 Letteratura
A Marca Jean Christoph, in: Pichonnaz/Foëx (a c. di), Commentaire Romand CC I, Basilea 2010 (cit. A Marca, Commentaire Romand CC I).
Bodenschatz Gabrielle, in: Grolimund/Loacker/Schnyder (a c. di), Basler Kommentar IPRG, 4a ed., Basilea 2021 (cit. Bodenschatz, Basler Kommentar).
Breitenmoser Stephan, in: Golsong / Karl / Miehsler / Petzold / Riedel / Rogge / Vogler / Wildhaber/Breitenmoser (a c. di), Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Loseblattsammlung, novembre 2020 (cit. Breitenmoser, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention).
Bucher Andreas, in: Bucher (a c. di), Commentaire Romand, Loi sur le droit international privé, Convention de Lugano, 1a ed., 2011, mise à jour Bucher Andreas del 23 dicembre 2022 (cit. Bucher, mise à jour).
Bucher Andreas, L’accueil des mariages forcés, Aktuelle Juristische Praxis (AJP) 2013, pag. 1153 segg. (cit. Bucher, AJP 2013).
Bucher Andreas, Le couple en droit international privé, Basilea 2004 (cit. Bucher, Le couple).
Büchler Andrea, Zwangsehen in zivilrechtlicher und internationalprivatrechtlicher Sicht, Die Praxis des Familienrechts (FamPra) 2007, pag. 725 segg. (cit. Büchler, FamPra).
Dutoit Bernard/Bonomi Andrea, Droit international privé suisse, Commentaire de la loi fédérale du 18 décembre 1987, 6a ed., Basilea 2022 (cit. Dutoit/Bonomi, Commentaire LDIP).
Fankhauser Roland, in: Geiser/Fountoulakis (a c. di), Basler Kommentar ZGB I, 7a ed., Basilea 2022 (cit. Fankhauser, Basler Kommentar).
Fountoulakis Christiana/Mäsch Gerald, Ausländische Kinderehen und Schweizer IPR – Ein besorgter Zwischenruf, in: Fankhauser/Reusser/Schwander (a c. di), Brennpunkt Familienrecht, Festschrift für Thomas Geiser, Zurigo/San Gallo 2017, pag. 241 segg. (cit. Fountoulakis/Mäsch, FS Geiser).
Geiser Thomas, in: Geiser/Fountoulakis (a c. di), Basler Kommentar ZGB I, 7a ed., Basilea 2022 (cit. Geiser, Basler Kommentar).
Geiser Thomas, in: IV. Bezüge zu anderen Rechtsbereichen / Verbot von Zwangsheiraten: Schutz durch privatrechtliche Sonderregeln? Vom Umgang mit Ehen aus anderen Kulturen, in: Rosch/Wider (a c. di), Zwischen Schutz und Selbstbestimmung, FS für Christoph Häfeli zum 70. Geburtstag, Berna 2013, pag. 249 segg. (cit. Geiser, FS Häfeli).
Hegnauer Cyril/Breitschmid Peter, Grundriss des Familienrechts, 1a ed., Berna 2016 (cit. Hegnauer/Breitschmid, Grundriss Familienrecht).
Huwiler Bruno/Eggel Martin, in: Geiser/Fountoulakis (a c. di), Basler Kommentar ZGB I, 7a ed., Basilea 2022 (cit. Huwiler/Eggel, Basler Kommentar).
Kiener Regina/Kälin Walter/Wyttenbach Judith, Grundrechte, 3a ed., Berna 2018 (cit. Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte).
Max-Planck-Institut für Ausländisches und Internationales Privatrecht, Amburgo, Die Frühehe im Rechtsvergleich: Praxis, Sachrecht, Kollisionsrecht, Rabels Zeitschrift für ausländisches und Internationales Privatrecht (RabelsZ), Anno 84, 2020, pag. 705 segg. (cit. Max-Planck-Institut, Frühehe).
Meier Yvonne, Zwangsheirat – Rechtslage in der Schweiz – Rechtsvergleich mit Deutschland und Österreich, Berna 2010 (cit. Meier, Zwangsheirat).
Montisano Luca, Das Recht auf Ehe und Familie im Migrationsrecht, Zurigo/Basilea/Ginevra 2019 (cit. Montisano, Recht auf Ehe und Familie im Migrationsrecht).
Neubauer Anna/Dahinden Janine, in collaborazione con Pauline Breguet ed Eric Crettaz, «Zwangsheiraten» in der Schweiz: Ursachen, Formen, Ausmass, Bundesamt für Migration, Berna 2012, consultabile sul sito www.sem.admin.ch > Integrazione & naturalizzazione > Innovazione nel settore dell’integrazione > Matrimoni forzati > Documenti (cit. Neubauer/Dahinden, Studie Zwangsheiraten).
Papaux van Delden Marie-Laure, Le droit au mariage et à la famille, Die Praxis des Familienrechts (FamPra), 2011, pag. 589 segg. (cit. Papaux van Delden, FamPra).
Progrin-Theuerkauf Sarah/Ousmane Samah, Mariages forcés – Situation juridique et défis actuels, Die Praxis des Familienrechts (FamPra), 2013, pag. 324 segg. (cit. Progrin-Theuerkauf/Ousmane, FamPra).
Randier Céline, Reconnaissance d’un mariage conclu à l’étranger avec un mineur, Jusletter del 7 febbraio 2022 (cit. Randier, Jusletter).
Staehelin Daniel, in: Geiser/Fountoulakis (a c. di), Basler Kommentar ZGB I, 7a ed., Basilea 2022 (cit. Staehelin, Basler Kommentar).
Trüten Dirk, in: Müller-Chen/Widmer Lüchinger (a c. di), Zürcher Kommentar zum IPRG, vol. II, 3a ed., Zurigo 2018 (cit. Trüten, Zürcher Kommentar).
Widmer Lüchinger Corinne, in: Müller-Chen/Widmer Lüchinger (a c. di), Zürcher Kommentar zum IPRG, vol. I, 3a ed., Zurigo 2018 (cit. Widmer Lüchinger, Zürcher Kommentar).
Widmer Lüchinger Corinne, Migration und Zwangsehe im internationalen Privatrecht, Die Praxis des Familienrechts (FamPra), 2011, pag. 787 segg. (cit. Widmer Lüchinger, FamPra).