Messaggio concernente l’approvazione e l’attuazione di un Accordo aggiuntivo alla Convenzione tra la Svizzera e la Francia per evitare le doppie imposizioni

1.1 Situazione iniziale, svolgimento e risultati dei negoziati

La Convenzione del 9 settembre 1966¹ tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica Francese, modificata, intesa ad evitare la doppia imposizione in materia di imposte sul reddito e sulla sostanza nonché a prevenire la frode e l’evasione fiscale (di seguito «CDI-FR») è stata riveduta dagli Accordi aggiuntivi del 3 dicembre 1969², del 22 luglio 1997³ e del 27 agosto 2009⁴. Inoltre, con l’Accordo del 25 giugno 2014⁵ è stato modificato il Protocollo addizionale alla CDI-FR in materia di assistenza amministrativa, al fine di renderlo conforme allo standard internazionale valido in questo ambito.

Da alcuni anni il telelavoro ha acquisito maggiore importanza. La pandemia di COVID-19 ha accelerato questa evoluzione e il telelavoro dovrebbe svilupparsi ulteriormente anche in futuro, con ripercussioni anche sull’imposizione, in particolare nel contesto transfrontaliero. Le convenzioni per evitare le doppie imposizioni (CDI) prevedono generalmente che i redditi di un’attività lucrativa dipendente siano imponibili nello Stato in cui quest’ultima viene svolta fisicamente. Con la diffusione del telelavoro, il diritto d’imposizione si sposta dallo Stato in cui è situato il datore di lavoro allo Stato di residenza del lavoratore. Per la Svizzera, in quanto Paese importatore netto di forza lavoro, questa evoluzione può generare perdite di entrate fiscali nell’imposizione delle persone fisiche.

A fine 2022 la Svizzera offriva quasi 380 000 posti per lavoratori frontalieri. Oltre la metà di queste persone risiedevano in Francia (214 000, pari al 56 % del totale)⁶ e più di 100 000 di loro lavoravano nel Cantone di Ginevra; il resto si distribuiva soprattutto lungo l’Arco giurassiano. In considerazione dei regimi d’imposizione attualmente in vigore tra la Svizzera e la Francia (cfr. paragrafo successivo), le perdite fiscali dovute allo spostamento del diritto d’imposizione verso lo Stato di residenza dei lavoratori che svolgono un’attività in telelavoro interesserebbero soprattutto il Cantone di Ginevra. In caso di telelavoro svolto al 20 per cento (in media un giorno a settimana per un posto a tempo pieno), le perdite fiscali, imposta federale diretta compresa, sono state stimate per il Cantone di Ginevra a circa 50 milioni di franchi all’anno.

Tra la Svizzera e la Francia sono in vigore due sistemi d’imposizione del reddito da attività lucrativa dipendente: il regime ordinario e il regime applicabile ai lavoratori frontalieri. Nel regime ordinario, previsto dalla CDI-FR, le remunerazioni sono imponibili nello Stato contraente in cui il lavoro è svolto fisicamente. Secondo il regime per i lavoratori frontalieri istituito con l’Accordo dell’11 aprile 1983⁷ tra il Consiglio federale svizzero e il Governo della Repubblica francese relativo all’imposizione delle rimunerazioni dei lavoratori frontalieri (di seguito «Accordo del 1983»), applicabile tra i Cantoni BE, BL, BS, JU, NE, SO, VD e VS e la Francia, le rimunerazioni sono imponibili soltanto nello Stato di residenza dei lavoratori frontalieri, il quale versa una compensazione pari al 4,5 per cento della somma salariale lorda all’altro Stato. Inoltre, in virtù dell’Accordo del 29 gennaio 1973⁸ tra il Consiglio federale svizzero e il Governo della Repubblica francese sulla compensazione finanziaria relativa ai frontalieri che lavorano a Ginevra (di seguito «Accordo del 1973»), il Cantone di Ginevra eroga ogni anno ai Dipartimenti dell’Ain e dell’Alta Savoia una compensazione pari al 3,5 per cento della somma salariale lorda che i datori di lavoro ginevrini versano per gli abitanti di questi due Dipartimenti che lavorano a Ginevra.

Nel 2019 la Francia ha introdotto una ritenuta alla fonte sull’imposta sul reddito da attività lucrativa dipendente. Se la Francia dispone di un diritto d’imposizione del reddito da attività lucrativa conformemente alla CDI applicabile, tale ritenuta è dovuta anche dai datori di lavoro esteri. Tuttavia, secondo il diritto francese i datori di lavoro di lavoratori frontalieri ai sensi dell’Accordo del 1983 non sono soggetti a questa ritenuta. Gli altri datori di lavoro svizzeri sono tenuti a versarla segnatamente se i collaboratori domiciliati in Francia svolgono la loro attività in Francia in modalità di telelavoro. In Svizzera, la ritenuta alla fonte, prelevata da un datore di lavoro svizzero, sull’imposta francese sullo stipendio di un lavoratore residente in Francia sarebbe tuttavia contraria all’articolo 271 del Codice penale (CP)⁹.

Il 13 maggio 2020 l’autorità competente svizzera ha concluso con l’autorità competente francese un accordo amichevole («accordo amichevole COVID-19»), che sostanzialmente prevedeva che il telelavoro a domicilio non venisse preso in considerazione ai fini dell’imposizione e il diritto d’imposizione non venisse modificato. L’accordo è stato prorogato a più riprese tra il 2020 e il 2022, innanzitutto sulla base delle restrizioni sanitarie, poi fino al 31 ottobre 2022 e infine fino al 31 dicembre 2022, sulla base di una dichiarazione congiunta del 29 giugno 2022¹⁰, nella quale la Svizzera e la Francia hanno convenuto di negoziare una nuova soluzione duratura per l’imposizione del telelavoro e di consentire il telelavoro nel corso del periodo di negoziazione. Durante il periodo di applicazione di questi accordi amichevoli la questione di un conflitto normativo tra l’effetto extraterritoriale della ritenuta francese e l’articolo 271 CP ha potuto essere evitata, dal momento che il diritto d’imposizione è stato mantenuto nello Stato del datore di lavoro anche nel caso del telelavoro.

Nella seconda metà del 2022 hanno avuto luogo negoziati tra la Svizzera e la Francia. I rappresentanti del Dipartimento federale degli affari esteri e dei Cantoni GE, NE e VD erano parte della delegazione svizzera diretta dalla Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali e sono stati direttamente coinvolti nei negoziati; il Cantone VD ha assicurato il coordinamento con gli altri Cantoni direttamente interessati dall’Accordo del 1983. Il 22 dicembre 2022 è stato parafato il disegno di un Accordo aggiuntivo alla CDI-FR (di seguito «Accordo aggiuntivo»).

Parallelamente alla parafatura dell’Accordo aggiuntivo sono stati firmati un accordo amichevole tra autorità competenti che chiarisce la nozione di «lavoratore frontaliere» ai sensi dell’Accordo del 1983¹¹ e un accordo amichevole transitorio tra autorità competenti al fine di tenere conto dei termini di approvazione dell’Accordo aggiuntivo sia in Svizzera sia in Francia¹².

Il primo accordo amichevole precisa che il telelavoro svolto fino al 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile non rimette in discussione né lo statuto di lavoratore frontaliere secondo l’Accordo del 1983 né la base per il versamento della compensazione del 4,5 per cento della somma salariale lorda (per il 2022 la compensazione ammontava a 380 mio. fr.). Questo significa che le rimunerazioni rimangono imponibili soltanto nello Stato di residenza del frontaliere (di norma in Francia). La Francia, quindi, verserà la compensazione alla Svizzera sul totale della somma salariale comunicata dalla Svizzera. Di conseguenza, il telelavoro svolto in Francia fino al 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile non avrà alcun impatto sull’importo della compensazione prevista dall’Accordo del 1983. Per contro, le persone che supereranno tale limite perderanno il loro statuto di lavoratore frontaliere e saranno soggette al regime ordinario previsto dalla CDI-FR. Questo accordo amichevole non è limitato nel tempo.

Il secondo accordo amichevole, che ha carattere transitorio, intende consentire il telelavoro fino al 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile tra il 1° gennaio 2023 e la data di entrata in vigore del nuovo Accordo aggiuntivo. È pertanto strettamente collegato all’Accordo aggiuntivo. Dal momento che questo Accordo è stato firmato prima del 30 giugno 2023, l’accordo amichevole transitorio sarà applicabile fino al 31 dicembre 2024.

Inoltre, i negoziati condotti nella primavera 2023 tra le autorità competenti di Svizzera e Francia sono sfociati, il 30 giugno 2023, nella conclusione di due accordi amichevoli¹³ contenenti regole comuni d’interpretazione dei due accordi firmati il 22 dicembre 2022. Questi accordi amichevoli interpretativi disciplinano, da un lato, le conseguenze fiscali in caso di superamento del limite di 10 giorni all’anno di impieghi temporanei considerati come telelavoro e, dall’altro, la relazione tra il limite del 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile e il limite di 10 giorni di impieghi temporanei. L’accordo amichevole concernente l’Accordo del 1983 precisa altresì la relazione tra questi limiti e la soglia di tolleranza fissata nello scambio di lettere del 2005 a 45 notti passate dal lavoratore frontaliere nello Stato di residenza del datore di lavoro o in uno Stato terzo. Queste precisazioni tengono conto delle richieste che le associazioni interessate dalla conclusione di convenzioni fiscali hanno formulato quando era stato loro sottoposto il disegno di Accordo aggiuntivo (cfr. cap. 2).

La soluzione negoziata sull’imposizione del telelavoro transfrontaliero tra la Svizzera e la Francia non incide sulla nozione di «lavoratore frontaliero» ai sensi dell’Accordo del 21 giugno 1999¹⁴ tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone.

Inoltre, con la revisione della CDI-FR è stata colta l’occasione per allineare la stessa CDI ai risultati scaturiti dai lavori dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) volti a contrastare l’erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili («Base Erosion and Profit Shifting»; di seguito «piano d’azione BEPS»).

Nel quadro della procedura informativa svolta nel marzo del 2023, i Cantoni e gli ambienti economici interessati dalla conclusione di CDI hanno accolto favorevolmente l’Accordo aggiuntivo, che è poi stato firmato a Parigi il 27 giugno 2023.

1.2 Valutazione

3.1 Imposizione del telelavoro
(art. 4 dell’Accordo aggiuntivo e nuovo Protocollo addizionale)

L’articolo 4 dell’Accordo aggiuntivo introduce nell’articolo 17 CDI-FR un nuovo paragrafo 5. Questa disposizione, che si applica nonostante il paragrafo 1 dell’articolo 17, ma con riserva del paragrafo 4 dell’articolo 17 (ovvero dell’Accordo del 1983), rimanda al contenuto del nuovo Protocollo addizionale, che contiene le disposizioni applicabili all’imposizione del telelavoro ed è sancito nell’articolo 10 dell’Accordo aggiuntivo (di seguito «Protocollo addizionale sul telelavoro»).

Definizione del telelavoro ai sensi dell’Accordo aggiuntivo
(art. 10 dell’Accordo aggiuntivo e par. 3 del Protocollo addizionale sul telelavoro)

Ai fini dell’applicazione del paragrafo 5 dell’articolo 17 CDI-FR, l’espressione «attività esercitate in telelavoro dallo Stato di residenza» designa qualsiasi forma di organizzazione del lavoro in cui un lavoro che avrebbe potuto essere svolto anche nei locali del datore di lavoro è svolto da un lavoratore nel proprio Stato di residenza, a distanza e al di fuori dei locali del datore di lavoro, per conto di quest’ultimo, conformemente agli accordi contrattuali tra il lavoratore e il datore di lavoro, utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. In base a questa definizione, il telelavoro può essere svolto su tutto il territorio nazionale dello Stato di residenza del lavoratore.

Questa definizione include anche gli impieghi temporanei, come i viaggi di lavoro e di servizio, svolti dal lavoratore per conto di tale datore di lavoro nello Stato di residenza del lavoratore o in uno Stato terzo, purché la loro durata cumulata non ecceda i 10 giorni all’anno. Entro questo limite i giorni di viaggio professionale contano quindi come giorni di telelavoro ai sensi della definizione, con imposizione delle rimunerazioni corrispondenti nello Stato di residenza del datore di lavoro. Questa precisazione permette di considerare gli impieghi temporanei occasionali come coperti dalla definizione del telelavoro, per cui è possibile evitare che le rimunerazioni delle persone interessate siano oggetto di una ripartizione internazionale.

Possibilità di svolgere il telelavoro fino al 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile e attribuzione del diritto di tassare le rimunerazioni allo Stato di residenza del datore di lavoro
(art. 10 dell’Accordo aggiuntivo e par. 1 lett. a) e d) del Protocollo addizionale sul telelavoro)

L’Accordo aggiuntivo statuisce che le attività esercitate in telelavoro dallo Stato di residenza del lavoratore per conto di un datore di lavoro situato nell’altro Stato contraente sono considerate come svolte presso tale datore di lavoro in detto altro Stato se non superano il 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile. In altre parole, permette alle persone residenti in Francia che lavorano per un datore di lavoro in Svizzera di svolgere la propria attività in telelavoro fino al 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile, mantenendo in Svizzera l’imposizione della quota delle rimunerazioni afferenti al telelavoro svolto in Francia. Questa regola vale su tutto il territorio svizzero; i frontalieri che lavorano negli otto Cantoni direttamente interessati dall’Accordo del 1983 ne sono tuttavia esonerati, poiché beneficiano di una soglia di tolleranza analoga, pari al 40 per cento, senza però essere coperti materialmente dall’Accordo aggiuntivo (cfr. n. 1.1). Il limite fissato corrisponde in media a due giorni di lavoro a settimana per un posto a tempo pieno e viene adeguato proporzionalmente per un posto a tempo parziale. La regola ha validità reciproca, ovvero è applicabile non soltanto alle persone residenti in Francia e impiegate da un datore di lavoro situato in Svizzera, ma anche alle persone residenti in Svizzera che lavorano per un datore di lavoro situato in Francia. Al di sopra del limite del 40 per cento del tempo di lavoro si applicano le ordinarie disposizioni della CDI-FR e dal primo giorno di telelavoro deve essere effettuata una ripartizione internazionale delle rimunerazioni conseguite nello Stato dell’attività lucrativa.

L’attribuzione del diritto di tassare le rimunerazioni allo Stato in cui è situato il datore di lavoro risolve il conflitto normativo causato dall’introduzione in Francia, nel 2019, della ritenuta alla fonte sugli stipendi, applicabile non soltanto ai datori di lavoro in Francia ma anche a quelli situati all’estero, ad esempio in Svizzera. In Svizzera, tuttavia, la ritenuta alla fonte dell’imposta francese è in contrasto con l’articolo 271 CP. Fino alla fine del 2022 l’accordo amichevole COVID-19 e la dichiarazione congiunta del 29 giugno 2022 hanno permesso di evitare il suddetto conflitto normativo, poiché il diritto di imposizione è stato mantenuto nello Stato del datore di lavoro, anche se l’attività veniva esercitata in modalità di telelavoro. La nuova soluzione a lungo termine, che attribuisce allo Stato del datore di lavoro il diritto di tassare le rimunerazioni corrispondenti ai giorni lavorati in tale Stato e ai giorni di telelavoro svolto nell’altro Stato contraente, permette di risolvere perlopiù il conflitto normativo (fino al limite previsto del 40 % di telelavoro). Essa semplifica anche l’attuazione per i datori di lavoro, che possono continuare ad applicare un unico diritto fiscale a tutte le rimunerazioni versate. La regola è applicabile reciprocamente.

Compensazione per il telelavoro
(art. 10 dell’Accordo aggiuntivo e par. 1 lett. b) del Protocollo addizionale sul telelavoro)

Secondo la CDI-FR i redditi da un’attività lucrativa dipendente sono imponibili nello Stato contraente in cui il lavoro è svolto fisicamente. Dal momento che l’Accordo aggiuntivo attribuisce il diritto di tassare la totalità delle rimunerazioni allo Stato del datore di lavoro (generalmente la Svizzera), è stata negoziata una compensazione per il mancato guadagno subito dallo Stato di residenza del lavoratore (generalmente la Francia) a seguito della nuova regola d’imposizione. Dopo un dibattito approfondito, la compensazione è stata fissata al 40 per cento dell’imposta dovuta sulle rimunerazioni versate per le attività esercitate in telelavoro dallo Stato di residenza. La compensazione è dovuta il 30 giugno dell’anno successivo a quello nel corso del quale le rimunerazioni sono state versate. La regola è applicabile reciprocamente.

Questa compensazione si applica in tutti i Cantoni, ma con una particolarità per il Cantone di Ginevra (cfr. paragrafo più sotto). Tuttavia, negli otto Cantoni direttamente interessati dall’Accordo del 1983 la compensazione è dovuta soltanto per le persone che non sono frontalieri ai sensi di questo Accordo.

La compensazione per il telelavoro non ha alcuna incidenza sul modo con cui i datori di lavoro e i lavoratori organizzeranno il telelavoro nei limiti del 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile. Esplica effetti soltanto tra gli Stati contraenti.

Franchigia del 15 per cento applicabile soltanto al Cantone di Ginevra e nuova partecipazione della Confederazione alla compensazione finanziaria ginevrina
(art. 10 dell’Accordo aggiuntivo e par. 1 lett. c) del Protocollo addizionale sul telelavoro)

In virtù dell’Accordo del 1973, il Cantone di Ginevra eroga ogni anno ai Dipartimenti dell’Ain e dell’Alta Savoia una compensazione pari al 3,5 per cento della somma salariale lorda che i datori di lavoro ginevrini versano per gli abitanti di questi due Dipartimenti che lavorano a Ginevra (di seguito «compensazione finanziaria ginevrina» o «CFG»). Dal momento che viene introdotta una nuova compensazione per il telelavoro, sarebbe stato auspicabile tenerne conto nel calcolo della compensazione finanziaria ginevrina, ad esempio sotto forma di una riduzione della base di calcolo della CFG. Tuttavia, la Francia non era disposta ad accettare uno spostamento della base imponibile – questione politicamente delicata sul piano interno – dai due Dipartimenti verso Parigi, mostrandosi irremovibile e argomentando che nel caso della CFG si tratterebbe di un versamento finanziario e non fiscale. Ciononostante, la riduzione non ammessa della CFG è presa in considerazione nell’Accordo aggiuntivo in maniera indiretta, sotto forma di una franchigia del 15 per cento al di sotto della quale la Svizzera non verserà alcuna compensazione per il telelavoro alla Francia se il datore di lavoro è situato nel Cantone di Ginevra. Dal momento che si tratta di una franchigia, soltanto i giorni di telelavoro pari a una quota compresa tra il 15 e il 40 per cento del tempo di lavoro saranno soggetti al versamento della compensazione per il telelavoro da parte della Svizzera alla Francia.

Attualmente la Confederazione non partecipa al versamento della CFG, anche se l’imposta federale diretta è prelevata sugli stipendi versati ai residenti dei due Dipartimenti interessati dall’Accordo del 1973 che lavorano a Ginevra. Soprattutto alla luce dei risultati dei negoziati sfociati nel versamento di una nuova compensazione per il telelavoro a favore della Francia, il Cantone di Ginevra ha invitato la Confederazione a sostenerlo finanziariamente e a partecipare in futuro alla compensazione finanziaria ginevrina. A sostegno di tale richiesta ha invocato un trattamento iniquo nei confronti dei Cantoni interessati dagli accordi conclusi dalla Confederazione sull’imposizione dei frontalieri segnatamente con la Germania e l’Italia, nei quali la Confederazione partecipa alla ripartizione delle imposte prelevate alla fonte in Svizzera. Di conseguenza, è previsto che la Confederazione partecipi in futuro alla CDF in misura corrispondente alla quota stimata dell’imposta federale diretta alle entrate prelevate sugli stipendi degli abitanti dei due Dipartimenti francesi che lavoro a Ginevra. La quota dell’imposta federale diretta della CFG di 352 milioni di franchi pagata nel 2023 è stimata a circa 50 milioni. In considerazione della situazione finanziaria della Confederazione, si prevede tuttavia di limitare la partecipazione della Confederazione alla CFG all’importo della nuova compensazione per il telelavoro incombente a Ginevra. Secondo le stime attuali relative al 2022, questa compensazione dovrebbe oscillare tra i 38 e i 48 milioni di franchi, ben al di sotto della quota stimata dell’imposta federale diretta di circa 50 milioni di franchi. Questa soluzione permette di ristabilire una certa parità di trattamento con gli altri Cantoni che applicano regole federali sull’imposizione dei frontalieri e di soddisfare la richiesta del Cantone di Ginevra di non versare alla Francia più di quanto questo Paese non paghi attualmente.

La partecipazione della Confederazione alla CFG nella misura citata è direttamente collegata alla nuova soluzione in materia di imposizione del telelavoro prevista dall’Accordo aggiuntivo. Di conseguenza è sancita nel decreto federale concernente l’approvazione del nuovo Accordo aggiuntivo, sottoposto alle Camere federali con il presente messaggio e sottostante a referendum facoltativo.

Poiché l’Accordo del 1973 è unilaterale, nel senso che solo il Cantone di Ginevra si è impegnato a versare una compensazione alla Francia e la Francia non paga nessuna compensazione analoga a Ginevra o alla Svizzera, la regola non ha validità reciproca. In altre parole, la Francia non potrà far valere alcuna franchigia per la determinazione della compensazione per il telelavoro da versare alla Svizzera.

Scambio automatico di informazioni relative ai dati salariali
(art. 6 dell’Accordo aggiuntivo che inserisce un nuovo art. 28^ter nella CDI-FR nonché art. 8 dell’Accordo aggiuntivo che inserisce un nuovo par. XII nel Protocollo addizionale alla CDI)

Secondo la dichiarazione congiunta del 29 giugno 2022, la ripartizione delle entrate fiscali legate al telelavoro deve essere verificabile. La Francia ha chiesto lo scambio automatico di informazioni relative ai dati salariali per i suoi residenti che lavorano in Svizzera, sia per i lavoratori frontalieri secondo l’Accordo del 1983 sia per le persone soggette al regime ordinario previsto dall’articolo 17 CDI-FR. Per quanto riguarda l’Accordo del 1983, la Francia desidera da diversi anni raffrontare la somma salariale comunicata dalla Svizzera con i redditi dichiarati in Francia dai frontalieri. In relazione alle persone sottoposte alle ordinarie disposizioni dell’articolo 17 CDI-FR e le cui rimunerazioni sono imponibili in Svizzera, la Francia vuole assicurarsi che i residenti siano effettivamente tassati con l’aliquota d’imposta globale. La Svizzera considera queste richieste legittime e accettabili. Inoltre ha già concordato uno scambio analogo di dati salariali con l’Italia nel nuovo Accordo del 23 dicembre 2020¹⁷ tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica Italiana relativo all’imposizione dei lavoratori frontalieri, che è stato approvato dalle Camere federali.

Considerato il contesto bilaterale differente, il campo di applicazione dello scambio automatico di dati salariali convenuto con la Francia differisce da quello convenuto con l’Italia: non comprende i contributi sociali né il totale dell’imposta prelevata alla fonte dalla Svizzera. Le informazioni individualizzate da scambiare sono le seguenti:

1. il/i cognome/i e il/i nome/i della persona, la data di nascita, il numero di avviamento postale del suo luogo di residenza e, se disponibile, qualsiasi altro elemento che faciliti l’identificazione della persona (indirizzo, luogo di nascita, stato civile, numero di identificazione fiscale;

2. l’anno civile nel corso del quale è stato realizzato il reddito;

3. il numero di giorni o la percentuale di lavoro a domicilio;

4. il totale delle rimunerazioni lorde versate.

È previsto che tali dati siano scambiati ogni anno entro il 30 novembre dell’anno successivo a quello nel corso del quale sono state versate le rimunerazioni. La modalità di applicazione di queste disposizioni (ad es. il formato elettronico da utilizzare) sarà disciplinata da un accordo amichevole separato. Le prescrizioni sulla confidenzialità delle informazioni scambiate previste dallo standard internazionale in materia di scambio di informazioni su domanda sono applicabili allo scambio automatico dei dati salariali. In Svizzera spetterà all’Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) trasmettere alla Francia le informazioni relative ai residenti francesi che lavorano per conto di un datore di lavoro situato in Svizzera. L’AFC riceverà anche le informazioni dell’amministrazione fiscale francese relative ai residenti della Svizzera che lavorano in Francia. È probabile che questi nuovi compiti dell’AFC richiederanno risorse supplementari, sia sul piano finanziario sia in termini di personale (cfr. cap. 4).

Disposizioni transitorie
(art. 11 par. 4 dell’Accordo aggiuntivo)

Alla luce delle procedure di approvazione dell’Accordo aggiuntivo da rispettare nei due Stati contraenti e al fine di consentire alle persone interessate di esercitare la loro attività lucrativa in telelavoro tra il 1° gennaio 2023 e la data di entrata in vigore del nuovo Accordo aggiuntivo, tra le autorità competenti è stato concluso un accordo amichevole transitorio (cfr. n. 1.1), che prevede la possibilità di svolgere il telelavoro fino al 40 per cento del tempo di lavoro per anno civile durante questo periodo transitorio. Come contropartita per il mantenimento, durante tale periodo, del diritto di tassare le rimunerazioni derivanti dal telelavoro nello Stato del datore di lavoro, la Svizzera dovrà versare alla Francia un ammontare in franchi svizzeri corrispondente al 2,3 per cento dell’imposta dovuta sulle rimunerazioni versate per un’attività dipendente ai residenti di Francia, per ogni anno civile compreso tra il 1° gennaio 2023 e il 31 dicembre dell’anno di entrata in vigore dell’Accordo aggiuntivo. Questo versamento, che in un certo senso sostituisce la compensazione per il telelavoro dovuta secondo l’Accordo aggiuntivo e che si fonda sulle stime delle possibilità di svolgere il telelavoro, è calcolato al netto e tiene conto della compensazione dovuta dalla Francia alla Svizzera per tale periodo. È previsto che la Svizzera versi l’ammontare alla Francia al più tardi il 30 giugno dell’anno successivo a quello nel corso del quale l’Accordo aggiuntivo è entrato in vigore. Se, contrariamente alle aspettative, la validità dell’accordo amichevole transitorio dovesse cessare prima del 31 dicembre 2024, l’ammontare da versare sarebbe calcolato proporzionalmente alla durata di applicazione dell’accordo amichevole.

A causa della mancanza di basi legali necessarie nel diritto svizzero, durante il periodo transitorio non si effettuerà lo scambio automatico di dati salariali.

3.2 Altre modifiche della CDI-FR

Preambolo della CDI-FR
(art. 1 dell’Accordo aggiuntivo)

L’articolo 1 dell’Accordo aggiuntivo sostituisce il preambolo della CDI-FR con una nuova disposizione. Questa disposizione è stata elaborata nel quadro dell’azione 6 del piano d’azione BEPS ed è contenuta nel Modello di Convenzione dell’OCSE del 2017¹⁸.

La nuova disposizione chiarisce che con la CDI la Svizzera e la Francia non hanno l’intenzione di creare opportunità di non imposizione o di ridotta imposizione attraverso l’evasione o l’elusione fiscale. In altri termini, scopo della CDI-FR deve essere anche quello di evitare la doppia non imposizione causata dall’evasione o dall’elusione fiscale. In questo modo si tiene conto anche delle situazioni di doppia non imposizione intenzionale. Tra queste rientra, ad esempio, l’imposizione dei dividendi distribuiti a società dello stesso gruppo. In tali circostanze la doppia non imposizione permette di evitare oneri multipli indesiderati.

L’introduzione di questa disposizione è necessaria per adempiere lo standard minimo definito dall’azione 6 del piano d’azione BEPS.

Definizioni generali
(art. 2 dell’Accordo aggiuntivo concernente l’art. 3 CDI-FR)

La definizione dell’autorità competente svizzera è adeguata alla situazione attuale.

Imprese associate
(art. 3 dell’Accordo aggiuntivo concernente l’art. 9 CDI-FR)

All’articolo 9 della CDI-FR viene introdotto il paragrafo 2 secondo il Modello di convenzione dell’OCSE del 2017. Questa disposizione prevede l’obbligo di procedere a una rettifica corrispondente in caso di inclusione di utili.

La modifica dell’articolo 9 CDI-FR corrisponde alla pratica già applicata dalle autorità competenti. Come accade finora, la Svizzera non è tenuta a procedere a una rettifica corrispondente in caso di inclusione di utili da parte delle autorità fiscali francesi. Deve procedere alle rettifiche corrispondenti soltanto se queste rappresentano una soluzione ottenuta nel quadro di una procedura amichevole. La modifica dell’articolo 9 CDI-FR corrisponde all’attuale politica convenzionale svizzera in questo ambito.

Procedura amichevole
(art. 5 dell’Accordo aggiuntivo concernente l’art. 27 CDI-FR)

La disposizione della CDI-FR sulla procedura amichevole è modificata in due punti. Conformemente al tenore del Modello di convenzione dell’OCSE, come scaturito dall’azione 14 del piano d’azione BEPS concernente il miglioramento dei meccanismi di risoluzione delle controversie, il primo periodo del paragrafo 1 sancisce che un contribuente può chiedere l’avvio di una procedura amichevole nel proprio Stato di residenza o nell’altro Stato contraente. Nel corso degli ultimi anni la Svizzera ha concordato questa modifica con diversi Paesi.

Il primo periodo dell’articolo 27 paragrafo 3 CDI-FR viene sostituito dalla disposizione analoga del Modello di convenzione dell’OCSE. La precedente formulazione, che menziona soltanto le difficoltà di applicazione (e non i dubbi concernenti l’interpretazione della CDI-FR) che avrebbero potuto comportare l’avvio di una procedura amichevole di portata generale, si fondava su peculiarità istituzionali esistenti in Francia alla conclusione della CDI-FR nel 1966. La modifica della disposizione adegua la CDI-FR conformemente allo standard minimo dell’azione 14 del piano d’azione BEPS e non comporta cambiamenti sostanziali della prassi attualmente seguita dalle autorità competenti.

Come previsto dallo standard minimo definito nel quadro dell’azione 14 del piano d’azione BEPS, i Paesi devono recepire, se possibile, il secondo periodo dell’articolo 25 paragrafo 2 del Modello di convenzione dell’OCSE nelle loro CDI con il seguente tenore: «L’accordo [amichevole] concluso è attuato nonostante i limiti temporali previsti dalla legislazione nazionale degli Stati contraenti». Se ciò non dovesse essere fattibile, ad esempio perché un Paese (come la Svizzera) ha formulato una riserva, essi devono essere disposti a introdurre nelle proprie CDI altre disposizioni che limitano il termine per una rettifica di cui all’articolo 7 paragrafo 2 o all’articolo 9 paragrafo 1 del Modello di convenzione dell’OCSE, al fine di evitare rettifiche successive che non possono più essere oggetto di uno sgravio a seguito di una procedura amichevole. Tali disposizioni sono contenute nel commentario relativo al Modello di convenzione dell’OCSE del 2017. La Francia, tuttavia, non ha potuto accettare le proposte formulate dalla Svizzera al riguardo. Sebbene le disposizioni che limitano il termine per una rettifica non siano state recepite nella CDI-FR, quest’ultima è comunque conforme allo standard minimo dell’azione 14 del piano d’azione BEPS, dal momento che i due Stati contraenti erano disposti ad attuare lo standard ma non hanno potuto accordarsi su una soluzione comune.

Diritto ai benefici
(art. 7 dell’Accordo aggiuntivo che inserisce un nuovo art. 29^bis nella CDI-FR)

Un nuovo articolo 29^bis è aggiunto alla CDI-FR. Questa disposizione introduce una clausola antiabuso, che fa riferimento allo scopo principale di un accordo, strumento o transazione. In virtù di questa clausola, i benefici previsti dalla CDI-FR non sono concessi se l’ottenimento di tali benefici era uno degli scopi principali di detto accordo, strumento o transazione, a meno che non sia provato che la concessione dei benefici è conforme con l’oggetto e lo scopo delle pertinenti disposizioni della CDI‑FR.

Sebbene si tratti di una clausola nuova, i suoi principi rispecchiano le clausole antiabuso convenute dalla Svizzera fino al 2017 nel quadro di numerose CDI. La nuova clausola si distingue tuttavia dalle precedenti in quanto non è confinata a determinate tipologie di reddito, quali i dividendi, gli interessi e i canoni, ma è applicabile a tutte le disposizioni della CDI-FR. Di conseguenza, tutti i benefici della CDI-FR sono concessi con riserva dei casi di abuso.

Il tenore della nuova clausola si differenzia da quello delle CDI concluse dalla Svizzera fino al 2017 anche sotto un altro aspetto. In base al testo riportato, si è infatti in presenza di abuso non soltanto nelle situazioni in cui l’ottenimento dei benefici della CDI-FR è lo scopo principale di un accordo, uno strumento o una transazione, ma anche laddove rappresenta solamente uno degli scopi principali. Tuttavia, nonostante questa differenza terminologica si dovrebbe giungere al medesimo risultato. Infatti, la seconda parte della clausola precisa che i benefici della CDI-FR siano comunque concessi se ciò è conforme all’oggetto e allo scopo delle pertinenti disposizioni della Convenzione. La clausola contempla così, in linea di principio, anche il caso in cui l’ottenimento dei benefici convenzionali non era lo scopo principale dell’accordo, dello strumento o della transazione.

La clausola antiabuso è stata sviluppata nel quadro dell’azione 6 del piano d’azione BEPS ed è contenuta nel Modello di convenzione dell’OCSE (art. 29 par. 9). Per soddisfare lo standard minimo definito dall’azione 6, in linea di principio è sufficiente includere la clausola nelle CDI. In questo modo non sono necessarie ulteriori disposizioni antiabuso. La Svizzera ha pertanto proposto di rinunciare alle clausole antiabuso esistenti, segnatamente all’articolo 14 CDI-FR. La Francia ha tuttavia respinto la proposta, invocando in particolare il fatto che la soppressione di questa disposizione avrebbe lanciato un segnale negativo.

Clausola concernente l’imposizione minima dei gruppi di imprese
(art. 9 dell’Accordo aggiuntivo che inserisce un nuovo par. XIII nel Protocollo addizionale alla CDI-FR)

Al vigente Protocollo addizionale alla CDI-FR viene aggiunto un nuovo paragrafo XIII. Questa clausola precisa che le disposizioni della CDI-FR non impediscono allo Stato contraente di attuare le disposizioni della legislazione interna relative all’imposizione minima dei gruppi di imprese, emanate sulla base delle norme antierosione della base imponibile a livello mondiale (secondo pilastro) elaborate dall’Inclusive Framework dell’OCSE. Di conseguenza, la CDI-FR non ostacola l’applicazione svizzera delle disposizioni della legislazione interna che prevede di prelevare un’imposta integrativa («top-up tax») presso un residente della Svizzera per uno stabilimento d’impresa situato in Francia. Questa disposizione permette alla Svizzera di attuare un’imposizione minima conforme alle norme menzionate e di escludere in tal modo le misure di altri Stati. La clausola produrrà i suoi effetti soltanto quando la Svizzera avrà adottato le disposizioni sull’imposizione minima dei grandi gruppi di imprese.

Entrata in vigore
(art. 11 dell’Accordo aggiuntivo)

L’Accordo aggiuntivo entrerà in vigore il giorno successivo alla data di ricezione dell’ultima notifica trasmessa per via diplomatica che conferma l’adempimento delle procedure di interne necessarie alla sua entrata in vigore. Le sue disposizioni saranno applicabili agli anni o ai periodi fiscali che iniziano dopo l’anno civile nel corso del quale l’Accordo aggiuntivo è entrato in vigore.

Il Protocollo addizionale sul telelavoro sarà applicabile alle rimunerazioni pagate a partire dal 1° gennaio 2023. Conferma pertanto l’accordo amichevole transitorio concluso tra le autorità competenti (cfr. n. 1.1).

5.1 Competenza per concludere l’Accordo aggiuntivo e forma dell’atto

L’Accordo aggiuntivo si basa sull’articolo 54 capoverso 1 Cost., secondo cui gli affari esteri competono alla Confederazione. L’articolo 184 capoverso 2 Cost. autorizza il Consiglio federale a firmare e a ratificare trattati internazionali. Ai sensi dell’articolo 166 capoverso 2 Cost., l’Assemblea federale approva i trattati internazionali; sono fatti salvi quelli la cui conclusione è di competenza del Consiglio federale in virtù della legge o di un trattato internazionale (cfr. anche art. 7a cpv. 1 della legge del 21 marzo 1997¹⁹ sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione). Poiché nel caso presente non esistono una legge o un trattato internazionale che conferiscano al Consiglio federale la competenza di concludere un trattato quale l’Accordo aggiuntivo, la facoltà di approvare l’Accordo aggiuntivo spetta al Parlamento.

Secondo l’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost., i trattati internazionali che contengono importanti norme di diritto sottostanno a referendum facoltativo. Secondo l’articolo 22 capoverso 4 della legge del 13 dicembre 2002²⁰ sul Parlamento (LParl), contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze.

L’Accordo aggiuntivo contiene disposizioni che impongono obblighi alle autorità svizzere e conferiscono diritti a queste ultime e ai contribuenti (persone fisiche e giuridiche). L’Accordo aggiuntivo contiene pertanto importanti norme di diritto ai sensi dell’articolo 22 capoverso 4 LParl e dell’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost. Il decreto federale che approva l’Accordo aggiuntivo è di conseguenza sottoposto a referendum facoltativo in virtù dell’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost.

L’Assemblea federale approva mediante decreto federale i trattati internazionali sottostanti a referendum (art. 24 cpv. 3 LParl).

5.2 Modifica della legge federale concernente l’esecuzione delle convenzioni internazionali in ambito fiscale

Al fine di creare una base legale formale nel diritto svizzero che sancisca il principio di una ripartizione tra la Confederazione e i Cantoni sia per la compensazione per il telelavoro da versare alla Francia sia per quella che la Francia deve versare alla Svizzera, è prevista una modifica della legge federale del 18 giugno 2021²¹ concernente l’esecuzione delle convenzioni internazionali in ambito fiscale (LECF). La nuova disposizione autorizza il Consiglio federale a emanare le norme necessarie. Attualmente l’articolo 35 capoverso 3 LECF prevede soltanto il caso del pagamento effettuato dalla Svizzera all’altro Stato contraente e non viceversa. A seguito della nuova disposizione prevista, questo capoverso diventa obsoleto e può essere abrogato. In virtù dell’articolo 141a capoverso 2 Cost., se il decreto di approvazione di un trattato internazionale sottostà a referendum facoltativo, l’Assemblea federale può includere nel decreto le modifiche legislative necessarie all’attuazione del trattato. Per questo motivo il decreto federale concernente l’approvazione dell’Accordo aggiuntivo contiene una disposizione che modifica la LECF.

5.3 Partecipazione della Confederazione alla compensazione finanziaria ginevrina

La partecipazione della Confederazione alla CFG è direttamente legata alla nuova soluzione in materia di imposizione del telelavoro concordata nell’Accordo aggiuntivo. Di conseguenza, è sancita nel decreto federale concernente l’approvazione del nuovo Accordo aggiuntivo sottoposto alle Camere federali. Come indicato nel numero 3.1, la partecipazione corrisponde alla quota dell’imposta federale diretta alle entrate fiscali prelevate nel Cantone di Ginevra sugli stipendi dei residenti dei due Dipartimenti francesi interessati ed è limitata all’ammontare della nuova compensazione per il telelavoro dovuta dal Cantone di Ginevra e dai Comuni ginevrini.

Con riserva dell’entrata in vigore dell’Accordo aggiuntivo del 27 giugno 2023, la partecipazione della Confederazione alla CFG è dovuta a partire dall’anno fiscale 2023 (art. 3 cpv. 3 del decreto federale). In linea di principio, è versata dalla Confederazione al Cantone di Ginevra al più tardi il 30 giugno dell’anno successivo a quello per il quale la compensazione è dovuta. Tuttavia, il versamento della partecipazione della Confederazione alla CFG per gli anni compresi tra il 1° gennaio 2023 e il 31 dicembre dell’anno di entrata in vigore dell’Accordo aggiuntivo non sarà effettuato prima dell’anno successivo a quello nel corso del quale l’Accordo aggiuntivo è entrato in vigore, ovvero la compensazione sarà dovuta al più tardi il 30 giugno di tale anno (art. 3 cpv. 4).

Al fine di tenere conto delle tassazioni ordinarie ulteriori ai sensi degli articoli 99a e 99b della legge del 14 dicembre 1990²² sull’imposta federale diretta e degli articoli 35a e 35b della legge federale del 14 dicembre 1990²³ sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni, che avvengono con un differimento temporale rispetto all’anno in cui il datore di lavoro preleva la ritenuta alla fonte, l’articolo 3 capoverso 5 del decreto federale prevede che l’ammontare della partecipazione della Confederazione per un determinato anno fiscale sia adeguato all’evoluzione delle entrate fiscali prelevate sugli stipendi degli abitanti dei Dipartimenti dell’Ain e dell’Alta Savoia da parte del Cantone di Ginevra e dei Comuni ginevrini, per tale anno fiscale.