Messaggio concernente la modifica della legge sull’asilo (Sicurezza ed esercizio nei centri della Confederazione)

1.1 Necessità di agire e obiettivi

Nella primavera del 2021 alcuni media e organizzazioni non governative avevano denunciato il ricorso alla violenza da parte dei collaboratori dei servizi di sicurezza nei centri della Confederazione. La Segreteria di Stato della migrazione aveva pertanto incaricato l’ex giudice federale Niklaus Oberholzer di stabilire se nei centri della Confederazione venisse garantita la sicurezza dei residenti. Nel suo rapporto del 30 settembre 2021¹ (rapporto Oberholzer) egli giunge alla conclusione che nei centri della Confederazione non si ricorre alla violenza in modo sistematico e che i diritti fondamentali e i diritti umani vengono rispettati. Raccomanda tuttavia alcuni miglioramenti nel settore della sicurezza e in ambito disciplinare. Suggerisce, per esempio, di chiarire le questioni giuridiche relative al sistema disciplinare e, se necessario, di prevedere una revisione totale del diritto disciplinare nell’ordinanza del DFGP del 4 dicembre 2018² sull’esercizio dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti (di seguito ordinanza del DFGP). Nel quadro della revisione si tratterebbe di codificare nella legge del 26 giugno 1998³ sull’asilo (LAsi) i principi del diritto disciplinare (cfr. raccomandazione 9 del rapporto Oberholzer). Propone inoltre di far chiarezza sull’uso dei locali di sicurezza nel contesto di una riorganizzazione dei servizi di sicurezza nei centri della Confederazione e sull’applicabilità della legge del 20 marzo 2008⁴ sulla coercizione (LCoe) (cfr. raccomandazione 11 del rapporto Oberholzer). Infine occorre esaminare una norma concernente le condizioni e le modalità degli spazi di sicurezza nella LAsi (cfr. raccomandazione 11 del rapporto Oberholzer).

L’11 ottobre 2021 la SEM ha preso atto del rapporto Oberholzer, approvandolo, e ha adottato la procedura delineata nel rapporto stesso per l’esame e l’attuazione delle relative raccomandazioni. Frattanto la SEM ha avviato un progetto di attuazione in tal senso. Per consentire un miglioramento quanto più possibile rapido e mirato della sicurezza nei centri della Confederazione e negli alloggi presso gli aeroporti, la SEM ha già adottato misure a breve termine. In particolare ha modificato alcuni processi interni, esteso la propria presenza nel settore della sicurezza e dell’assistenza e adeguato le proprie istruzioni relative al settore della sicurezza, soprattutto per quanto riguarda la perquisizione dei richiedenti l’asilo nei centri della Confederazione e negli alloggi presso gli aeroporti.

Nell’ambito di queste misure a breve termine, nel quadro delle basi legali vigenti sono stati apportati anche diversi adeguamenti all’ordinanza del DFGP, entrati in vigore il 15 gennaio 2023. Queste modifiche comprendono una nuova disposizione di ordinanza sul fermo di breve durata per scongiurare un pericolo immediato (art. 29a dell’ordinanza del DFGP) e alcuni complementi o chiarimenti riguardanti la perquisizione di richiedenti l’asilo e persone bisognose di protezione nei centri della Confederazione e negli alloggi presso gli aeroporti.

Una parte delle misure proposte dal rapporto Oberholzer può tuttavia essere applicata soltanto sul lungo periodo, giacché le misure in questione richiedono un’analisi approfondita dei processi concreti nel settore della sicurezza e in ambito disciplinare nonché delle basi legali necessarie. I pertinenti adeguamenti a livello di legge sono oggetto del presente progetto. Quest’ultimo tiene inoltre conto di due sentenze attuali emanate dal Tribunale federale e dal Tribunale penale federale vertenti, tra l’altro, anche su questioni che riguardano le raccomandazioni contenute nel rapporto Oberholzer⁵.

Nell’intento di ridurre possibilmente al minimo i casi di escalation della violenza nei centri della Confederazione, la SEM ha già adottato una serie di altre misure. Ha per esempio elaborato un piano di prevenzione della violenza a tutto campo, che viene già attuato in tutti i centri della Confederazione e che consente di prevenire in modo efficace le potenziali situazioni di violenza. Il piano descrive i fattori di rischio che possono sfociare in una situazione di violenza nei centri della Confederazione e definisce per ognuno di essi le misure preventive che possono essere adottate in presenza di questi fattori. Dal quarto trimestre 2021, inoltre, in tutti i centri della Confederazione sono presenti degli addetti alla prevenzione dei conflitti che ricercano attivamente il contatto con i richiedenti l’asilo al fine di evitare o almeno smorzare i conflitti, in un clima di rispetto e stima reciproci. In questo modo ci si propone di garantire che l’esercizio dei centri della Confederazione avvenga quanto più possibile senza il ricorso alla violenza. Queste misure hanno un impatto positivo sulla situazione nei centri della Confederazione. Dall’inizio del 2021 il numero di incidenti con una rilevanza per la sicurezza è diminuito. Attualmente (stato: fine 2023) si attesta a meno 20 per cento rispetto al 2021.

Quale ulteriore misura, il 1° novembre 2022 la SEM ha avviato un progetto pilota per l’istituzione di un ufficio di segnalazione nei Centri federali d’asilo di Basilea e Zurigo. Gli uffici di segnalazione sono gestiti dal Soccorso operaio svizzero (SOS). Nel quadro del progetto pilota, l’ufficio di segnalazione è concepito quale punto di contatto per richiedenti l’asilo e dipendenti dei centri della Confederazione. Le persone interessate devono poter sottoporre a questo ufficio tutte le loro richieste e preoccupazioni in tema di alloggio, assistenza e garanzia della sicurezza e dell’ordine come anche reclami per la condotta dei dipendenti dei centri della Confederazione. L’ufficio di segnalazione fornisce inoltre consulenza e, se necessario, indirizza le persone ad altri servizi specializzati, consultori o autorità. Il progetto pilota è durato 18 mesi ed è accompagnato da un monitoraggio esterno. Va detto, tuttavia, che l’ufficio di segnalazione testato nel quadro del progetto pilota non è concepito come un’entità indipendente, ciò che richiederebbe una base legale specifica. Anche se la SEM ha incaricato il SOS della gestione di entrambi gli uffici di segnalazione, questi ultimi sono subordinati sotto il profilo amministrativo alla SEM. L’autonomia dovrebbe però essere garantita consentendo all’ufficio di segnalazione di svolgere i propri compiti a livello operativo nel modo più indipendente possibile. Se il progetto pilota dimostrerà il ruolo positivo di questo ufficio di segnalazione per la sicurezza nei centri della Confederazione, sarà esaminata l’istituzione di un ufficio di segnalazione indipendente a livello di legge. Per garantire che un corrispondente adeguamento legislativo poggi su criteri basati sull’evidenza e orientati all’efficienza, occorre tuttavia attendere il completamento e la valutazione del progetto pilota.

1.2 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

Il progetto è annunciato nel messaggio del 24 gennaio 2024⁶ sul programma di legislatura 2023–2027 e nel disegno di decreto federale⁷ sul programma di legislatura 2023–2027.

2.1 Osservazioni generali

La procedura di consultazione sulla modifica della legge sull’asilo «Sicurezza ed esercizio nei centri della Confederazione» si è svolta dal 25 gennaio al 3 maggio 2023⁸. Sono pervenuti complessivamente 76 pareri. Si sono espressi tutti i Cantoni, cinque partiti politici (Alleanza del Centro, PEV, I Verdi, PS, UDC), il Tribunale amministrativo federale (TAF) e altre 44 cerchie interessate. Sette partecipanti alla consultazione hanno espressamente rinunciato a pronunciarsi (TF, Conferenza dei delegati all’integrazione, Unione svizzera degli imprenditori, Associazione dei Comuni Svizzeri, Istituto svizzero di polizia, Associazione svizzera dei magistrati, Associazione degli uffici svizzeri del lavoro).

La maggior parte dei Cantoni accoglie con favore le modifiche proposte, mentre vengono presentate solo poche proposte di adeguamento. Tra i partiti che hanno trasmesso un parere, l’Alleanza del Centro e l’UDC sostengono il progetto senza riserve. Il PS accoglie con favore l’intenzione della Confederazione di attuare le raccomandazioni dell’ex giudice federale Oberholzer e di disciplinare in modo esauriente nella LAsi i settori dell’alloggio, dell’assistenza, della sicurezza e del diritto disciplinare. Rileva tuttavia che il progetto prevede quasi esclusivamente misure che riguardano i richiedenti l’asilo e non anche i collaboratori dei centri della Confederazione, in particolare nel settore della sicurezza. Anche i Verdi appoggiano il progetto, ma lamentano il fatto che il Consiglio federale non abbia colto l’occasione per proporre soluzioni anche per il trattamento di richiedenti l’asilo minorenni non accompagnati. Il PEV accoglie con favore il progetto nelle sue linee essenziali, ma respinge la norma sull’assistenza religiosa nei centri della Confederazione proposta nell’ambito della procedura di consultazione (cfr. art. 25c cpv. 2 lett. b AP‑LAsi).

Tra gli altri partecipanti alla consultazione, la Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (CDDGP), la Conferenza dei Comandanti delle Polizie Cantonali della Svizzera (CCPCS) e l’Associazione dei servizi cantonali di migrazione (ASM) sostengono espressamente il progetto e non avanzano proposte di modifica. Altre cerchie interessate sostengono in linea di principio il progetto, ma propongono alcune modifiche. In alcuni pareri (tra cui Centres sociales protestants [CSP], Organizzazione svizzera d’aiuto ai rifugiati [OSAR]) si fa notare che il progetto si concentra eccessivamente sugli aspetti della sicurezza e troppo poco sulle esigenze dei richiedenti l’asilo. La maggior parte delle modifiche proposte riguarda la perquisizione (art. 9 AP‑LAsi), le misure disciplinari (art. 25a AP‑LAsi), il fermo di breve durata per scongiurare un pericolo immediato (art. 25b AP‑LAsi) e la delega di compiti della SEM a terzi (art. 25c AP‑LAsi). Nell’ambito della procedura di consultazione, le organizzazioni religiose ed ecclesiastiche si esprimono quasi esclusivamente sulla norma proposta concernente l’assistenza religiosa nei centri della Confederazione (art. 25c cpv. 2 lett. b AP‑LAsi). In particolare criticano l’attribuzione di compiti nell’ambito della sicurezza nonché l’indennizzo proposto. Altri partecipanti alla consultazione respingono in linea di principio il progetto in quanto non consente di prevenire la violenza sistematica nei centri della Confederazione (dirittifondamentali.ch, Jesuiten-Flüchtlingsdienst Schweiz [JRS], National Coalition Building Institute [NCBI], Solinetz Luzern, Solinetz Schweiz, Solinetz Zürich, Solidarité sans frontières [Sosf]). Tuttavia, anche questi partecipanti propongono alcune modifiche.

2.2 Perquisizione (art. 9 AP-LAsi)

I Cantoni accolgono con favore questa modifica e avanzano solo poche proposte di adeguamento. In linea di principio i partiti acconsentono a disciplinare esaustivamente la perquisizione nella LAsi. I Verdi, il PEV e il PS propongono tuttavia una serie di modifiche. Anche la maggior parte degli altri partecipanti alla consultazione è favorevole a una normativa di principio in materia di perquisizione e presenta diverse proposte di adeguamento.

Svariati partecipanti alla consultazione chiedono che la LAsi preveda una perquisizione soltanto in caso di sospetto concreto (p. es. Cantone GE, PS, Commissione nazionale per la prevenzione della tortura [CNPT], Ufficio per la Svizzera e il Liechtenstein dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati [ACNUR]) o venga effettuata una perquisizione corporale, per esempio mediante palpazione (p. es. CNPT e per analogia PS).

Inoltre, alcuni partecipanti chiedono di rinunciare alla perquisizione dei richiedenti l’asilo minorenni (tra cui PEV, PS, CNPT, ACNUR). Viene inoltre chiesto di introdurre la possibilità di scegliere il sesso della persona incaricata di effettuare la perquisizione (tra gli altri PS, Amnesty International [AI], AvenirSocial, CSP).

Alcuni partiti e diverse organizzazioni (tra cui PEV, I Verdi, PS, AI, AsyLex, AvenirSocial, Aiuto delle chiese evangeliche svizzere [ACES], OSAR, ACNUR) hanno criticato la possibilità di perquisire i richiedenti l’asilo per ricercare documenti d’identità e documenti rilevanti per la procedura e di mettere gli stessi al sicuro.

Altri partecipanti (tra cui PS, CSP, diritti fondamentali.ch, JRS, NCBI, Save the Children, Solinetz Schweiz) chiedono che durante una perquisizione corporale sia presente del personale medico e che, al posto della denominazione generica di «autorità competente», sia specificata l’autorità competente per la perquisizione (TAF).

Infine, da più parti (tra cui AI, AsyLex, ACES, OSAR, ACNUR) viene chiesto che sia verbalizzata la messa al sicuro di documenti e oggetti e che sia emanata una decisione in merito alla messa al sicuro di documenti o, per esempio, di mezzi di prova (p. es. AI, AsyLex).

Posizione del Consiglio federale

Il Consiglio federale sottolinea l’elevata priorità da attribuire alla garanzia della sicurezza dei richiedenti l’asilo e dei collaboratori nei centri della Confederazione, negli alloggi presso gli aeroporti e negli alloggi cantonali. Al fine di garantire tale sicurezza in misura sufficiente, è necessario mantenere la possibilità generale di perquisire i richiedenti l’asilo. L’Esecutivo rifiuta pertanto la proposta di prevedere una perquisizione soltanto in presenza di un sospetto concreto. Per i motivi summenzionati, il Consiglio federale respinge anche una generale esclusione nella LAsi della perquisizione di richiedenti l’asilo minorenni. Già oggi, tuttavia, le istruzioni della SEM prevedono che i minori fino all’età di dodici anni siano esclusi dalla perquisizione. In caso di sospetto di oggetti non ammessi o pericolosi, vengono coinvolti i genitori; se sussistono ulteriori sospetti, è possibile rivolgersi alla polizia. Per quanto riguarda i richiedenti l’asilo minorenni non accompagnati fino a dodici anni di età, nella prassi se si rende necessaria una perquisizione occorre garantire la presenza della persona di fiducia o di una persona incaricata dell’assistenza (art. 17 cpv. 3 LAsi e art. 7 cpv. 2 e 3 dell’ordinanza 1 dell’11 agosto 1999⁹ sull’asilo relativa a questioni procedurali [OAsi 1]). Il Consiglio federale propone inoltre una norma secondo cui durante la perquisizione si tenga debito conto degli interessi dei richiedenti l’asilo minorenni (cfr. art. 9 cpv. 3 D‑LAsi). Il DFGP può emanare al riguardo anche disposizioni d’esecuzione (cfr. art. 25e lett. g D‑LAsi). Il Consiglio federale ritiene difficilmente attuabile nella pratica una norma della LAsi che consenta di scegliere liberamente il sesso della persona incaricata della perquisizione. Già oggi la LAsi prevede che i richiedenti l’asilo possano essere perquisiti soltanto da persone dello stesso sesso (cfr. art. 9 cpv. 2 LAsi). Anche la LCoe contiene una norma di questo tipo (art. 20 cpv. 1 LCoe).

In merito alle richieste relative alla perquisizione intesa a ricercare documenti d’identità e documenti rilevanti per la procedura e alla loro messa al sicuro, si fa notare che ciò è già possibile secondo il diritto vigente e che questa prassi si è dimostrata valida. Inoltre, i richiedenti l’asilo sono già oggi tenuti, tra l’altro, a consegnare documenti di viaggio e d’identità e a presentare immediatamente eventuali mezzi di prova (art. 8 cpv. 1 lett. b e d LAsi). Per motivi di trasparenza, la norma attualmente contenuta nell’articolo 4 dell’ordinanza del DFGP sarà integrata nella LAsi in una disposizione completa sulla perquisizione. La messa al sicuro di documenti o oggetti viene già oggi verbalizzata o registrata.

La richiesta circa la presenza di personale medico durante la perquisizione corporale dei richiedenti l’asilo va oltre le disposizioni della LCoe, secondo cui soltanto un medico può effettuare la visita delle zone intime (art. 20 cpv. 4 LCoe).

Il Consiglio federale respinge l’emanazione di una decisione in caso di messa al sicuro temporanea di documenti e oggetti. Una persona interessata può tuttavia richiedere una decisione sulla base dell’articolo 25a della legge federale del 20 dicembre 1968¹⁰ sulla procedura amministrativa (PA). Infine va ripresa la richiesta del TAF di indicare l’autorità competente per la perquisizione. Occorre pertanto specificare nella LAsi che l’autorità competente per la perquisizione nei centri della Confederazione e negli alloggi presso gli aeroporti è la SEM (cfr. art. 9 cpv. 1 D‑LAsi).

2.3 Esercizio dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti (art. 25 AP‑LAsi)

I Cantoni accolgono con favore questa modifica e avanzano solo poche proposte di adeguamento. Anche i partiti concordano in linea di principio sull’inserimento nella LAsi di una nuova norma generale sull’esercizio dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti. I Verdi, il PEV e il PS propongono tuttavia una serie di modifiche. Anche la maggior parte degli altri partecipanti alla consultazione è favorevole a una tale norma nella LAsi. Tuttavia, sono state avanzate numerose proposte di adeguamento.

Il Cantone OW vorrebbe che le competenze di polizia della SEM si limitassero all’area circostante il corrispondente alloggio della Confederazione. Secondo il Cantone ZG occorre chiarire che, in linea di principio, l’impiego di armi in particolare da parte della polizia e nelle situazioni di emergenza non è vietato.

Nell’ambito del ricorso alla coercizione, altri partecipanti alla consultazione vorrebbero escludere oltre alle armi, anche determinati mezzi ausiliari come i cani di servizio o le manette (tra cui I Verdi, PS, CSP, ACES, CNPT, OSAR, Croce Rossa Svizzera [CRS], ACNUR).

Altri partecipanti (tra cui I Verdi, PS, OSAR, Solinetz Schweiz, Città di Zurigo) vorrebbero che nell’articolo 25 AP‑LAsi fossero esplicitamente menzionati l’assistenza sanitaria e/o l’occupazione dei richiedenti l’asilo.

Inoltre, in caso di ricorso alla coercizione, si propone di redigere sempre un rapporto (tra gli altri PEV, I Verdi, PS, AI, AsyLex, dirittifondamentali.ch, ACES, Ordre des avocats de Genève [ODAGE]) e di prevedere la possibilità di ricorso (tra gli altri AsyLex, CSP).

Alcuni partecipanti (tra cui I Verdi, PS, AI, CSP, NCBI ACNUR) auspicano che nell’ambito della perquisizione e dell’esecuzione di misure disciplinari non si ricorra alla coercizione. Infine, si richiede che sia sancito esplicitamente nella LAsi il rispetto del principio di proporzionalità nel ricorso alla coercizione di polizia e alle misure di polizia (tra cui AI, AsyLex, NCBI, OSAR, piattaforma «Società civile nei centri della Confederazione per richiedenti l’asilo» [SCCA]).

Posizione del Consiglio federale

Secondo l’articolo 25 capoverso 3 AP‑LAsi l’impiego di armi da parte della SEM è già vietato. Tale norma deve essere mantenuta (cfr. art. 25 cpv. 3 D‑LAsi). Per l’impiego di armi da parte delle autorità di polizia cantonali nell’ambito di un intervento di polizia in un centro della Confederazione si applica la relativa normativa cantonale. Le competenze per il ricorso alla coercizione da parte della SEM sono limitate all’alloggio corrispondente.

Per quanto riguarda l’uso di mezzi ausiliari di cui all’articolo 14 LCoe, vanno utilizzati esclusivamente per garantire la sicurezza e nel rispetto del principio di proporzionalità. Ai fini della sicurezza, il Consiglio federale non ritiene quindi opportuno escludere a priori per legge determinati mezzi ausiliari. Anche nell’uso di questi mezzi ausiliari devono essere rispettate integralmente le disposizioni della LCoe.

La menzione esplicita dell’assistenza sanitaria e dell’occupazione dei richiedenti l’asilo nell’articolo 25 D‑LAsi non è necessario. Già l’articolo 80 capoverso 1 LAsi prevede la competenza della Confederazione per l’assistenza sanitaria nei centri della Confederazione, mentre l’occupazione dei richiedenti l’asilo rientra nell’assistenza espressamente menzionata nell’articolo 25 D‑LAsi. Inoltre, l’elenco delle attività della SEM (alloggio, assistenza, garanzia della sicurezza e dell’ordine) di cui all’articolo 25 capoverso 1 D‑LAsi non è esaustivo.

Già oggi per ogni intervento del personale di sicurezza o per ogni ricorso alla coercizione di polizia e a misure di polizia nei centri della Confederazione e negli alloggi presso gli aeroporti viene redatto un rapporto scritto. Il Consiglio federale propone di disciplinare questa rendicontazione nell’ordinanza del DFGP. Il ricorso alla coercizione di polizia e a misure di polizia costituisce un atto materiale in cui, in base all’articolo 25a PA, può essere richiesta una decisione di accertamento e contro la quale è possibile presentare ricorso al TAF entro 30 giorni.

Nell’articolo 25 capoverso 2 D‑LAsi è ora menzionato esplicitamente il rispetto del principio di proporzionalità. In tal modo si chiarisce che, in caso di perquisizione, esecuzione di misure disciplinari, prevenzione di un pericolo e fermo di breve durata, è possibile ricorrere alla coercizione solo se necessario.

Il Consiglio federale comprende la richiesta del Cantone OW di limitare la coercizione e le misure di polizia all’alloggio della Confederazione e all’area circostante. Tuttavia, poiché già dalla rubrica e dal capoverso 1 dell’articolo 25 D‑LAsi risulta chiaramente che la normativa è limitata ai centri della Confederazione e agli alloggi presso gli aeroporti, non ritiene necessaria questa aggiunta nel capoverso 2.

2.4 Misure disciplinari (art. 25a AP‑LAsi)

I Cantoni accolgono con favore questa modifica e avanzano solo poche proposte di adeguamento. I partiti concordano in linea di principio sull’inserimento nella LAsi delle misure disciplinari. I Verdi, il PEV e il PS propongono una serie di adeguamenti. Anche la maggior parte degli altri partecipanti alla consultazione è favorevole a una norma di principio in tal senso a livello di legge. Tuttavia, sono state apportate numerose proposte di adeguamento.

Il Cantone TI chiede che la SEM possa ordinare misure disciplinari anche per comportamenti scorretti al di fuori dei centri della Confederazione. Il Cantone FR auspica un’integrazione nell’articolo 25a capoverso 1 AP‑LAsi, secondo cui la SEM può ordinare misure disciplinari anche in caso di minaccia per la sicurezza e l’ordine pubblici.

Il Cantone SO e altri partecipanti alla consultazione (tra cui Aumônerie genevoise œcuménique auprès de requérants d’asile et de réfugiés [Agora], AsyLex, AvenirSocial, CSP, diritti fondamentali.ch, ACES, CNPT, OSAR, CRS, Ordre des avocats de Genève [ODAGE]) vorrebbero escludere dalle misure disciplinari il rifiuto della partecipazione a programmi d’occupazione.

Come altri partecipanti alla consultazione (tra cui AsyLex, CSP, ACES, CNPT, ODAGE), I Verdi, il PEV e il PS respingono la limitazione delle prestazioni di aiuto sociale come misura disciplinare. Anche la possibilità di escludere i richiedenti l’asilo dai locali generalmente accessibili dei centri della Confederazione per un massimo di 72 ore è considerata sproporzionata da diversi partecipanti (tra cui AI, Agora, Conseil cantonal de pastorale œcuménique auprès des personnes réfugiées / Église catholique Vaud [COER], Église réformée évangélique du canton de Neuchâtel [EREN] o dirittifondamentali.ch). In tale contesto, tuttavia, alcuni sottolineano la necessità di garantire almeno il contatto con il rappresentante legale.

Diversi partecipanti alla consultazione chiedono inoltre che le misure disciplinari vengano ordinate solo nei confronti di adulti (tra cui PS, AI, Église protestante de Genève [EPG], Save the Children, OSAR, Solinetz Schweiz, Sosf). L’ACNUR raccomanda, nel caso di minorenni, di dare la priorità a misure pedagogiche e che ciò sia esplicitamente previsto nella LAsi. Anche la CNPT è a favore di misure pedagogiche.

Il Cantone VD e altri partecipanti (tra cui AsyLex, Agora, Église catholique NE, Organizzazione internazionale per le migrazioni [OIM], JRS, Parlamento dei rifugiati, CNPT, OSAR e CRS) chiedono che per ordinare una misura disciplinare debba essere emanata una decisione. La Commissione federale della migrazione [CFM] e l’ACNUR chiedono che la durata delle misure disciplinari sia disciplinata per legge. Molti dei partecipanti si esprimono inoltre sulla procedura di ricorso e auspicano in parte una proroga del termine di ricorso (p. es. AsyLex, ACES, ODAGE, OSAR, CRS e Sosf). Inoltre, viene chiesto che per tutte le misure disciplinari sia prevista un’autorità di ricorso indipendente (p. es. PEV, PS, AI, AvenirSocial, CSP, diritti fondamentali.ch, ACES, ODAGE, OSAR e CRS). Alcuni partecipanti alla consultazione auspicano che per determinate misure disciplinari sia designata come autorità di ricorso il TAF (p. es. Agora, EREN, CNPT, OSAR e CRS). Anche quest’ultimo auspica una regolamentazione chiara nella legge dell’iter ricorsuale al TAF, sostenendo che occorre stabilire chiaramente quali misure disciplinari possono essere impugnate dinanzi al TAF. Il TAF vorrebbe inoltre sostituire il termine «ricorso disciplinare» con il più chiaro «ricorso contro una misura disciplinare». Diversi partecipanti (tra cui AI, Agora, EPG, JRS e CRS) sottolineano l’importanza di informare le persone interessate sulle misure disciplinari e sulle possibilità di ricorso. Per quanto riguarda le possibilità di ricorso in caso di assegnazione a un centro speciale (art. 24a LAsi), il TAF rimanda alla propria giurisprudenza (sentenza F‑1389/2019 del 20 aprile 2020, DTAF 2020 VI/10). La CNPT chiede che, nel caso di un’assegnazione di questo tipo, una decisione incidentale sia impugnabile autonomamente dinanzi al TAF (analoga posizione, p. es., di ACES, ODAGE e OSAR).

Diversi partecipanti alla consultazione (tra cui Agora, CSP, CFM, OSAR e CRS) chiedono infine di garantire il gratuito patrocinio anche nella procedura disciplinare.

Posizione del Consiglio federale

Il Consiglio federale comprende le richieste dei Cantoni FR e TI e propone un’integrazione nell’articolo 25a capoverso 1 D‑LAsi. Viene dunque introdotta la possibilità di adottare misure disciplinari anche in caso di minaccia per la sicurezza e l’ordine pubblici «nelle immediate vicinanze» dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti (cfr. commento all’art. 25a cpv. 1 D‑LAsi). Il Consiglio federale ritiene sproporzionata una normativa più estesa.

Quanto alla richiesta di soppressione di determinate misure disciplinari, per esempio l’esclusione dai programmi d’occupazione, si può rispondere come segue. È importante che le misure disciplinari possano essere ordinate in modo proporzionato e adeguato a ogni singolo caso. Per questo motivo, in caso di comportamenti scorretti non gravi devono essere previste anche misure disciplinari più lievi. La LAsi deve pertanto prevedere anche misure disciplinari ordinate a tempo determinato, come il rifiuto della somma per piccole spese o l’esclusione da programmi d’occupazione. Per quanto riguarda i programmi d’occupazione nei centri della Confederazione, si può inoltre osservare che per principio non sussiste alcun diritto alla partecipazione a un dato programma d’occupazione (cfr. art. 10 cpv. 3 dell’ordinanza del DFGP). Lo stesso vale per il versamento della somma per piccole spese (cfr. art. 12 dell’ordinanza del DFGP).

La limitazione delle prestazioni di aiuto sociale è già prevista dal diritto vigente (cfr. art. 83 cpv. 1 lett. g LAsi) e si è dimostrata efficace sia a livello cantonale sia a livello federale. Può essere ordinata solo dopo un adeguato preavvertimento. Per una maggiore trasparenza e comprensibilità, la limitazione dell’aiuto sociale dovrebbe ora essere esplicitamente menzionata anche nella normativa sulle misure disciplinari nella LAsi.

Per quanto riguarda l’esclusione dai locali generalmente accessibili dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti per un periodo massimo di 72 ore (art. 25a cpv. 3 lett. d D‑LAsi), il Consiglio federale propone una precisazione nella LAsi secondo cui alle persone interessate deve essere messo a disposizione uno spazio separato e deve essere garantito l’accesso alla consulenza giuridica e alla rappresentanza legale.

Riguardo all’ordinazione di misure disciplinari nei confronti di richiedenti l’asilo minorenni, l’Esecutivo propone una norma secondo cui occorre tenere debito conto degli interessi di questa categoria (cfr. art. 25a cpv. 2 D‑LAsi). La LAsi deve inoltre contenere una norma che consenta di precisare a livello di ordinanza la priorità di misure pedagogiche per i minorenni (art. 25e lett. g D‑LAsi). Per contro, il Consiglio federale respinge un’esclusione generale per i richiedenti l’asilo minorenni dalle misure disciplinari.

L’Esecutivo ritiene legittima anche la richiesta che sia emanata una decisione per l’ordinazione di misure disciplinari. Oltre all’assegnazione a un centro speciale (decisione incidentale), d’ora in poi anche per tutte le altre misure disciplinari deve essere emanata una decisione mediante un apposito modulo (cfr. art. 25a cpv. 4 D‑LAsi). Il richiedente l’asilo può presentare ricorso all’autorità di ricorso della SEM entro tre giorni. Contro questa decisione, in presenza di un interesse degno di protezione, egli può successivamente interporre ricorso dinanzi al TAF (cfr. art. 25a cpv. 5 D‑LAsi). Il Consiglio federale ritiene adeguato il breve termine di tre giorni per presentare ricorso alla SEM, in quanto i requisiti formali per presentare un ricorso sono relativamente ridotti (ricorso su apposito modulo). I dettagli della relativa procedura di ricorso continueranno a essere disciplinati a livello di ordinanza (cfr. art. 29 dell’ordinanza del DFGP).

Per quanto riguarda l’impugnabilità della decisione incidentale relativa all’assegnazione a un centro speciale secondo l’articolo 24a LAsi, il Consiglio federale propone inoltre di integrare nella LAsi la giurisprudenza del TAF (cfr. art. 25a cpv. 6 in combinato disposto con art. 107 cpv. 3 D‑LAsi).

Quanto alla richiesta di stabilire nella LAsi la durata della rispettiva misura disciplinare, va precisato che il disegno di legge prevede già di limitare nel tempo le misure disciplinari (art. 25a cpv. 1 D‑LAsi). A livello di ordinanza è possibile prevedere inoltre una durata massima per ogni singola misura.

Il Consiglio federale propone che, una volta entrati nel centro della Confederazione o nell’alloggio presso l’aeroporto, i richiedenti l’asilo siano informati sulle possibili misure, in particolare sulle norme disciplinari. Tale informazione deve comprendere anche le singole misure disciplinari e le rispettive procedure di ricorso (art. 25 cpv. 4 D‑LAsi).

Infine, l’Esecutivo respinge la garanzia di una protezione giuridica completa per la procedura disciplinare, poiché quest’ultima, come anche un procedimento penale, deve essere considerata indipendentemente dalla procedura d’asilo vera e propria. Tuttavia, come finora, il rappresentante legale nei centri della Confederazione deve essere informato in merito alle misure disciplinari ordinate (cfr. art. 26 cpv. 4 dell’ordinanza del DFGP).

2.5 Fermo di breve durata per scongiurare un pericolo immediato (art. 25b AP‑LAsi)

In linea di massima, tutti i Cantoni accolgono con favore questa modifica e formulano solo poche osservazioni (p. es. riguardanti l’esecuzione del fermo di breve durata e il rapporto tra questa misura e il fermo di polizia). La maggior parte dei partiti e degli altri partecipanti alla consultazione plaude al fatto che il fermo di breve durata sia ora disciplinato nella LAsi e non più a livello di ordinanza e presenta diverse proposte di adeguamento. Il PEV, il PS e altri partecipanti (tra cui ACES, OSAR, CRS e SCCA) assumono una posizione fondamentalmente critica nei confronti del fermo di breve durata.

Diversi Cantoni (tra cui TG, ZG e ZH) ritengono irrealizzabile l’obbligo di informare le autorità di polizia immediatamente prima di ordinare un fermo di breve durata e propongono di fornire informazioni al riguardo soltanto dopo il fermo. I Cantoni GL, OW e TI sostengono che la durata massima di due ore sia troppo esigua per un fermo di breve durata. Il Cantone SO sottolinea che la durata del fermo di breve durata non ha alcun effetto pregiudiziale su altri tipi di privazione della libertà e non può essere computata nella durata massima di altri tipi di detenzione (posizione questa condivisa anche da CDDGP e CDPCS).

Diversi partecipanti alla consultazione (tra cui il Cantone GE, AI, Asylex, AvenirSocial, CSP, CFM, ACES, OIM, JRS, OSAR e CRS) chiedono di escludere dall’ordinazione del fermo di breve durata i richiedenti l’asilo minorenni in generale e non solo quelli di età inferiore ai 15 anni.

Da più parti (p. es. AI, CSP dirittifondamentali.ch, ACES, OIM, JRS, NCBI, ODAGE) si chiede che il principio di proporzionalità sia disciplinato esplicitamente nella LAsi. Alcuni partecipanti alla consultazione (tra gli altri AvenirSocial, dirittifondamentali.ch, JRS, NCBI, Sosf) chiedono inoltre di svolgere un colloquio con la persona interessata prima di ordinare un fermo di breve durata.

La LAsi deve altresì prevedere la possibilità di far verificare, su richiesta, a posteriori l’ordine di fermo di breve durata da un giudice (p. es. ACES, OSAR e ACNUR).

Per quanto riguarda la formazione del personale competente per l’esecuzione del fermo di breve durata, da più parti sono richieste precisazioni nella LAsi. In particolare, la formazione deve trattare maggiormente il ricorso alla coercizione (p. es. AvenirSocial, OIM, JRS, NCBI e Sosf).

Posizione del Consiglio federale

Il Consiglio federale comprende le obiezioni dei Cantoni in merito al momento in cui vanno informate le autorità di polizia. Sottolinea tuttavia che l’informazione preliminare alle autorità di polizia corrisponde già alla prassi vigente e si è dimostrata efficace. L’informazione preliminare (o simultanea) alle autorità di polizia costituisce il presupposto per poter ordinare il fermo.

Il fermo dovrebbe durare fino all’arrivo della polizia o al massimo due ore. Considerando che si tratta di una misura temporanea in attesa dell’arrivo della polizia e che serve a evitare un pericolo immediato, il Consiglio federale giudica sproporzionata una durata più lunga. Poiché il fermo di breve durata non costituisce una misura di perseguimento penale, non va computato nella durata di un fermo di polizia o di un arresto di polizia (cfr. commento all’art. 25b cpv. 2 D‑LAsi).

Secondo il Consiglio federale si dovrebbe mantenere il limite di età di 15 anni che corrisponde a quello della legge federale del 16 dicembre 2005¹¹ sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) applicabile all’ordinazione della carcerazione amministrativa prevista dal diritto in materia di stranieri (cfr. art. 80 cpv. 4 LStrI).

Per chiarire che, anche in caso di fermo di breve durata in una situazione di pericolo, occorre rispettare il principio di proporzionalità, il Consiglio federale propone una corrispondente integrazione (cfr. art. 25b cpv. 1 lett. a D‑LAsi). A causa dell’urgenza che caratterizza tali «situazioni di emergenza», esso ritiene non attuabile un colloquio preliminare con la persona interessata. In simili situazioni di pericolo occorre agire molto rapidamente per evitare di mettere in pericolo altre persone o causare gravi danni materiali.

L’Esecutivo respinge la proposta di sancire per legge la possibilità di interporre ricorso a posteriori contro il fermo di breve durata. L’ordine di un fermo di breve durata è un atto materiale che rappresenta un’ingerenza nei diritti fondamentali dell’interessato. Per questo motivo le persone interessate possono richiedere alla SEM una decisione impugnabile (cfr. art. 25a PA; cfr. in merito anche il commento all’art. 25b cpv. 1 D‑LAsi).

Per quanto riguarda la richiesta di disciplinare la formazione specifica delle persone che eseguono il fermo di breve durata, si rimanda alle corrispondenti disposizioni della LCoe (in particolare art. 29 e 30 LCoe) e alle corrispondenti disposizioni del presente progetto concernenti la formazione, gli standard qualitativi e la vigilanza della SEM nell’ambito della delega di compiti a terzi (cfr. art. 25c cpv. 3–5 D‑LAsi).

2.6 Delega di compiti a terzi (art. 25c AP‑LAsi)

La norma proposta è accolta favorevolmente da tutti i Cantoni. Anche i partiti si esprimono in linea di principio a favore della proposta. Il PS è fondamentalmente critico nei confronti della delega a terzi di compiti che ricadono sotto il monopolio statale dell’uso della forza. La maggior parte degli altri partecipanti alla consultazione è in linea di principio favorevole alla norma proposta. Anche in questo caso, tuttavia, alcuni partecipanti (tra cui AsyLex ACES e OSAR) considerano in modo critico la delega di compiti di sicurezza a terzi, tra l’altro a causa del monopolio dello Stato dell’uso della forza.

Il Cantone GE ritiene che debbano essere delegate a terzi solamente le misure di sostegno. Chiede inoltre una maggiore presenza della SEM nei centri della Confederazione, in particolare nel settore della sicurezza. Diversi partecipanti (tra cui AvenirSocial, dirittifondamentali.ch, JRS, CNPT, NCBI, USS) rifiutano in linea di principio il coinvolgimento di imprese di sicurezza private nelle mansioni statali.

Diversi partecipanti alla consultazione chiedono un elenco esaustivo dei compiti che la SEM intende delegare a terzi. Nell’articolo 25c capoverso 1 AP‑LAsi si chiede di eliminare il termine «in particolare» (p. es. I Verdi, CSP).

Secondo diversi partecipanti alla consultazione (tra cui AI, OSAR e PS), i requisiti proposti per i terzi che operano su mandato della SEM nel settore dell’assistenza e della sicurezza (p. es. concernenti la qualità, il livello di formazione o la struttura di vigilanza, cfr. art. 25c cpv. 3 AP‑LAsi) non sono sufficientemente dettagliati. Alcuni partecipanti chiedono ulteriori precisazioni al riguardo, almeno a livello di ordinanza (p. es. ODAGE e OSAR). L’ACNUR raccomanda di precisare l’articolo 25c capoverso 6 AP‑LAsi: la LCoe deve essere applicabile soltanto alle misure per le quali è effettivamente previsto il ricorso alla coercizione oppure si deve rinviare all’articolo 25 capoverso 2 AP‑LAsi (dello stesso parere anche CSP).

Altri partecipanti alla consultazione (p. es. ACES, OSAR, cfr. art. 25c cpv. 3 e 7 AP-LAsi) ritengono necessaria un’integrazione affinché la SEM possa farsi carico dei costi per la formazione dei terzi incaricati.

Posizione del Consiglio federale

Per garantire in modo efficace la sicurezza nei centri della Confederazione e negli alloggi presso gli aeroporti, la SEM deve avere la possibilità di affidare determinati compiti a terzi specializzati nel settore della sicurezza. Senza tale delega, questi compiti dovrebbero essere svolti da personale federale con formazione specifica, il che genererebbe costi supplementari nell’ordine di milioni di franchi. Poiché la delega di compiti nel settore della sicurezza impone requisiti elevati, la normativa proposta prevede requisiti precisi (p. es. in merito alla qualità e ai criteri di reclutamento e formazione del relativo personale, cfr. art. 25c cpv. 3–5 D‑LAsi). Infine la LAsi stabilisce chiaramente che per il ricorso alla coercizione di polizia e a misure di polizia è applicabile la LCoe ed è vietato l’impiego di armi (cfr. art. 25c cpv. 6 D‑LAsi).

Il Consiglio federale respinge la richiesta di un elenco esaustivo dei compiti delegabili a terzi nell’ambito dell’alloggio e dell’assistenza. È importante continuare a garantire la flessibilità necessaria per le nuove mansioni in questi settori. Occorre invece prevedere una normativa esaustiva per la delega di compiti nell’ambito della garanzia della sicurezza e dell’ordine.

L’Esecutivo condivide l’opinione di diversi partecipanti secondo cui i terzi operanti su mandato della Confederazione nei settori dell’alloggio, dell’assistenza e della sicurezza debbano soddisfare elevati standard qualitativi, in particolare per quanto riguarda la formazione e la formazione continua. Ritiene tuttavia sufficiente disciplinare a livello legislativo le linee generali al riguardo. Ulteriori aspetti concernenti la formazione nel settore della sicurezza, come pure gli standard di qualità o il controlling possono essere disciplinati a livello di ordinanza (cfr. art. 25e D‑LAsi).

Il Consiglio federale comprende la richiesta di alcuni partecipanti di applicare la LCoe soltanto nel caso di misure di polizia. Il rimando ai compiti di cui all’articolo 25c capoverso 2 D‑LAsi va pertanto eliminato. In caso di delega di compiti a terzi, il ricorso alla coercizione è retto dall’articolo 25 capoverso 3 D‑LAsi. La norma nell’articolo 25c capoverso 6 D‑LAsi ha unicamente uno scopo chiarificatore.

In merito alle spese di formazione dei terzi incaricati, il Consiglio federale rimanda alle norme proposte nei capoversi 3, 5 e 7. Di conseguenza, l’assunzione delle spese di formazione necessarie è disciplinata per contratto.

2.7 Attività religiose (art. 25c cpv. 2 lett. d e art. 25c cpv. 7 secondo periodo AP‑LAsi)

I Cantoni, l’Alleanza del Centro, I Verdi e l’UDC non sollevano obiezioni in merito alla norma proposta. Il PEV, il PS e una netta maggioranza delle cerchie interessate la respingono e propongono una nuova norma nella LAsi.

Per il PEV e il PS il legislatore non può né definire lo scopo dell’attività religiosa né assegnare agli assistenti religiosi compiti da svolgere nei centri della Confederazione. Il PEV sostiene l’opinione espressa dalle chiese nazionali secondo cui l’assistenza religiosa non può instaurare un rapporto di fiducia se la sua funzione rientra nell’ambito dei compiti di sicurezza o in un compito statale di sicurezza e di ordine. La norma proposta sembra inoltre discriminatoria, in quanto non tiene conto della complessità del finanziamento dell’attività religiosa nei Cantoni. Il PEV e le chiese nazionali sottolineano, per esempio, che le Chiese evangeliche di TI e VS o la Chiesa cattolica romana di BL e BS dispongono di scarse entrate fiscali a causa di un numero esiguo di membri delle comunità. Ciò impedisce loro di svolgere compiti di assistenza religiosa nei centri della Confederazione sul loro territorio cantonale.

Molti partecipanti (p. es. AI, Esercito della Salvezza, Asylex, AvenirSocial, CSP, ACES, JRS, NCBI, Solinetz Schweiz, Sosf e SCCA) sono contrari anche alla menzione dell’attività religiosa in una disposizione volta a garantire la sicurezza e l’ordine nei centri della Confederazione, poiché tale attività deve poter essere svolta in modo indipendente.

La Federazione delle organizzazioni islamiche svizzere [FOIS] accoglie con favore la nuova norma nonché l’indennizzo alle comunità religiose che non possono riscuotere un’imposta ecclesiastica e propone inoltre un finanziamento forfettario.

Le chiese nazionali (Agora, Chiesa cattolica cristiana della Svizzera, COER, Église catholique Neuchâtel, Église évangélique réformée du canton de Fribourg, EREN, EPG, Graubünden reformiert, Römisch-katholische Kirche BL [KCR-BL], Reformierte Kirche Kanton Luzern, Alleanza evangelica svizzera [AES], Chiesa evangelica riformata in Svizzera [CERiS], Conferenza dei vescovi svizzeri [CVS], Conferenza centrale cattolica romana della Svizzera [RKZ]e) e l’Unione svizzera dei comitati ebraici (VSJF) plaudono al valore attribuito all’assistenza religiosa nel disegno di legge e sottolineano l’importanza del lavoro svolto dagli assistenti religiosi nei centri della Confederazione. Respingono tuttavia la disposizione proposta nell’articolo 25c capoversi 2 lettera b e 7 AP‑LAsi. Ciò provocherebbe una disparità di trattamento delle comunità religiose e violerebbe l’obbligo dello Stato di mantenere la neutralità religiosa. Raccomandano di stabilire i criteri per il finanziamento delle attività di assistenza religiosa a livello di ordinanza o in direttive.

Posizione del Consiglio federale

L’assistenza religiosa ha una grande importanza nei centri della Confederazione, in quanto è uno strumento collaudato di mediazione interculturale e di convivenza pacifica nella vita quotidiana e contribuisce in modo determinante alla prevenzione della violenza (cfr. il commento all’art. 25 cpv. 5 D‑LAsi).

Il Consiglio federale condivide l’opinione secondo cui l’assistenza religiosa, sia essa esercitata da comunità religiose di diritto privato o da chiese riconosciute di diritto pubblico, non è di per sé un compito statale volto a garantire la sicurezza e l’ordine e in quanto tale non può essere delegata a terzi. L’attività di assistenza religiosa deve pertanto essere stralciata dall’articolo 25c capoverso 2 lettera b AP‑LAsi.

L’Esecutivo condivide anche l’opinione secondo cui l’indennizzo destinato solo a comunità religiose che non possono riscuotere l’imposta ecclesiastica può essere discriminatorio, in particolare per le chiese riconosciute di diritto pubblico le quali non dispongono di mezzi finanziari sufficienti per svolgere un’attività religiosa nei centri della Confederazione o negli alloggi presso gli aeroporti. Pertanto, anche la forma di indennizzo proposta deve essere stralciata dall’articolo 25c capoverso 7 AP‑LAsi.

Viste le esperienze positive fatte con l’attività religiosa nei centri della Confederazione, il Consiglio federale propone di inserire nella LAsi una base legale esplicita per questa attività. L’obiettivo è garantire che tutte le comunità religiose abbiano accesso ai centri della Confederazione e agli alloggi presso gli aeroporti, al fine di offrire consulenza e assistenza religiose ai richiedenti l’asilo. Indipendentemente dalla possibilità di riscuotere imposte ecclesiastiche, la Confederazione può versare, mediante accordi e soluzioni più economiche, contributi per l’esercizio dell’attività religiosa (cfr. art. 25 cpv. 5 D‑LAsi).

Poiché la Confederazione può versare un’indennità sulla base di un accordo tra la SEM e la comunità religiosa interessata, il Consiglio federale respinge la proposta di disciplinare a livello di ordinanza i criteri per il finanziamento delle attività di assistenza religiosa.

2.8 Disposizioni esecutive generali (art. 25d AP‑LAsi)

In linea di principio le disposizioni esecutive generali sono approvate e sono oggetto di poche osservazioni.

Il Cantone FR propone, per esempio, di integrare le disposizioni esecutive in modo che il DFGP possa emanare anche norme sulla comunicazione di dati personali alle autorità di polizia per l’accertamento di crimini o delitti. Il Cantone ZG propone di trasformare la norma relativa alle disposizioni esecutive in una «disposizione potestativa». Si propone inoltre (p. es. I Verdi e OSAR) di inserire nell’articolo 25d AP‑LAsi ulteriori ambiti (p. es. la formazione e la formazione continua dei collaboratori nei settori della sicurezza e dell’assistenza e la procedura in caso di fermo di breve durata).

Posizione del Consiglio federale

Il Consiglio federale condivide l’opinione del Cantone ZG secondo cui l’articolo 25d AP-LAsi dovrebbe essere formulato come disposizione potestativa: ciò consente di emanare disposizioni esecutive anche in altri settori (cfr. art. 25e D‑LAsi). In merito alle richieste dei Verdi e dell’OSAR, il Consiglio federale fa notare che la disposizione proposta non è esaustiva e che l’ordinanza del DFGP può disciplinare anche altri ambiti non contemplati nell’elenco corrispondente. Per quanto riguarda la richiesta del Cantone FR, si può rilevare che nell’ordinanza del DFGP non è necessaria una base corrispondente per la trasmissione di informazioni alle autorità di polizia, poiché un tale obbligo per il personale della Confederazione risulta già dall’articolo 22a della legge del 24 marzo 2000¹² sul personale federale.

2.9 Altre osservazioni

Ufficio di comunicazione

L’ufficio di comunicazione nell’ambito di un progetto pilota, menzionato nel rapporto esplicativo, è accolto in linea di principio con favore da più parti (p. es. Cantoni GE e VD, AI, FOIS). Alcuni partecipanti chiedono di creare al più presto un’adeguata base legale per un ufficio di comunicazione indipendente (tra gli altri CSP, Città di Zurigo, SCCA). Altri partecipanti (p. es. diritti fondamentali.ch, ODAGE) vorrebbero che un tale ufficio possa essere previsto anche come organo di ricorso, per esempio nelle questioni relative all’uso della forza o all’ordinazione di misure disciplinari da parte della SEM.

Posizione del Consiglio federale

Come già esposto (cfr. n. 1.1), nel novembre 2022 la SEM ha avviato un progetto pilota relativo a un ufficio di segnalazione che funga da punto di contatto per richiedenti l’asilo e collaboratori dei centri della Confederazione. Il Consiglio federale sottolinea che l’attuale progetto pilota non è strutturato come un’istanza di ricorso, ma come un ufficio di segnalazione per richiedenti l’asilo e collaboratori nei centri della Confederazione. Questo ufficio funge da interlocutore in particolare in caso di problemi relativi all’alloggio, all’assistenza, alla sicurezza o al comportamento dei collaboratori. Poiché è necessario attendere i risultati della fase pilota, l’Esecutivo ritiene prematuro introdurre in questo momento una corrispondente norma.

Questioni relative alla responsabilità

L’Associazione imprese svizzere servizi di sicurezza (AISS) auspica chiarimenti in merito ad eventuali pretese delle parti lese a un risarcimento dei danni e una riparazione morale. In particolare occorre chiarire contro chi possono essere avanzate pretese di questo tipo qualora terzi svolgano compiti della Confederazione nel settore della sicurezza sulla base delle disposizioni proposte nella LAsi e causino dei danni nell’esercizio delle loro funzioni. Eventualmente nella LAsi va prevista una norma di diritto speciale.

Posizione del Consiglio federale

Il Consiglio federale non ritiene necessaria una norma di diritto speciale. In caso di sinistro, trovano applicazione le disposizioni della legge del 14 marzo 1958¹³ sulla responsabilità (LResp), in particolare l’articolo 19 LResp (Responsabilità delle organizzazioni speciali incaricate di compiti per la Confederazione e dei loro componenti).

Delega di compiti ai Cantoni

Alcuni partecipanti suggeriscono di specificare meglio le norme proposte, per esempio per quanto riguarda la regolamentazione dei diversi compiti nel settore della sicurezza o l’elaborazione delle singole misure (analogamente p. es. ACES e ACNUR). L’OSAR ricorda, tra l’altro, che in uno Stato di diritto la prassi delle autorità deve fondarsi su basi legali e che nell’ambito di queste deve essere creato un quadro giuridico chiaro.

Posizione del Consiglio federale

Il Consiglio federale comprende questa richiesta. Soprattutto nel settore della sicurezza è indispensabile prevedere norme trasparenti in cui i compiti e le competenze siano disciplinati in modo chiaro. Per questo motivo è necessario apportare alcune precisazioni in diverse disposizioni. È il caso, per esempio, dell’articolo 25 capoverso 2 D‑LAsi in cui va precisato quando si può ricorrere concretamente alla coercizione di polizia o ordinare misure di polizia. In diverse disposizioni è stato inoltre esplicitamente stabilito che gli interessi dei minorenni devono essere tenuti in debita considerazione (cfr. art. 9 cpv. 3, art. 25a cpv. 2, art. 25b cpv. 5, art. 25e lett. g D‑LAsi).

Dovranno essere apportate precisazioni anche per quanto riguarda la garanzia della sicurezza negli aeroporti. Rispetto all’avamprogetto posto in consultazione, per esempio, sono state definite in modo più chiaro quali misure disciplinari o di sicurezza possono essere applicate soltanto nei centri della Confederazione e non nella procedura all’aeroporto. Ciò vale in particolare per l’esclusione da tutti i locali generalmente accessibili ai richiedenti l’asilo (cfr. art. 25a cpv. 3 lett. d D‑LAsi), nonché per il fermo di breve durata per scongiurare pericoli immediati nei centri della Confederazione (art. 25b D‑LAsi). Nell’ambito della procedura all’aeroporto, i richiedenti l’asilo possono essere alloggiati solo nel luogo loro assegnato all’interno dell’aeroporto. Per scongiurare un pericolo immediato, se necessario la polizia aeroportuale può intervenire rapidamente sul posto (cfr. al riguardo anche il commento ad art. 25a cpv. 3 lett. d e ad art. 25b D‑LAsi).

Inoltre, la LAsi prevede ora esplicitamente la possibilità di affidare, per contratto, alle competenti autorità di polizia cantonali i compiti attinenti alla sicurezza dei centri della Confederazione o presso gli aeroporti (art. 25d D‑LAsi). Ciò vale già ora per gli alloggi presso gli aeroporti, nei quali alla polizia aeroportuale vengono affidati compiti nell’ambito della sicurezza (cfr. commento ad art. 25d D‑LAsi).

6.1 Ripercussioni per la Confederazione

Le modifiche non comportano nuove e sostanziali ripercussioni finanziarie e sul personale della Confederazione. Molte delle norme proposte figurano già nell’ordinanza del DFGP e vengono ora precisate ulteriormente ed elevate a livello di legge. Solo la nuova norma riguardante la possibilità di indennizzare le comunità religiose per le attività di assistenza religiosa nei centri della Confederazione genererà alcune spese supplementari (cfr. sotto).

Il diritto vigente prevede già la possibilità di perquisire i richiedenti l’asilo e gli oggetti che portano con sé (art. 9 cpv. 1 LAsi). Questa norma viene ora esplicitata ulteriormente, senza ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale (cfr. commento ad art. 9 D‑LAsi). Nemmeno la codifica esplicita a livello di legge dei principali compiti della SEM nell’ambito della garanzia dell’esercizio dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti comporta nuovi compiti per la SEM (art. 25 D‑LAsi). Lo stesso vale per l’ordinazione di misure disciplinari, ora codificata a livello di legge (art. 25a D‑LAsi). In virtù dell’ordinanza del DFGP, la SEM ha già oggi la possibilità di ordinare pertinenti misure (cfr. sezione 5 «Misure disciplinari e procedure» dell’ordinanza del DFGP). Queste misure possono pertanto essere applicate senza conseguenze finanziarie e sull’effettivo del personale.

L’articolo 25b D‑LAsi codifica a livello di legge la norma già vigente a livello di ordinanza secondo la quale, per scongiurare un pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile, i richiedenti l’asilo possono essere temporaneamente trattenuti (art. 29a dell’ordinanza del DFGP; in vigore dal 15 gennaio 2023). Trattandosi di una norma già vigente, la sua codifica nella LAsi non ha ripercussioni finanziarie né sull’effettivo del personale.

L’abrogazione della norma vigente dell’articolo 24b LAsi riguardante l’esercizio dei centri e l’adeguamento del rimando dell’articolo 24d capoverso 6 D‑LAsi rappresentano meri adeguamenti redazionali dovuti all’integrazione della nuova sezione 2b «Esercizio dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti». Pertanto, neanche qui vi sono ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale. Idem per la norma proposta all’articolo 72 D‑LAsi, che consiste parimenti in una mera precisazione redazionale.

Com’è già il caso secondo il diritto vigente, l’articolo 25e D‑LAsi abilita il DFGP a emanare disposizioni esecutive più precise per quanto riguarda l’esercizio dei centri della Confederazione e degli alloggi presso gli aeroporti. Nemmeno questa norma di delega comporta ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale.

Con la norma proposta all’articolo 25c D‑LAsi, i presupposti per la delega a terzi di compiti già esistenti nel settore dell’assistenza e dell’alloggio dei richiedenti l’asilo nonché della garanzia di sicurezza e ordine nei centri della Confederazione vengono codificati a livello di legge. In questo contesto occorre altresì stabilire esplicitamente a livello di legge che le spese per i compiti eseguiti dai terzi incaricati nel settore della garanzia dell’ordine e della sicurezza sono indennizzati dalla SEM, come avvenuto sinora (art. 25c cpv. 7 D‑LAsi). Anche la delega di compiti ai Cantoni sarà disciplinata a livello di legge (cfr. art. 25d D‑LAsi). Poiché questa delega di compiti è stabilita da un contratto, dev’essere attuata senza incidere sui costi. Anziché un’indennità per i terzi incaricati, è previsto che la Confederazione indennizzi le autorità cantonali interessate.

Gli assistenti religiosi di tutte le comunità religiose potranno ora accedere ai centri della Confederazione e agli alloggi presso gli aeroporti, previo accreditamento da parte della SEM. Se necessario, la SEM può corrispondere dei contributi finanziari, stabiliti in virtù di una convenzione, per le loro attività di assistenza religiosa (art. 25 cpv. 5 D‑LAsi). Dalla valutazione del progetto pilota per un’assistenza religiosa musulmana nei centri federali d’asilo è emerso che tra i richiedenti l’asilo, i collaboratori della SEM e i fornitori di prestazioni di sicurezza e assistenza, in particolare nei centri della Confederazione, vi è una forte richiesta di assistenti religiosi musulmani. I costi annui per l’impiego di assistenti religiosi musulmani nei centri della Confederazione e negli alloggi presso gli aeroporti ammonteranno a circa 0,45 milioni di franchi. Questi costi saranno compensati nel budget della SEM.

6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Le modifiche di legge proposte non hanno ripercussioni per i Cantoni, i Comuni, le città, gli agglomerati e le regioni di montagna.

Come già illustrato, il trasferimento ai Cantoni dei compiti nel settore della sicurezza (cfr. art. 25d D‑LAsi) avviene mediante un contratto stipulato fra l’autorità cantonale competente e la Confederazione. Già oggi le attività nel settore della sicurezza sono delegate dalla SEM mediante contratto, per esempio alla polizia aeroportuale del Cantone di Zurigo.

7.1 Costituzionalità

L’avamprogetto per la modifica della LAsi si basa sull’articolo 121 capoverso 1 Cost. (competenza della Confederazione per la legislazione sull’entrata, l’uscita, la dimora e il domicilio degli stranieri nonché sulla concessione dell’asilo).

Le norme proposte incidono su posizioni giuridiche tutelate dai diritti fondamentali. La possibilità di ricorrere alla coercizione per garantire la sicurezza e l’ordine nei centri della Confederazione (art. 25 cpv. 2 D‑LAsi), di perquisire i richiedenti l’asilo (art. 9 D‑LAsi), di eseguire un fermo di breve durata per scongiurare un pericolo immediato (art. 25b D‑LAsi) e di ordinare misure disciplinari (art. 25a D‑LAsi) costituiscono ingerenze nel diritto fondamentale alla libertà personale (art. 10 Cost.) ed eventualmente in altri diritti fondamentali (p. es. la protezione della sfera privata, art. 13 Cost.). Le ingerenze nei diritti fondamentali sono ammesse soltanto se hanno una base legale sufficientemente definita, sono giustificate da un interesse pubblico preponderante e sono proporzionate. Le rispettive basi legali tengono conto di tali esigenze. In particolare si richiede espressamente che l’applicazione delle rispettive misure sia necessaria per il raggiungimento degli scopi indicati nella legge (art. 9 cpv. 2, 25 cpv. 2, 25b cpv. 1 lett. a D‑LAsi). È inoltre espressamente disposto che si tenga conto delle esigenze dei richiedenti l’asilo minorenni (art. 9 cpv. 3, 25a cpv. 2, 25b cpv. 5 D‑LAsi).

Per la delega di compiti statali a terzi occorre una base legale formale (art. 178 cpv. 3 Cost.), in particolare se il loro adempimento richiede un intervento sovrano o incide sui diritti costituzionali delle persone. Le norme proposte per la delega dei compiti di assistenza e di sicurezza (art. 25c D‑LAsi) corrispondono alle disposizioni elaborate dal Tribunale federale²⁵. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la delega a privati di compiti amministrativi che riguardano il monopolio dello Stato nell’uso della forza, implica la necessità di requisiti particolarmente elevati in termini di densità normativa della base legale. Nell’esternalizzazione di compiti riguardanti la sicurezza si richiede pertanto che, oltre a una descrizione concisa ed esaustiva dei compiti da affidare, nella legge in senso formale siano disciplinati anche i requisiti posti all’organizzazione incaricata, i suoi poteri e la sua vigilanza nonché le condizioni quadro dell’attività esternalizzata²⁶. La norma proposta tiene conto di tali requisiti.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Il progetto soddisfa i requisiti posti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)²⁷, dal Patto internazionale del 16 dicembre 1966²⁸ relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II) e da altre convenzioni internazionali.

7.3 Forma dell’atto

Secondo l’articolo 164 capoverso 1 Cost., tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale. Per disposizioni importanti che contengono norme di diritto s’intendono, tra l’altro, quelle riguardanti i diritti e doveri delle persone e in particolare quelle che limitano i loro diritti costituzionali (art. 164 cpv. 1 lett. b e c Cost.), nonché quelle concernenti l’organizzazione e la procedura delle autorità federali, ossia in particolare le norme sulle competenze e le norme sui rimedi giuridici (art. 164 cpv. 1 lett. g Cost.). Anche per l’attribuzione a terzi di compiti statali occorre una base legale formale (art. 178 cpv. 3 Cost.).

7.4 Subordinazione al freno alle spese

Il presente progetto non prevede nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa implicanti spese uniche di oltre 20 milioni di franchi. Il progetto non è pertanto subordinato al freno alla spesa (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).