Messaggio concernente la modifica della legge sulla vigilanza sull’assicurazione malattie (Partecipazione dei Cantoni alla procedura di approvazione dei premi, compensazione dei premi incassati in eccesso)

1 Situazione iniziale

2 Risultati della procedura di consultazione

Il 24 maggio 2023 il Consiglio federale ha indetto la procedura di consultazione sull’avamprogetto, conclusasi il 14 settembre 2023⁹.

La totalità dei Cantoni si è pronunciata a favore dell’avamprogetto, chiedendo tuttavia alcuni adeguamenti. Anche i cinque partiti politici che hanno inviato un parere si sono dichiarati a favore, con un’unica eccezione per quanto riguarda il rafforzamento del ruolo dei Cantoni nella procedura di approvazione dei premi. I pareri degli assicuratori sono stati invece eterogenei: un’associazione mantello ha approvato l’avamprogetto nel complesso, mentre l’altra associazione mantello e un assicuratore l’hanno respinto. L’unica associazione mantello dell’economia ad aver partecipato alla procedura si è detta nel complesso favorevole all’avamprogetto.

Le posizioni espresse durante la consultazione hanno evidenziato i tre aspetti principali illustrati di seguito.

Eliminazione della possibilità per i Cantoni di esporre il proprio parere agli assicuratori

Nell’avamprogetto, il Consiglio federale aveva eliminato la possibilità per i Cantoni di fornire direttamente agli assicuratori il proprio parere sui costi stimati per il proprio territorio, dal momento che in passato i Cantoni non si sono mai avvalsi di questa facoltà e che l’onere di coordinamento dei flussi di informazioni tra le diverse parti incombe all’UFSP. 23 Cantoni sono contrari a questa modifica. Il Consiglio federale ne prende atto e decide di non modificare questo punto.

Cerchia di assicurati per i quali i Cantoni ricevono la compensazione dei premi incassati in eccesso

L’avamprogetto prevedeva la restituzione ai Cantoni per gli assicurati il cui premio è preso interamente a carico dalle finanze pubbliche. In sede di consultazione, 24 Cantoni hanno chiesto di ricevere il rimborso per tutti gli assicurati beneficiari di una riduzione (anche parziale) di premio, fino a concorrenza dell’importo versato dall’ente pubblico. Questa richiesta non è compatibile con i principi che disciplinano la riduzione dei premi (art. 65 LAMal, v. n. 5). Il Consiglio federale mantiene pertanto la disposizione proposta nell’avamprogetto.

Inclusione delle prestazioni complementari

L’avamprogetto prevedeva la restituzione ai Cantoni unicamente per gli assicurati il cui premio è preso interamente a carico dalle riduzioni dei premi ai sensi dell’articolo 65 LAMal. 24 Cantoni hanno chiesto di ricevere la compensazione dei premi incassati in eccesso anche per gli assicurati beneficiari di prestazioni complementari. Il Consiglio federale dà seguito a tale richiesta nel presente disegno.

3 Diritto comparato, in particolare rapporto con il diritto europeo

Il diritto delle assicurazioni sociali dell’Unione europea (UE) non prevede un’armonizzazione dei sistemi nazionali di sicurezza sociale. Gli Stati membri possono in ampia misura determinare liberamente la struttura, il campo d’applicazione personale, le modalità di finanziamento e l’organizzazione del proprio sistema di sicurezza sociale. Devono tuttavia osservare i principi di coordinamento definiti nei regolamenti (CE) n. 883/2004¹⁰ e n. 987/2009¹¹, come il divieto di discriminazione, la presa in considerazione dei periodi di assicurazione e la fornitura transfrontaliera di prestazioni.

4 Punti essenziali del progetto

5 Commento ai singoli articoli

Art. 16 cpv. 6

Secondo il diritto vigente, i Cantoni possono esprimersi in merito ai costi stimati nel quadro della procedura di approvazione dei premi. Il loro parere è molto importante in quanto dispongono delle migliori conoscenze per verificare le stime dei costi riguardanti il loro territorio. Questa disposizione è completata con la possibilità per i Cantoni di esporre il proprio parere sulle tariffe dei premi proposte dagli assicuratori per il loro territorio. I Cantoni riceveranno quindi le proposte di premi che gli assicuratori sottopongono per approvazione all’UFSP. Per poter definire la propria politica sanitaria, è nel loro interesse conoscere la valutazione degli assicuratori in merito all’evoluzione dei costi e all’aumento dei premi che ne consegue. Visto che finanziano parte delle riduzioni dei premi, devono anche poter verificare che le previsioni degli assicuratori siano conformi alle loro.

Art. 18

L’articolo 18 è suddiviso in tre capoversi.

Cpv. 1

Questo capoverso corrisponde all’articolo 18 primo periodo LVAMal del diritto vigente.

Cpv. 2

Secondo il diritto vigente, la compensazione dei premi incassati in eccesso è accordata in ogni caso all’assicurato. Dal 2020, alcuni Cantoni hanno chiesto che il rimborso fosse versato a loro anziché agli assicurati il cui premio è preso interamente a carico dalla riduzione dei premi. Dopo aver esaminato la fondatezza di tale richiesta, il Consiglio federale l’ha ritenuta legittima ed equa per le situazioni in cui i Cantoni hanno finanziato l’intero premio.

In sede di consultazione, i Cantoni hanno chiesto di ricevere la compensazione dei premi incassati in eccesso in tutti i casi in cui l’assicurato beneficia di una riduzione, anche parziale, dei premi; la restituzione dovrebbe essere versata al Cantone fino a concorrenza dell’importo corrisposto da quest’ultimo per finanziare il premio.

Questa richiesta ha un impatto sull’importo del contributo cantonale al pagamento del premio e può determinare una disparità di trattamento. L’esempio seguente mette a confronto due assicurati che hanno la stessa franchigia, appartengono allo stesso gruppo d’età e sono domiciliati nella stessa regione di premi. Supponiamo che abbiano anche una situazione economica identica. La persona 1 è assicurata presso un assicuratore che le versa una compensazione dei premi incassati in eccesso di 100 franchi per un determinato anno. La persona 2 è assicurata presso un assicuratore che non le versa alcuna compensazione.

Proposta del Consiglio federale:

Proposta dei Cantoni:

Con il disegno del Consiglio federale, il Cantone partecipa in egual misura (1800 fr.) al pagamento del premio degli assicurati 1 e 2. Con la proposta dei Cantoni, invece, il Cantone partecipa in misura minore al pagamento del premio dell’assicurato 1 (1700 fr.) rispetto a quello dell’assicurato 2 (1800 fr.).

In virtù dell’articolo 65 capoverso 1 LAMal, la riduzione dei premi è legata unicamente alle condizioni economiche dell’assicurato. La richiesta dei Cantoni non è pertanto compatibile con lo scopo dell’articolo 65 LAMal. Inoltre, i rimborsi finora concessi agli assicurati non superano i 600 franchi all’anno: in linea generale, oscillano tra i 50 e i 250 franchi, situandosi quindi nella maggior parte dei casi al di sotto dell’importo annuo della riduzione dei premi accordata, che ammonta in media a 2400 franchi. Di conseguenza, la compensazione dei premi incassati in eccesso sarebbe effettuata a favore dei Cantoni per quasi la totalità degli assicurati beneficiari di una riduzione dei premi.

I Cantoni hanno chiesto di ricevere il rimborso anche per gli assicurati che percepiscono prestazioni complementari secondo la legge federale del 6 ottobre 2006¹² sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPC). Dal momento che pure i Cantoni partecipano al finanziamento delle prestazioni complementari, è coerente applicare lo stesso trattamento ai beneficiari di prestazioni complementari e agli assicurati che godono di una riduzione dei premi. Il Cantone riceve quindi il rimborso se il premio dell’assicurato è preso interamente a carico dall’importo per l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie (art. 10 cpv. 3 lett. d LPC).

Se i premi degli assicurati sono presi interamente a carico dalle finanze pubbliche durante un intero anno, i Cantoni beneficeranno della compensazione dei premi incassati in eccesso. Questo avviene nel caso di beneficiari di prestazioni complementari il cui premio effettivo è inferiore o uguale al premio medio cantonale o regionale e di assicurati il cui premio è integralmente preso a carico attraverso le riduzioni dei premi. Per gli altri beneficiari di prestazioni complementari (vale a dire coloro che pagano personalmente la differenza tra premio effettivo e premio medio) e gli altri assicurati che godono di una riduzione dei premi (ossia coloro che pagano da sé una parte dei premi perché ricevono una riduzione solo parziale oppure perché la riduzione totale non è loro accordata per l’intero anno) si applica il principio dell’articolo 18 capoverso 1: il rimborso sarà versato integralmente agli assicurati.

Introdurre un calcolo proporzionale sarebbe complicato e potrebbe generare una disparità di trattamento. In caso di correzione retroattiva della riduzione dei premi o delle prestazioni complementari, spetterà ai Cantoni restituire il rimborso agli aventi diritto. Se invece la correzione penalizza gli assicurati, i Cantoni potranno rinunciare a chiedere loro la restituzione che hanno ricevuto indebitamente.

In considerazione dei suddetti motivi, il Consiglio federale mantiene la condizione per la restituzione ai Cantoni prevista nell’avamprogetto, ossia che il premio dell’assicurato sia preso interamente a carico dalle finanze pubbliche.

Il Cantone in cui l’assicurato aveva il proprio domicilio il 1° gennaio dell’anno per cui i premi sono compensati, a prescindere da un eventuale successivo cambiamento di Cantone, opera la riduzione dei premi per tutta la durata dell’anno civile (art. 8 cpv. 1 dell’ordinanza del 7 novembre 2007¹³ concernente il sussidio della Confederazione per la riduzione dei premi nell’assicurazione malattie, ORPM). Le prestazioni complementari sottostanno invece a un’altra regola: poiché il Cantone è competente dal momento in cui l’assicurato stabilisce il proprio domicilio nel suo territorio, si tiene conto dei cambiamenti di Cantone nel corso dell’anno (art. 21 cpv. 1 LPC, art. 54a cpv. 4 dell’ordinanza del 15 gennaio 1971¹⁴ sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità, OPC-AVS/AI). È necessario un disciplinamento uniforme della restituzione del rimborso per evitare un’attuazione troppo complicata della compensazione dei premi incassati in eccesso.

Il rimborso sarà quindi versato al Cantone nel quale l’assicurato aveva il proprio domicilio il 1° gennaio dell’anno per il quale i premi sono compensati, anche se non è stato quest’ultimo a finanziare il premio dell’assicurato per tutta la durata dell’anno. I Cantoni riceveranno perciò la compensazione dei premi incassati in eccesso al posto degli assicurati beneficiari di prestazioni complementari domiciliati nel loro territorio il 1° gennaio dell’anno in questione, anche in caso di successivo cambiamento di Cantone. Gli arrivi e le partenze di questi assicurati nel corso dell’anno dovrebbero equilibrarsi fra i Cantoni.

La compensazione dei premi incassati in eccesso corrisponde a un importo che non era necessario per coprire le spese dell’assicurazione sociale malattie. Di conseguenza, non è soggetta all’articolo 5 lettera f LVAMal. Sia gli assicurati (art. 18 cpv. 1 D-LVAMal) sia i Cantoni (art. 18 cpv. 2 D-LVAMal) possono quindi utilizzarla per altri scopi, e i Cantoni non sono tenuti a destinarla alla riduzione dei premi.

Cpv. 3

La compensazione è operata nell’anno successivo a quello in cui i premi sono stati incassati in eccesso (art. 17 cpv. 1 LVAMal). L’attuazione della modifica legale non comporta nuovi scambi di dati tra Cantoni e assicuratori. Nel settore delle prestazioni complementari, i Cantoni conoscono il premio effettivo che corrisponde al premio approvato dall’UFSP per l’assicuratore-malattie, il Cantone, la regione di premi, il gruppo d’età, la franchigia, la forma particolare di assicurazione e la copertura infortuni del beneficiario (art. 16d OPC-AVS/AI). Il premio è loro notificato nel quadro dello scambio di dati relativi alla riduzione dei premi (art. 54a cpv. 5^bis OPC-AVS/AI, art. 5 cpv. 1 lett. e dell’ordinanza del DFI del 13 novembre 2012¹⁵ sullo scambio di dati relativi alla riduzione dei premi). Sulla base di questi dati, i Cantoni possono determinare la cerchia di assicurati per i quali spetta loro la compensazione dei premi incassati in eccesso. Questa procedura si applica parimenti nell’ambito della riduzione dei premi ai sensi della LAMal. Inoltre, i Cantoni conoscono l’importo del rimborso poiché la decisione dell’UFSP è comunicata loro (art. 32 cpv. 2 dell’ordinanza del 18 novembre 2015¹⁶ sulla vigilanza sull’assicurazione malattie, OVAMal). Sulla base di queste informazioni, sono in grado di calcolare l’importo totale dei rimborsi a cui hanno diritto.

Anche gli assicuratori-malattie conoscono la cerchia di assicurati il cui premio è interamente preso a carico dall’ente pubblico, dal momento che la riduzione dei premi e l’importo per l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie secondo l’articolo 10 capoverso 3 lettera d LPC sono versati direttamente agli assicuratori-malattie (art. 65 cpv. 1 LAMal, art. 21a cpv. 1 LPC). Possono quindi calcolare l’importo totale dei rimborsi che devono versare ai Cantoni.

Secondo l’articolo 33 capoverso 2 OVAMal, l’assicuratore comunica agli assicurati l’importo del rimborso. Tutti gli assicurati devono essere informati, inclusi quelli che non hanno diritto al rimborso perché il loro premio è interamente pagato dall’ente pubblico. L’assicuratore deve garantire che l’informazione giunga a tutti gli assicurati. Pertanto una pubblicazione nella rivista periodica dell’assicuratore non è sufficiente, dal momento che coloro che nel frattempo hanno cambiato assicuratore non la ricevono più.

6 Ripercussioni

7 Aspetti giuridici