FF 2024 2250
Messaggio concernente la legge federale che vieta Hamas e le organizzazioni associate
1 Situazione iniziale
1.1 Necessità di agire e obiettivi
1.1.1 Contesto
Il 7 ottobre 2023 Hamas ha attaccato Israele dalla Striscia di Gaza. Ha lanciato razzi verso il territorio israeliano ed è penetrato in territorio israeliano. Hamas ha assalito vari kibbutz, un festival musicale all’aperto e diverse postazioni militari. Nel corso di questo attacco terroristico, i combattenti di Hamas hanno preso di mira la popolazione civile. Hanno stuprato, ucciso, mutilato e bruciato le loro vittime. Hanno filmato con videocamere le atrocità che commettevano. L’attacco ha causato la morte di quasi 1200 persone israeliane e di altri Paesi; tra le vittime vi sono due cittadini svizzeri. Hamas ha portato nella Striscia di Gaza quasi 250 ostaggi.
In risposta all’azione terroristica senza precedenti compiuta da Hamas il 7 ottobre 2023, la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale (CPS-N) il 10 ottobre 2023 ha presentato all’unanimità una mozione che il Consiglio nazionale ha adottato il 19 dicembre 2023. La mozione incarica il Consiglio federale di vietare Hamas. Il 27 ottobre 2023 anche la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati (CPS-S) ha presentato all’unanimità una mozione di commissione di ugual tenore che il Consiglio degli Stati ha trasmesso al Consiglio federale il 12 dicembre 2023.
L’11 ottobre 2023, quattro giorni dopo l’attacco terroristico compiuto da Hamas, il Consiglio federale ha dichiarato di classificare Hamas come organizzazione terroristica e ha incaricato la task force per il Medio Oriente di esaminare le basi giuridiche per vietare l’organizzazione. Sulla base della valutazione giuridica e tenendo conto delle discussioni in seno alla task force interdipartimentale per il Medio Oriente, il 22 novembre 2023 il Consiglio federale ha deciso di sottoporre al Parlamento una legge federale che vieta l’organizzazione Hamas. La relativa procedura di consultazione si è svolta dal 21 febbraio 2024 al 28 maggio 2024.
1.1.2 Hamas
Hamas è un’organizzazione militante, islamista e nazionalista palestinese formata da un braccio politico e da uno armato, le Brigate paramilitari Izz al-Din al-Qassam. Hamas è stato fondato dopo lo scoppio dell’Intifada del 1987 da membri dei Fratelli Musulmani. In occasione delle elezioni svoltesi nel 2006 nel Territorio palestinese occupato, Hamas ha ottenuto la maggioranza dei voti nei Territori autonomi palestinesi. Si è ritenuto che le ragioni della vittoria elettorale fossero la crescente radicalizzazione causata da decenni di conflitto irrisolto in Medio Oriente, l’impegno sociale di Hamas e la frustrazione della popolazione palestinese nei confronti della diffusa corruzione sotto al-Fatah. Dopo il fallimento di tutti i tentativi volti a formare un governo di unione nazionale palestinese e dopo settimane di violenza, nel giugno 2007 Hamas ha assunto il controllo a Gaza. L’Autorità autonoma palestinese ha consolidato il proprio potere in Cisgiordania.
Dopo aver assunto il potere nella Striscia di Gaza, Hamas non si è dimostrato in alcun modo disponibile a portare avanti un processo democratico e a mettere in discussione il proprio potere con nuove elezioni. La sua carta costitutiva del 1988 esorta a uccidere gli ebrei e a distruggere lo Stato di Israele e promuove il mito antisemita della cospirazione mondiale ebraica. Hamas ha respinto il piano di pace di Oslo del 1993 come un tradimento. Nel 2017 Hamas ha pubblicato una nuova versione della sua carta in cui ammorbidisce la propria posizione nei confronti di Israele. In questo documento Hamas accetta l’idea di uno Stato palestinese all’interno dei confini del 1967 e afferma esplicitamente di non condurre una guerra contro gli ebrei ma solo contro i sionisti. Hamas, tuttavia, continua a non riconoscere Israele come Stato. L’attuale leadership di Hamas propugna nuovamente la distruzione dello Stato di Israele.
Dal 1993 le Brigate Izz al-Din al-Qassam colpiscono periodicamente la popolazione israeliana con metodi terroristici, soprattutto attentati suicidi. Gli attacchi delle Brigate Izz al-Din al-Qassam e la reazione armata di Israele provocano spesso escalation di violenza nella Striscia di Gaza e ripetuti scontri di tipo bellico. Questa situazione configura un conflitto armato ai sensi del diritto internazionale umanitario. Il braccio armato di Hamas è il gruppo armato più importante a Gaza ma non è l’unico. Anche altre organizzazioni, come la Jihad islamica palestinese, la Brigata dei martiri di Al‑Aqsa e i Comitati di resistenza popolare sono radicate a Gaza.
Le reti di Hamas in Europa si concentrano soprattutto sui finanziamenti. Tuttavia, media vicini al movimento e dirigenti di Hamas hanno invitato, durante precedenti crisi, a estendere le azioni armate a obiettivi israeliani ed ebraici al di fuori dei territori palestinesi e di Israele. Al momento si ritiene piuttosto improbabile un’attività terroristica pianificata da parte di Hamas in Svizzera, anche se la situazione potrebbe cambiare a seconda di come evolverà il conflitto.
Già prima dell’attacco di Hamas del 7 ottobre 2023, il Ministero pubblico della Confederazione (MPC) aveva avviato inchieste preliminari su transazioni finanziarie sospettate di servire a sostenere Hamas.
1.1.3 Le misure
In risposta all’azione terroristica del 7 ottobre 2023, occorre adottare ulteriori misure per evitare che la Svizzera diventi un bersaglio o un luogo di rifugio per Hamas. Con il divieto, le autorità disporranno di migliori strumenti per intervenire contro eventuali attività di Hamas o di sostegno ad esso in Svizzera. Il divieto di organizzazioni e la disposizione penale contenuta nell’articolo 260ter del Codice penale (CP)1 sono di interesse pubblico:
– Il divieto di organizzazioni agevola e accelera l’emanazione di misure preventive di polizia in base alla legge federale del 21 marzo 19972 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI) e alla legge federale del 16 dicembre 20053 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI). Un tale divieto rappresenta una base giuridica più solida per le misure, permette di impedire con più facilità la diffusione di ideologie radicali e rafforza l’interazione tra la prevenzione del crimine e il perseguimento penale;
– In considerazione del fatto che l’UE ha esteso le sanzioni relative ad Hamas, il divieto di organizzazioni limita il rischio che Hamas e le organizzazioni associate utilizzino la Svizzera come luogo di rifugio. Si riduce anche il rischio che si verifichino attività terroristiche sul territorio svizzero4;
– Il divieto di Hamas, associato alla fattispecie penale di cui all’articolo 260ter CP, semplificherebbe notevolmente il perseguimento penale dei membri di Hamas e delle relative azioni di sostegno e di propaganda. È dimostrato che Hamas soddisfa l’elemento costitutivo di un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter CP. La propaganda, il reclutamento, il sostegno finanziario e altre attività a favore di Hamas possono essere perseguiti penalmente e puniti in modo sistematico. Ciò crea una maggiore certezza giuridica e chiarezza per le autorità di polizia consentendo loro di intraprendere azioni più mirate contro chi sostiene Hamas. Le manifestazioni con bandiere ed emblemi di Hamas possono essere vietate come eventi di propaganda, a seconda del contesto. A titolo preventivo, ciò può certamente indurre i partecipanti alle manifestazioni ad astenersi dal portare con sé simboli di Hamas o gli organizzatori a chiedere che vi si rinunci.
Già in base alla legislazione attuale, gli intermediari finanziari sono tenuti a segnalare tempestivamente all’Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS) se sussiste il sospetto fondato che valori patrimoniali sottostiano alla facoltà di disporre di un’organizzazione criminale o terroristica o siano utilizzati per finanziare il terrorismo. Per gli intermediari finanziari è difficile stabilire se il denaro che transita da loro o che custodiscono appartenga a organizzazioni terroristiche o serva a finanziare il terrorismo. Ciò vale soprattutto se un’organizzazione non è ufficialmente classificata come organizzazione terroristica. Il divieto legale di Hamas e delle organizzazioni associate dà quindi agli intermediari finanziari chiarezza e certezza giuridica in questo senso. MROS può scambiare informazioni con autorità partner all’estero. La cooperazione internazionale è di fondamentale importanza per rintracciare i flussi finanziari.
1.2 Varianti esaminate e opzione scelta
Per chiarire il modo di procedere, il Consiglio federale ha esaminato le seguenti varianti:
– divieto di organizzazioni sulla base della legge federale del 25 settembre 20155 sulle attività informative (LAIn);
– divieto di organizzazioni sulla base di un’ordinanza o di una decisione direttamente fondata sulla Costituzione («diritto di necessità»);
– divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica sul modello della legge federale del 12 dicembre 20146 che vieta i gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché le organizzazioni associate (di seguito: legge che vieta «Al‑Qaïda»);
– divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP in luogo di una specifica disposizione penale (disegno proposto);
– legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP, tuttavia senza divieto di organizzazioni formale e senza disposizione penale specifica.
Divieto di organizzazioni sulla base della LAIn
Sulla base dell’articolo 74 LAIn il Consiglio federale può vietare un’organizzazione o un gruppo. Devono essere adempiute cumulativamente due condizioni: la prima è che l’organizzazione o il gruppo deve, direttamente o indirettamente, propagare, sostenere o favorire in altro modo attività terroristiche o di estremismo violento e minacciare così concretamente la sicurezza interna o esterna della Svizzera (cpv. 1); la seconda prevede che vi sia una decisione delle Nazioni Unite che sancisce un divieto o sanzioni nei confronti dell’organizzazione o del gruppo (cpv. 2). Non esiste una tale decisione delle Nazioni Unite nei confronti di Hamas e al momento non è neanche attesa.
Nel dibattito riguardante la LAIn, al Consiglio federale non è stata concessa una procura in bianco di vietare organizzazioni7. Per poter vietare Hamas sulla base della LAIn, occorrerebe quindi attenuare le condizioni dell’articolo 74 capoversi 1 e 2 LAIn. Tale allentamento riguarderebbe potenzialmente un numero indefinito di organizzazioni e gruppi terroristici ed estremisti violenti. Una volta modificato l’articolo 74 LAIn, il Consiglio federale sarebbe tenuto a emanare una decisione generale.
Divieto di organizzazioni sulla base di un’ordinanza o di una decisione che si fonda direttamente sulla Costituzione («diritto di necessità»)
Il Consiglio federale, fondandosi direttamente sull’articolo 185 capoverso 3 della Costituzione federale (Cost.)8, può emanare un’ordinanza o una decisione per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna o esterna. La validità di una tale ordinanza dev’essere limitata nel tempo.
L’articolo 184 capoverso 3 Cost. presuppone la presenza di interessi del Paese a livello di politica estera, intendendo in particolare gli obiettivi di politica estera di cui all’articolo 54 capoverso 2 Cost. La disposizione conferisce al Consiglio federale un margine di manovra relativamente ampio. Per quanto concerne il divieto di organizzazioni, esso deve essere in grado di dimostrare che è necessario, proporzionato allo scopo e urgente per salvaguardare gli interessi del Paese. Inoltre, un’ordinanza o una decisione direttamente basata sulla Costituzione deve essere sussidiaria rispetto ad altre misure, in particolare quelle di legge. La durata di validità delle ordinanze concernenti la salvaguardia degli interessi del Paese deve essere inoltre limitata in modo adeguato; la durata di validità è al massimo di quattro anni (art. 7c cpv. 2 della legge del 21 marzo 19979 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione [LOGA]).
Divieto di organizzazioni sulla base di una specifica legge sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda»
Il Consiglio federale può presentare al Parlamento un disegno di legge federale che riguarda in modo specifico Hamas. Rispetto a una modifica dell’articolo 74 LAIn, una legge specifica offre il vantaggio di non avere alcun effetto giuridico su altre organizzazioni e gruppi ma di interessare solo Hamas e le organizzazioni ad esso associate. Per quanto riguarda l’elaborazione della legge, sarebbe logico rifarsi alla legge che vieta «Al-Qaïda». Il nucleo di quest’ultima è costituito dalle disposizioni penali dell’articolo 2 che corrispondono alle disposizioni penali dell’articolo 74 capoverso 4 LAIn.
Divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP in luogo di una specifica disposizione penale (disegno proposto)
Se nella nuova legge si dovesse introdurre una disposizione penale indipendente, sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda», tale disposizione avrebbe in gran parte lo stesso campo di applicazione dell’attuale articolo 260ter capoverso 1 CP. Il disegno proposto dal Consiglio federale rinuncia quindi a introdurre una disposizione penale indipendente, limitandosi a vietare Hamas e a considerarlo un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter CP.
Il riferimento all’articolo 260ter CP implica che la pena detentiva prevista può raggiungere un massimo di 10 anni e può essere estesa fino a 20 anni nei casi qualificati. Una legge sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda», invece, prevederebbe una pena detentiva fino a cinque anni. Alla stregua della legge che vieta «Al-Qaïda» e del divieto di organizzazioni ai sensi dell’articolo 74 LAIn, nella nuova legge è prevista, opportunamente e in via generale, la giurisdizione federale e non la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni secondo l’articolo 24 capoverso 1 del Codice di procedura penale (CPP)10.
Legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP, ma senza un divieto di organizzazioni formale e senza una disposizione penale specifica
Un’altra variante consisterebbe nel rinunciare sia alla disposizione penale specifica sia al divieto formale (art. 1 cpv. 1 del disegno proposto). In questo modo, la legge di per sé non imporrebbe un divieto formale ma sancirebbe unicamente che le organizzazioni in questione sono considerate organizzazioni ai sensi dell’articolo 260ter CP. Il risultato sarebbe lo stesso, perché minacciare con una sanzione la partecipazione alle organizzazioni interessate come previsto dall’articolo 260ter CP, equivale implicitamente a un divieto. Questa variante avrebbe il vantaggio che la legge non dovrebbe fondarsi sulla competenza non scritta della Confederazione di salvaguardare la sicurezza interna ed esterna. In questa variante, la legge potrebbe basarsi unicamente sull’articolo 123 Cost. (v. n. 7.1).
Motivazione e valutazione della variante proposta
Nella seduta del 22 novembre 2023 il Consiglio federale ha deciso di elaborare una legge specifica che vieta Hamas (variante divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica). Ritiene che questa sia la variante più adatta per rispondere al brutale attacco senza precedenti da parte di Hamas del 7 ottobre 2023 e agli sviluppi successivi. Una legge specifica mette a disposizione delle autorità gli strumenti necessari per contrastare eventuali azioni di Hamas o le attività di sostegno a questa organizzazione in Svizzera11.
Il Consiglio federale non ritiene utile allo scopo la variante di un divieto di organizzazioni sulla base della LAIn, con conseguente revisione delle condizioni di legge, poiché ne conseguirebbe, come effetto collaterale non voluto, un generale allentamento dei criteri per vietare altre organizzazioni che non hanno legami con Hamas. Visto che il motivo del divieto di organizzazioni è un evento specifico, ovvero gli attacchi terroristici del 7 ottobre 2023, la risposta opportuna è una legge anch’essa specifica.
Il Consiglio federale non intende nemmeno adottare un disciplinamento fondato sul diritto di necessità. In questo momento il Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC) non dispone di informazioni secondo cui Hamas avrebbe i mezzi operativi necessari per compiere attentati in Europa o in Svizzera. In Europa le sue reti si concentrano principalmente sui finanziamenti e non includono capacità operative. Pertanto, il Consiglio federale non ritiene che sussistano motivi temporali e materiali sufficienti per invocare il diritto di necessità.
La questione che si pone è, infine, se della variante divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica occorra scegliere la sottovariante sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda», la sottovariante divieto di organizzazioni con riferimento all’articolo 260ter CP o la sottovariante riferimento all’articolo 260ter CP senza un divieto di organizzazioni formale.
Entrambe le sottovarianti che fanno riferimento all’articolo 260ter CP presentano diversi vantaggi rispetto alla sottovariante sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda». Innanzitutto, non generano problemi di delimitazione o ambiguità tra una nuova disposizione penale speciale e l’articolo 260ter CP. Ciò significa che i giudici e la prassi non devono rispondere alla domanda, non disciplinata in modo definitivo dal legislatore, quale disposizione penale vada applicata in quale caso. I campi di applicazione delle due disposizioni penali si sovrapporrebbero al punto da rendere difficile delineare un campo di applicazione autonomo per la disposizione penale della legge speciale.
Un’ulteriore argomentazione a favore del divieto di Hamas mediante legge specifica risiede nel fatto che il legislatore può dare la certezza giuridica che Hamas è un’organizzazione terroristica, facilitando così il perseguimento penale di azioni che servono a sostenere Hamas, come già previsto dall’articolo 260ter CP. L’obiettivo legislativo di agevolare l’assunzione di prove nella prassi viene raggiunto in modo ottimale definendo esplicitamente Hamas un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter CP.
Inoltre, il riferimento all’articolo 260ter CP è pertinente anche perché la legge che vieta «Al-Qaïda» e l’articolo 74 LAIn sono stati emanati in un momento in cui l’articolo 260ter CP non contemplava ancora esplicitamente le organizzazioni terroristiche. Dal 1° luglio 2021, tuttavia, questa disposizione si riferisce esplicitamente anche alle organizzazioni terroristiche. Ciò accentua le difficoltà di delimitazione precedentemente indicate tra l’articolo 260ter CP e un’eventuale nuova disposizione penale, il che induce a non creare una nuova disposizione penale sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda».
Nell’insieme, un divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP consente quindi di realizzare al meglio gli obiettivi legislativi perseguiti. Tra le due sottovarianti rimaste (divieto di organizzazioni con riferimento all’articolo 260ter CP o riferimento all’articolo 260ter CP senza un divieto di organizzazioni formale), il Consiglio federale ha optato per inserire nel disegno proposto un formale divieto di organizzazioni. Ne consegue che la legge deve rinviare non solo alla competenza della Confederazione in materia di diritto penale, ma anche alla competenza non scritta della Confederazione concernente la salvaguardia della sicurezza interna ed esterna come fondamento costituzionale (v. n. 7.1).
1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale
Il progetto corrisponde alla Strategia della Svizzera per la lotta al terrorismo approvata dal Consiglio federale il 31 maggio 202412. Il Consiglio federale ha adottato il 24 gennaio 202413 il messaggio sul programma di legislatura 2023–2027 il quale prevede, all’obiettivo 19, che la Svizzera prevenga i conflitti armati e combatta il terrorismo, l’estremismo violento e tutte le forme di criminalità in modo efficace e con gli sturmenti adeguati. Il messaggio menziona il divieto di Hamas e delle organizzazioni associate.
1.4 Interventi parlamentari
Si chiede al Parlamento di togliere dal ruolo le mozioni presentate dalle Commissioni della politica di sicurezza del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati il 10 rispettivamente il 27 ottobre 2023 (M 23.4312 e M 23.4329), che sono state adottate il 19 e il 12 dicembre 2023 e che incaricavano il Consiglio federale di vietare l’organizzazione terroristica Hamas.
Con l’esame delle varianti (v. n. 1.2) e il presente disegno di legge, il Consiglio federale ha adempiuto questo mandato.
2 Procedura di consultazione
2.1 Progetto posto in consultazione
Già il progetto posto in consultazione prevedeva un divieto di Hamas applicabile ad Hamas, alle organizzazioni che succedono ad Hamas o che operano sotto un nome di copertura, nonché alle organizzazioni e ai gruppi che operano su mandato o in nome di Hamas. Le organizzazioni e i gruppi vietati dovevano essere considerati organizzazioni terroristiche secondo l’articolo 260ter CP al fine di poter punire le attività di sostegno con una pena detentiva fino a 10 anni e, nei casi qualificati, fino a 20 anni.
Inoltre il progetto posto in consultazione prevedeva la competenza del Consiglio federale di vietare organizzazioni e gruppi associati ad Hamas. Per associati dovevano essere considerati le organizzazioni o i gruppi terroristici particolarmente vicini ad Hamas e che, per quanto riguarda condotta, obiettivi o mezzi, corrispondono ad Hamas.
Un divieto di organizzazioni ha conseguenze di ampia portata per le organizzazioni, i gruppi e le persone interessati. Per questo motivo la validità della legge era stata limitata a cinque anni.
2.2 Riassunto dei risultati
La procedura di consultazione si è svolta dal 21 febbraio 2024 al 28 maggio 2024 conformemente all’articolo 3 capoverso 1 lettera b della legge federale del 18 marzo 200514 sulla consultazione.
Dei 73 destinatari invitati a esprimersi, hanno risposto 51. Sono inoltre giunti 12 pareri spontanei. Nel complesso sono pervenute 63 risposte, tra cui quelle di tutti i Cantoni, di sette partiti politici e di numerose organizzazioni non governative. Sette destinatari hanno espressamente rinunciato a pronunciarsi.
La maggior parte dei riscontri concernenti il nuovo avamprogetto di legge sono positivi. In particolare l’avamprogetto è sostenuto da tutti i Cantoni che hanno pronunciato un parere15, dalla Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (CDDGP) e dalla Conferenza delle e dei comandanti delle polizie cantonali svizzere (CCPCS). Anche tutti i partiti politici che hanno partecipato alla consultazione16 accolgono in modo sostanzialmente favorevole il divieto di Hamas. L’avamprogetto di legge è inoltre approvato dalle organizzazioni ebraiche e israelite e dalla federazione Freikirchen.ch (federazione evangelica delle Chiese e Comunità libere in Svizzera). Nel complesso emerge chiaramente l’opinione secondo cui il terrorismo non può essere tollerato in nessuna circostanza. I partecipanti accolgono con favore la determinazione e la rapidità con le quali si svolge la procedura legislativa ordinaria nonché la rinuncia ad applicare il diritto di necessità alla richiesta di vietare Hamas.
Si sono dichiarati contrari all’avamprogetto nella sua forma attuale le organizzazioni non governative (ONG) e le Giuriste e i Giuristi Democratiche*i della Svizzera (GDS). Le ONG temono che la nuova legge renda punibile la loro attività attuale, impedendone così lo svolgimento. I GDS ritengono che con la legge proposta non siano tutelati i principi dello Stato di diritto. Sostengono inoltre che gli atti di violenza perpetrati da Hamas contro la popolazione civile sono perseguibili penalmente già in virtù della legislazione attuale e che la legge proposta è pertanto inutile.
L’Associazione Svizzera-Palestina e la Commission Contributive Citoyenne Genèverespingono in modo categorico l’avamprogetto di legge, non considerandolo giustificato nel contesto storico. Inoltre affermano che Hamas sia innanzitutto un movimento politico e non un’organizzazione terroristica.
Con i loro pareri, i partecipanti alla consultazione hanno formulato proposte di miglioramento o critiche in merito alla portata del divieto e alle sue condizioni quadro. I pareri espressi sono presentati qui di seguito in forma sintetica. I risultati dettagliati della procedura di consultazione sono illustrati nel relativo rapporto17.
Portata del divieto
In aggiunta al divieto di Hamas, i Cantoni di Nidvaldo e del Vallese si dicono favorevoli a un divieto generale di Hezbollah e di tutti i suoi gruppi affiliati, classificando anch’essi come organizzazioni terroristiche ai sensi dell’articolo 260ter CP. Per il Cantone di Nidvaldo un tale divieto è necessario in quanto Hezbollah persegue obiettivi molto simili a quelli di Hamas.
Le ONG sostengono che la definizione delle organizzazioni che succedono ad Hamas o che operano sotto un nome di copertura nonché delle organizzazioni e dei gruppi associati ad Hamas non è sufficientemente precisa. Per ragioni di certezza del diritto, ritengono che le organizzazioni e i gruppi vietati debbano essere definiti in modo più preciso nel messaggio o nel testo di legge. Secondo due partecipanti alla consultazione occorre cancellare le disposizioni riguardanti le organizzazioni che succedono ad Hamas o che operano sotto un nome di copertura nonché le organizzazioni e i gruppi associati.
Le ONG chiedono di illustrare con maggiore precisione la deroga alla punibilità. Come il PS, auspicano un’aggiunta al testo di legge. L’obiettivo deve essere di poter continuare a erogare i servizi umanitari e diplomatici. Inoltre occorre tutelare anche la libertà d’espressione e di riunione, che devono poter essere espresse senza ostacoli e senza che subentri un effetto dissuasivo.
Condizioni quadro
PS, PEV, GDS, Freikirchen.ch, dirittifondamentali.che Ordre des avocats de Genèvechiedono che il Consiglio federale consulti le commissioni parlamentari competenti prima di vietare organizzazioni e gruppi associati ad Hamas. Inoltre deve essere garantito anche il controllo giudiziario di tali divieti.
I Cantoni di Basilea Campagna e San Gallo, l’MPC e la CCPCS esigono che il perseguimento e il giudizio di azioni di partecipazione e di sostegno a favore di Hamas e delle organizzazioni e dei gruppi associati siano sottoposti alla giurisdizione federale, in quanto l’MPC dispone già di ampie conoscenze nell’ambito delle indagini su azioni di sostegno a favore di organizzazioni terroristiche. Per contro, il Cantone di Zurigo è favorevole all’attuale competenza delle autorità cantonali come disciplinato dall’articolo 24 CPP, quando una parte significativa degli atti perseguiti è stata commessa in un Cantone.
Per l’MPC sarebbe preferibile creare una fattispecie penale in virtù di una legge speciale sul modello dell’articolo 2 della vecchia legge che vieta «Al-Qaïda», piuttosto che rimandare all’articolo 260ter CP.
L’avamprogetto di legge prevede una durata di validità del divieto di cinque anni, con la possibilità per il Parlamento di prorogare il divieto ricorrendo alla procedura legislativa ordinaria. L’Associazione Svizzera-Israele (ASI) è contraria alla delimitazione della validità. Ritiene che sarebbe opportuno definire una durata di validità soltanto se ci si attende uno scioglimento di Hamas e delle organizzazioni associate nel prossimo futuro oppure un radicale cambiamento dei loro obiettivi e mezzi. Due eventualità che secondo l’ASI sono improbabili.
Violazione dei principi dello Stato di diritto
I GDS e dirittifondamentali.ch giudicano che l’avamprogetto di legge viola i principi fondamentali dello Stato di diritto e stabilisce una presunzione legale inconfutabile secondo cui Hamas è un’organizzazione vietata ai sensi dell’articolo 260ter CP. In questo modo il divieto non può essere verificato, come invece possibile per i divieti di organizzazioni sulla base dell’articolo 74 LAIn. Inoltre, spetta ai giudici stabilire se, nel singolo caso, sono stati adempiuti gli elementi costitutivi. L’avamprogetto di legge viola quindi anche il principio della separazione dei poteri.
L’MPC esprime riserve in merito alla concezione del divieto e teme che l’applicazione della legge possa generare un conflitto a livello di separazione dei poteri, in quanto l’interpretazione o l’applicazione definitiva della norma penale (art. 260ter CP) spetta al potere giudiziario. Ritiene pertanto che un divieto con una disposizione penale specifica sia uno strumento più idoneo.
2.3 Valutazione dei risultati della procedura di consultazione
Il Consiglio federale aveva già illustrato nel rapporto esplicativo concernente il progetto posto in consultazione che un divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP in luogo di una specifica disposizione penale è la soluzione più idonea. Nella procedura di consultazione soltanto l’MPC ha proposto di integrare una disposizione penale specifica nel presente disegno di legge. Il Consiglio federale si attiene tuttavia alla valutazione e motivazione della variante proposta (v. n. 1.2).
La richiesta di definire in modo più preciso il concetto di organizzazioni che succedono ad Hamas o che operano sotto un nome di copertura, nonché di organizzazioni e gruppi associati è giustificata. È altresì accolta la richiesta di illustrare più precisamente la deroga alla punibilità. Entrambe le richieste sono attuate nel presente messaggio.
Nei pareri da loro espressi, diversi partecipanti alla consultazione rimandano alla strutturazione del divieto di organizzazioni secondo l’articolo 74 LAIn e propongono di armonizzare i contenuti con questa disposizione. Già nell’avamprogetto l’obiettivo era di allineare la nuova legge all’articolo 74 LAIn. Per rafforzare ulteriormente tale allineamento, il disegno di legge conterrà gli elementi seguente:
– il Consiglio federale consulterà le commissioni competenti in materia di politica di sicurezza prima di vietare organizzazioni e gruppi associati ad Hamas;
– contro il divieto di un’organizzazione o di un gruppo associato ad Hamas può essere interposto ricorso presso il Tribunale amministrativo federale;
– il perseguimento e il giudizio della partecipazione a un’organizzazione o a un gruppo vietato e del sostegno a una tale organizzazione o a un tale gruppo sottostanno alla giurisdizione federale;
– la durata di validità della legge è limitata a cinque anni.
2.4 Punti controversi non risolti
La disposizione secondo cui il Consiglio federale può vietare un’organizzazione associata ad Hamas mediante decisione generale non è stata cancellata. Poiché non è dato sapere come evolverà la situazione nel corso del tempo, occorre prevedere una possibilità per vietare le organizzazioni e i gruppi di nuova costituzione e quelli che esistono già, ma che si assoceranno ad Hamas in un secondo momento.
La clausola di eccezione complementare richiesta da alcuni partecipanti alla consultazione per i servizi umanitari e gli sforzi sul piano della politica di pace non è stata presa in considerazione, in quanto i servizi umanitari sono già esclusi dalla punibilità mediante la clausola di eccezione all’articolo 260ter capoverso 2 CP e gli sforzi relativi alla politica di pace non sono punibili, poiché non mirano ad accrescere deliberatamente il grado di pericolosità di Hamas.
Il Consiglio federale ritiene infondate le preoccupazioni espresse durante la procedura di consultazione in merito al rispetto dei principi dello Stato di diritto. Il divieto di Hamas e delle organizzazioni associate quali organizzazioni terroristiche ai sensi dell’articolo 260ter CP sarà integrato in una legge formale, conformemente alle disposizioni dell’articolo 164 Cost.
3 Diritto comparato
La classificazione politica di Hamas come organizzazione terroristica o rispettivamente il divieto di organizzazioni vengono effettuati in modo diverso dagli Stati in base al loro diritto nazionale.
Il 2 novembre 2023 la Germania ha emanato un divieto di attività per Hamas e vietato l’organizzazione terroristica Hamas18. Può vietare le associazioni, se i loro obiettivi o le loro attività sono contrari al codice penale, all’ordinamento costituzionale della Repubblica federale o allo spirito di comprensione fra i popoli. In Germania le attività di Hamas sono pertanto vietate. Con il divieto si intende impedire che l’organizzazione centrale possa rafforzarsi mediante attività di propaganda, di finanziamento o di raccolta fondi. Il divieto si applica anche all’utilizzo pubblico e alla diffusione di simboli di Hamas. Consente di sequestrare e confiscare oggetti e crediti di terzi che promuovono sforzi anticostituzionali in Germania o che sono destinati a sostenere tali sforzi.
L’Austria ha vietato l’utilizzo di simboli di Hamas già nel 201919. Chiunque contravvenga intenzionalmente al divieto viene punito con una pena pecuniaria o detentiva. Anche il solo tentativo è punibile.
Gli Stati Uniti20 e il Regno Unito21 classificano Hamas quale organizzazione terroristica e puniscono la partecipazione e il sostegno ad Hamas.
L’UE tiene elenchi di sanzioni (sanzioni finanziarie e restrizioni di viaggio) e un elenco di individui, gruppi ed entità classificati come terroristi, tra cui Hamas22. L’elenco dell’UE è vincolante per i suoi Stati membri che applicano le sanzioni in conformità con la propria giurisprudenza e con le proprie disposizioni penali. Le sanzioni dell’UE nei confronti di Hamas comprendono divieti di viaggio per singoli individui, il congelamento di valori patrimoniali di singole persone, gruppi ed entità nonché il divieto di fornire fondi o risorse economiche a chi è oggetto di sanzioni23. Il Liechtenstein ha adottato le sanzioni dell’UE. La Svizzera ha in parte adottato le sanzioni decretate dall’UE a seguito dell’attacco terroristico del 7 ottobre 202324.
4 Punti essenziali del progetto
4.1 La normativa proposta
Con la legge federale che vieta Hamas e le organizzazioni associate sono vietati Hamas, le organizzazioni che succedono ad Hamas o che operano sotto un nome di copertura, nonché le organizzazioni e i gruppi che operano su mandato o in nome di Hamas. Tali organizzazioni e gruppi sono considerati organizzazioni terroristiche ai sensi dell’articolo 260ter CP. La partecipazione o il sostegno a una simile organizzazione o gruppo è quindi punibile. Le organizzazioni e i gruppi associati ad Hamas sono vietati soltanto se il Consiglio federale emana un divieto mediante decisione generale che attesti la particolare vicinanza di tali organizzazioni o gruppi ad Hamas (le organizzazioni devono corrispondere a quelle di Hamas per quanto riguarda dirigenti, obiettivi o mezzi). Chi viola il divieto è punito con una pena detentiva fino a 20 anni o con una pena pecuniaria.
Il disegno proposto si ispira a quattro testi giuridici esistenti: la legge che vieta «Al‑Qaïda», l’articolo 74 LAIn, la decisione generale del 19 ottobre 202225 concernente il divieto dei gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché delle organizzazioni associate e l’articolo 260ter CP. In questo modo si intende garantire la coerenza tra la legislazione sul divieto di organizzazioni e le sanzioni penali.
4.2 Attuazione
Per l’esecuzione della legge federale è possibile basarsi interamente sulle autorità di sicurezza federali e cantonali esistenti. Conformemente al disegno di legge, il perseguimento e il giudizio della partecipazione a un’organizzazione o a un gruppo vietato e del sostegno a una tale organizzazione o a un tale gruppo sottostanno alla giurisdizione federale nel caso di persone adulte. La competenza per il perseguimento penale di minori spetta ai Cantoni, poiché a livello federale non esiste alcun ministero pubblico dei minorenni. I Cantoni sono responsabili di garantire la sicurezza e l’ordine pubblici.
5 Commento ai singoli articoli
Art. 1 Divieto
Il capoverso 1 si ispira alla formulazione della decisione generale concernente il divieto dei gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché delle organizzazioni associate. Sono vietati Hamas, le organizzazioni che succedono ad Hamas o che operano sotto un nome di copertura nonché le organizzazioni e i gruppi che operano su mandato o in nome di Hamas. Questo elenco si riferisce sempre ad Hamas e alle sue ramificazioni, anche se queste organizzazioni e gruppi possono assumere forme diverse. In ogni caso, deve esservi un collegamento con le strutture di Hamas.
Il capoverso 2 definisce le organizzazioni e i gruppi associati ad Hamas. Si intendono le organizzazioni e i gruppi i cui dirigenti, obiettivi o mezzi, corrispondono a quelli di Hamas26 e che direttamente o indirettamente sostengono attività terroristiche o di estremismo violento e che in questo modo minacciano concretamente la sicurezza interna o esterna27. Per qualificarsi come organizzazione o gruppo associato, non è sufficiente perseguire gli stessi obiettivi di Hamas. La necessaria vicinanza ad Hamas sussiste solo se Hamas e l’organizzazione associata hanno concordato un approccio comune. A differenza di un’organizzazione che succede ad Hamas o che opera sotto un nome di copertura, un’organizzazione associata non opera su diretto mandato o in nome di Hamas, ma rappresenta un’organizzazione o un gruppo autonomo che collabora con Hamas e che, direttamente o indirettamente, sostiene attività terroristiche o di estremismo violento di Hamas e che in questo senso minaccia concretamente la sicurezza interna o esterna della Svizzera.
Se attualmente fossero già note organizzazioni associate, le loro denominazioni potrebbero essere menzionate nella legge. Visto che non è così e che la situazione può cambiare nel corso del tempo, è necessario prevedere la possibilità di indicare le organizzazioni associate anche successivamente. Può trattarsi di organizzazioni e gruppi nuovi, oppure già esistenti ma che stringono rapporti con Hamas solo in un secondo momento. Ciò richiede una valutazione caso per caso. Il Consiglio federale è pertanto autorizzato a sottoporre le organizzazioni e i gruppi associati al divieto di organizzazioni, analogamente a quanto previsto dall’articolo 74 capoversi 1 e 3 LAIn. Il Consiglio federale consulta previamente le commissioni competenti in materia di politica di sicurezza del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati.
Il Consiglio federale concretizza il divieto emanando una decisione generale che indica i nomi delle organizzazioni e dei gruppi associati. Il potere discrezionale del Consiglio federale è limitato dal fatto che le organizzazioni e i gruppi devono avere uno stretto legame con Hamas e condividere gli stessi obiettivi illeciti. Il disegno di decisione generale è pubblicato fissando un termine adeguato al fine di garantire il diritto di essere sentiti. La validità del divieto deve essere limitata nel tempo. La durata del divieto non può superare la durata di validità della legge secondo l’articolo 4. Contro la decisione generale del Consiglio federale può essere interposto ricorso presso il Tribunale amministrativo federale (v. commento all’art. 3).
Il capoverso 3 sancisce che le organizzazioni e i gruppi vietati sono considerati organizzazioni terroristiche secondo l’articolo 260ter capoverso 1 lettera a numero 2 CP. Con il riferimento al CP e la rinuncia a una nuova disposizione penale di legge speciale si evitano le difficoltà di delimitazione28. La qualifica per legge delle organizzazioni e dei gruppi vietati come organizzazioni terroristiche agevola inoltre l’assunzione di prove nei procedimenti penali concernenti l’articolo 260ter CP. A partire dal 1° luglio 2021 la disposizione penale esistente contro le organizzazioni criminali, introdotta negli anni Novanta principalmente per combattere la criminalità organizzata, è stata inasprita e la sua applicabilità è stata espressamente estesa anche alle organizzazioni terroristiche (art. 260ter CP). La disposizione penale prevede ora una pena detentiva fino a 10 anni. Per le persone che esercitano un’influenza decisiva in un’organizzazione terroristica, la pena detentiva è ora compresa tra un minimo di tre e un massimo di 20 anni.
È punito chiunque partecipi a un’organizzazione terroristica o le fornisca sostegno. Determinanti ai fini della valutazione sono l’articolo 260ter capoverso 1 lettera a CP e la relativa giurisprudenza. Per partecipazione si intende l’adesione a un’organizzazione terroristica e la successiva attività, la quale non deve tuttavia necessariamente essere illegale. Anche azioni legali, come la messa a disposizione di materiale, locali o altri servizi, possono essere considerate come una tale attività. La partecipazione deve apportare un valore aggiunto all’organizzazione29. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale sono ritenute partecipanti ai sensi dell’articolo 260ter capoverso 1 CP tutte le persone che esercitano una funzione nell’organizzazione e svolgono attività con l’intento di realizzare i suoi obiettivi30. Tra queste attività rientrano segnatamente anche i preparativi logistici che servono indirettamente a raggiungere l’obiettivo dell’organizzazione, quali la ricognizione, la pianificazione o la messa a disposizione di mezzi operativi, in particolare l’acquisizione di veicoli, armi, mezzi di comunicazione o la fornitura di servizi finanziari. Per le persone che non sono integrate nella struttura organizzativa entra in considerazione la variante del reato di sostegno. Per sostegno si intende qualsiasi azione che possa aumentare il grado di pericolosità dell’organizzazione. La distinzione tra comportamento non punibile e sostegno a un’organizzazione criminale è stabilita in base alla consapevolezza e alla volontà della persona, considerando la portata qualitativa e quantitativa dell’atto e il suo carattere concreto. Possono essere considerati atti di sostegno punibili la fornitura di armi, il finanziamento, la gestione di valori patrimoniali e altro supporto logistico. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale la messa a disposizione di siti Internet per favorire la propaganda di un’organizzazione terroristica31 o la gestione di forum su Internet in relazione con reti jihadiste vanno qualificati come atti di sostegno ai sensi dell’articolo 260ter CP32. Il sostegno fornito a singole persone per motivi umanitari non è ritenuto atto di sostegno ai sensi dell’articolo 260ter CP. Continua a restare impunita una persona che sostiene un’organizzazione ignorandone il fine criminale o che esercita un’attività a favore di un membro dell’organizzazione senza essere legata alla sua attività, come ad esempio difendere penalmente una persona accusata di appartenere a un’organizzazione vietata.
L’articolo 260ter capoverso 2 CP contiene inoltre una clausola di eccezione per servizi umanitari, affinché l’attività umanitaria (aiuto e tutela) possa continuare a essere possibile e non punibile. Già all’atto di formulazione di questa clausola è stato definito che le organizzazioni umanitarie e le istituzioni di soccorso potessero proseguire anche in futuro la loro attività di sostegno e di tutela dei membri più vulnerabili e deboli della società nelle zone di crisi e di conflitto33. L’aiuto neutro, imparziale e scevro da considerazioni legate a lotte di potere fornito alle vittime del conflitto in Medio Oriente, soprattutto a Gaza, resterà possibile anche dopo l’entrata in vigore del divieto di Hamas e non sarà punibile. Le azioni legittime, autorizzate e richieste dalla legislazione svizzera non rientrano nella fattispecie penale di cui all’articolo 260ter capoverso 1 lettera b CP. Questo principio vale anche quando non è possibile escludere che un’organizzazione o un gruppo vietato ai sensi dell’articolo 1 capoversi 1 e 2 del disegno di legge risulti, almeno indirettamente e in ultima analisi, rafforzato dall’attività umanitaria. Ciò è conforme alla Strategia della Svizzera per la lotta al terrorismo, il cui obiettivo 6 afferma che le attività umanitarie (aiuto e tutela) non devono essere intaccate dalla lotta al terrorismo. I principi di neutralità, imparzialità e indipendenza devono essere rispettati; una politica di pace efficace e la cooperazione allo sviluppo contribuiscono a contrastare la radicalizzazione.
Art. 2 Perseguimento e giudizio
L’articolo 2 attribuisce la competenza per il perseguimento e il giudizio dei comportamenti punibili esclusivamente alle autorità federali (giurisdizione federale), come previsto dall’articolo 74 capoverso 6 LAIn per il divieto di organizzazioni. Le autorità specializzate della Confederazione hanno maturato esperienze nell’ambito del perseguimento penale di forme complesse di criminalità e sono in grado di condurre in modo efficace ed efficiente procedimenti penali anche in relazione al perseguimento di organizzazioni terroristiche o di persone che le sostengono. Dal punto di vista tecnico, ma anche del fabbisogno di risorse, è ragionevole e logico che la criminalità specifica, legata a organizzazioni e gruppi terroristici, non sia perseguita e giudicata da una moltitudine di autorità, come potrebbe essere il caso se la competenza spettasse ai Cantoni. È invece opportuno che i relativi casi siano perseguiti dalla Polizia giudiziaria federale e dall’MPC, nell’ambito di un rapporto di stretta collaborazione e concentrando le forze, e giudicati dal Tribunale penale federale. Questo approccio ha dimostrato la sua validità nell’applicazione della legge che vieta «Al-Qaïda».
Art. 3 Modifica di un altro atto normativo
La possibilità di interporre ricorso contro le decisioni del Consiglio federale in merito ai divieti di organizzazioni conformemente all’articolo 1 capoverso 2 deve essere disciplinata esplicitamente nell’articolo 33 lettera b della legge del 17 giugno 200534 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF), poiché finora non è contenuta nell’elenco esaustivo. Il Tribunale amministrativo federale tratta già oggi ricorsi contro i divieti di organizzazioni ai sensi della LAIn (art. 33 lett. b n. 4bis LAIn).
Art. 4 Referendum, entrata in vigore e durata di validità
Capoverso 1: la presente legge non è dichiarata urgente. Di conseguenza sottostà a referendum facoltativo.
Capoverso 2: il Consiglio federale ne determina l’entrata in vigore. Il decreto del Consiglio federale necessario a tal fine e l’entrata in vigore dovranno avvenire tempestivamente dopo la scadenza del termine di referendum inutilizzato o dopo che la votazione popolare sarà stata approvata.
Capoverso 3: il divieto di organizzazioni comporta conseguenze di vasta portata per le organizzazioni, i gruppi e gli individui interessati. Un limite temporale della durata di validità di cinque anni è quindi adeguato. Ciò corrisponde al termine massimo sancito dall’articolo 74 capoverso 3 LAIn, applicato nel caso della decisione generale concernente il divieto dei gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché delle organizzazioni associate. Se il divieto di organizzazioni previsto dalla LAIn, ovvero un divieto che si fonda su una decisione delle Nazioni Unite, è soggetto a un limite temporale, allora anche la presente legge, che costituisce un divieto in assenza di una decisione delle Nazioni Unite, dovrebbe essere soggetta a un limite temporale. La durata di validità della presente legge federale può essere prorogata dal Parlamento mediante procedura legislativa ordinaria.
6 Ripercussioni
6.1 Ripercussioni per la Confederazione
Il divieto di Hamas e delle organizzazioni associate comporterà un maggior carico di lavoro per le autorità di sicurezza e di perseguimento penale a causa di indagini preliminari di polizia, dei relativi procedimenti penali e del previsto aumento di comunicazioni degli intermediari finanziari. Sono interessati in particolare l’Ufficio federale di polizia e il SIC. L’obiettivo è di assorbire questo carico aggiuntivo internamente. Se dopo l’entrata in vigore della legge e le prime esperienze dovesse emergere che il carico aggiuntivo non può essere assorbito internamente, occorrerà comunicare il relativo carico aggiuntivo nel prossimo rilevamento relativo al quadro di sviluppo nel settore proprio (al più presto nel rilevamento del 2025 per gli anni 2027 e seguenti). L’attuazione della nuova legge federale potrebbe anche comportare un aumento del numero di ricorsi presentati al Tribunale amministrativo federale.
In qualità di autorità indipendente dall’Amministrazione federale, l’MPC è responsabile del proprio preventivo e della copertura del proprio fabbisogno di risorse. L’esperienza dell’MPC in relazione all’applicazione della legge che vieta «Al-Qaïda» indica che l’attuazione della nuova legge federale comporterà un volume maggiore di casi. L’obiettivo è quello di assorbire questo carico aggiuntivo internamente.
6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni
L’articolo 2 del disegno di legge prevede che il perseguimento penale sia sottoposto alla giurisdizione federale e che non si applichi la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni secondo l’articolo 24 capoverso 1 CPP. I Cantoni mantengono la competenza per il perseguimento penale dei reati commessi da minori. Presso i pubblici ministeri minorili cantonali35, i corpi di polizia cantonali e nell’ambito della gestione cantonale delle minacce occorre prevedere un maggiore fabbisogno di risorse. L’esperienza del Cantone di Zurigo, tra le altre, relativa all’attuazione della legge che vieta «Al-Qaïda» e al conseguente divieto di organizzazioni ai sensi dell’articolo 74 LAIn, indica che molte delle infrazioni constatate riguardano attività di propaganda sulle reti sociali e la diffusione di materiale video vietato attraverso i relativi canali. Con l’introduzione del divieto di Hamas è lecito attendersi reati analoghi ai sensi dell’articolo 260ter CP da parte dell’ambiente islamista propenso alla violenza. Anche i giovani radicalizzati sono spesso al centro delle indagini, motivo per cui è molto probabile che le autorità cantonali sopra menzionate avranno bisogno di maggiori risorse.
6.3 Ripercussioni sulla politica estera
Con il divieto sono sanzionate le azioni terroristiche di Hamas contro la popolazione civile israeliana del 7 ottobre 2023. In questo modo la Svizzera contribuisce a far rispettare il diritto internazionale e i diritti umani e alla convivenza pacifica tra i popoli. Inoltre, con questa legge la Svizzera dimostra la propria volontà di combattere efficacemente il terrorismo islamico. Questo giova all’immagine internazionale della Svizzera.
7 Aspetti giuridici
7.1 Costituzionalità
La legge federale si fonda sulle competenze della Confederazione in materia di diritto penale definite dall’articolo 123 capoverso 1 Cost. e sulla competenza non scritta della Confederazione di tutelare la sicurezza interna ed esterna (la cosiddetta competenza intrinseca della Confederazione). Secondo la prassi attuale, per le competenze federali che derivano dall’esistenza e dalla natura stessa della Confederazione e per le quali non esiste una competenza normativa esplicita, in rappresentanza della competenza federale nell’ingresso si fa riferimento all’articolo 173 capoverso 2 Cost.
La legge federale riporta un riferimento all’articolo 260ter CP e nessuna nuova disposizione penale del diritto penale accessorio (n. 1.2). In questo modo la legge federale precisa un concetto giuridico del diritto penale fondamentale («organizzazione criminale o terroristica»). Il legislatore federale può così basarsi sulla competenza federale in materia di diritto penale (art. 123 Cost.).
Tuttavia, oltre al riferimento all’articolo 260ter CP, la legge contiene anche una specifica disposizione di divieto (art. 1 cpv. 1 del presente disegno), basata sulla competenza intrinseca della Confederazione, riconosciuta da molto tempo36, di salvaguardare la sicurezza interna ed esterna. È considerata intrinseca la competenza della Confederazione di adottare le misure di sicurezza interna ed esterna necessarie per la propria salvaguardia e per quella dei propri organi e delle proprie istituzioni; la Confederazione deve garantire e assicurare la sopravvivenza della comunità svizzera nel suo complesso e provvedere a contrastare gli eventuali pericoli che potrebbero minacciarne l’esistenza. La competenza intrinseca della Confederazione nell’ambito della sicurezza interna ed esterna include anche competenze normative37. È in parte su questa base costituzionale che poggiano o poggiavano anche la LAIn, la LMSI e la legge che vieta «Al-Qaïda». In questo momento il SIC non dispone di informazioni secondo cui Hamas avrebbe i mezzi operativi occorrenti per compiere attentati in Europa o in Svizzera. I media vicini ad Hamas e i dirigenti di Hamas hanno tuttavia esortato, in occasione di precedenti crisi, a estendere le azioni contro obiettivi israeliani ed ebraici anche al di fuori dei Territori palestinesi occupati e di Israele. Il Consiglio federale ritiene necessario prevenire le potenziali conseguenze di un tale sviluppo per la sicurezza interna ed esterna della Svizzera attraverso le misure qui proposte. Nella variante senza una specifica disposizione di divieto (n. 1.2), non occorrerebbe invocare la competenza intrinseca della Confederazione.
Il proposto divieto nei confronti di Hamas e delle organizzazioni associate può limitare diritti fondamentali, come il diritto di protezione della sfera privata (art. 13 Cost.), la libertà di espressione della propria opinione (art. 16 cpv. 2 Cost.) o la libertà di riunione (art. 22 Cost.). Occorre distinguere se un atto mira a promuovere gli obiettivi di Hamas (cosa che la legge vieta) o a sostenere la causa palestinese. Solo il primo caso è vietato e può comportare una restrizione dei diritti fondamentali.
Secondo l’articolo 36 Cost. le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale e devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui e devono rispettare il principio di proporzionalità e l’essenza dei diritti fondamentali. Per quanto riguarda la base legale necessaria per le gravi ingerenze nei diritti fondamentali, i presupposti sono soddisfatti dall’emanazione di una legge federale formale.
Il divieto di Hamas e delle organizzazioni associate contribuisce a impedire crimini di guerra, crimini contro l’umanità, atrocità e altre attività terroristiche e violazioni del diritto internazionale e promuove così il rispetto dei diritti umani e la convivenza pacifica tra i popoli, rispondendo a un interesse pubblico. Oltre a queste finalità superiori, sono nell’interesse pubblico anche i singoli effetti del divieto di organizzazioni (v. nel dettaglio n. 1.1.2):
– riduce la minaccia rappresentata da attività criminali sul territorio svizzero;
– riduce il rischio che Hamas e le organizzazioni associate utilizzino la Svizzera come luogo di rifugio;
– agevola e accelera l’emanazione di misure preventive di polizia;
– agevola il perseguimento penale, in quanto l’assunzione delle prove sarà di fatto più semplice a seconda della situazione iniziale;
– offre agli intermediari finanziari la certezza del diritto perché non dovranno più valutare loro stessi se si tratta di organizzazioni terroristiche;
– MROS può scambiare più informazioni sul finanziamento del terrorismo con le autorità partner all’estero, se, come previsto, il numero di comunicazioni da parte degli intermediari finanziari aumenterà.
Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, il divieto di Hamas e delle organizzazioni associate è idoneo a prevenire atti violenti e di sostegno del genere summenzionato. È inoltre necessario perché solo un divieto può agevolare l’assunzione delle prove circa la presenza di un’organizzazione terroristica in caso di misure preventive e repressive e rafforzare i mezzi a disposizione per prevenire e perseguire i reati commessi da o per Hamas. Consente inoltre di accrescere la certezza del diritto. Il divieto si giustifica anche alla luce del pericolo associato al terrorismo per la vita e l’integrità fisica e di altri importanti beni giuridici. L’essenza dei diritti fondamentali rimane inoltre preservata.
Il divieto proposto è costituzionale, in particolare se si considera la sua limitazione nel tempo e la prevista emanazione mediante procedura legislativa ordinaria; i principi dello Stato di diritto sono salvaguardati.
7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera
La normativa proposta è in linea con gli obblighi internazionali della Svizzera, in particolare con le garanzie in materia di diritti umani previste dalla Convezione del 4 novembre 195038 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e dal Patto internazionale del 16 dicembre 196639 relativo ai diritti civili e politici (Patto II dell’ONU). Le pertinenti garanzie sono congruenti con i diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione federale; si rimanda pertanto a quanto illustrato al numero 7.1. L’essenza dei diritti fondamentali in questione nonché le garanzie inderogabili in materia di diritti umani sancite dalle clausole di necessità dell’articolo 15 CEDU e dell’articolo 4 paragrafo 2 del Patto II dell’ONU sono salvaguardate. Il rispetto del diritto internazionale umanitario è garantito dalla deroga umanitaria (art. 260ter cpv. 2 CP).
7.3 Forma dell’atto
Tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale (art. 164 cpv. 1 Cost.). Come nel caso presente, contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali e astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze (art. 22 della legge del 13 dicembre 200240 sul Parlamento). Il disciplinamento proposto deve pertanto prendere la forma di legge federale.
7.4 Subordinazione al freno alle spese
Il presente progetto non prevede nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa implicanti spese uniche di oltre 20 milioni di franchi. Il progetto non è pertanto subordinato al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).
7.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di equivalenza fiscale
Con la legge federale proposta si rispetta il principio di sussidiarietà (art. 5a e 43a cpv. 1 Cost). L’articolo 2 del disegno di legge prevede che il perseguimento penale sia sottoposto alla giurisdizione federale e che non si applichi la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni secondo l’articolo 24 capoverso 1 CPP. In questo modo si garantisce la coerenza con il vigente articolo 74 capoverso 6 LAIn. I Cantoni mantengono la competenza per il perseguimento penale dei reati commessi da minori.