Messaggio concernente la modifica della legge federale sull’assicurazione contro gli infortuni (Finanziamento della fondazione Fondo per le vittime dell’amianto)

1.1 Necessità di agire e obiettivi

Per molto tempo, l’amianto è stato utilizzato in diversi materiali edili e industriali. Le sue proprietà positive sono molteplici: l’amianto è infatti elastico, resistente sia al calore che alla trazione e, grazie alla sua capacità di legarsi ad altri materiali, è facilmente trasformabile in prodotti idrorepellenti e resistenti agli acidi e agli alcali. Prodotti da costruzione contenenti amianto sono stati impiegati in particolare negli edifici costruiti tra il 1950 e il 1970. Dato tuttavia che, anche in piccole concentrazioni, la presenza di polvere di amianto nell’aria può favorire l’insorgenza di malattie tumorali ai polmoni, nel 1989 la Confederazione ha emanato il divieto di utilizzarlo¹. A causa del lungo periodo d’incubazione delle malattie correlate all’amianto, dai 30 ai 40 anni, ancora oggi in Svizzera ogni anno circa 120 persone si ammalano gravemente per aver inalato una quantità cancerogena di fibre di amianto. Il diritto a prestazioni dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni secondo la legge federale del 20 marzo 1981² sull’assicurazione contro gli infortuni (LAINF) presuppone un’esposizione professionale all’amianto. Ogni anno 20–30 persone si ammalano senza essere state esposte all’amianto professionalmente e non hanno quindi alcun diritto alle prestazioni secondo la LAINF, ma solo a quelle, nettamente inferiori, dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie e dell’assicurazione per l’invalidità.

Il Tribunale federale ha confermato in diverse sentenze il termine di prescrizione assoluto di 10 anni previsto dalla legge del 14 marzo 1958³ sulla responsabilità. Nel 2010, chiamato a pronunciarsi su un caso concreto, ha riaffermato la sua prassi pluriennale e stabilito che le pretese di risarcimento del ricorrente, ossia della famiglia di una vittima deceduta per l’amianto, nei confronti sia del datore di lavoro sia dell’INSAI erano cadute in prescrizione⁴. La famiglia ha quindi adito la Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), invocando in particolare il diritto a un processo equo secondo l’articolo 6 paragrafo 1 della Convenzione del 4 novembre 1950⁵ per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Nella sua sentenza⁶, la Corte EDU ha ravvisato una violazione dell’articolo citato, argomentando che l’applicazione delle norme in materia di perenzione e prescrizione era stata sproporzionata. L’applicazione sistematica di tali disposizioni alle vittime di malattie la cui diagnosi è possibile soltanto a distanza di molti anni dagli eventi che l’hanno causata – come nel caso dell’amianto – preclude infatti alle vittime qualsiasi possibilità di far valere le loro pretese dinanzi alla giustizia⁷. In un’altra sentenza più recente, la Corte EDU ha confermato questa giurisprudenza, in particolare considerando le modalità con cui è stato determinato il giorno a partire dal quale inizia a decorrere il termine di prescrizione (dies a quo) rispetto all’inizio del termine di prescrizione assoluto. Ha precisato che le sue conclusioni varrebbero anche in base alla nuova disposizione, che fissa il termine di prescrizione a 20 anni, se si mantenessero le stesse modalità per determinare il dies a quo⁸. La Corte EDU ha inoltre concluso che la Svizzera non ha adempiuto l’obbligo di provvedere affinché il procedimento giudiziario si svolgesse entro un termine congruo. La lunga durata del processo si spiega con il fatto che, nell’aprile 2018, il Tribunale federale l’aveva sospeso per circa quattro anni, in attesa del dibattito in Parlamento concernente una modifica del Codice delle obbligazioni (CO) volta a prorogare il termine di prescrizione (v. sotto)⁹. Sussiste pertanto una violazione dell’articolo 6 paragrafo 1 CEDU (diniego di accesso a un tribunale e durata ragionevole del processo).

L’istituzione della fondazione Fondo per le vittime dell’amianto (fondazione EFA) (v. n. 1.2) offre alle vittime un’alternativa alle vie legali. La stessa Corte EDU non esclude questa possibilità.

1.2 Alternative esaminate e opzione scelta

Prima tavola rotonda 2015–2016

Per adempiere gli obblighi derivanti dalla CEDU ed eseguire la sentenza della Corte EDU menzionata sopra, nel 2015 il consigliere federale Alain Berset, allora capo del Dipartimento federale dell’interno (DFI), ha indetto una tavola rotonda che, sotto la direzione dell’ex consigliere federale Moritz Leuenberger, ha riunito i rappresentanti dell’economia e della politica con l’obiettivo di trovare una soluzione per sostenere finanziariamente le vittime e i loro familiari.

Il 30 novembre 2016¹⁰ i partecipanti alla tavola rotonda hanno adottato il rapporto finale, contenente sia una proposta dettagliata per il risarcimento delle vittime dell’amianto sia una bozza concreta per l’istituzione di un fondo per il relativo finanziamento. Nel marzo 2017 è stata formalmente costituita la fondazione EFA, che si prefigge in particolare di versare indennità alle persone che non possono ottenerle adendo le vie legali perché i loro diritti sono caduti in prescrizione e alle persone che non hanno diritto a prestazioni dell’assicurazione contro gli infortuni perché non sono state esposte all’amianto in ambito professionale. La fondazione EFA ha potuto effettuare i primi versamenti già nel luglio 2017.

Con la modifica del CO, il termine di prescrizione per le azioni di risarcimento è stato prorogato da 10 a 20 anni (revisione dei termini di prescrizione del 15 giugno 2018¹¹). Siccome la latenza delle malattie dovute all’amianto è estremamente lunga, in molti casi il termine di prescrizione di 10 anni era infatti troppo breve e alle vittime era preclusa la possibilità di far valere una pretesa di risarcimento.

In occasione della tavola rotonda del 2016, il fabbisogno finanziario fino al 2025 è stato stimato a circa 100 milioni di franchi. Circa 26 milioni di franchi sono stati stanziati tra l’altro dall’Associazione svizzera d’assicurazioni nonché da imprese ferroviarie, aziende di lavorazione dell’amianto e commissioni professionali paritetiche. Come indicato sopra, l’assenza di una base legale impediva all’INSAI di contribuirvi.

Negli anni successivi la fondazione ha ricevuto meno domande di risarcimento del previsto, per cui attualmente dispone ancora di circa 11 milioni di franchi.

Colloqui di solidarietà a partire dal 2021

Il finanziamento della fondazione EFA si è rivelato difficile. Dal 2020 non sono più pervenute donazioni significative, malgrado fossero necessarie visto il numero di casi costantemente elevato. Alla fine del 2021, il presidente della Confederazione Guy Parmelin e il consigliere federale Alain Berset, a capo del DFI, hanno partecipato a colloqui di solidarietà allo scopo di rammentare all’economia la sua responsabilità sociale e di reperire nuovi finanziamenti per la fondazione EFA. Pur continuando a riconoscere la necessità di sostenere le vittime dell’amianto e i loro familiari, solo pochi partecipanti ai colloqui di solidarietà si sono detti disposti a contribuire finanziariamente e la fondazione EFA non ha ricevuto ulteriori donazioni.

Allo stato attuale, per poter proseguire la sua attività fino al 2030 la fondazione EFA necessita di mezzi finanziari supplementari pari a 25–50 milioni di franchi, anche perché con la modifica del 9 novembre 2016¹² dell’articolo 36 capoverso 5 dell’ordinanza del 20 dicembre 1982¹³ sull’assicurazione contro gli infortuni (OAINF; in vigore dal 1° gennaio 2017) il fabbisogno finanziario è aumentato. Da allora, infatti, per le persone che si ammalano di mesotelioma o di altri tumori con una prognosi di sopravvivenza altrettanto breve, il diritto a un’indennità integrale per menomazione dell’integrità nasce già con l’insorgenza della malattia. Il Regolamento per l’indennità della fondazione EFA del 9 maggio 2017¹⁴ ne tiene conto e, a seguito della proroga del termine di prescrizione nel CO, fissa il 1996 come anno a partire dal quale la fondazione EFA può concedere risarcimenti.

Opzione scelta

In ultima istanza è stata accolta la proposta avanzata da diversi rappresentanti dell’economia durante i colloqui di solidarietà di alimentare il Fondo per le vittime dell’amianto facendo capo all’INSAI.

Secondo il principio di mutualità sancito all’articolo 61 capoverso 2 LAINF, i proventi dell’INSAI possono essere utilizzati solo per scopi assicurativi e sottostanno al divieto di distribuzione degli utili¹⁵. Conformemente al principio di equivalenza che ne deriva, i mezzi finanziari necessari per coprire le spese (prestazioni assicurative, costi amministrativi e oneri per la prevenzione degli infortuni) devono essere coperti dai premi, dal reddito da capitale e dai ricavi provenienti da azioni di regresso contro terzi responsabili¹⁶. I premi netti e le prestazioni assicurative devono essere controbilanciati. Infine, i proventi dell’incasso dei premi netti di un ramo assicurativo devono essere tassativamente utilizzati per finanziare le sue prestazioni. Questi principi si applicano per analogia ai costi amministrativi (art. 109 cpv. 2 e 3 e 114 cpv. 1 OAINF).

L’INSAI può finanziare la fondazione EFA, a condizione che sussista una base legale nella LAINF. Per queste devoluzioni verrebbero impiegate le eccedenze dei ricavi dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali di cui all’articolo 63 capoverso 5 lettera f LAINF e non i proventi dei premi netti e dei supplementi di premio a destinazione vincolata. Conformemente all’articolo 63 capoverso 5 lettera f LAINF, la decisione finale in merito a un sostegno finanziario e al suo importo spetterebbe al consiglio dell’INSAI.

1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 2024¹⁷ sul programma di legislatura 2023–2027 né nel decreto federale del 6 giugno 2024¹⁸ sul programma di legislatura 2023–2027.

L’inserimento di questa nuova disposizione nella legge è tuttavia opportuno, perché il fabbisogno finanziario della fondazione EFA per i prossimi anni non è coperto. Per evitare che quest’ultima esaurisca anzitempo i mezzi finanziari e per garantire il sostegno alle vittime dell’amianto, è necessario agire rapidamente.

4.1 La normativa proposta

Il nuovo articolo 67b LAINF si prefigge di garantire il finanziamento della fondazione EFA, dal momento che il capitale apportato dall’economia è insufficiente.

Il capoverso 1 dà all’INSAI la possibilità di sostenere finanziariamente la fondazione EFA. Il capoverso 2 precisa che, per il sostegno finanziario, possono essere impiegate esclusivamente eccedenze dei ricavi (di cui all’art. 63 cpv. 5 lett. f LAINF) provenienti dall’assicurazione obbligatoria contro le conseguenze di infortuni e malattie professionali.

L’INSAI è per legge l’assicuratore contro gli infortuni di determinati settori economici (cfr. art. 66 LAINF), in particolare di quelli legati all’uso dell’amianto. Le malattie dovute all’esposizione all’amianto sono spesso direttamente o indirettamente connesse con le attività dei settori economici obbligati ad assicurarsi presso l’INSAI secondo l’articolo 66 LAINF. La modifica della LAINF è conforme al principio che prevede la sostituzione della responsabilità civile del datore di lavoro con un sistema di assicurazione. La fondazione EFA propone infatti di sostituire una possibile responsabilità – eventualmente prescritta o non dimostrabile – delle imprese, in particolare di quelle sotto il monopolio parziale dell’INSAI, con prestazioni della fondazione. Questa stretta correlazione giustifica un finanziamento della fondazione EFA mediante le eccedenze dei ricavi dell’INSAI.

Possono risultare eccedenze dei ricavi in particolare dai redditi da capitale, dopo che sono stati coperti tutti i fabbisogni di finanziamento (finanziamento della rimunerazione dei capitali di copertura delle rendite, finanziamento delle indennità di rincaro obbligatorie, costituzione di fondi propri previsti dalla legge e decisi autonomamente). Tali eccedenze possono provenire sia dall’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali sia dall’assicurazione contro gli infortuni non professionali. Mentre l’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali è finanziata dai datori di lavoro e quindi dalle imprese, quella contro gli infortuni non professionali è finanziata dai lavoratori.

Se la fondazione EFA dovesse essere finanziata tramite le eccedenze dei ricavi dell’assicurazione contro gli infortuni non professionali, a pagare non sarebbero le imprese bensì i lavoratori. Dato che, a differenza delle imprese, i lavoratori non possono essere ritenuti responsabili per le malattie causate dall’amianto e che queste malattie non costituiscono infortuni, il finanziamento deve essere garantito unicamente dalle eccedenze dei ricavi dell’assicurazione contro le conseguenze degli infortuni e delle malattie professionali e non da quelle dell’assicurazione contro gli infortuni non professionali. In questo modo si evita un’infondata parità di trattamento tra i datori di lavoro e i lavoratori.

4.2 Compatibilità tra compiti e finanze

La modifica proposta non comporta spese supplementari per la Confederazione e i Cantoni.

4.3 Attuazione

La modifica proposta non comporta alcuna modifica né della relativa ordinanza né della legislazione a livello cantonale.

6.1 Ripercussioni per la Confederazione

Il nuovo articolo non avrà ripercussioni dirette né sulle finanze né sull’effettivo del personale della Confederazione.

6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Non sono previste ripercussioni né per i Cantoni e i Comuni né per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna.

6.3 Ripercussioni sull’economia

Per l’economia sono previste solo ripercussioni di poco conto. Siccome potranno essere impiegate per finanziare la fondazione EFA, le eccedenze dei ricavi non potranno essere restituite alle imprese assicurate sotto forma di riduzione dei premi. Le imprese saranno quindi gravate da un maggior onere finanziario.

6.4 Ripercussioni sulla società

La presente disposizione non inciderà sulla società nel complesso. Grazie alla presente modifica della legge e alla nuova possibilità di finanziamento da parte dell’INSAI, le vittime di malattie dovute all’amianto potranno continuare a essere indennizzate finanziariamente anche in futuro.

6.5 Ripercussioni sull’ambiente

Non sono previste ripercussioni sull’ambiente.

7.1 Costituzionalità

L’articolo 117 capoverso 1 Cost. autorizza la Confederazione a emanare prescrizioni sull’assicurazione contro le malattie e gli infortuni. Alla Confederazione è quindi attribuita la competenza di emanare prescrizioni nel campo dell’assicurazione contro gli infortuni. Il legislatore federale stabilisce i compiti che deve svolgere l’assicuratore a cui la legge conferisce un monopolio parziale – in questo caso l’INSAI. Decide se autorizzare l’impiego dei ricavi dell’assicurazione contro gli infortuni per versare prestazioni a una fondazione che sostiene le possibili vittime di malattie professionali causate dall’amianto.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Dall’entrata in vigore il 1° giugno 2002 dell’Accordo del 21 giugno 1999²⁵ tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone, ALC), la Svizzera applica le norme UE in materia di coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale, cui rinvia l’articolo 115a LAINF.

Tali norme non prevedono l’armonizzazione dei sistemi nazionali di sicurezza sociale: nel rispetto dei principi di coordinamento del diritto europeo, gli Stati membri possono stabilire autonomamente le modalità dei loro sistemi di sicurezza sociale, in particolare le prestazioni di un regime di assicurazione sociale e le condizioni alle quali esse sono concesse. Il principio della parità di trattamento è uno dei principi di coordinamento sanciti dal Regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale²⁶, applicabile in Svizzera in virtù dell’ALC. La Svizzera e gli altri Paesi dell’Associazione europea di libero scambio (AELS) sono soggetti alle stesse norme in virtù della Convenzione del 4 gennaio 1960²⁷ istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (AELS). Conformemente a tale principio della parità di trattamento, i mezzi finanziari che l’INSAI deciderà di versare alla fondazione EFA dovranno essere utilizzati in modo non discriminatorio, una condizione garantita dal Regolamento stesso dell’INSAI. Anche la Convenzione del 9 settembre 2021²⁸ sul coordinamento della sicurezza sociale tra il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Confederazione Svizzera, applicabile provvisoriamente dal 1° novembre 2021 ed entrata in vigore il 1° ottobre 2023, prevede un regime di coordinamento simile a quello previsto dall’ALC e dall’AELS.

Ne consegue che il presente progetto è compatibile con gli obblighi internazionali della Svizzera.

7.3 Forma dell’atto

La LAINF contiene un elenco esaustivo delle competenze dell’INSAI. Siccome la disposizione proposta attribuisce all’INSAI una competenza supplementare, occorre prevedere il relativo disciplinamento a livello di legge.

7.4 Subordinazione al freno alle spese

Il progetto non introduce nuove disposizioni in materia di sussidi, né sancisce nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa. Non è quindi subordinato al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).

7.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell’equivalenza fiscale

Il nuovo articolo 67b LAINF si prefigge di autorizzare l’INSAI a sostenere finanziariamente la fondazione EFA. La nuova disposizione non avrà ripercussioni né per la Confederazione né per i Cantoni. La presente modifica non tange quindi il principio di sussidiarietà – né la Confederazione né i Cantoni si vedono attribuire nuovi compiti. La modifica della LAINF proposta non viola neanche il principio di equivalenza fiscale.

7.6 Conformità alla legge sui sussidi

Il progetto non prevede né aiuti finanziari né indennità.

7.7 Delega di competenze legislative

Il progetto non delega alcuna competenza legislativa al Consiglio federale.

7.8 Protezione dei dati

Dal punto di vista del trattamento di dati personali, la presente modifica della LAINF non avrà alcuna ripercussione sulla protezione dei dati.