FF 2024 2516
Messaggio concernente una modifica del Codice civile svizzero (Educazione non violenta)
1 Situazione iniziale
1.1 Necessità di agire e obiettivi
1.1.1 In generale
Con la revisione del diritto della filiazione del 1978, è stato abrogato il cosiddetto diritto di correzione dei genitori (art. 278 vCC1). Da allora sono stati presentati vari interventi parlamenti volti a meglio proteggere i minori dalla violenza in famiglia e a sancire esplicitamente nella legge sia il divieto delle punizioni corporali e di altri trattamenti degradanti sia il diritto a un’educazione non violenta2. A livello internazionale, la Svizzera è stata più volte esortata a legiferare in materia3. La questione è stata tematizzata regolarmente anche dalla società civile e dal mondo scientifico4.
A dicembre 2019, la consigliera nazionale Christine Bulliard-Marbach ha presentato la mozione 19.4632 Sancire nel Codice civile l’educazione non violenta. Il 26 febbraio 2020 il Consiglio federale ha proposto di respingerla, dicendosi tuttavia disposto a esaminarne le richieste nel quadro di un rapporto. Il 4 maggio 2020 Christine Bulliard-Marbach ha presentato il postulato 20.3185 Protezione dei figli dalla violenza nell’educazione, con cui incaricava il Consiglio federale di esaminare le possibilità di sancire nel Codice civile (CC) la protezione dei figli dalla violenza nell’educazione. Il 9 dicembre 2020, il Consiglio nazionale ha accolto il postulato (v. n. 1.1.2)5.
1.1.2 Rapporto del Consiglio federale del 19 ottobre 2022 sulla protezione dei figli dalla violenza nell’educazione
Nel suo rapporto del 19 ottobre 2022 in adempimento del postulato 20.31856, il Consiglio federale resta del parere che al giorno d’oggi il diritto di correzione dei genitori non è più compatibile con il bene del minore, anche se il Codice civile vigente non vieta espressamente di ricorrere in ambito educativo alla violenza sui minori7. L’uso sistematico della violenza fisica come metodo educativo, continua l’Esecutivo, contraddice chiaramente il bene del figlio8. Le attuali disposizioni penali, accompagnate da una protezione dell’infanzia e della gioventù e da un sistema di aiuto all’infanzia e alla gioventù efficaci, sono di gran lunga più adeguate di un esplicito divieto legale delle punizioni corporali. Il Consiglio federale ha pure sottolineato l’importanza della prevenzione che passa attraverso concreti programmi di sensibilizzazione e di informazione9 e, come chiesto dal postulato, ha proposto una soluzione in grado di raccogliere un ampio consenso volta a sancire concretamente nel CC il principio dell’educazione non violenta.
1.1.3 Diritto vigente
Il diritto vigente vieta già la violenza nei confronti dei minori e soprattutto nell’ambito dell’educazione genitoriale. Una nuova disposizione legale nel diritto civile a protezione dei minori non è quindi realmente necessaria. A questa conclusione è giunto il Consiglio federale nell’ambito dell’ampia analisi condotta ad ottobre del 2022 sulla vigente situazione giuridica10. Di conseguenza lo scopo primo di fissare il principio dell’educazione non violenta nel CC è di dare un chiaro segnale del legislatore e di chiarire l’attuale obbligo genitoriale.
1.2 Soluzione scelta e alternative esaminate
Nel quadro dei lavori per il postulato Bulliard-Marbach 20.3185, il Consiglio federale aveva già esaminato nel dettaglio come sancire il principio dell’educazione non violenta nel CC.
1.2.1 Precisazione dell’obbligo educativo dei genitori previsto dal CC
Lo scopo di iscrivere nella legge l’educazione senza violenza è quello di specificare chiaramente l’obbligo dei genitori in materia di educazione a titolo preventivo e di sottolineare l’importanza centrale che il legislatore attribuisce a questo principio. Visione condivisa pure dal Comitato ONU per i diritti del fanciullo (CRC) il quale ritiene che l’educazione e la protezione del minore, inclusa la rinuncia alla violenza, incombano prevalentemente alla famiglia11.
La soluzione adottata prende la forma di un principio guida rivolto ai genitori, ovvero educare i figli senza ricorrere alla violenza, segnatamente senza punizioni corporali né altri trattamenti degradanti. Si tratta principalmente di sostenere i genitori nell’educazione dei propri figli e non di intervenire o sanzionare. La disposizione proposta a completamento dell’articolo 302 CC si inserisce dunque nell’attuale sistema di prevenzione mediante la consulenza e la sensibilizzazione, di intervento affidato alle autorità di protezione dei minori e degli adulti (APMA) e di sanzioni comminate dalle autorità di perseguimento penale12.
1.2.2 Rinuncia all’inserimento nel testo di legge di un diritto esplicito del minore a un’educazione non violenta
Nell’ambito dell’analisi delle normative europee, contenuta nel suo rapporto del 19 ottobre 202213, il Consiglio federale aveva già rinunciato a introdurre un nuovo «diritto del figlio» a un’educazione non violenta. L’articolo 11 della Costituzione federale (Cost.)14 e gli articoli 3 paragrafo 1 e 19 della Convenzione del 20 novembre 198915 sui diritti del fanciullo (CRC) prevedono già un diritto del minore alla protezione dell’integrità fisica e psichica. Sebbene in sede di consultazione alcuni partecipanti abbiano chiesto l’introduzione di una norma giuridica che sancisca esplicitamente un diritto del minore a un’educazione non violenta16, il Consiglio federale resta del parere che non si debba prevedere un diritto esplicito in tal senso.
1.2.3 Misure di attuazione e di sensibilizzazione
L’inserimento del principio dell’educazione non violenta nel CC sotto forma di norma programmatica adempie la funzione di principio guida. L’accento è posto sul bene del figlio e sull’aiuto adeguato ai genitori e ai figli interessati. L’attuazione dell’elemento principale, ovvero il previsto rafforzamento delle offerte di consulenza e sostegno a bassa soglia per genitori e figli, compete come finora ai Cantoni. Per questi ultimi, la normativa proposta non prevede nuovi obblighi. I Cantoni dispongono già di offerte di consulenza in ambito educativo sostenute in parte dalla Confederazione sotto forma di finanziamento iniziale17. In sede di consultazione alcuni partecipanti hanno chiesto di ampliare il contenuto delle forme di sostegno specialistico di cui al capoverso 4 (v. n. 4.1.2). Il Consiglio federale preferisce mantenere il tenore del capoverso 4 secondo l’avamprogetto, tuttavia nei commenti del presente messaggio si evidenzia la necessità di interpretare in modo più ampio le offerte per genitori e figli (v. n. 5).
Inoltre, come sottolineato in diverse occasioni dal Consiglio federale, la sensibilizzazione e l’informazione svolgeranno un ruolo centrale nella prevenzione in relazione all’impatto e alla portata della nuova normativa. La maggioranza dei partecipanti alla consultazione ha sottolineato l’importanza di azioni di sensibilizzazione e si è espressa a favore di una campagna nazionale. Anche il Consiglio federale è del parere che eventuali misure di sensibilizzazione promosse dalla Confederazione debbano rientrare nel progetto di revisione. A tale riguardo ha stimato le risorse finanziarie e in termini di personale necessarie per questo compito futuro e ha delineato varie possibilità (v. n. 4.2).
1.2.4 Alternative esaminate
La possibilità e l’opportunità di elencare le varie forme di violenza nel testo di legge sono state esaminate già durante i lavori preparatori. Alcuni partecipanti alla consultazione hanno chiesto di inserirle esplicitamente nella norma e in particolare di citare la violenza psichica (v. n. 4.1.3). Dopo aver riesaminato la questione, il Consiglio federale mantiene la sua decisione di non elencare nel testo di legge altre forme concrete di violenza. Tuttavia, tiene conto delle richieste formulate in sede di consultazione ampliando nel presente messaggio i commenti sulle forme di violenza e sottolineando che anche la violenza psichica è una forma di violenza vietata (v. n. 5).
1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale
Il disegno di legge non è annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 202418 sul programma di legislatura 2023–2027 né nel decreto federale del 6 giugno 202419 sul programma di legislatura 2023–2027.
1.4 Stralcio di interventi parlamentari
Il seguente intervento parlamentare può dunque essere tolto dal ruolo in quanto adempiuto:
2022 | M | 19.4632 | Sancire nel Codice civile l’educazione non violenta |
2 Procedura preliminare, in particolare procedura di consultazione
2.1 Avamprogetto
Il 23 agosto 2023 il Consiglio federale ha avviato la consultazione sull’avamprogetto.
L’avamprogetto intendeva sancire esplicitamente nel CC il principio dell’educazione non violenta e nel contempo precisare l’obbligo educativo dei genitori nel rispetto del bene del figlio secondo la soluzione proposta nel rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato Bulliard-Marbach 20.3185. Il fulcro della nuova normativa era introdurre una disposizione di legge programmatica che costituisse un principio guida del diritto di famiglia e un chiaro segnale del legislatore al fine di potenziare la prevenzione. A tale scopo, il Consiglio federale ha proposto di aggiungere un secondo periodo all’articolo 302 capoverso 1 CC, al fine di chiarire esplicitamente l’obbligo dei genitori di educare i figli senza ricorrere a punizioni corporali né ad altre forme di violenza degradante.
Nel contempo, l’avamprogetto mirava a disciplinare, come componente fondamentale dell’attuazione e misura di accompagnamento, un accesso migliore ai servizi con offerte di consulenza e sostegno per figli e genitori.
La consultazione si è conclusa il 23 novembre 2023, complessivamente sono pervenuti 77 pareri (26 Cantoni, 7 partiti politici e 44 tra organizzazioni e altri interessati)20.
2.2 Sintesi dei risultati della procedura di consultazione
La maggioranza dei partecipanti ha riconosciuto la necessità di intervenire; soltanto un partito ha respinto l’avamprogetto nel suo insieme.
Benché molti partecipanti alla consultazione siano d’accordo con la proposta di iscrivere nel CC il principio dell’educazione non violenta e condividano il tenore della disposizione, ritengono tuttavia necessarie ulteriori specificazioni. A loro parere il messaggio deve precisare in modo chiaro cosa si intende per educazione non violenta, allo scopo di garantire un’interpretazione univoca della norma e la sua futura attuazione. Diversi partecipanti hanno chiesto di rinunciare all’espressione «violenza degradante»: a loro avviso è fonte di ambiguità, in quanto alcune forme di violenza sui minori potrebbero essere considerate non degradanti e quindi ammissibili. A più riprese è stato anche chiesto di elencare espressamente nel testo normativo le varie forme di violenza, in particolare quella psichica. In linea con l’articolo 11 Cost. e con gli articoli 3 e 19 CRC, altri partecipanti chiedono di inserire un diritto esplicito del minore a un’educazione non violenta. Per alcuni è necessaria un’estensione della norma a tutte le persone con compiti educativi, poiché la violenza va vietata in tutti i rapporti educativi.
I pareri sul previsto obbligo dei Cantoni di promuovere e migliorare l’accesso ai consultori sono stati discordanti. Una parte dei partecipanti si è dichiarata favorevole, mentre altri hanno chiesto un’integrazione della proposta sostenendo che per prevenire la violenza non siano centrali solamente i consultori ma anche altre forme di sostegno specialistico. Molti partecipanti concordano con la proposta della Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle opere sociali (CDOS) di raccogliere anzitutto i dati sulle attuali offerte cantonali e sull’utilizzo di questi servizi affermando che in questo modo è possibile individuare eventuali lacune nell’attuale offerta di sostegno. La maggioranza dei partecipanti ha sottolineato l’importanza di campagne nazionali per potenziare l’effetto dell’introduzione delle nuove disposizioni.
Infine, in base allo stato attuale della ricerca, alcuni partecipanti sostengono che il progetto avrà un impatto positivo sull’economia nazionale.
2.3 Valutazione dei risultati della consultazione
In sede di consultazione è stata ampiamente riconosciuta la necessità di intervenire a livello di educazione non violenta, tuttavia sono state proposte varie modifiche del testo delle disposizioni. I partecipanti hanno chiesto in particolare di rinunciare alla nozione «violenza degradante» giudicata ambigua, di introdurre esplicitamente all’articolo 302 capoverso 1 CC la violenza psichica e un diritto del minore all’educazione non violenta nonché di integrare al capoverso 4 altre forme di sostegno specialistico. Per la maggioranza dei partecipanti è fondamentale che l’entrata in vigore delle nuove disposizioni sia sostenuta da campagne nazionali. Il Consiglio federale ha analizzato queste richieste e modificato di conseguenza il progetto inserendo nel messaggio commenti approfonditi (v. in dettaglio n. 4.1).
3 Diritto comparato
3.1 Diritto internazionale
3.1.1 Strumenti dell’ONU
L’articolo 3 paragrafo 1 della Convenzione dell’ONU sui diritti del fanciullo (CRC) sancisce il principio fondamentale dell’interesse superiore del figlio (bene del figlio) stabilendo così che il bene di quest’ultimo prevale sempre quando i doveri e i diritti educativi dei genitori sono confrontati con i diritti del figlio. Il bene del figlio non può dunque mai servire a giustificare determinate pratiche lesive come punizioni corporali e altre forme crudeli di punizione21 che violano sempre la dignità umana del minore e il suo diritto all’integrità fisica22. L’articolo 19 CRC contiene un divieto specifico23 che impone agli Stati parte di adottare ogni misura legislativa, amministrativa, sociale ed educativa per tutelare il fanciullo contro ogni forma di violenza, di oltraggio o di brutalità fisiche o mentali, di abbandono o di negligenza, di maltrattamenti o di sfruttamento, compresa la violenza sessuale. Il Comitato ONU per i diritti del fanciullo ritiene che né la frequenza né l’intensità di queste pratiche e nemmeno la volontà di fare del male siano determinanti24. A suo parere ogni forma di violenza contro i minori, sia pure leggera, è inaccettabile25. Secondo l’articolo 18 paragrafo 1 CRC i genitori sono responsabili dell’educazione e dello sviluppo del fanciullo e gli Stati parte sono tenuti ad accordare loro un sostegno adeguato nell’adempimento del loro compito (art. 18 par. 2 CRC). Nel contempo, il diritto del minore, di cui all’articolo 12 paragrafo 1 CRC, alla libertà di espressione e di opinione e a essere debitamente preso in considerazione, svolge secondo il Comitato ONU per i diritti del fanciullo, un ruolo preventivo contro ogni forma di violenza domestica e in famiglia, poiché promuove lo sviluppo personale del figlio all’interno della famiglia e rafforza i rapporti familiari26.
Il Comitato ONU per i diritti del fanciullo aveva invitato il nostro Paese a due riprese, nel 2015 e nel 2021 sulla base dei suoi rapporti periodici, a vietare espressamente per legge le punizioni corporali27. Anche nei quattro cicli dell’esame periodico universale della Svizzera (Universal periodic review UPR), condotto dal Consiglio dei diritti umani dell’ONU, sono state rivolte al nostro Paese raccomandazioni dello stesso tenore28. Inoltre, sia dal Comitato ONU per i diritti del fanciullo sia nell’ambito dell’UPR sono state raccomandate misure di sensibilizzazione e prevenzione più incisive per promuovere un’educazione non violenta, positiva e partecipativa29. Anche nel 202130 il Comitato ONU per i diritti del fanciullo aveva invitato la Svizzera, in modo ancora più netto, a stanziare risorse sufficienti per condurre campagne di sensibilizzazione che incentivassero forme di educazione e disciplina dei minori positive, non violente e partecipative, e mostrassero le conseguenze negative delle punizioni corporali.
3.1.2 Strumenti del Consiglio d’Europa
L’articolo 3 della Convenzione europea del 4 novembre 195031 sui diritti umani (CEDU) vieta le pene e i trattamenti inumani e degradanti. Questa disposizione impone agli Stati aderenti determinati obblighi di protezione anche nei confronti dei minori qualora le autorità siano a conoscenza o debbano essere a conoscenza di un pericolo di maltrattamento32. Tuttavia l’articolo 3 CEDU si applica solamente a partire da una certa gravità dell’atto ossia quando quest’ultimo procura lesioni corporali o intense sofferenze fisiche o psichiche33.
La Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) ha giudicato che punire un minore all’interno della famiglia picchiandolo con un bastone34 viola l’articolo 3 CEDU. Secondo la Corte EDU, anche gli schiaffi dati da agenti di polizia a due minorenni in un commissariato costituiscono un trattamento degradante ai sensi dell’articolo 3 CEDU, poiché l’uso della violenza fisica non era giustificato dal comportamento dei giovani e quindi ha leso la loro dignità35. In tale contesto, i giudici di Strasburgo hanno inoltre sottolineato che è sufficiente che la vittima si senta umiliata per constatare un trattamento degradante ai sensi dell’articolo 3 CEDU: un solo schiaffo, anche se isolato, non intenzionale e privo di conseguenze gravi o permanenti per chi lo riceve, può essere percepito come un’umiliazione36. Di particolare interesse in questo contesto risulta una sentenza della Corte EDU del 2018 perché raccomanda agli Stati aderenti di vietare per legge ogni forma di punizione fisica sui minori al fine di evitare a questi ultimi qualsiasi rischio di maltrattamento o trattamento umiliante37.
Secondo la Convenzione del Consiglio d’Europa dell’11 maggio 201138 sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (Convenzione di Istanbul), in vigore per Svizzera dal 1° aprile 2018, la violenza fisica, sessuale e psicologica va punita applicando le circostanze aggravanti se è commessa su un minore o in sua presenza39. La Svizzera soddisfa i requisiti posti dalla Convenzione poiché le forme di violenza citate sono punite dal Codice penale (CP)40 e il giudice è tenuto a prendere in considerazione le circostanze aggravanti quando fissa la pena (art. 47 CP)41. In tale contesto, va ricordato anche che a fine aprile 2021 la Confederazione e i Cantoni hanno sottoscritto una roadmap contro la violenza domestica che, al campo d’azione 2, prevede il loro impegno nell’ambito della prevenzione in particolare sostenendo progetti di educazione familiare non violenta. Il campo d’azione 7 prescrive di proteggere i minori esposti a violenza domestica, creando ad esempio un’offerta di aiuto sufficiente e di qualità pensata per loro42. Il piano d’azione nazionale 2022–2026 per l’attuazione della Convenzione di Istanbul, adottato dal Consiglio federale a giugno 2022, rafforza la prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica, compresa quella sui minori, mediante 44 misure suddivise in tre aree prioritarie a livello federale, cantonale e comunale43.
Dal 1985 il Consiglio d’Europa ha inoltre compilato diverse raccomandazioni sulla protezione dei minori dalla violenza e sulla genitorialità positiva («parentalité positive»)44; ad esempio la raccomandazione 1666 (2004)45 che bandisce le punizioni corporali sui minori a livello europeo, e la raccomandazione Rec (2006)1946 relativa alle politiche volte a sostenere una genitorialità positiva. Queste raccomandazioni non sono vincolanti, tuttavia possono servire a interpretare le norme di diritto svizzero47.
3.2 Situazione giuridica in Europa
In 23 dei 27 Stati membri dell’Unione europea esiste un disciplinamento legale sull’educazione non violenta: soltanto l’Italia, la Slovacchia, la Cechia e il Belgio non fanno eccezione. Nel Consiglio d’Europa, 34 dei 46 Paesi membri48 hanno sancito esplicitamente nella legge il divieto della violenza. Pertanto, nel frattempo, gran parte degli Stati europei ha introdotto disposizioni tese a vietare la violenza nell’educazione e a promuovere un’educazione non violenta49.
Austria (1989), Danimarca (1997), Germania (2000), Paesi Bassi e Spagna (2007), Liechtenstein (2008) e Francia (2019), ad esempio, dispongono di una normativa di diritto civile. In Svezia (1979), Paese precursore, la disposizione fa parte di un «Amendment to the Children and Parents Code» dello Swedish Code of Statutes50. Svezia, Austria, Liechtenstein e Danimarca prevedono un divieto specifico delle punizioni corporali, della sofferenza psichica e di altri trattamenti degradanti51. Dal 1° gennaio 2023, in Germania, è stato modificato il tenore della norma e adottato il principio della non violenza52. In Germania e Austria la normativa è associata al diritto del minore a un’educazione non violenta53. Francia, Spagna e Paesi Bassi obbligano i genitori, nell’ambito della loro autorità parentale, a educare il figlio rispettandone l’integrità fisica e psichica, ovvero senza ricorrere a violenza fisica o psichica54.
Alcuni dei Paesi dove la violenza è proibita hanno creato anche una base legale specifica per le misure e le offerte di accompagnamento in materia di informazione, istruzione e consulenza. In Germania, secondo l’articolo 16 del codice sociale (Sozialgesetzbuch)55, le offerte di promozione dell’educazione prevedono anche modalità di risoluzione pacifiche dei conflitti all’interno della famiglia. Nella sua nuova legge del giugno 2021 sulla protezione globale di bambini e giovani dalla violenza, la Spagna ha dedicato diversi articoli alla prevenzione, alla sensibilizzazione e al riconoscimento precoce56. Il titolo «Prevenzione in ambito familiare» elenca diverse misure statali.
4 Punti essenziali del progetto
4.1 La normativa proposta
Nel suo rapporto del 19 ottobre 2022 in adempimento del postulato Bulliard-Marbach 20.3185, il Consiglio federale aveva già illustrato come sancire il diritto a un’educazione non violenta nel CC (v. n. 1.1.2 e 1.2). L’avamprogetto sottoposto a consultazione si basava su tale proposta. Alla luce dei risultati della consultazione, il disegno corrisponde sostanzialmente all’avamprogetto (v. n. 2). Per garantire che sia formulata nel modo più chiaro possibile, sia priva di ambiguità e nel contempo possa raccogliere il consenso della maggioranza, la normativa proposta va adeguata in alcuni punti rispetto all’avamprogetto.
4.1.1 Obbligo dei genitori di ricorrere all’educazione non violenta
La nuova disposizione mira sostanzialmente a introdurre nel diritto di famiglia una nuova norma legale programmatica con funzione di principio guida che, come chiaro segnale del legislatore, precisi l’attuale obbligo genitoriale e migliori la prevenzione. A tale scopo, l’attuale articolo 302 capoverso 1 CC sul dovere dei genitori di educare il figlio va integrato con un secondo periodo che ne concretizza ulteriormente la portata. Poiché patrigni, matrigne e genitori affilianti rappresentano i genitori nell’esercizio dell’autorità parentale (art. 299 seg. CC), e quindi anche nell’educazione, i commenti che seguono valgono anche per loro57. Visto il rimando all’articolo 327c capoverso 1 CC, il tutore è responsabile dell’educazione del figlio al pari dei genitori e quindi è tenuto anche lui a impartire un’educazione non violenta58.
A complemento dell’attuale obbligo generale dei genitori di educare i figli, la nuova disposizione del CC prevede esplicitamente che i genitori debbano educarli senza ricorrere alla violenza, segnatamente senza punizioni corporali né altri trattamenti degradanti. Il principio dell’educazione non violenta si deduce già dall’articolo 301 capoverso 1 CC (cura ed educazione in considerazione del bene del figlio) e dall’articolo 302 capoverso 1 primo periodo CC (promozione e protezione dello sviluppo fisico e intellettuale). Tuttavia, con la nuova disposizione questa situazione giuridica viene fissata sotto forma di un obbligo esplicito nella legge. Si tratta di un principio guida che precisa l’obbligo legale dei genitori a educare i figli.
Come detto, la nuova normativa legale è quindi di carattere programmatico e definisce il quadro concettuale dell’educazione genitoriale nel rispetto del figlio, quest’ultimo quindi è al centro di questa disposizione, come prescrive il principio fondamentale del bene del figlio sancito all’articolo 301 CC. In primo piano ci sono la prevenzione della violenza nell’educazione e il sostegno in situazioni di conflitto.
Non viene pertanto imposto alcun metodo educativo specifico; i genitori possono continuare a scegliere autonomamente come educare il figlio. Non sono necessarie modifiche in tal senso, poiché già ora la legge non prescrive come educare e in base a quali metodi. Il legislatore ha già definito linee guida di base, in particolare la protezione e la promozione dello sviluppo fisico, intellettuale e morale del minore59. La disposizione esplicita proposta intende facilitare e favorire anche l’attività dei vari professionisti (p. es. insegnanti, assistenti sociali, autorità penali, APMA, ma anche i professionisti coinvolti nella prima fase familiare o in presenza di bambini molto piccoli come ostetriche o consulenti pedagogici) confrontati con famiglie toccate dalla violenza, poiché fissando nella legge l’educazione non violenta la situazione giuridica risulta chiara. La nuova disposizione permette di sensibilizzare i genitori e i figli, ma anche i professionisti (v. n. 4.2).
4.1.2 Migliore accesso alle offerte di consulenza e aiuto
Nella pratica, la percezione del bene del figlio e del rispetto della sua personalità può variare notevolmente proprio in relazione all’educazione e ai metodi pedagogici. È quindi fondamentale che i genitori siano consapevoli dell’inammissibilità del ricorso alla violenza nell’educare il figlio, come anche delle possibilità di informarsi sui metodi non violenti disponibili ed eventualmente di farsi consigliare da specialistici o di ricevere un sostegno di altro tipo.
Uno studio condotto nel 2021 sintetizza le attuali criticità delle prestazioni per le famiglie60 sottolineando non solo una diversa disponibilità delle offerte, soprattutto tra aree urbane e rurali, ma anche le difficoltà di accesso per determinati gruppi target, come le famiglie socialmente svantaggiate. Sono state riscontrate lacune principalmente nelle offerte cosiddette di prossimità, ossia quelle offerte proposte ai gruppi target direttamente presso il domicilio; si tratta di prestazioni particolarmente importanti proprio per le famiglie socialmente svantaggiate ma anche per quelle con un passato migratorio. I più colpiti sono i bambini in età pre-asilo. I pediatri e le ostetriche svolgono un ruolo fondamentale come persone di contatto nel fornire informazioni su dette prestazioni e sul relativo accesso. Già nel 2019, la Commissione federale per l’infanzia e la gioventù (CFIG) ha sostenuto, riferendosi alla prima infanzia, che «la trasmissione di conoscenze sulle fasi di sviluppo del bambino piccolo […] costituiscono una base fondamentale per la prevenzione della violenza»61.
Secondo il Consiglio federale è quindi opportuno ed essenziale ampliare le attuali offerte di consulenza e sostegno a bassa soglia per genitori e figli e migliorarne l’accesso. In questo modo genitori e figli possono contare sul sostegno necessario, senza dover temere od ottenere un intervento diretto delle autorità (penali o per la protezione dei minori)62. Pertanto è necessario sancire anche nel diritto federale un migliore accesso alle offerte di consulenza e sostegno. Dunque, secondo il nuovo articolo 302 capoverso 4 CC, i Cantoni provvedono affinché, in caso di difficoltà nell’educazione, i genitori e il figlio possano rivolgersi, insieme o separatamente, a consultori. La disposizione si rivolge ai Cantoni, che sono tenuti ad assicurare un’offerta sufficiente, ed è analoga a quella sulla protezione dell’unione coniugale che impone ai Cantoni di provvedere «affinché, in caso di difficoltà matrimoniali, i coniugi possano rivolgersi, insieme o separatamente, a consultori matrimoniali o familiari» (art. 171 CC).
I partecipanti alla consultazione non hanno criticato questa suddivisione dei compiti, per contro alcuni hanno sottolineato la necessità di lasciare ai Cantoni un certo margine di manovra a livello di attuazione63. Per quanto riguarda il tenore della disposizione, alcuni partecipanti hanno chiesto, rimandando a esigenze pratiche, di ampliare il capoverso 4 in modo tale che oltre ai consultori esso preveda anche altre forme di sostegno specialistico64. Solo un Cantone è contrario al capoverso 4 a causa dei nuovi impegni finanziari che creerebbe, ma è disposto a sostenerlo se il progetto menzionasse risorse finanziarie a favore dei Cantoni per lo sviluppo di simili offerte65. Il Consiglio federale preferisce mantenere il tenore del capoverso 4 proposto nell’avamprogetto, tuttavia espone nel presente messaggio la necessità di una concezione ampia delle offerte per genitori e figli (v. n. 5)
Il Consiglio federale accoglie con favore la proposta, avanzata dalla CDOS in sede di consultazione e sostenuta da diversi altri partecipanti, di raccogliere in una prima fase i dati sulle attuali offerte cantonali e sul loro utilizzo. Secondo la CDOS, questi dati permetteranno di rilevare le attuali lacune di tale offerta e di ampliarla correttamente. Il rilevamento dei dati e la valutazione delle lacune sono fondamentali per attuare il progetto in modo efficace. Inoltre va menzionato il progetto della CDOS che prevede l’introduzione nel 2025 di una linea di assistenza telefonica per le vittime di violenza in ambito famigliare che – secondo la stessa CDOS – agevolerà molto probabilmente l’accesso anche delle giovani vittime alle offerte di sostegno66.
4.1.3 Commenti e richieste sulla formulazione scelta
In sede di consultazione, è stato chiesto in particolare di rinunciare alla nozione «violenza degradante» contenuta nell’avamprogetto, di menzionare esplicitamente la violenza psichica e di includere un diritto del figlio a un’educazione non violenta67. Già in precedenza il Consiglio federale aveva consapevolmente rinunciato a inserire nel capoverso un diritto esplicito del figlio (v. n. 1.2.2) e resta sulle sue posizioni anche alla luce dei risultati della consultazione.
La formulazione «altre forme di violenza» dell’avamprogetto introduceva, secondo il rapporto esplicativo, una fattispecie residuale concernente gli atti di violenza od omissioni dei genitori che ledono la dignità umana, i diritti della personalità, l’amor proprio e l’autostima del figlio in misura tale da non essere giustificati rispetto al motivo del provvedimento educativo68. La formulazione «violenza degradante» è stata criticata da più parti in sede di consultazione, poiché se ne potrebbe dedurre che determinate forme di violenza sui minori non siano degradanti e quindi siano ammissibili, favorendo così ambiguità e incertezza riguardo alla comprensione del testo di legge; sarebbe inoltre ridondante visto che qualsiasi forma di violenza nei confronti di un minore è degradante69. Il Consiglio federale ha tenuto conto di questa richiesta e ha mantenuto una fattispecie residuale proponendo per il disegno la formulazione «altri trattamenti degradanti». La nozione di violenza come elemento essenziale del progetto di educazione non violenta va mantenuta nel principio guida, per cui l’obiettivo di non ricorrere alla violenza nell’educazione viene messo in primo piano e ulteriormente sottolineato («In particolare devono educarlo senza ricorrere alla violenza, […]»)70. Il divieto legale di punizioni corporali che ne consegue nonché la fattispecie residuale concernente altri trattamenti degradanti si deducono dal principio generale. Secondo il Consiglio federale, questa nuova costruzione a due livelli della disposizione potenzierà l’effetto dissuasivo della norma.
Per quanto riguarda la violenza psichica, nel rapporto esplicativo il Consiglio federale ne ha respinto l’inclusione esplicita nel testo normativo71.Questa forma di violenza sarebbe difficile da misurare e da definire, il che renderebbe estremamente complessa l’applicazione di una pertinente disposizione legale: la delimitazione tra comportamento ammesso e non ammesso dipenderebbe in larga misura dalle circostanze dei singoli casi72. Diversi partecipanti alla consultazione ritengono poco convincenti gli argomenti addotti nel rapporto esplicativo per giustificare l’esclusione. Essi rilevano che, in singoli casi e attraverso conoscenze specialistiche, la violenza psichica può essere invece definita e classificata molto facilmente. Inoltre l’esigenza di includere espressamente la violenza psichica deriva anche dalla portata e dagli effetti di questa forma di violenza73. In seguito al riesame di questo aspetto, il Consiglio federale resta del parere di non voler inserire esplicitamente la violenza psichica nel testo normativo. Anzi, nella nuova formulazione questa forma di violenza rientra sia nel divieto generale del ricorso alla violenza sia negli altri trattamenti degradanti (v. n. 5). Nel contempo, tuttavia, l’Esecutivo tiene debitamente conto della richiesta avanzata nella consultazione ampliando i commenti sulle forme di violenza nonché aggiungendo e definendo più in dettaglio la violenza psichica quale forma di violenza vietata.
4.2 Misure di sensibilizzazione
Il principio guida dell’educazione non violenta sancito nella legge costituisce la base che consentirà alle autorità competenti di svolgere in modo mirato attività di informazione (campagne), fornire sostegno, offrire formazione continua e consulenza ai genitori, ai figli e agli specialisti interessati. Intimando per legge ai Cantoni di proporre offerte di sostegno in caso di difficoltà nell’educazione, la disposizione mira nel suo complesso a fornire un sostegno capillare a genitori e figli. Ciò è anche in linea con la strategia del Consiglio d’Europa 2022–2027 per i diritti dell’infanzia, che, tra gli strumenti per prevenire la violenza e proteggere i minori, prevede, oltre all’abolizione delle punizioni corporali e di altri trattamenti crudeli e degradanti inflitti ai minori, anche la promozione di campagne volte a cambiare la mentalità rispetto alla violenza sui minori specialmente all’interno della famiglia74. Queste campagne devono permettere di informare i genitori sui metodi di educazione alternativi, in linea con la raccomandazione (2006)19 del Consiglio d’Europa relativa alle politiche di sostegno alla genitorialità positiva75. Esperienze maturate all’estero sottolineano il ruolo decisivo di questo tipo di misure di accompagnamento nel ridurre la violenza sui minori. Studi condotti su più anni in particolare in Svezia, Norvegia, Austria e Germania, hanno rilevato e analizzato l’impatto sul comportamento dei genitori del divieto legale di ricorrere alla violenza nell’educazione e delle campagne di accompagnamento. Il divieto e le misure di sensibilizzazione e informazione hanno quindi contribuito a medio termine, a seconda della portata e della durata di tali misure, a modificare il comportamento educativo dei genitori e a ridurre la tolleranza rispetto alla violenza76. Secondo le ricerche, nei Paesi in cui vige un divieto legale in materia, si ricorrere effettivamente meno alla violenza fisica nell’educazione, mentre le campagne informative sono meno incisive nei Paesi in cui manca una normativa pertinente77.
In passato il Consiglio federale aveva già sottolineato, in relazione a richieste e a interventi parlamentari sul tema dell’educazione non violenta, l’importanza di una prevenzione che passa attraverso concreti programmi di sensibilizzazione e informazione78. In sede di consultazione, diversi partecipanti hanno evidenziato il ruolo cruciale delle campagne di sensibilizzazione che andrebbero organizzate a livello nazionale non solo nei primi anni dall’entrata in vigore dell’articolo, ma anche in seguito per garantire un effetto duraturo delle disposizioni e per richiamare l’attenzione dei titolari dell’autorità parentale, degli specialisti nonché dell’intera società sull’educazione non violenta. Secondo i partecipanti, le campagne nazionali permettono di raggiungere figli e genitori in tutta la Svizzera in egual misura, per cui la sensibilizzazione e l’informazione andrebbero coordinate almeno a livello federale.
In base all’ordinanza dell’11 giugno 201079 sui provvedimenti per la protezione dei fanciulli e dei giovani e il rafforzamento dei diritti del fanciullo, la Confederazione può realizzare programmi o progetti modello su scala nazionale che servano anche a prevenire, sensibilizzare, informare e trasferire conoscenze (cfr. art. 3 cpv. 2). Finora l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) ha realizzato con successo i programmi «Giovani e media» e «Giovani e violenza», entrambi volti in particolare a mettere in contatto i vari attori (Cantoni, Comuni, ONG, mondo scientifico, ecc.), sostenere i progetti modello, valutare i progetti realizzati, diffondere buone pratiche e organizzare convegni specialistici.
La Confederazione dovrà dunque sviluppare un programma di misure di sensibilizzazione concernenti l’educazione non violenta. Una campagna nazionale destinata al vasto pubblico, e soprattutto ai genitori, dovrà comprendere anche altre misure di sensibilizzazione focalizzate su un’informazione adatta ai minori e sul sostegno specifico agli specialisti. Determinate misure andrebbero attuate in stretta collaborazione con i Cantoni e con altri importanti attori pubblici e privati. L’obiettivo è finanziarle con i fondi già disponibili e con un contributo finanziario dei Cantoni, dal momento che dette misure dovranno essere attuate in stretta collaborazione con questi ultimi.
In base all’esperienza, la realizzazione di una campagna di sensibilizzazione nazionale destinata al vasto pubblico, e in particolare ai genitori, può generare, a seconda della sua portata, costi fino a 1,5–2 milioni di franchi l’anno80. Le ulteriori misure di sensibilizzazione destinate agli specialisti e la diffusione di informazioni destinate ai minori potrebbero costare fino a 0,5 milioni di franchi l’anno. Le misure di accompagnamento per la sensibilizzazione potrebbero inoltre, a seconda della loro portata, raggiungere i 2–2,5 milioni di franchi l’anno. Prima di realizzare le misure di sensibilizzazione occorrerebbe definirne più precisamente i contenuti, la forma, i destinatari, i vari canali, la collaborazione con i Cantoni e i Comuni al momento dell’attuazione nonché i costi della campagna nazionale e delle ulteriori misure di sensibilizzazione. Inoltre l’aggiudicazione della campagna di sensibilizzazione deve avvenire secondo le regole sugli appalti pubblici dell’Organizzazione mondiale del commercio.
A livello federale spetta all’UFAS, responsabile della politica dell’infanzia e della gioventù, preparare e attuare un programma di sensibilizzazione per l’educazione non violenta. A tal fine saranno necessarie risorse umane e finanziarie che dovranno essere sostenute dalla Confederazione e dai Cantoni.
5 Commento alla nuova normativa di cui all’articolo 302 CC
Il vigente articolo 302 CC relativo all’educazione va integrato in due punti, da un lato con una disposizione programmatica, che precisa l’obbligo genitoriale di educare il figlio nel rispetto del bene di quest’ultimo (cpv. 1, secondo periodo), e dall’altro con una disposizione sull’accesso alle offerte di consulenza e sostegno, di competenza dei Cantoni, formulata come misura di accompagnamento (cpv. 4).
Cpv. 1, primo periodo (concerne soltanto il testo francese)
Il testo francese è modificato dal punto di vista redazionale: la sostituzione di «père et mère» (padre e madre) con «parents» (genitori) introduce anche in questo punto del CC la prospettiva della omogenitorialità, attualmente possibile.
Cpv. 1, secondo periodo (obbligo dei genitori di educare senza ricorrere alla violenza)
Precisando nel testo giuridico l’obbligo dei genitori di educare il figlio senza ricorrere alla violenza, segnatamente senza punizioni corporali né altri trattamenti degradanti, il legislatore chiarisce e sancisce l’attuale principio della non violenza nell’educazione genitoriale: con il principio generale della non violenza nell’educazione, enunciato nella prima parte del periodo («In particolare devono educarlo senza ricorrere alla violenza, […]»), lancia un chiaro segnale. L’elenco aperto di punizioni corporali e di altri trattamenti degradanti, di cui al secondo periodo, include le forme di educazione inammissibili già nel diritto vigente, ossia qualsiasi misura educativa degradante o che tormenti il figlio, ne ferisca il pudore o ne possa compromettere la salute81, comprese le punizioni corporali di qualsiasi tipo82. Queste basi legali imprescindibili, al centro delle quali c’è il bene del figlio, sono contenute agli articoli 301 capoverso 1 e 302 capoverso 1, primo periodo, CC, mentre l’articolo 11 capoverso 1 Cost. e l’articolo 3 paragrafo 1 in combinato disposto con l’articolo 19 paragrafo 1 CRC prevedono già oggi un diritto del figlio ad essere tutelato contro ogni forma di violenza. La nuova disposizione programmatica non costituisce alcun diritto del figlio, ma precisa l’obbligo educativo dei genitori.
Le punizioni corporali inammissibili includono sia gli interventi fisici lievi (p. es. schiaffi, sculacciate, scuotimenti) ma anche gravi (percosse con oggetti come cinture o bastoni, oppure bruciature, calci, ecc.). Le punizioni corporali leggere sono gesti di carattere soprattutto umiliante e degradante. Le punizioni corporali rappresentano una forma di violenza fisica inammissibile ai sensi dell’articolo 19 CRC83.
La formulazione «altri trattamenti degradanti» introduce una fattispecie residuale per comportamenti, atti od omissioni dei genitori che attestano una mancanza di rispetto per la dignità umana del figlio84 e ne ledono i diritti della personalità, l’amor proprio e l’autostima in misura tale da non essere giustificati rispetto al motivo del provvedimento educativo. In particolare si può anche trattare di violenza psichica con o senza volontà di punire. Questo aspetto è certamente più difficile da cogliere e si manifesta soprattutto con atti di violenza verbale, come quando un genitore minaccia, insulta, umilia, disprezza, spaventa, mette in imbarazzo o svaluta il figlio, oppure non gli dimostra amore. Nel caso della violenza psichica generalmente si presuppone che esiste uno schema ripetuto di interazioni dannose tra i genitori e il figlio. Vi è violenza psichica anche quando il minore è esposto alla violenza domestica, cosa che in alcune circostanze può comportare la revoca dell’autorità parentale. La nozione di trattamento degradante può includere anche la negligenza fisica o psichica, realizzata quando il figlio non riceve, o solo in misura insufficiente, le cure, l’attenzione e gli stimoli di cui ha bisogno. Il minore subisce un trattamento degradante pure in caso di forti conflitti tra gli adulti che lo riguardano. Anche la violenza sessuale è un trattamento degradante. In generale la nozione di violenza, punizioni corporali e altri trattamenti degradanti va intesa in senso ampio.
La classificazione esatta di un atto di violenza come punizione corporale o come un trattamento degradante non è determinante, poiché certe azioni, in particolare di violenza fisica lieve, possono rientrare in entrambe le categorie. Inoltre, nella prassi si combinano spesso diverse forme di violenza, come percosse e umiliazioni verbali, e le punizioni corporali non si ripercuotono soltanto sulla salute fisica del figlio, bensì anche su quella mentale e sul suo rapporto con i genitori. Non è quindi necessario fornire un elenco dettagliato dei comportamenti ammessi o vietati, come avviene anche negli ordinamenti stranieri, tanto più perché nel corso del tempo i comportamenti punitivi si modificano85.
Si deve distinguere tra gli atti e le omissioni inammissibili da un lato e le azioni educative dall’altro che comportano un intervento fisico dei genitori per proteggere il figlio da un pericolo imminente («acte physique de protection», prevenzione immediata del pericolo), ad esempio se il bambino vuole correre in strada o toccare il piano cottura caldo. Questi interventi non possono essere qualificati come violenti. Al contrario si tratta di interventi «socialmente adeguati», poiché sono sostanzialmente innocui e costituiscono conseguenze inevitabili della convivenza umana e famigliare. Lo stesso vale per altre azioni fisiche proporzionate, prive di carattere punitivo, compiute dai genitori per educare il figlio, se, nel caso concreto sono inevitabili e non vi sono altre misure educative più blande (ammonire, convincere, distrarre) per risolvere la situazione. La proporzionalità nel caso singolo è un criterio fondamentale. In generale, va specificato che non si tratta di classificare singoli atti come ammissibili o inammissibili, ma piuttosto va considerata la situazione globale nel singolo caso concreto.
Cpv. 4 (migliorare l’accesso ai servizi di consulenza e di sostegno)
Al fine di ampliare le offerte di consulenza e sostegno a bassa soglia, l’articolo 302 CC va integrato con un capoverso supplementare. Secondo il Consiglio federale questa aggiunta è indispensabile per migliorare effettivamente la protezione dei minori dalla violenza nell’educazione e garantirne un’attuazione efficace. Il nuovo capoverso sollecita esplicitamente i Cantoni, già ora responsabili in materia, a mettere a disposizione di genitori e figli un numero sufficiente di consultori o a migliorare ulteriormente l’offerta esistente. Un’offerta capillare mira a permettere ai figli e ai genitori di ottenere il sostegno necessario per affrontare una situazione di conflitto. In sede di consultazione è emerso che per prevenire la violenza non sono utili solamente i consultori, ma anche altre forme di sostegno specialistico come ad esempio la formazione dei genitori, (attraverso eventi informativi, corsi, siti Internet o app di apprendimento), offerte ausiliarie o di prossimità, nonché il pieno accesso dei minori a offerte di assistenza sociale scolastica o a servizi di consulenza come il 147 di Pro Juventute. Inoltre durante la consultazione è stato sottolineato che i consultori rientrano nel sistema di aiuto all’infanzia e alla gioventù e non in quello di protezione dell’infanzia e della gioventù.
Il capoverso 4, formulato in modo conciso come l’articolo 171 CC (v. n. 4.1.2) cui si ispira, va interpretato in senso lato; oltre ai consultori, i Cantoni devono mettere a disposizione dei genitori e del figlio anche altre offerte di sostegno. Visto l’impatto che questa misura di accompagnamento dovrebbe produrre, è sensato interpretarla in senso lato. I Cantoni devono avere margine di manovra per attuare dette offerte. In merito al miglioramento dell’accesso alle offerte, va data particolare importanza, come sottolineato anche in sede di consultazione, non solo a offerte a bassa soglia, il più possibile gratuite, ma anche alla loro accessibilità per famiglie con bambini piccoli, socialmente svantaggiate o con un passato migratorio86.
Analogamente all’articolo 171 CC, dal punto di vista della sistematica la disposizione precede l’adozione di eventuali misure di protezione dei minori: l’obiettivo è fare in modo che questi servizi a monte per la prevenzione e la consulenza in ambito educativo permettano anche di evitare misure di protezione dei minori e quindi contribuire a risparmiare le risorse dell’APMA. Si tratta dunque di un’offerta destinata ai genitori e ai figli e non di un obbligo. Come per l’articolo 171 CC, i Cantoni hanno un ampio margine di manovra nell’organizzare le offerte di consulenza e le altre offerte di sostegno, ossia possono proporle direttamente oppure promuovere e sostenere enti privati.
Come dimostrato dalle esperienze maturate all’estero e come raccomandato anche dal Comitato ONU per i diritti del fanciullo, l’accesso a offerte di consulenza e sostegno a bassa soglia e capillari per genitori e figli, come misura di accompagnamento dell’educazione non violenta, ha un ruolo centrale per l’effettiva attuazione e realizzazione della disposizione di legge che sancisce l’educazione non violenta. Alcuni Stati prevedono anche obblighi giuridici corrispondenti (v. n. 3.2).
6 Ripercussioni
6.1 Ripercussioni per la Confederazione
Il progetto non comporta ripercussioni dirette né sulle finanze né sull’effettivo del personale della Confederazione. Per le misure legate alla sua attuazione, ossia lo sviluppo e la realizzazione di future campagne nazionali di sensibilizzazione da attuare con l’entrata in vigore delle nuove disposizioni, occorre prevedere, a secondo della loro portata, spese fino a 2–2,5 milioni di franchi l’anno. Per ottenere un certo impatto, il programma dovrà durare almeno cinque anni; l’obiettivo è finanziarlo con i fondi già disponibili e con un contributo finanziario dei Cantoni, dal momento che dovrà essere attuato in stretta collaborazione con questi ultimi.
6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna
Il progetto ha ripercussioni per i Cantoni nella misura in cui la legge impone loro di proporre un’offerta di consulenza e sostegno a bassa soglia per tutti i figli e genitori in caso di difficoltà nell’educazione. Nel contempo va sottolineato che in molti casi i Cantoni offrono già prestazioni di consulenza e sostegno di questo tipo e dispongono fin da ora di una buona rete di offerte di supporto. Tuttavia, secondo la CFIG, l’accesso non è garantito in egual misura in tutte le regioni. Non si tratterebbe quindi di un compito o di un obbligo nuovo per i Cantoni, poiché in molti di essi esistono già simili consultori, ma piuttosto di ampliare le offerte, laddove necessario, e migliorarne l’accesso nel quadro delle attuali competenze e responsabilità. Un tale rafforzamento dei sistemi di supporto a monte a bassa soglia permetterebbe anche sgravare l’APMA, che interverrebbe solo in una fase successiva secondo i principi di sussidiarietà e complementarietà della protezione dei minori e degli adulti. A seconda dell’organizzazione cantonale e dell’attuale situazione, la proposta di agevolare l’accesso alle offerte di consulenza e sostegno può comportare un certo onere aggiuntivo per i Cantoni. L’attuazione delle offerte compete esclusivamente ai Cantoni (v. n. 5), ma è anche possibile che alcuni compiti siano delegati ai Comuni; in questo senso è ipotizzabile un impatto indiretto su questi ultimi.
Il progetto non ha ripercussioni specifiche per i centri urbani, gli agglomerati e le regioni di montagna.
6.3 Ripercussioni sull’economia
Il progetto può avere un impatto positivo sull’economica in quanto, come sottolineato anche in sede di consultazione, permette di ridurre i costi imputabili a traumi infantili riconducibili a un’educazione violenta.
6.4 Ripercussioni sulla società
Sancire per legge l’educazione non violenta e rafforzare la prevenzione mediante offerte di consulenza e sostegno a bassa soglia in materia educativa hanno un impatto positivo sulla società. A medio-lungo termine è probabile che, grazie all’effetto del segnale lanciato dalla proposta, cambieranno i comportamenti e la tolleranza nei confronti della violenza; in termini generali vi sarà un’evoluzione della mentalità. Stando alle rilevazioni effettuate in altri Paesi, il divieto della violenza nell’educazione accompagnato da campagne di sensibilizzazione e di informazione ha contribuito, a medio termine, a modificare il comportamento educativo dei genitori e a ridurre la tolleranza nei confronti della violenza87.
6.5 Ripercussioni sull’ambiente
Il progetto non avrà ripercussioni sull’ambiente.
7 Aspetti giuridici
7.1 Costituzionalità
Il progetto si fonda sull’articolo 122 capoverso 1 Cost., secondo cui la legislazione nel campo del diritto civile e della procedura civile compete alla Confederazione. Ciò include anche il diritto di famiglia che disciplina l’autorità parentale.
7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera
Il progetto corrisponde agli obblighi internazionali della Svizzera, in particolare all’articolo 19 CRC.
7.3 Forma dell’atto
Il progetto contiene una disposizione legislativa che, in virtù dell’articolo 164 capoverso 1 Cost., va emanata sotto forma di legge federale. La modifica del Codice civile deve essere emanata sotto forma di legge federale.
7.4 Subordinazione al freno alle spese
Il progetto non contiene disposizioni relative ai sussidi e non prevede crediti d’impegno né limiti di spese. Non è dunque assoggettato al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).
7.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell’equivalenza fiscale
Il progetto contiene norme sull’adempimento dei compiti da parte della Confederazione e dei Cantoni in linea con quanto previsto88 all’articolo 67 capoverso 1 Cost. secondo cui nell’adempiere i loro compiti, la Confederazione e i Cantoni tengono conto degli speciali bisogni di incoraggiamento e protezione dell’infanzia e della gioventù. Confederazione e Cantoni sono responsabili in egual misura, si tratta di una competenza parallela89. In base all’articolo 26 della legge del 30 settembre 201190 sulla promozione delle attività giovanili extrascolastiche, la Confederazione ha sostenuto tra il 2014 e il 2022 una serie di programmi cantonali per lo sviluppo delle politiche per l’infanzia e la gioventù – compresa la politica per la prima infanzia – mediante finanziamenti iniziali temporanei. Altri sussidi sono stanziati tramite i crediti «Protezione dell’infanzia/Diritti dell’infanzia» e «Organizzazioni familiari» dell’UFAS91. Le misure di sensibilizzazione da adottare a livello federale con l’entrata in vigore della nuova disposizione di legge verrebbero attuate in stretta collaborazione con i Cantoni e in aggiunta alle misure di prevenzione di questi ultimi. Il compito dei Cantoni, previsto dalla legge, di garantire un’offerta sufficiente di consultori per i genitori e i figli è conforme all’attuale ripartizione dei compiti così come definita nel settore correlato dei consultori matrimoniali o familiari92.
La normativa è inoltre compatibile con la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nel diritto civile e in particolare con l’autonomia organizzativa dei Cantoni (art. 122 cpv. 2 Cost.). L’articolo 302 capoverso 4 del disegno esorta i Cantoni a mettere a disposizione simili consultori, ossia impone loro di costituire servizi od organi con compiti di diritto pubblico. Tuttavia la disposizione non prescrive alcuna forma particolare: i Cantoni possono quindi decidere se utilizzare consultori esistenti (p. es. quelli istituiti in seguito all’adozione dell’art. 171 CC), crearne di nuovi oppure promuovere servizi privati (cfr. n. 5).
7.6 Delega di competenze legislative
Il progetto non delega alcuna nuova competenza legislativa al Consiglio federale.
7.7 Protezione dei dati
Il progetto non ha ripercussioni in materia di protezione dei dati.
8 Lavori preparatori e bibliografia
8.1 Lavori preparatori
Bericht des Bundesamtes für Sozialversicherungen «Evaluation der Zweckmässig-keit und Wirksamkeit der Massnahmen und Finanzhilfen gemäss Kinderschutzverordnung», 9 dicembre 2022, disponibile in tedesco e francese all’indirizzo www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/74308.pdf (cit. UFAS, rapporto di valutazione 2022).
Bericht des Bundesrates «Schutz von Kindern vor Gewalt in der Erziehung» in Erfüllung des Postulats 20.3185 Bulliard-Marbach vom 4. Mai 2020, 19 ottobre 2022, disponibile in tedesco e francese all’indirizzo www.ufg.admin.ch > Società > Progetti di legislazione in corso > Educazione non violenta (cit. rapporto Po. Bulliard-Marbach).
Comité des droits de l’enfant, Observation générale n. 8 (2006), Le droit de l’enfant à une protection contre les châtiments corporels et les autres formes cruelles ou dégradantes de châtiments (art. 19, 28 [par. 2] et 37, entre autres), CRC/C/GC/8, 2 marzo 2007 (cit. CRC, Commento generale n. 8 [2006]).
Comité des droits de l’enfant, Observation générale n. 13 (2011), Le droit de l’enfant d’être protégé contre toutes les formes de violence, CRC/C/GC/13, 18 aprile 2011 (cit. CRC, Commento generale n. 13 [2011]).
Comité des droits de l’enfant, Observations finales concernant les deuxième à quatrième rapports périodiques de la Suisse, CRC/C/CHE/CO/2-4, 26 aprile 2015 (cit. Osservazioni conclusive CRC-CH 2015).
Comité des droits de l’enfant, Observations finales concernant le rapport de la Suisse valant cinquième et sixième rapports périodiques, CRC/C/CHE/CO/5-6, 22 ottobre 2021 (cit. Osservazioni conclusive CRC-CH 2021).
Conseil de l’Europe, Stratégie du Conseil de l’Europe pour les droits de l’enfant (2022–2027), marzo 2022 (cit. Consiglio d’Europa, Strategia 2022–2027).
Messaggio del Consiglio federale concernente l’approvazione della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (Convenzione di Istanbul), FF 2017 143.
Rapporto del Consiglio federale di settembre 2024 «Modifica del Codice civile (Educazione non violenta)», rapporto sui risultati della consultazione all’indirizzo: www.ufg.admin.ch > Società > Progetti di legislazione in corso > Educazione non violenta (cit. rapporto sui risultati della consultazione)
Rapporto del Consiglio federale del 27 giugno 2012 «Violenza e negligenza in famiglia: quali misure di aiuto all’infanzia e alla gioventù e sanzioni statali?», in adempimento del postulato Fehr 07.3725 del 5 ottobre 2007 (cit. rapporto Po. Fehr 2012).
Rapporto esplicativo del Consiglio federale del 23 agosto 2023 concernente l’avamprogetto di modifica del Codice civile (Educazione non violenta) all’indirizzo: www.admin.ch > Diritto federale > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2023 > DFGP > Procedura di consultazione 2023/42 o all’indirizzo: www.ufg.admin.ch > Società > Progetti di legislazione in corso > Educazione non violenta (cit. rapporto esplicativo).
Universal Periodic Review, Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Switzerland, A/HRC/8/41, 28 maggio 2008 (cit. UPR Switzerland 2008).
Universal Periodic Review, Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Switzerland, A/HRC/22/11/Add.1, 5 marzo 2013 (cit. UPR Switzerland 2012).
Universal periodic review, Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Switzerland, A/HRC/37/12, 29 dicembre 2017 (cit. UPR Switzerland 2017).
Universal periodic review, Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Switzerland, A/HRC/53/12, 31 marzo 2023 (cit. UPR Switzerland 2023)
8.2 Bibliografia
Bussmann, Kai-D. / Erthal Claudia / Schroth Andreas (2011): Effects of Banning Corporal Punishment in Europe. In Durrant/Smith (a c.): Global Pathways to Abolishing Physical Punishmen. 299–322 (cit. Bussmann et al. 2011).
Commissione federale per l’infanzia e la gioventù CFIG (2019): Il diritto dei minori a un’educazione senza violenza, Situazione in Svizzera, necessità d’intervento e raccomandazioni della CFIG. Una posizione della Commissione federale per l’infanzia e la gioventù, Berna (cit. CFIG, Posizione 2019).
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Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer, St. Galler Kommentar Bundesverfassung, 4a ed., 2023 (cit. Autor/in, St. Galler Kommentar, 4a ed., art. … n. …).
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (a c.), St. Galler Kommentar Bundesverfassung, 3a ed., 2014 (cit. Autor/in, St. Galler Kommentar, 3a ed., art. … n. …).
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Fassbind Patrick (2007): Züchtigungsrecht contra Gewaltverbot bei der Ausübung der elterlichen Personensorge. In: AJP 2007, 547 segg. (cit. Fassbind, AJP).
Fassbind Patrick (2006): Systematik der elterlichen Personensorge in der Schweiz. Diss., Basilea/Ginevra/Monaco (cit. Fassbind).
Geiser, Thomas / Fountoulakis Christiana (a c.): Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 7a ed., Basilea 2022 (cit. BSK ZGB I-Autor/in, art. … n. …).
Meier, Philippe / Stettler, Martin (2019): Droit de la filiation, 6a ed., Ginevra/Zurigo (cit. Meier/Stettler).
Waldmann, Bernhard / Belser, Eva Maria / Epiney, Astrid (a c.), Basler Kommentar Bundesverfassung, 1a ed., 2015 (cit. BSK BV-Autor/in, art. … n. …).
Walker, Philipp / Steinmann, Sarina / Tanner, Anna / Strahm, Svenja / Dini, Sarah / Jung, Rebecca: (2021) Dienstleistungen für Familien – Begleit-, Beratungs- und Elternbildungsangebote für Familien. In BSV: Beiträge zur sozialen Sicherheit; Forschungsbericht Nr. 1/21, 2021 (cit. Walker et al. 2021).