Messaggio concernente la modifica della legge federale sull’imposta preventiva (Strumenti «too big to fail»)

1.1 Situazione iniziale dal punto di vista del diritto in materia di vigilanza

Le disposizioni «too big to fail» (TBTF¹), introdotte nel 2012 nella legge dell’8 novembre 1934² sulle banche (LBCR), hanno lo scopo di evitare che in caso di crisi le banche di rilevanza sistemica, assoggettate alla vigilanza dell’Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA), debbano essere salvate con il denaro dei contribuenti. Per banche di rilevanza sistemica si intendono banche, gruppi finanziari e conglomerati finanziari dominati dal settore bancario il cui dissesto danneggerebbe notevolmente l’economia svizzera e il sistema finanziario svizzero (art. 7 cpv. 1 LBCR). Attualmente sono considerate banche di rilevanza sistemica UBS Group SA, la Banca Cantonale di Zurigo, il gruppo Raiffeisen e PostFinance. Per ridurre le probabilità di dissesto e migliorare le possibilità di risanamento e liquidazione (esigenze secondo il diritto in materia di vigilanza) sono previste quattro misure: aumento dei fondi propri, miglioramento della liquidità, pianificazione della stabilizzazione e del risanamento e disposizioni particolari sulla liquidità. Le prescrizioni relative alle prime due esigenze riguardano, in misura minore, anche le banche senza rilevanza sistemica.

Sulla base di un gran numero di analisi approfondite interne ed esterne condotte dalle autorità, il Consiglio federale conclude nel suo rapporto del 10 aprile 2024³ sulla stabilità delle banche che molte delle misure introdotte a livello nazionale e internazionale per rafforzare la stabilità finanziaria si sono dimostrate valide. Ritiene che anche gli attuali obiettivi del dispositivo TBTF, ovvero ridurre i rischi per il sistema finanziario svizzero, garantire le funzioni economicamente importanti delle banche di rilevanza sistemica ed evitare l’erogazione di aiuti statali, continuino a essere opportuni e appropriati. Tuttavia, dalle analisi emerge anche una chiara necessità di intervenire per sviluppare ulteriormente e rafforzare l’attuale normativa.

Le banche possono soddisfare le esigenze in materia di fondi propri previste dalla legislazione in materia di vigilanza ad esempio aumentando il capitale proprio, segnatamente attraverso l’emissione di azioni. Le banche di rilevanza sistemica devono soddisfare circa il 70 per cento delle esigenze in materia di fondi propri necessari alla continuazione dell’attività ordinaria della banca attraverso tale capitale proprio. Per quanto riguarda il restante 30 per cento e per le esigenze relative ai fondi supplementari in grado di assorbire le perdite, il regime TBTF prevede quattro strumenti:

• – i «contingent convertibles» (CoCos) sono prestiti che al verificarsi di un evento determinante (cosiddetto «trigger») sono convertiti in capitale proprio (prevalentemente azioni) della banca in questione (prestiti obbligatoriamente convertibili). Questo capitale può essere, in una certa misura, computato nei fondi propri conformemente alle esigenze prudenziali. Tutte le banche possono utilizzare tali strumenti. Nella prima fase del regime TBTF, gli strumenti finanziari emessi erano esclusivamente CoCos; attualmente rappresentano l’eccezione sul mercato svizzero, anche se dopo l’azzeramento delle obbligazioni AT1 di Credit Suisse, in alcuni casi sono stati nuovamente emessi CoCos al posto delle obbligazioni «write-off»;

• – le obbligazioni «write-off» vengono azzerate al verificarsi di un evento determinante (prestiti con rinuncia al credito). Anche con queste obbligazioni è possibile soddisfare, in una certa misura, le esigenze prudenziali in materia di fondi propri. Tali strumenti possono altresì essere utilizzati da tutte le banche. A dicembre 2024 UBS aveva in essere obbligazioni «write-off» e CoCos computabili a fini prudenziali pari a circa 14 miliardi di franchi. Le altre tre banche di rilevanza sistemica hanno in essere complessivamente obbligazioni «write-off» computabili a fini prudenziali per circa 2 miliardi di franchi, mentre tutti gli altri istituti finanziari nel loro insieme per circa 6 miliardi di franchi;

• – le obbligazioni soggette a bail-in sono perlopiù obbligazioni di prestito che, in caso di insolvenza (o di rischio d’insolvenza), possono essere ridotte o convertite in capitale proprio nell’ambito di una procedura di risanamento avviata dalla FINMA. Per queste obbligazioni non sussiste un «trigger» predefinito, ma è la FINMA a decidere in merito alla conversione o all’azzeramento. Le obbligazioni soggette a bail-in permettono di soddisfare le esigenze relative ai fondi supplementari in grado di assorbire le perdite. Queste esigenze si applicano attualmente soltanto alle banche di rilevanza sistemica. A dicembre 2024 UBS aveva in essere obbligazioni soggette a bail-in per circa 100 miliardi di franchi, mentre tutte le altre banche di rilevanza sistemica per circa 4 miliardi di franchi;

• – gli strumenti di capitale di terzi secondo l’articolo 30b capoverso 6 LBCR comprendono tutti gli strumenti di debito emessi da banche cantonali. Alle banche cantonali la legge può negare l’emissione di normali obbligazioni soggette a bail-in se il diritto cantonale non prevede alcuna partecipazione di terzi a una banca cantonale.

Secondo le disposizioni in materia di vigilanza (art. 126a cpv. 1 lett. b dell’ordinanza dell’1° giugno 2012⁴ sui fondi propri [OFoP] in combinato disposto con l’art. 126a cpv 1 lett. d OFoP), le banche di rilevanza sistemica devono emettere gli strumenti TBTF da una società madre del gruppo o da una società del gruppo costituita esclusivamente a tale scopo con sede in Svizzera. Considerato il fabbisogno di risorse rispetto alle dimensioni della piazza finanziaria locale, non è assolutamente possibile collocare tutte le risorse presso investitori nazionali.

1.2 Situazione iniziale dal punto di vista del diritto fiscale

Il diritto fiscale contiene diverse disposizioni sugli strumenti TBTF:

• – Nell’ambito di una revisione della legge federale del 13 ottobre 1965⁵ sull’imposta preventiva (LIP) entrata in vigore il 1° gennaio 2013⁶, il Parlamento ha introdotto per una durata di quattro anni eccezioni concernenti l’imposta preventiva per gli interessi derivanti dai CoCos e dalle obbligazioni «write-off» (art. 5 cpv. 1 lett. g LIP). Con effetto dal 1° gennaio 2017⁷ il Parlamento ha prorogato queste eccezioni sino alla fine del 2021 e ha aggiunto un’eccezione per le obbligazioni soggette a bail-in, anch’essa con la medesima scadenza (art. 5 cpv. 1 lett. i LIP). Un’ulteriore proroga fino al 31 dicembre 2026⁸ è entrata in vigore il 1° gennaio 2022. Inoltre, con effetto dal 1° gennaio 2023⁹ il Parlamento ha esteso l’eccezione temporanea anche agli strumenti finanziari ai sensi dell’articolo 30b capoverso 6 LBCR. Le eccezioni si applicano a tutti gli strumenti emessi entro la fine del 2026. Fino a un’eventuale conversione, questi strumenti TBTF costituiscono in genere delle obbligazioni, i cui interessi sarebbero soggetti all’imposta preventiva. Tuttavia, nell’interesse della stabilità finanziaria, era assolutamente necessario che questi strumenti venissero emessi in Svizzera e assoggettati al diritto svizzero. Affinché le banche possano emettere gli strumenti TBTF dalla Svizzera a condizioni competitive, il Parlamento ha approvato le disposizioni derogatorie contenute nella LIP. Se gli strumenti TBTF fossero assoggettati all’imposta preventiva, per le banche sarebbe molto più difficile e costoso acquisire fondi. Infatti, molti investitori internazionali non accettano la ritenuta dell’imposta preventiva e, pur potendo far valere il rimborso di tale imposta in virtù di una convenzione per evitare le doppie imposizioni, preferiscono altri prodotti se l’importo dell’imposta preventiva non è compensato da tassi d’interesse più elevati.

• – Dal 1° marzo 2012, secondo la legge federale del 27 giugno 1973¹⁰ sulle tasse di bollo (LTB) i CoCos convertiti in capitale proprio in caso di crisi non soggiacciono alla tassa d’emissione per una durata indeterminata (art. 6 cpv. 1 lett. l LTB). Con effetto dal 1° gennaio 2017, la LTB è stata integrata con un’eccezione analoga per le obbligazioni soggette a bail-in (art. 6 cpv. 1 lett. m LTB). Analogamente alle disposizioni derogatorie concernenti l’imposta preventiva, quelle contenute nella LTB sono necessarie affinché le banche nazionali possano emettere strumenti TBTF dalla Svizzera senza alcun svantaggio competitivo. Nel quadro della revisione della LBCR con effetto dal 1° gennaio 2023, nella LTB sono stati principalmente aggiornati i rimandi alla LBCR e si è optato per una formulazione possibilmente uniforme. Ciò ha permesso di abrogare l’articolo 6 capoverso 1 lettera m LTB¹¹.

Le revisioni dell’imposta preventiva e della tassa di bollo garantiscono alle banche la possibilità di emettere dalla Svizzera strumenti TBTF a condizioni competitive. Per questi strumenti, che fino a un’eventuale conversione rappresentano in genere delle obbligazioni e quindi capitale di terzi, vi è un forte interesse economico e prudenziale affinché l’emissione avvenga dalla Svizzera e secondo il diritto svizzero, perché questo è di importanza fondamentale per la certezza giuridica di un’obbligazione soggetta a bail-in e quindi per la probabilità di successo dell’eventuale risanamento di una banca di rilevanza sistemica.

1.3 Necessità di agire e obiettivi

Le vigenti disposizioni derogatorie nell’ambito dell’imposta preventiva per gli interessi derivanti da strumenti TBTF non si applicano agli strumenti TBTF emessi a partire dal 1° gennaio 2027. Gli interessi derivanti da strumenti TBTF emessi dopo tale data verrebbero quindi assoggettati all’imposta preventiva e ciò renderebbe più difficile collocare questi strumenti (n. 1.2). È quindi opportuno prorogare la validità dell’eccezione prevista nell’ambito dell’imposta preventiva per garantire anche in futuro la certezza del diritto. Ciò permette alle banche di continuare a soddisfare le esigenze del regime TBTF evitando che i costi derivanti da tale capitalizzazione aumentino ulteriormente a causa dell’imposta preventiva.

Finora le disposizioni derogatorie sono state approvate dal Parlamento di volta in volta per un periodo di tempo limitato, poiché si presumeva che l’imposta preventiva sarebbe stata oggetto di un’imminente riforma sostanziale. In termini di politica economica, l’obiettivo di questa riforma consisteva nel rafforzare il mercato dei capitali di terzi. In questo contesto, tutti gli interessi sulle obbligazioni avrebbero dovuto essere esentati dall’imposta preventiva. Con l’entrata in vigore di tale riforma, un’ulteriore proroga della regolamentazione speciale nell’ambito dell’imposta preventiva per gli interessi derivanti da strumenti TBTF non sarebbe più stata necessaria, poiché sarebbero venute a crearsi condizioni quadro competitive per tutti i prestiti, compresi gli strumenti TBTF. Tuttavia, nella votazione popolare del 25 settembre 2022 la modifica della LIP è stata respinta.

Nel suo rapporto sulla stabilità delle banche, il Consiglio federale si esprime a favore di una proroga illimitata delle disposizioni derogatorie contenute nella LIP (misura 21). Il pacchetto di misure legislative previsto in questo rapporto non potrà però entrare in vigore il 1° gennaio 2027. Tra il 1° gennaio 2027 e l’entrata in vigore del progetto legislativo del Consiglio federale sulla stabilità delle banche verrebbe quindi a crearsi un vuoto legislativo.

1.4 Alternative esaminate e opzione scelta

Per raggiungere l’obiettivo del progetto non ci sono soluzioni alternative.

Da questo progetto sono interessate esclusivamente le banche, per cui non si ravvisa la necessità di valutare se prevedere possibili semplificazioni per le PMI.

. Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

Il progetto non è annunciato nel messaggio del 24 gennaio 2024¹² sul programma di legislatura 2023–2027. Tuttavia, è parte integrante della strategia «Politica per una piazza finanziaria svizzera sostenibile» del programma di legislatura 2023–2027. Inoltre, il programma di legislatura 2023–2027 indica che al più tardi nella prossima legislatura 2027–2031 il Consiglio federale adotterà il messaggio concernente la modifica della LBCR, della legge sulla vigilanza dei mercati finanziari nonché di eventuali altri atti legislativi.

2.1 Nessuna proroga delle disposizioni derogatorie applicabili agli strumenti TBTF

Secondo il PS, già a fine 2026 sarà noto se il Parlamento intenderà approvare o meno la misura 21 contenuta nel rapporto sulla stabilità delle banche (proroga illimitata delle disposizioni derogatorie nella LIP). Il Parlamento dovrebbe decidere tenendo conto delle conclusioni a cui è giunta la Commissione parlamentare d’inchiesta (CPI), per cui non vi sarebbe alcun motivo per una nuova anticipazione affrettata di questa misura. Il PS considera l’approccio avventato, ingiustificato e inutile.

Il Consiglio federale ha optato per questo approccio per evitare che si crei un vuoto legislativo tra il 1° gennaio 2027 e l’entrata in vigore del suo progetto legislativo per la stabilità delle banche (v. il relativo commento al n. 3.1). Infatti, non è possibile prevedere l’esito delle deliberazioni su tale progetto; nell’attesa potrebbe crearsi una lacuna che anche il legislatore vuole evitare. Il Consiglio federale ritiene che con la proposta proroga temporanea della disposizione si tenga già conto della richiesta del PS.

2.2 Estensione delle disposizioni derogatorie applicabili agli strumenti TBTF alle obbligazioni soggette a bail‑in di assicuratori svizzeri

L’Associazione Svizzera d’Assicurazioni (ASA) auspica che in futuro anche le imprese di assicurazione possano beneficiare delle eccezioni applicabili agli strumenti di bail-in e propone una modifica analoga del testo di legge per le assicurazioni. L’ASA corrobora questa richiesta sostenendo, ad esempio, che la disparità di trattamento delle banche e delle imprese di assicurazione in questo settore è incomprensibile dal momento che anche le imprese di assicurazione svizzere emettono strumenti assorbenti il rischio, come ad esempio obbligazioni soggette a bail-in, e a questi strumenti è applicata una metodologia analoga basata sulla riveduta legge del 17 dicembre 2004¹⁴ sulla sorveglianza degli assicuratori e sull’ordinanza del 9 novembre 2005¹⁵ sulla sorveglianza.

È corretto affermare che, come le banche, le imprese di assicurazione sono attive in un settore regolamentato. Tuttavia, il diritto in materia di sorveglianza degli assicuratori non prevede un regime TBTF e quindi nemmeno un obbligo di emettere strumenti TBTF da una società madre del gruppo.

Per le banche la situazione è diversa. Infatti, possono essere considerate di rilevanza sistemica e quindi essere assoggettate al regime TBTF. In questo caso è imperativo che l’emissione degli strumenti TBTF per il tramite della società madre del gruppo avvenga dalla Svizzera. È il caso, ad esempio, per le obbligazioni soggette a bail-in, la cui emissione deve avvenire dalla Svizzera conformemente all’articolo 126a capoverso 1 lettera b OFoP¹⁶. Le banche possono quindi essere assoggettate a obblighi più restrittivi in materia di vigilanza rispetto alle imprese di assicurazione. Per questo motivo il Consiglio federale ritiene che sia tuttora giustificato applicare le disposizioni derogatorie previste per gli strumenti TBTF esclusivamente alle banche.

2.3 Qualificazione fiscale degli strumenti TBTF come mutui di azionisti

Centre Patronal (CP) propone un’ulteriore misura per rafforzare l’attrattiva della sottoscrizione di strumenti TBTF.

Suggerisce di considerare a livello fiscale gli investitori in strumenti TBTF come azionisti e i relativi investimenti come crediti concessi a seguito della situazione finanziaria degli emittenti. In questo modo la rinuncia a crediti in caso di ammortamento di obbligazioni «write-off» o soggette a bail-in sarebbe neutrale in termini fiscali. Ciò eviterebbe che la società consegua utili imponibili, che potrebbero andare a ridurre le perdite o ad aumentare l’onere fiscale.

L’obiettivo di permettere alle banche svizzere di emettere i loro strumenti TBTF a condizioni competitive per garantire la stabilità finanziaria e rafforzare anche la certezza del diritto viene raggiunto con le succitate disposizioni derogatorie contenute nella LIP e nella LTB. Il Consiglio federale non reputa pertanto necessario introdurre un’altra misura per accrescere l’attrattiva dell’emissione di strumenti TBTF dalla Svizzera e ritiene che sgravare ulteriormente le banche, come proposto da CP, non sia giustificabile.

3.1 La normativa proposta

Conformemente ai parametri generali decisi per l’attuazione a livello di legge delle misure definite nel rapporto sulla stabilità delle banche, il Consiglio federale è favorevole a mantenere invariate le disposizioni derogatorie, ma senza fissare limiti temporali. Prevede che il progetto legislativo concernente la stabilità delle banche entrerà in vigore nel corso della prossima legislatura 2027–2031. Al fine di evitare che tra il 1° gennaio 2027 e l’entrata in vigore del progetto si crei un vuoto legislativo durante il quale gli interessi derivanti dagli strumenti TBTF emessi in tale periodo sarebbero assoggettati all’imposta preventiva, la normativa proposta prevede una proroga delle disposizioni derogatorie fino al 31 dicembre 2031. La proroga temporanea consente al legislatore di valutare in modo conclusivo questa misura nel contesto dell’intero pacchetto di misure definito nel rapporto del Consiglio federale sulla stabilità delle banche.

Il contenuto delle disposizioni derogatorie rimane invariato.

3.2 Attuazione

La proroga delle disposizioni derogatorie non richiede un’ulteriore concretizzazione (diritto vigente).

Per l’esecuzione della regolamentazione prevista non sono necessari mezzi elettronici.

Il Consiglio federale mira a un’entrata in vigore della presente normativa dal 1° gennaio 2027, garantendo così una proroga senza interruzioni.

6.1 Costituzionalità

La facoltà della Confederazione di riscuotere un’imposta preventiva sul reddito dei capitali mobili si fonda sull’articolo 132 capoverso 2 della Costituzione federale (Cost.)¹⁷. I principi dell’articolo 127 Cost. si applicano anche alla riscossione dell’imposta preventiva. Le eccezioni prese in esame si fondano sull’articolo 98 capoverso 1 Cost. concernente le prescrizioni sulle banche e sulle borse. Il trattamento speciale degli strumenti TBTF rispetto alle altre obbligazioni societarie è il risultato dell’esercizio della competenza della Confederazione attribuitale dall’articolo 98 capoverso 1 Cost. La ponderazione degli interessi da effettuare in questo ambito è oggettivamente giustificata poiché gli strumenti TBTF contribuiscono a preservare la stabilità del mercato finanziario svizzero (n. 1.1). La proroga delle eccezioni è quindi conforme alla Costituzione.

6.2 Subordinazione al freno alle spese

Il progetto non contiene né nuove disposizioni in materia di sussidi né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa. Il progetto non sottostà pertanto al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).