Messaggio concernente la modifica della legge sulla promozione dell’alloggio

Art. 38a Pigione commisurata ai costi

Questo nuovo articolo crea una base giuridica chiara per l’applicazione della pigione commisurata ai costi e quindi del nuovo modello nel caso specifico delle misure di promozione indiretta secondo la sezione 4 della legge. Vengono presi in considerazione tutti gli strumenti di promozione nella misura in cui il loro impiego sostiene la costruzione o l’acquisto di abitazioni offerte in locazione a pigioni moderate (art. 35–38 LPrA). La disposizione interessa quindi specialmente gli alloggi di committenti della costruzione di utilità pubblica che hanno ricevuto un mutuo dal fondo di rotazione o che sono stati parzialmente finanziati con l’aiuto di un prestito della CCA. Sono considerati di utilità pubblica i committenti che soddisfano le condizioni previste all’articolo 37 OPrA e che, secondo i loro statuti, perseguono in particolare lo scopo di fornire alloggi a pigioni e prezzi moderati, limitano la distribuzione di dividendi, vietano il versamento di tantièmes e assegnano a uno scopo analogo il patrimonio rimanente in caso di liquidazione.

Sebbene l’applicazione della pigione commisurata ai costi corrisponda alla prassi generale, nel caso degli aiuti indiretti ha dovuto finora essere desunta dalla LPrA e dalla Carta statutaria dei committenti di abitazioni di utilità pubblica in Svizzera¹². Senza una modifica della legge, la pigione così definita rimarrebbe priva di una base giuridica sufficientemente solida e, soprattutto, il nuovo modello non potrebbe essere utilizzato in modo efficace.

Il capoverso 1 della nuova disposizione consolida il principio secondo cui le pigioni di alloggi che sono oggetto di misure di promozione indiretta ai sensi della LPrA devono essere calcolate in base ai costi. L’applicazione delle disposizioni del Codice delle obbligazioni (CO)¹³ sulla contestazione delle pigioni abusive è perlopiù esclusa. In linea di principio entra in considerazione soltanto l’articolo 269 CO relativo al reddito sproporzionato per quanto riguarda la determinazione delle pigioni di questo tipo di abitazioni (cfr. art. 253b cpv. 3 CO in combinato disposto con l’art. 2 cpv. 2 OLAL). Il riferimento all’articolo 269 CO va inteso in senso generale¹⁴, in quanto volto unicamente a consolidare la determinazione delle pigioni in base ai costi, senza considerare la situazione del mercato. Si vuole così sancire un elemento centrale della protezione contro le pigioni abusive iscritta nella Costituzione federale (art. 109 cpv. 1 Cost.) anche per il settore che beneficia della promozione dello Stato. Ciò non significa però che i committenti della costruzione di utilità pubblica o l’UFAB, nel calcolo delle pigioni degli alloggi che fruiscono di aiuti federali indiretti, debbano tenere conto, oltre che delle prescrizioni di diritto pubblico della LPrA, anche di quelle del CO relative al reddito sproporzionato. Un tale doppio calcolo (e controllo) delle pigioni non servirebbe a garantire la certezza del diritto e non risponderebbe neppure al requisito dell’efficienza procedurale.

La formulazione scelta sottolinea la responsabilità dei committenti della costruzione di utilità pubblica nel fissare le pigioni. A queste organizzazioni spetta il compito primario di calcolare le pigioni in base ai costi. Per tutta la durata delle misure di promozione l’UFAB procede al controllo delle pigioni principalmente su richiesta dei locatari (art. 54 cpv. 2 LPrA). L’applicazione della pigione commisurata ai costi si estende in particolare agli alloggi che fruiscono di misure di promozione. Tuttavia, considerato che normalmente tutti gli alloggi beneficiano di un aiuto, la pigione commisurata ai costi è generalmente valida per tutto immobile. In virtù dell’articolo 253a capoverso 1 CO, si applica anche alle cose concesse in uso con questi locali, come ad esempio garage, locali per il bricolage e cantine, anche se non sono prese in considerazione per il calcolo del mutuo e non sono direttamente sostenute.

In determinate situazioni l’applicazione della pigione commisurata ai costi secondo la LPrA è invece esclusa. Da un lato, nel caso di locali commerciali situati all’interno di immobili comprendenti alloggi che fruiscono di misure di promozione; poiché la LPrA non prevede aiuti per i locali commerciali, l’applicazione secondo la legge sarebbe in contrasto con l’articolo 253b capoverso 3 CO. Dall’altro, nel caso di alloggi che non rispondono ai criteri richiesti e per i quali non si possono pertanto accordare aiuti indiretti (p. es. attici troppo grandi). In virtù dell’articolo 253b capoverso 3 CO, la determinazione delle pigioni dei locali esclusi è retta dalle disposizioni del CO relative alla contestazione delle pigioni abusive ed è di competenza delle istanze giudiziarie civili. Lo stesso vale per oggetti quali garage, locali per il bricolage o cantine affittati a terzi, indipendentemente dal rapporto di locazione riguardante un alloggio che fruisce di misure di promozione.

Il capoverso 2 conferisce al Consiglio federale la competenza di stabilire le modalità di attuazione della pigione commisurata ai costi conformemente alla LPrA nel quadro delle misure di promozione indiretta. Questa norma di delega crea la base necessaria per l’introduzione e la definizione del nuovo modello a livello di ordinanza. Si tratta nello specifico di fissare i costi immobiliari e i tassi forfettari computabili. Allo stesso tempo, devono essere disciplinate anche altre modalità strettamente legate alla pigione commisurata ai costi e al modello, come i requisiti materiali e formali per gli adeguamenti delle pigioni durante l’aiuto. La nozione di costi immobiliari è utilizzata alla luce del fatto che la contabilità dei committenti della costruzione di utilità pubblica presenta solitamente i costi per immobile e non per alloggio. I costi immobiliari in senso ampio comprendono anche alcuni costi, generalmente minimi, dell’organizzazione del committente (p. es. i costi di organizzazione di un’assemblea della cooperativa). Questa aggiunta si basa sulla stretta connessione tra l’effettiva gestione dell’immobile e il committente a cui fa capo come forma societaria.

Art. 43 Approntamento delle risorse finanziarie

L’articolo disciplina le modalità di gestione finanziaria degli strumenti di promozione dell’alloggio (mutui senza interesse e a saggi d’interesse favorevoli, fideiussioni e fideiussioni al regresso, nonché partecipazioni al capitale). Conformemente alla legislazione in vigore, l’Assemblea federale concede crediti d’impegno a termine per tutti questi strumenti.

Un credito d’impegno secondo l’articolo 21 della legge federale del 7 ottobre 2005¹⁵ sulle finanze della Confederazione (LFC) è necessario qualora debbano essere contratti impegni finanziari la cui durata supera l’anno del preventivo. Il credito d’impegno determina l’ammontare entro cui il Consiglio federale può contrarre impegni finanziari per uno scopo determinato. È illimitato nel tempo, salvo diversa disposizione del relativo decreto federale. Secondo l’articolo 21 capoverso 4 lettera e LFC, i crediti d’impegno sono segnatamente necessari per l’assunzione di fideiussioni e di altre garanzie. In tal caso, tra gli impegni e gli eventuali pagamenti da parte della Confederazione possono intercorrere anni.

La concessione di un mutuo da parte della Confederazione rappresenta un’uscita con incidenza sul freno all’indebitamento nell’anno del preventivo, per la quale è richiesto un credito a preventivo secondo l’articolo 20 capoverso 1 dell’ordinanza del 5 aprile 2006¹⁶ sulle finanze della Confederazione. Non è tuttavia necessario un credito d’impegno pluriennale, in quanto l’obbligo di rimborso spetta unicamente al beneficiario del mutuo, conformemente ai termini del contratto. Un credito d’impegno non è quindi lo strumento adatto per gestire la concessione di mutui su più anni. Risulta invece appropriato un limite di spesa secondo l’articolo 20 LFC, corrispondente a un importo massimo dei crediti a preventivo stabilito dall’Assemblea federale per determinate spese durante un periodo pluriennale. I limiti di spesa possono essere stabiliti in particolare se la Confederazione ha un margine d’apprezzamento ma allo stesso tempo occorre garantire un certo grado di gestione della spesa.

La revisione dell’articolo 43 LPrA prevede che l’Assemblea federale possa in futuro decidere i limiti di spesa anziché i crediti d’impegno per i mutui,soprattutto i versamenti al fondo di rotazione per la promozione dell’edilizia abitativa secondo l’articolo 34 lettera c LPrA. Le fideiussioni e le fideiussioni al regresso, in particolare le garanzie federali per i prestiti della CCA, continueranno invece a richiedere appositi crediti d’impegno da parte dell’Assemblea federale.

Per quanto riguarda le partecipazioni al capitale secondo l’articolo 34 lettera d LPrA, esse non hanno un’importanza prioritaria nella promozione dell’alloggio da parte della Confederazione. Al momento non sono quindi previste nuove partecipazioni al capitale, anche perché la promozione parallela di committenti della costruzione di utilità pubblica attraverso partecipazioni al capitale e mutui della Confederazione non è un’opzione ottimale dal punto di vista del governo d’impresa. Se in futuro dovesse comunque emergere la necessità di riprendere questo strumento, l’Assemblea federale dovrà potersi esprimere in merito come avvenuto finora. Nel caso di una nuova strategia di partecipazione al capitale, ciò assumerà la forma di un limite di spesa pluriennale con un tetto massimo per le partecipazioni previste.

I crediti d’impegno e i limiti di spesa non costituiscono crediti di pagamento; devono anche essere approvati dall’Assemblea federale come parte del preventivo per tutti gli strumenti di promozione dell’alloggio.

Art. 54 cpv. 1

L’articolo 54 capoverso 1 LPrA precisa ora esplicitamente che l’UFAB controlla anche le pigioni degli alloggi che fruiscono di misure di promozione indiretta secondo la sezione 4 della legge (art. 35–38 LPrA; cfr. eccezioni all’art. 54a LPrA).

Il controllo effettuato dall’UFAB garantisce che le organizzazioni di utilità pubblica attive nella costruzione di abitazioni applichino correttamente la pigione commisurata ai costi e in particolare il nuovo modello. Al contempo si assicura l’armonizzazione dell’attività di controllo dell’UFAB affinché venga attuata secondo gli stessi criteri per tutti gli alloggi, a prescindere dal tipo di aiuto indiretto. Finora il controllo derivava dalle disposizioni sulle misure di promozione diretta e si concentrava principalmente sugli immobili che beneficiavano di mutui del fondo di rotazione. Lo Stato non controllava gli alloggi che beneficiavano di un finanziamento della CCA o di fideiussioni della hbg garantite da fideiussioni al regresso della Confederazione oppure di partecipazioni di quest’ultima al capitale, a meno che non fosse stata conclusa con l’UFAB una particolare convenzione.

L’assunzione del controllo delle pigioni da parte dell’UFAB appare adeguata e ragionevole. In quanto unità amministrativa indipendente incaricata dell’esecuzione della LPrA, l’UFAB dispone delle conoscenze tecniche necessarie e di un’esperienza di lunga data in materia. La valutazione delle pigioni degli alloggi che sono oggetto di misure di promozione secondo la sezione 4 della legge viene inoltre effettuata in conformità con le disposizioni di diritto pubblico della LPrA e dell’OPrA. Il controllo dell’UFAB è finalizzato in primo luogo a garantire alloggi a pigioni e prezzi moderati (cfr. art. 33 cpv. 1 LPrA). Per la valutazione è determinante la pigione commisurata ai costi come definita all’articolo 38a LPrA e nelle relative disposizioni di ordinanza. Secondo l’articolo 54 capoversi 2 e 3 LPrA, il controllo dell’UFAB è gratuito e viene effettuato principalmente sulla base di una richiesta (possibile in ogni momento) dei locatari. In questi casi l’UFAB cerca innanzitutto di indurre le parti a trovare un accordo. Se non è raggiunto un accordo, l’UFAB emana una decisione formale contro la quale può essere presentato ricorso al Tribunale amministrativo federale. Viene così garantito un controllo efficace delle pigioni nel processo amministrativo (giudiziario), che si fonda su principi dello Stato di diritto e tiene conto degli interessi dei locatari. Per contro, l’applicazione delle disposizioni di diritto privato del CO sulla contestazione delle pigioni abusive è esclusa se, come nella fattispecie, gli alloggi beneficiano di misure di promozione da parte dei poteri pubblici e le pigioni sono sottoposte al controllo di un’autorità. Di conseguenza, le autorità di conciliazione in materia di locazione e i tribunali civili non sono competenti per la valutazione delle pigioni degli alloggi promossi ai sensi della LPrA (art. 253b cpv. 3 CO; cfr. anche TF 2C.102/2023 consid. 5.5 e commento all’art. 38a LPrA). In questo modo si possono evitare doppi controlli effettuati secondo criteri diversi e le contraddizioni che ne derivano.

L’UFAB non ha finora rilevato segnali che inducano a supporre che il suddetto obiettivo di garantire alloggi pigioni e prezzi moderati sia minacciato. Per questo motivo, attualmente non effettua controlli d’ufficio e ritiene sufficiente limitare la verifica ai casi di contestazioni concrete da parte dei locatari. La semplificazione del calcolo della pigione commisurata ai costi dovrebbe facilitare ulteriormente la sua applicazione. Se in futuro l’UFAB dovesse constatare che, nonostante l’attività di promozione, non vengono offerte pigioni accessibili, andrebbe esaminata la possibilità di effettuare controlli d’ufficio per garantire che venga raggiunto lo scopo perseguito, secondo quanto previsto all’articolo 54 capoverso 1.

Come per l’applicazione della pigione commisurata ai costi (cfr. art. 38a LPrA), il controllo delle pigioni nel quadro dell’aiuto indiretto si estende sia agli alloggi che sono oggetto di misure di promozione sia alle cose concesse in uso con questi locali. Il controllo è però escluso qualora non si applichi la pigione commisurata ai costi, ad esempio nel caso di locali commerciali o di locali d’abitazione che non soddisfano i criteri di ammissibilità e per i quali non è stato quindi accordato alcun aiuto indiretto.

Art. 54a Rinuncia ai controlli

La Confederazione e i Cantoni hanno competenze parallele in materia di promozione dell’alloggio (art. 108 cpv. 1 Cost.). Di conseguenza, tutte le autorità locali che dispongono di un proprio sistema di promozione possono, in linea di principio, predisporre il controllo delle pigioni secondo le loro direttive. Le argomentazioni avanzate nel corso della consultazione, e soprattutto quella relativa a un ulteriore aumento dell’efficienza procedurale, hanno spinto il Consiglio federale a contribuire nel quadro della LPrA a un migliore coordinamento delle situazioni di promozione multipla.

A suo avviso, questa misura può essere attuata sul piano giuridico con l’introduzione di un nuovo articolo 54a LPrA, in base al quale la Confederazione può rinunciare al controllo secondo il suo modello di pigione commisurata ai costi se per lo stesso alloggio vengono erogati sia aiuti federali che aiuti cantonali o comunali (cpv. 1). La rinuncia prevede inoltre che un Cantone o un Comune effettui un proprio controllo e che dal suo metodo di calcolo risultino pigioni paragonabili.

La comparabilità delle pigioni si rende necessaria nell’ottica dei principi generali dello Stato di diritto e, in particolare, del principio di uguaglianza, il quale impone che situazioni uguali siano trattate allo stesso modo in virtù della loro uguaglianza e situazioni disuguali siano trattate in modo diverso in virtù della loro disuguaglianza (cfr. anche DTF 138 I 225, 230 consid. 3.6.1).

Può succedere, ad esempio, che immobili adiacenti siano sostenuti unicamente dalla Confederazione o contemporaneamente dalla Confederazione e da altre autorità locali. Le pigioni di questi immobili non dovrebbero differire troppo l’una dall’altra. Per ragioni di efficienza procedurale, tuttavia, appare tollerabile che il metodo di calcolo cantonale non si discosti di oltre il 10 per cento dalle disposizioni federali in materia. Margini superiori non sono compatibili con il principio di uguaglianza; in tal caso la Confederazione non potrebbe rinunciare ai suoi controlli. Se la comparabilità astratta è garantita in base a un numero adeguato di alloggi che sono oggetto di misure di promozione, l’UFAB può generalmente rinunciare a controllare le pigioni degli immobili che sono controllati da altre collettività. Per poter confrontare le pigioni l’UFAB dipende dalla collaborazione della collettività interessata. Di norma, per il confronto astratto sono sufficienti le informazioni riguardanti 15–20 immobili che fruiscono delle misure di protezione. La comparabilità deve inoltre essere verificata a intervalli regolari.

La formulazione potestativa del capoverso 1 è giustificata dal fatto che possono verificarsi situazioni in cui una rinuncia al controllo da parte della Confederazione non risulta adeguata, anche se le relative condizioni sono fondamentalmente soddisfatte. Potrebbe darsi, ad esempio, che il Cantone o il Comune stesso sia favorevole al doppio controllo e chieda alla Confederazione di non rinunciarvi. Inoltre, come detto, è necessaria la collaborazione con le rispettive autorità locali; se ciò non avviene o non avviene più, la Confederazione deve essere libera di procedere (di nuovo) a una verifica indipendente delle pigioni.

La rinuncia al controllo è possibile in caso di promozione sia indiretta che diretta, anche se quest’ultima non viene attualmente praticata.

Per motivi di trasparenza, è anche opportuno autorizzare il DEFR, secondo il nuovo articolo 54a capoverso 2 LPrA, a indicare in un’ordinanza dipartimentale i Cantoni e i Comuni le cui disposizioni in materia di locazione sono considerate paragonabili. I requisiti relativi alla comparabilità saranno precisati in una direttiva.