Messaggio concernente la modifica della legge sulla vigilanza dei mercati finanziari

1.1 Necessità di agire e obiettivi

L’ultima revisione delle disposizioni di legge che regolamentano la collaborazione dell’Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) e della Banca nazionale svizzera (BNS) nei rapporti internazionali è avvenuta nel quadro dell’emanazione della legge del 19 giugno 2015¹ sull’infrastruttura finanziaria (LInFi), entrata in vigore il 1° gennaio 2016². Da allora, la tendenza a un’attività di sorveglianza transfrontaliera rafforzata, alla collaborazione e allo scambio di informazioni delle autorità di vigilanza sui mercati finanziari come pure direttamente da parte degli assoggettati alla vigilanza si è ulteriormente consolidata. Il numero di domande di assistenza amministrativa presentate alla FINMA da autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari resta costantemente elevato da alcuni anni. Queste domande provengono in gran parte da Stati europei, in particolare dall’area dell’UE, come pure dagli Stati Uniti e dal Regno Unito³. Continua ad aumentare anche il numero delle nuove complesse fattispecie nell’attività di sorveglianza transfrontaliera così come nel quadro delle procedure di riconoscimento e di verifica delle autorità estere.

La capacità di cooperazione delle autorità nazionali competenti, in particolare delle autorità di vigilanza sui mercati finanziari, nonché dei fornitori di servizi finanziari interessati, è oggi una delle condizioni fondamentali per potere concepire un sistema finanziario aperto all’attività transfrontaliera e in grado di estendere la propria rete al di là dei confini nazionali, senza con ciò compromettere l’integrità del mercato, la trasparenza e la stabilità finanziaria. È nell’interesse dei fornitori svizzeri di servizi finanziari, come le banche e le imprese di assicurazioni, che questa premessa fondamentale per l’attività finanziaria internazionale possa essere soddisfatta. Questa evoluzione ha subito un’accelerazione significativa con l’abolizione del segreto bancario fiscale a livello internazionale e l’introduzione dello scambio automatico di informazioni relative a conti finanziari.

Dall’entrata in vigore delle disposizioni di legge attuali, i requisiti internazionali per la collaborazione transfrontaliera delle autorità di vigilanza sui mercati finanziari e dei fornitori di servizi finanziari si sono evoluti. Il quadro giuridico svizzero tiene conto di questi sviluppi solo in misura parziale. Appare quindi opportuno modificarlo, allo scopo di rafforzare e consolidare a lungo termine la reputazione e il ruolo globale della piazza finanziaria svizzera.

Le esperienze maturate dall’entrata in vigore delle disposizioni attuali, nel 2016, e i chiarimenti del Dipartimento federale delle finanze (DFF), in particolare della Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali (SFI), in collaborazione con l’Ufficio federale di giustizia (UFG), la FINMA, l’Autorità federale di sorveglianza dei revisori (ASR) e la BNS, hanno evidenziato una necessità di revisione o di modifica, in particolare per quanto riguarda le seguenti disposizioni della legge del 22 giugno 2007⁴ sulla vigilanza dei mercati finanziari (LFINMA):

• – la cosiddetta procedura del cliente svizzera di cui all’articolo 42a capoversi 2 e 4–6 LFINMA (la procedura amministrativa con diritti di audizione e di ricorso dei clienti interessati) è parte dell’odierna procedura di assistenza amministrativa della FINMA. Tale procedura costituisce un unicum nel panorama internazionale ed è valutata in modo critico da autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari e da organismi internazionali, che vi ravvisano una limitazione rilevante della capacità della FINMA di fornire assistenza amministrativa. Dalle esperienze acquisite a partire dal 2016 nella prassi dell’assistenza amministrativa è emerso che i diritti di audizione e di ricorso garantiti dalla procedura del cliente vengono esercitati nella maggior parte dei casi proprio da quegli attori nei confronti dei quali esiste un sospetto fondato di reati di abuso di informazioni privilegiate o di manipolazione del mercato commessi con strumenti dei mercati finanziari esteri, e che spesso ciò avviene in maniera reiterata. In questi casi la procedura del cliente, e in particolare la procedura di ricorso, vengono sfruttate per ritardare la trasmissione di informazioni. Il fatto che questi ricorsi vengano in definitiva respinti in tribunale è irrilevante.

• Chi opera volontariamente su piazze finanziarie e in sedi di negoziazione estere deve oggi accettare che le autorità locali di vigilanza sui mercati finanziari abbiano, in applicazione del rispettivo quadro giuridico, una necessità legittima e spesso anche urgente di ottenere informazioni sulle transazioni eseguite. Il diritto a una protezione giuridica individuale contrasta con l’interesse pubblico per mercati finanziari stabili, integri e trasparenti nonché con la protezione di altri partecipanti al mercato contro pratiche di mercato sleali. Conformemente agli standard internazionali i dati devono poter essere trasmessi rapidamente.

• Per le autorità svizzere, dal canto loro, è di tutto vantaggio che la trasmissione delle informazioni nell’ambito delle domande di assistenza amministrativa indirizzate ad autorità estere sia rapida ed efficiente.

• In quest’ottica è necessario un adeguamento sostanziale della procedura del cliente svizzera;

• – con riferimento agli attuali articoli 42 e 42b LFINMA in passato si è posta la questione dei limiti della collaborazione della FINMA nel quadro delle procedure di riconoscimento e di verifica condotte da autorità estere in relazione al quadro normativo svizzero e al quadro di vigilanza svizzero sui mercati finanziari e, in particolare, la questione della necessità di una base legale esplicita per disciplinare la trasmissione di informazioni non accessibili al pubblico. Questa base legale deve essere creata con l’articolo 42b^bis D-LFINMA;

• – per quanto riguarda le disposizioni dell’articolo 42c LFINMA concernenti la trasmissione informale di informazioni non accessibili al pubblico ad autorità e servizi esteri direttamente da parte degli assoggettati alla vigilanza, l’esperienza maturata dal 2016 ha messo in luce la difficoltà di identificare con certezza le situazioni e gli scopi che legittimano una simile trasmissione diretta delle informazioni. Per garantire una maggiore certezza del diritto occorre quindi chiarire i requisiti applicabili così come i criteri di scopo. D’altro canto, la collaborazione internazionale diretta degli assoggettati alla vigilanza deve essere impostata in modo il più possibile coerente con le possibilità attualmente previste per la collaborazione amministrativa e per l’assistenza amministrativa della FINMA;

• – dalla revisione nel 2016 le autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari hanno ripetutamente chiesto di poter notificare i documenti in materia amministrativa direttamente a destinatari in Svizzera in nome di una comunicazione quanto più possibile tempestiva nei casi di violazioni di legge e abuso del mercato. Per questa ragione viene creata una nuova base legale specifica nel nuovo articolo 42d D-LFINMA;

• – in merito alle verifiche transfrontaliere dirette disciplinate nell’articolo 43 LFINMA (cosiddetti controlli in loco), le esperienze acquisite dal 2016 hanno dimostrato che non è sufficiente condurre tali verifiche transfrontaliere unicamente nei confronti degli assoggettati alla vigilanza o nel quadro della vigilanza su base consolidata. Alla luce dell’aumento delle esternalizzazioni di compiti interne o esterne al gruppo, verso o dall’estero, a imprese non sottoposte a vigilanza e alla luce dell’acquisizione transfrontaliera di servizi (p. es. di servizi cloud), nell’articolo 43 D-LFINMA occorre prevedere anche queste nuove fattispecie.

Analogamente alle disposizioni sull’assistenza amministrativa contenute nella LFINMA, nell’ottica della sorveglianza delle società svizzere facenti capo alle reti di revisione globali è necessario modernizzare le disposizioni sull’assistenza amministrativa incluse nella legge del 16 dicembre 2005⁵ sui revisori (LSR), conformemente alla modifica del 30 settembre 2016⁶, in particolare per quanto riguarda l’articolo 26 LSR concernente la cooperazione con le autorità estere preposte alla sorveglianza dei revisori e l’articolo 27 LSR in materia di atti di verifica transfrontaliera, creando una base legale esplicita per l’esecuzione di atti di verifica mediante strumenti di comunicazione a distanza (ispezioni mediante accesso remoto).

Inoltre, in analogia alla revisione della LFINMA devono essere riviste anche le disposizioni sull’assistenza amministrativa contenute nella legge del 3 ottobre 2003⁷ sulla Banca nazionale (LBN). In particolare, l’articolo 21 LBN deve essere allineato alla regolamentazione introdotta nel 2016 nell’articolo 42 capoverso 2 lettera a LFINMA per quanto riguarda il principio di specialità. Un nuovo articolo 50b^bis D-LBN consente inoltre alla BNS di collaborare in procedure internazionali di riconoscimento e di verifica relative alle infrastrutture del mercato finanziario di rilevanza sistemica in analogia all’articolo 42b^bis D-LFINMA.

Tutti gli adeguamenti citati mirano a rafforzare la reputazione e il ruolo globale della piazza finanziaria svizzera attraverso la creazione di un quadro giuridico chiaro e coerente per la collaborazione internazionale delle autorità svizzere di vigilanza e sorveglianza, da un lato, e degli assoggettati alla vigilanza e alla sorveglianza, dall’altro. Su questa base, il sistema finanziario svizzero potrà mantenere la sua apertura all’attività transfrontaliera ed estendere la propria rete a livello internazionale, senza compromettere l’integrità del mercato, la trasparenza o la stabilità finanziaria.

1.2 Alternative esaminate e opzione scelta

Le disposizioni vigenti della LFINMA non sono più sufficienti per soddisfare i requisiti della cooperazione transfrontaliera. Il mantenimento dello status quo andrebbe a indebolire notevolmente la posizione della piazza finanziaria svizzera nella concorrenza internazionale. A medio e lungo termine sarebbe prevedibile soprattutto un trasferimento all’estero del settore internazionale dei servizi finanziari, il che potrebbe compromettere notevolmente l’attrattività e l’apertura del mercato nazionale. Alla luce di ciò, l’opzione di rinunciare a una modifica legislativa delle pertinenti disposizioni in materia di assistenza amministrativa è stata respinta in quanto non opportuna.

Nel caso della presente modifica di legge è stato scelto un approccio di riforma sistematico e trasversale agli atti normativi. La modifica non si limita ad adeguamenti puntuali della LFINMA, bensì crea anche nuove basi legali, ad esempio per la collaborazione nel quadro delle procedure internazionali di riconoscimento e di verifica nonché per la notificazione transfrontaliera di documenti per scopi di vigilanza sui mercati finanziari. In tal modo, per coerenza, vengono incluse anche le disposizioni pertinenti della LSR e della LBN.

Particolare attenzione è stata posta alla questione se la cosiddetta procedura del cliente prevista nell’articolo 42a LFINMA con i suoi estesi diritti di audizione e di ricorso rimanga appropriata nel contesto internazionale. Essa garantisce ai clienti interessati estesi diritti di audizione e di ricorso nella procedura di assistenza amministrativa e rappresenta un’eccezione nel confronto internazionale. Tuttavia, l’assistenza amministrativa ai fini della vigilanza sui mercati finanziari non è finalizzata in prima linea a chiarire rapporti giuridici individuali, bensì all’adempimento di compiti pubblici, quali la tutela dell’integrità e della trasparenza del mercato finanziario, la salvaguardia della stabilità finanziaria nonché la fiducia dei partecipanti al mercato all’interno di mercati funzionanti, equi e resistenti agli abusi.

Il conseguente dualismo tra protezione giuridica individuale e interessi pubblici in materia di vigilanza richiede un’attenta valutazione. Una limitazione della procedura del cliente sembra adeguata, necessaria e ragionevole, considerati i possibili rischi di reputazione a livello internazionale e le possibilità pratiche di abuso sotto forma di ritardi procedurali tattici. Su questo sfondo sono state esaminate tre varianti per la futura impostazione della procedura del cliente:

• – la variante A prevedeva l’abrogazione completa dei diritti di audizione e di ricorso dei clienti nella procedura del cliente. Questa opzione avrebbe comportato una reimpostazione radicale del regime di assistenza amministrativa secondo la LFINMA. Alla base vi era l’idea di armonizzare la procedura svizzera con gli standard correnti a livello internazionale e di consolidare la posizione della FINMA quale partner affidabile nell’architettura della vigilanza internazionale. La variante A sarebbe stata coerente con la situazione giuridica vigente secondo l’articolo 42c capoverso 1 LFINMA, che consente già oggi, a determinate condizioni, una trasmissione diretta di informazioni e senza formalità da parte degli istituti assoggettati alla vigilanza alle autorità estere, modalità che i clienti comunemente accettano nel quadro di una dichiarazione di rinuncia. In tal modo si sarebbe tenuto conto del fatto che organismi internazionali come il Gruppo d’azione finanziaria (GAFI)⁸ o l’Organizzazione internazionale delle Autorità di controllo dei mercati finanziari («International Organization of Securities Commissions», IOSCO) hanno biasimato più volte la procedura del cliente, ritenendola un ostacolo a un’assistenza amministrativa efficace e sottolineando così in modo implicito la necessità di una riforma;

• – la variante B prevedeva un approccio differenziato e orientato ai rischi. Secondo tale variante, i diritti di audizione e di ricorso dei clienti andavano limitati soltanto nei casi in cui la richiesta di assistenza amministrativa estera riguardasse un possibile reato di abuso di informazioni privilegiate o di manipolazione di mercato collegato a transazioni con effetti all’estero. Questa limitazione mirata della procedura del cliente considerava il fatto che proprio in questi casi particolarmente sensibili l’assistenza amministrativa viene spesso compromessa o subisce ritardi, mentre l’interesse pubblico nei confronti di una procedura transfrontaliera rapida e coerente contro un abuso di mercato è particolarmente elevato. Tuttavia, per altre categorie di richieste di assistenza amministrativa – per esempio in caso di intermediazione finanziaria illecita o procedure di vigilanza senza fattispecie di abuso di mercato – la procedura del cliente continua a essere applicata. La variante B mantiene in questo modo un equilibrio differenziato tra l’effettivo interesse pubblico alla vigilanza e la protezione giuridica individuale sancita dalla Costituzione;

• – una terza variante esaminata concettualmente prevedeva di mantenere l’attuale procedura del cliente, sviluppandola in modo tale che i clienti non venissero informati in precedenza, ma soltanto a posteriori, sull’avvenuta trasmissione di informazioni (notifica a posteriori) e che potessero quindi far valere un controllo giudiziario a posteriori. Questa variante si sarebbe basata sull’attuale articolo 42a capoverso 4 LFINMA, differenziandolo sotto il profilo normativo. Dalla prassi emerge tuttavia che le autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari non accettano una simile regolamentazione, poiché ritengono che la certezza del diritto sia compromessa nella procedura probatoria relativa ai propri atti di accusa principale. Questa variante non avrebbe pertanto né rafforzato la fiducia internazionale nella procedura di vigilanza svizzera né soddisfatto i requisiti normativi per una cooperazione transfrontaliera efficace; non è quindi stata portata avanti per mancanza di compatibilità a livello internazionale.

Nel quadro della procedura di consultazione, ai partecipanti sono state sottoposte per parere sia la variante A che B. Una maggioranza dei partecipanti si è detta favorevole alla variante B. Un aspetto particolarmente apprezzato di questa soluzione è stata l’adeguata ponderazione tra l’interesse pubblico per l’integrità del mercato e la protezione giuridica individuale. È stato inoltre apprezzato che, nell’ambito della procedura, la FINMA rimanga vincolata ai principi di specialità, confidenzialità e proporzionalità e che i detentori delle informazioni interessati continuino ad avere la possibilità di far valere i propri diritti nell’ambito dell’applicazione di un decreto di edizione.

La variante B rappresenta quindi una via di mezzo sostenibile. Consente un adeguamento mirato, conforme allo Stato di diritto e proporzionato della procedura del cliente tenendo conto contemporaneamente degli accresciuti requisiti internazionali per una collaborazione internazionale rapida, efficiente ed efficace nell’ambito della vigilanza sui mercati finanziari. La limitazione della procedura del cliente nel contesto specifico delle richieste riguardo ad abusi di mercato in relazione a mercati esteri si rivela una misura adeguata, necessaria e ragionevole ai fini di un ulteriore sviluppo del diritto svizzero in materia di vigilanza conforme al sistema dello stesso. L’obiettivo è rafforzare la credibilità e la capacità di cooperazione della FINMA, ridurre i rischi di reputazione e sostenere l’apertura della piazza finanziaria svizzera alle operazioni transfrontaliere.

In merito all’articolo 42c LFINMA concernente la trasmissione diretta di informazioni da parte di assoggettati alla vigilanza, al fine di chiarire il campo di applicazione del capoverso 2, è stata valutata con attenzione la possibilità di concretizzare le costellazioni di casi ammessi nel quadro di un’autodisciplina del settore finanziario interessato approvata dalla FINMA. Tuttavia, l’alternativa di una regolamentazione d’esecuzione complementare è stata respinta dopo che i colloqui esplorativi condotti presso il settore interessato non hanno rilevato sufficiente interesse verso questa soluzione.

Per quanto riguarda la notificazione transfrontaliera di documenti per scopi di vigilanza sui mercati finanziari, nell’ambito della procedura di consultazione è stata esaminata anche la possibilità di annullare la dichiarazione in essere della Svizzera relativa alla Convenzione europea del 24 novembre 1977⁹ sulla notificazione all’estero dei documenti in materia amministrativa (Convenzione STE n. 094), con la quale la Svizzera ha escluso dal campo di applicazione della Convenzione la vigilanza sui mercati finanziari. Lo scopo di questa soluzione sarebbe stato quello di applicare la Convenzione alle notificazioni nell’ambito della vigilanza sui mercati finanziari, creando così un’ulteriore base di diritto internazionale per le notificazioni transfrontaliere. Da un esame più approfondito è però emerso che il meccanismo di tale Convenzione non è strutturalmente orientato alle esigenze specifiche dell’assistenza amministrativa internazionale tra le autorità di vigilanza sui mercati finanziari. In particolare, la Convenzione non prevede una comunicazione diretta tra le autorità interessate, ma richiede un coinvolgimento regolare delle autorità centrali. Questa procedura non soddisfa i requisiti di una cooperazione in materia di vigilanza che possa definirsi moderna, rapida e coordinata sotto il profilo tecnico. Conformarsi a questo meccanismo complicherebbe l’attuale sistema dell’assistenza amministrativa internazionale, senza creare alcun valore aggiunto effettivo. A fronte di questi limiti è stato deciso di mantenere la dichiarazione attuale. In alternativa, con il nuovo articolo 42d D‑LFINMA si intende invece creare un quadro normativo specifico, attuabile sul piano pratico, che permetta una notificazione diretta a condizioni definite chiaramente e sia così in grado di rispondere meglio alle reali esigenze della vigilanza sui mercati finanziari.

In riferimento all’articolo 43 LFINMA è stata vagliata la proposta di introdurre un obbligo legale di collaborazione per un’impresa non assoggettata alla vigilanza in Svizzera che abbia stipulato, in qualità di fornitore di servizi esterno, un contratto di esternalizzazione di attività con un fornitore estero di servizi finanziari sottoposto a vigilanza, e nei confronti della quale la FINMA può ora autorizzare una verifica transfrontaliera diretta da parte della competente autorità estera di vigilanza sui mercati finanziari. Questa alternativa è stata respinta perché il fornitore di servizi oggetto della verifica non è assoggettato alla vigilanza della FINMA. Un obbligo legale di cooperazione avrebbe significato un’estensione non conforme al sistema delle competenze in materia di vigilanza.

In riferimento alla possibile abrogazione completa della procedura del cliente secondo la variante A relativa all’articolo 42a LFINMA, è stata posta in consultazione anche una variante per l’articolo 43 LFINMA, che proponeva di abolire il cosiddetto «private banking carve out», di cui ai capoversi 3^bis e 3^ter. Questa disposizione limita oggi l’accesso alle informazioni da parte delle autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari nell’ambito delle verifiche transfrontaliere nel settore sensibile del private banking. Tuttavia, dalla consultazione è emersa la richiesta di perseguire una limitazione parziale della procedura del cliente (variante B), non quella completa. Ne consegue anche la rinuncia all’abolizione del «private banking carve out». Rimane pertanto in vigore la norma attuale, che garantisce un giusto equilibrio tra la protezione dei dati dei clienti e la capacità di cooperazione a livello internazionale della FINMA.

1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

Il 16 giugno 2023 il Consiglio federale ha incaricato il DFF, in collaborazione con il Dipartimento federale di giustizia e polizia, la FINMA, la BNS e l’ASR, di condurre un esame approfondito delle disposizioni sull’assistenza amministrativa internazionale contenute nella LFINMA (art. 42 segg. LFINMA), nella LSR (art. 26 seg. LSR) e nella LBN (art. 21 e 50b LBN), di rilevare l’eventuale necessità di agire e di sottoporre al Consiglio federale un progetto in materia. La relativa procedura di consultazione si è svolta nella seconda metà del 2024¹⁰. Il progetto è annunciato nel messaggio del 24 gennaio 2024¹¹ sul programma di legislatura 2023–2027.

2.1 Risultati della procedura di consultazione

La procedura di consultazione concernente la modifica della LFINMA così come di altri atti normativi sulla collaborazione internazionale è stata indetta il 20 settembre 2024 e si è conclusa il 3 gennaio 2025. Sono stati invitati a partecipare i Cantoni, i partiti politici rappresentati nell’Assemblea federale, le associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle città e delle regioni di montagna, le associazioni mantello dell’economia e altri ambienti interessati. Complessivamente sono pervenuti 40 pareri (24 Cantoni, 3 partiti politici, 4 associazioni economiche, 8 ambienti interessati e un’ulteriore istituzione). Di seguito sono riportate le osservazioni principali. Per i dettagli si rimanda ai pareri stessi¹² e al rapporto sui risultati.

Tutti i partecipanti alla consultazione hanno sostanzialmente approvato l’obiettivo di modificare le disposizioni sulla collaborazione internazionale della LFINMA. In particolare, sono state accolte positivamente le nuove regolamentazioni concernenti la collaborazione nelle procedure di riconoscimento e di verifica condotte da autorità estere (art. 42b^bis AP-LFINMA) e la notificazione transfrontaliera di documenti (art. 42d AP-LFINMA). Per quanto riguarda le modifiche proposte per l’articolo 42a AP-LFINMA (procedura del cliente), la maggior parte dei partecipanti che si sono pronunciati su questo punto si è espressa a favore di una limitazione parziale in presenza di fattispecie di abuso di mercato (variante B). In questo contesto è stato sottolineato in più modi che, anche in caso di limitazione parziale, le garanzie dello Stato di diritto offerte dalla procedura di assistenza giudiziaria non devono essere compromesse e la FINMA deve osservare rigorosamente in ogni caso i principi di specialità, confidenzialità e proporzionalità secondo l’articolo 42 LFINMA. Per quanto riguarda le modifiche dell’articolo 42c AP-LFINMA (trasmissione transfrontaliera di informazioni da parte di assoggettati alla vigilanza), diversi partecipanti hanno rilevato necessità di intervento volto a rafforzare la certezza del diritto. Tra le altre cose, è stato chiesto di stralciare il riferimento nell’articolo 42c capoverso 1 AP-LFINMA all’articolo 42 capoverso 2 LFINMA e quindi ai requisiti dell’assistenza amministrativa (specialità e confidenzialità). Inoltre, è stato chiesto di definire nel modo più ampio possibile il campo di applicazione dell’articolo 42c capoverso 2 AP-LFINMA, al fine di garantire un flusso di informazioni senza restrizioni in relazione alle operazioni transfrontaliere. In merito alla modifica dell’articolo 43 AP-LFINMA (verifiche transfrontaliere), tra i partecipanti sono emersi pareri discordanti: una parte si è detta favorevole all’abolizione integrale del cosiddetto «private banking carve out», ovvero della procedura del cliente per le verifiche transfrontaliere (art. 43 cpv. 3^ter AP‑LFINMA), un’altra parte dei partecipanti, invece, ha chiesto di mantenerla.

Un unico partecipante si è pronunciato specificamente sulle modifiche previste della LSR, respingendone la maggior parte. Non ha ritenuto, infatti, la maggior parte degli adeguamenti né necessaria né opportuna, in quanto i requisiti della vigilanza internazionale sui mercati finanziari e della sorveglianza internazionale dei revisori non sarebbero comparabili.

I partecipanti hanno preso atto delle modifiche della LBN senza fornire riscontri critici.

2.2 Valutazione

Dalla procedura di consultazione è emerso un ampio sostegno politico e specialistico all’ulteriore sviluppo puntuale e mirato della regolamentazione in materia di cooperazione a livello internazionale contenuta nella LFINMA. Gli obiettivi principali, ovvero il rafforzamento della capacità di cooperazione della FINMA, l’adeguamento agli standard internazionali nonché la garanzia di una protezione giuridica proporzionata ed efficace, sono sostenuti senza eccezioni.

In particolare, la variante B, preferita ai fini dell’adeguamento della procedura del cliente (art. 42a AP-LFINMA), è valutata come un’adeguata soluzione di compromesso: da un lato, tiene conto del legittimo interesse pubblico a un’assistenza amministrativa efficiente e tempestiva nell’ambito degli abusi di mercato, dall’altro, tutela i principi fondamentali dello Stato di diritto, creando certezza del diritto per i clienti interessati. La limitazione parziale della procedura del cliente rappresenta quindi uno strumento equilibrato per garantire l’integrità sistemica della piazza finanziaria, rafforzandone allo stesso tempo la compatibilità internazionale.

Anche la rinuncia all’abolizione del «private banking carve out» secondo l’articolo 43 capoversi 3^bis e 3^ter AP-LFINMA tiene conto di tale equilibrio. Con il mantenimento della regolamentazione attuale si evita una frattura normativa in un ambito particolarmente sensibile.

Per tenere conto delle legittime richieste dei partecipanti alla consultazione per quanto concerne l’articolo 42c AP-LFINMA, in particolare in merito a una riduzione dei rischi giuridici e a un rafforzamento della certezza del diritto nell’ambito della trasmissione diretta di informazioni, l’avamprogetto è stato rielaborato in quest’ottica al termine della procedura di consultazione. Il capoverso 1 è stato adeguato in modo che lo scopo di vigilanza sui mercati finanziari venga menzionato esplicitamente come presupposto. Inoltre, non viene più richiesto che le condizioni di cui all’articolo 42 capoverso 2 LFINMA siano oggettivamente adempiute; è invece sufficiente che gli istituti assoggettati alla vigilanza possano «presumere» che lo siano. Questi hanno quindi ora la possibilità di presumere l’adempimento delle condizioni di specialità e confidenzialità. Sulla base della circolare 2017/6 della FINMA, di seguito vengono spiegati i casi in cui è consentita una tale presunzione legale¹³. Anche il campo di applicazione del capoverso 2 è stato ampliato sotto il profilo materiale e precisato sotto quello linguistico: ora comprende le trasmissioni di informazioni che non hanno uno scopo di vigilanza sui mercati finanziari, ma che avvengono nell’ambito di normative relative ai mercati finanziari e, come già secondo il diritto vigente, sono «relative a operazioni per conto di clienti o assoggettati alla vigilanza». Per la trasmissione di informazioni secondo entrambi i capoversi rimane invariata la condizione della tutela dei diritti dei clienti e di terzi.

In merito alle modifiche della LSR, dalla procedura di consultazione è emerso che, alla luce delle varie strutture delle imprese assoggettate alla vigilanza (strutture di un gruppo nel settore dei mercati finanziari e strutture di rete nel settore della sorveglianza dei revisori), non vi è elevata necessità di una trasmissione diretta di informazioni da parte delle imprese di revisione né di notificazioni transfrontaliere di documenti in materia amministrativa (indipendentemente dalla Convenzione STE n. 094). Per contro, per l’esecuzione efficiente di atti di verifica transfrontaliera l’ASR necessita di una base legale, che le consente di eseguire gli atti di verifica all’estero non soltanto in loco, bensì anche mediante accesso remoto come avviene nei rapporti interni. Poiché anche gli ordinamenti giuridici esteri conoscono il principio della reciprocità, le disposizioni sull’assistenza amministrativa per gli atti di verifica dell’ASR all’estero e sull’autorizzazione dell’ASR alle autorità estere preposte alla sorveglianza dei revisori per l’esecuzione dei rispettivi atti di verifica in Svizzera devono essere equilibrate. In alcuni casi, nella procedura di consultazione è stata espressa la preoccupazione sul fatto che l’introduzione di una simile base legale comporterebbe un’estensione degli atti di verifica transfrontaliera e un aumento dei costi. In risposta a tali preoccupazioni, alle imprese di revisione svizzere interessate viene concesso il diritto di richiedere l’esecuzione degli atti di verifica in loco in Svizzera se una verifica mediante accesso remoto dovesse comportare un onere sproporzionato.

Nel complesso si può affermare che il disegno di legge rielaborato tiene conto delle preoccupazioni dei vari gruppi d’interesse, senza perdere di vista lo sviluppo coerente del diritto in materia di vigilanza. Le modifiche proposte mirano a rafforzare in maniera duratura la capacità di cooperazione transfrontaliera della FINMA e di altre autorità nonché a posizionare la Svizzera come attore affidabile e compatibile a livello internazionale nel sistema finanziario globale.

3.1 Standard internazionali per la cooperazione transfrontaliera tra le autorità di vigilanza sui mercati finanziari

3.2 Cooperazione delle autorità di vigilanza sui mercati finanziari dell’area dell’UE nel quadro del Sistema europeo di vigilanza finanziaria

L’UE rinuncia esplicitamente ad armonizzare o uniformare il diritto amministrativo degli Stati membri (art. 197 par. 2 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea¹⁹). Secondo il già menzionato principio dell’autonomia amministrativa degli Stati membri, generalmente l’esecuzione del diritto dell’Unione spetta a questi ultimi. Vale a dire che l’UE si occupa dell’esecuzione diretta del diritto dell’Unione solo in settori specifici.

In virtù del principio della leale cooperazione, tra l’UE e gli Stati membri nonché tra gli Stati membri dell’UE reciprocamente esistono obblighi di cooperazione qualificati. Tuttavia, dall’articolo 4 paragrafo 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE)²⁰ non deriva alcun obbligo generale alla cooperazione amministrativa reciproca. L’assistenza in materia amministrativa o la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri è regolamentata a livello non generale ma settoriale. Anche la cooperazione nell’ambito della vigilanza sui mercati finanziari nell’area dell’UE è stata regolamentata a livello settoriale e in particolare nel quadro del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF).

Il SEVIF è un sistema integrato molto avanzato composto da autorità e comitati, e disciplina la cooperazione tra le autorità nazionali con l’obiettivo di assicurare una vigilanza sui mercati finanziari convergente all’interno dell’UE²¹. Ne fanno parte anche le tre autorità europee di vigilanza, ossia l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati («European Securities and Markets Authority»), l’Autorità bancaria europea e l’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali («European Insurance and Occupational Pensions Authority»), alle quali aderiscono le autorità nazionali di vigilanza sui mercati finanziari degli Stati membri. Il SEVIF è stato istituito il 1° gennaio 2011 e da allora si è evoluto continuamente in vista dell’introduzione dell’unione bancaria dell’UE²² e dell’unione dei mercati dei capitali dell’UE.

Le tre autorità europee di vigilanza rappresentano insieme alle autorità nazionali di vigilanza sui mercati finanziari degli Stati membri il pilastro microprudenziale della vigilanza sui mercati finanziari dell’UE. Mentre la sorveglianza continua dei fornitori di servizi finanziari resta ampiamente nella sfera dei compiti delle autorità nazionali di vigilanza sui mercati finanziari degli Stati membri, alle autorità europee di vigilanza superiori compete il coordinamento delle autorità nazionali, lo sviluppo di pratiche di vigilanza convergenti nell’area dell’UE e anche la loro esecuzione. La piena cooperazione amministrativa è una premessa essenziale a questo scopo. Le autorità europee di vigilanza hanno anche il potere di formulare raccomandazioni su casi concreti a favore delle autorità nazionali di vigilanza sui mercati finanziari degli Stati membri.

La cooperazione tra le autorità europee di vigilanza nel quadro del mercato interno dell’UE non avviene solo ai fini della vigilanza ma anche a scopi normativi. Le autorità europee di vigilanza decidono in particolare le norme tecniche di regolamentazione e attuazione, emanate dalla Commissione europea mediante atti delegati o atti di esecuzione.

3.3 Cooperazione di autorità di Stati terzi con le autorità di vigilanza europee nel quadro dei riconoscimenti dell’equivalenza dell’UE e dei monitoraggi

In determinati ambiti del diritto in materia di mercati finanziari, il diritto europeo prevede la possibilità di svolgere cosiddette procedure di equivalenza nei confronti di Stati terzi. L’obiettivo di queste procedure è realizzare, da un lato, un bilanciamento tra la stabilità finanziaria e la protezione degli investitori all’interno dell’UE e beneficiare, dall’altro, dei vantaggi di un mercato finanziario europeo aperto e integrato a livello globale. Senza dimenticare che dalla prospettiva europea queste procedure fungono da leva fondamentale per promuovere la convergenza normativa agli standard internazionali nonché la cooperazione in materia di vigilanza con le autorità di Stati terzi²³. A tal fine è importante che con le attività transfrontaliere provenienti da Paesi terzi non si generino sovrapposizioni per i fornitori europei di servizi finanziari e le autorità di vigilanza europee. Allo stesso tempo, le aziende e gli investitori europei devono poter beneficiare di una gamma più vasta di servizi e di prodotti, purché questi soddisfino i requisiti posti dalla regolamentazione dell’UE in materia di mercati finanziari. Date queste premesse, la Commissione europea decide se nella regolamentazione e nella vigilanza sui mercati finanziari per il corrispondente settore dei servizi finanziari del Paese terzo le condizioni dell’equivalenza sono adempiute e se può essere pronunciato un riconoscimento dell’equivalenza.

I riconoscimenti dell’equivalenza possono comportare per i fornitori di servizi finanziari provenienti da Stati terzi agevolazioni nel mercato interno dell’UE. Ad esempio oggi la Commissione europea riconosce che il sistema della sorveglianza sulle assicurazioni della Svizzera equivale a quello previsto nella direttiva 2009/138/CE («Solvibilità II»)²⁴; allo stesso modo l’UE riconosce l’equivalenza della normativa svizzera in materia di controparti centrali²⁵ e le esigenze in materia di fondi propri per il rischio di credito degli enti creditizi o delle imprese di investimento²⁶.

La Commissione europea ha reso pubblica la sua politica in materia di equivalenza nel settore dei servizi finanziari nei confronti di Paesi non membri dell’UE in una comunicazione ufficiale del 29 luglio 2019²⁷. In questo contesto, alle autorità di vigilanza europee è stato assegnato il compito di monitorare continuamente le prassi in materia di regolamentazione e di vigilanza sui mercati finanziari dei Paesi terzi coperti da decisioni di equivalenza e di sottoporle a un esame periodico (designato anche come «monitoraggio dell’equivalenza»), e di presentare una relazione alla Commissione europea, al Consiglio europeo e al Parlamento europeo²⁸. Le autorità di vigilanza europee sono incaricate di esaminare se i criteri e le condizioni in base ai quali sono state adottate le decisioni di equivalenza sono ancora soddisfatti.

Il monitoraggio dell’equivalenza deve consentire di seguire gli sviluppi specifici in termini di regolamentazione e vigilanza nonché gli sviluppi del mercato al fine di garantire la stabilità finanziaria, l’integrità del mercato, la protezione degli investitori e dei clienti nonché il funzionamento del mercato interno. L’attività di monitoraggio richiede uno scambio di informazioni tra autorità che sostanzialmente non è comparabile con l’assistenza amministrativa basata sul singolo caso di cui agli articoli 42 e 42a LFINMA. Il contenuto delle informazioni da scambiare con un’autorità di vigilanza di uno Stato terzo nell’ambito di un’attività di monitoraggio è determinato dalla procedura di equivalenza specifica. Le informazioni riguardano anche la prassi di vigilanza per il settore al quale è stata riconosciuta l’equivalenza e devono permettere di risalire concretamente, sulla base dei singoli casi a livello di istituto, alla prassi di vigilanza. Lo scambio di informazioni tra le autorità di Stati terzi e le autorità di vigilanza europee a scopo di monitoraggio dell’equivalenza può pertanto riguardare anche informazioni dei singoli titolari di un’autorizzazione.

Alle autorità di vigilanza europee è anche consentito di cercare il contatto con le competenti autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari allo scopo di acquisire informazioni e di stipulare con esse accordi amministrativi («bilateral or multilateral arrangements») sulla cooperazione. Si tratta solitamente di meri memorandum d’intesa («Memorandum of Understanding», MoU) che non hanno un effetto giuridico vincolante e che non possono essere fatti valere in tribunale. Tuttavia, le autorità di vigilanza europee possono svolgere l’attività di monitoraggio anche senza mettersi in contatto con le autorità estere.

Nel caso in cui le autorità dello Stato terzo non vogliano o non possano cooperare, le autorità di vigilanza europee devono farne rapporto alla Commissione europea.

3.4 Convenzione europea del 24 novembre 1977 sulla notificazione all’estero dei documenti in materia amministrativa

La Convenzione STE n. 094 obbliga gli Stati membri a prestarsi assistenza amministrativa per la notificazione dei documenti in materia. La Convenzione è stata presentata alla firma nel 1977 ed è entrata in vigore nel 1982. Gli Stati contraenti sono, oltre alla Svizzera (in vigore dal 1° ottobre 2019), il Belgio, la Germania, l’Estonia, la Francia, l’Italia, il Lussemburgo, l’Austria e la Spagna²⁹. Sotto il profilo materiale, la Convenzione si basa sostanzialmente sulla Convenzione dell’Aia del 1° marzo 1954³⁰ relativa alla procedura civile e sulla Convenzione dell’Aia del 15 novembre 1965³¹ relativa alla notificazione e alla comunicazione all’estero degli atti giudiziari e extragiudiziari in materia civile o commerciale ratificate dalla Svizzera³².

L’articolo 1 della Convenzione ne definisce il campo di applicazione. La Convenzione si applica a tutte le materie amministrative e gli Stati contraenti si impegnano ad accordarsi reciproca assistenza per la notificazione dei documenti in materia amministrativa (par. 1), ad eccezione delle materie fiscali e penali (par. 2). Con la ratifica della Convenzione STE n. 094 la Svizzera ha escluso dal campo di applicazione della Convenzione la vigilanza sui mercati finanziari mediante una dichiarazione secondo l’articolo 1 paragrafi 2 e 3. La Convenzione non contiene però una definizione di «materia amministrativa»³³. La Convenzione prevede in linea di principio che gli Stati designino un’autorità centrale incaricata di ricevere le domande di notificazione e di darvi seguito (art. 2 par. 1). Gli Stati federali possono designare diverse autorità centrali (art. 2 par. 1). Oltre alla notificazione per il tramite dell’autorità centrale, se gli Stati non formulano dichiarazioni restrittive, la Convenzione permette anche altre vie di notificazione³⁴. Un atto può quindi essere notificato direttamente al destinatario da un funzionario consolare (o da un diplomatico) dello Stato richiedente (art. 10 par. 1; cosiddetta via consolare diretta). È inoltre prevista la possibilità della notificazione postale diretta (art. 11). Anche la possibilità della notificazione per via diplomatica è mantenuta (art. 12 par. 1). La Convenzione prevede inoltre che ogni domanda di notificazione debba essere conforme a un modello che si trova nell’allegato alla Convenzione (art. 3)³⁵. Lo Stato richiesto può eseguire la notificazione semplicemente consegnando l’atto al destinatario, se quest’ultimo è disposto ad accettarlo (art. 6 par. 2). Se lo Stato richiedente auspica che sia rispettata una determinata forma di notificazione, lo Stato richiesto deve consentirvi sempre che ciò sia compatibile con il suo diritto (art. 6 par. 1 lett. b).

L’autorità richiesta può rifiutare le domande di notificazione che non rispettano la Convenzione; in questo caso deve informare senza indugio l’autorità richiedente sui motivi di tale rifiuto (art. 5). L’articolo 14 enumera i motivi di rifiuto ammissibili³⁶. In particolare, la notificazione deve poter essere rifiutata se la domanda riguarda una materia non contemplata dalla Convenzione (art. 14 par. 1 lett. a). La domanda di notificazione può essere parimenti rifiutata se il destinatario non è raggiungibile all’indirizzo indicato dall’autorità straniera o se il suo indirizzo non può essere determinato facilmente (art. 14 par. 1 lett. c). È anche importante che l’autorità richiesta possa far valere che la notificazione pregiudica la sovranità, la sicurezza o l’ordine pubblico o altri interessi essenziali del suo Stato (art. 14 par. 1 lett. b). Lo Stato richiesto dispone quindi di sufficienti possibilità di intervenire per eseguire nel singolo caso una ponderazione oculata degli interessi e per decidere in merito alla notificazione e alle sue modalità³⁷.

4.1 La normativa proposta

4.2 Attuazione

L’emanazione di un’ordinanza del Consiglio federale per l’attuazione delle disposizioni di legge modificate della LFINMA, della LSR e della LBN non è prevista e non è necessaria. L’esecuzione delle disposizioni modificate compete rispettivamente alla FINMA, all’ASR o alla BNS, che sono state consultate e hanno partecipato all’elaborazione del progetto da porre in consultazione. In casi particolari è possibile coinvolgere nell’esecuzione il DFF o l’UFG⁵⁸.

5.1 Legge sulla vigilanza dei mercati finanziari

5.2 Legge sui revisori

5.3 Legge sulla Banca nazionale

6.1 Ripercussioni per la Confederazione

La revisione della legge non produce conseguenze per la Confederazione, né a livello finanziario né a livello di personale. La sua attuazione può avvenire nel quadro delle risorse e dei compiti attuali. Nonostante la limitazione della procedura del cliente sancita dall’articolo 42a capoverso 2 D-LFINMA, per la FINMA rimane l’obbligo di verificare attentamente ogni singola richiesta di assistenza amministrativa e ogni trasmissione di dati pianificata per quanto riguarda il rispetto delle vigenti condizioni legali, in particolare considerando i principi di specialità, confidenzialità e proporzionalità come pure la presenza di un sospetto iniziale sufficiente e di un interesse sufficiente sotto il profilo della legislazione in materia di vigilanza. Alla luce di queste considerazioni non è ipotizzabile che vengano liberate risorse di entità significativa presso la FINMA. Anche nel caso dell’ASR e della BNS non si prevedono ripercussioni rilevanti a livello finanziario o di personale.

6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Il progetto non ha ripercussioni specifiche per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna.

6.3 Ripercussioni sull’economia

Il progetto mira a rafforzare in modo duraturo la reputazione e la competitività globale della piazza finanziaria svizzera attraverso la creazione di un quadro giuridico chiaro, coerente e compatibile a livello internazionale per la collaborazione transfrontaliera delle autorità di vigilanza e sorveglianza, da un lato, e delle autorità di vigilanza e sorveglianza con gli assoggettati alla vigilanza e sorveglianza, dall’altro. Tale quadro giuridico è fondamentale per garantire che il sistema finanziario svizzero rimanga aperto e integrato in modo efficace nel mercato globale, senza compromettere l’integrità, la trasparenza e la stabilità finanziaria di quest’ultimo.

L’importanza economica, in particolare del mercato finanziario europeo, è cruciale per la Svizzera. Infatti, l’Europa è uno dei principali mercati di riferimento per i fornitori svizzeri di servizi finanziari per via della vicinanza geografica, della stretta interconnessione economica e dell’elevato volume di affari. È quindi ancora più importante mantenere l’accesso ai mercati degli Stati membri dell’UE e al mercato comune europeo, garantendo la parità di trattamento dei fornitori svizzeri nella concorrenza con i loro omologhi europei. In tale contesto, la presenza di un quadro di cooperazione affidabile e compatibile a livello internazionale è una condizione necessaria per evitare ostacoli normativi e prevenire svantaggi concorrenziali.

La scarsa certezza del diritto e della pianificazione, ad esempio per quanto riguarda i riconoscimenti dell’equivalenza dell’UE, può indurre i partecipanti al mercato a esternalizzare le proprie attività all’estero. Diversi grandi istituti finanziari svizzeri stanno già considerando la possibilità di delocalizzare alcuni settori di attività nell’UE. Simili tendenze alla delocalizzazione comportano una diminuzione dei servizi finanziari diretti forniti in Svizzera e, nel contempo, un calo delle attività economiche a monte e a valle, ad esempio nei settori del diritto, dell’informatica, della consulenza o dell’infrastruttura. Questa situazione non indebolisce soltanto la piazza finanziaria svizzera, ma si ripercuote negativamente anche sull’intera economia.

Il settore finanziario contribuisce in modo significativo alla creazione di valore aggiunto, alla prestazione fiscale e all’occupazione in Svizzera: le banche e le assicurazioni rappresentano circa il 9 per cento del prodotto interno lordo⁷⁷. Il progetto non sostiene quindi soltanto un obiettivo centrale della politica in materia di mercati finanziari della Confederazione, ovvero il rafforzamento della competitività internazionale salvaguardando la stabilità del sistema, ma fornisce anche un contributo concreto alla garanzia di posti di lavoro, alla forza innovativa e alla resilienza economica della Svizzera nel suo complesso.

Il progetto non crea per le imprese nuovi obblighi né modifica quelli esistenti, rendendo superflua l’elaborazione di una stima dei costi della regolamentazione conformemente all’articolo 5 della legge del 29 settembre 2023⁷⁸ sullo sgravio delle imprese.

6.4 Ripercussioni sulla società

Le modifiche proposte nel progetto sono talmente esigue da non produrre alcun effetto sulla società svizzera nel suo complesso.

6.5 Ripercussioni sull’ambiente

Il progetto non ha alcuna ripercussione sull’ambiente.

7.1 Costituzionalità

Il progetto concernente la modifica della LFINMA, della LSR e della LBN è retto dagli articoli 95 e 98 Cost., che conferiscono alla Confederazione la competenza di emanare prescrizioni sulle banche, e sulle borse, sul settore delle assicurazioni private, sui servizi finanziari in altri settori nonché sull’esercizio dell’attività economica privata.

Anche la limitazione della procedura del cliente prevista dall’articolo 42a capoverso 2 D-LFINMA è conforme alla Costituzione. L’articolo 29a secondo periodo Cost. ammette eccezioni alla garanzia della via giudiziaria, a condizione che siano previste dalla legge, oggettivamente giustificate e proporzionate⁷⁹. La giurisprudenza del Tribunale federale riconosce esplicitamente che, in determinate situazioni, il legislatore può rinunciare all’applicazione della PA⁸⁰.

Nel presente caso, si tratta di un’eccezione ben definita. Essa riguarda esclusivamente richieste estere di assistenza amministrativa che hanno per oggetto un sospetto concreto di abuso di mercato, ovvero l’abuso di informazioni privilegiate o la manipolazione del mercato, e che concernono transazioni effettuate sul mercato finanziario estero. La procedura del cliente rimane applicabile in tutti gli altri casi di assistenza amministrativa internazionale della FINMA. Anche nei casi in cui viene meno il diritto di sentire previamente le parti interessate, la protezione giuridica non viene revocata del tutto, ma viene mantenuta in forma adeguata. Per la FINMA rimane l’obbligo di verificare attentamente ogni singola richiesta di assistenza amministrativa e ogni trasmissione di dati pianificata per quanto riguarda il rispetto delle condizioni legali, in particolare considerando i principi di specialità, confidenzialità e proporzionalità come pure la presenza di un sospetto iniziale sufficiente e di un interesse sufficiente sotto il profilo della legislazione in materia di vigilanza.

Questa ingerenza mirata e limitata nei diritti procedurali delle persone interessate è giustificata da interessi pubblici preponderanti. La collaborazione transfrontaliera delle autorità di vigilanza serve a garantire la stabilità e l’integrità dei mercati finanziari, a contrastare tempestivamente le minacce e ad applicare efficacemente gli standard previsti dalla legislazione in materia di vigilanza. In questi casi la protezione di beni giuridici collettivi come l’integrità del mercato, la trasparenza e la stabilità finanziaria prevale sull’interesse individuale a un’audizione preventiva.

Non da ultimo, per le persone interessate sussiste la possibilità di fare valere i propri diritti nell’ambito della principale procedura estera.

Il quadro giuridico previsto tutela quindi i diritti procedurali sanciti nella Costituzione, garantisce un giusto equilibrio tra interessi individuali e pubblici e tiene conto della pertinente giurisprudenza del Tribunale federale in modo sistematico e proporzionato.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Diversi accordi internazionali della Svizzera contengono disposizioni concernenti l’assistenza amministrativa internazionale. Ai fini della vigilanza sui mercati finanziari, per esempio, l’Accordo del 10 ottobre 1989⁸¹ tra la Confederazione Svizzera e la Comunità economica europea concernente l’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita prevede disposizioni particolari per la collaborazione delle autorità di controllo (cfr. art. 30 segg.). In particolare, disciplina in modo specifico le condizioni (art. 30) e gli obiettivi (art. 31) di questa collaborazione. L’accordo contiene inoltre una disposizione particolare concernente l’obbligo di riservatezza (art. 33).

Analoghe disposizioni si trovano nell’Accordo del 25 gennaio 2019⁸² tra la Confederazione Svizzera e il Regno Unito di Gran Bretagna e d’Irlanda del Nord concernente l’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita nonché nell’Accordo del 19 dicembre 1996⁸³ tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Liechtenstein concernente l’assicurazione diretta e l’intermediazione assicurativa.

Nel settore bancario lo scambio di lettere del 3 luglio/15 agosto 2013⁸⁴ tra la Svizzera e la Germania per migliorare le attività transfrontaliere in ambito finanziario e le relative convenzioni d’esecuzione della FINMA con l’autorità tedesca di vigilanza sui mercati finanziari («Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht») prevedono disposizioni particolari sulla collaborazione nell’ambito della vigilanza dell’attività bancaria e di gestione patrimoniale transfrontaliera.

L’Accordo tra la Confederazione Svizzera e il Regno Unito di Gran Bretagna e d’Irlanda del Nord concernente il riconoscimento reciproco nel settore dei servizi finanziari, firmato il 21 dicembre 2023 e ratificato dall’Assemblea federale il 21 marzo 2025, costituisce una base attuale di diritto internazionale per la cooperazione in relazione ai servizi finanziari⁸⁵. Gli articoli 13 e 14 dell’Accordo creano un quadro giuridico per una stretta ed efficiente cooperazione tra le autorità di vigilanza di entrambi gli Stati, basata su standard internazionali, fiducia reciproca e informazioni scambiate senza indebito ritardo.

Le proposte di modifica della LFINMA, della LSR e della LBN consentono ancora alla Svizzera di concludere trattati internazionali di portata più estesa sulla collaborazione amministrativa, ragione per cui non vi è conflitto tra le disposizioni rivedute sull’assistenza amministrativa e gli accordi internazionali attuali e futuri della Svizzera nel settore dei mercati finanziari.

7.3 Forma dell’atto

Ai sensi dell’articolo 164 capoverso 1 Cost. tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale. Le presenti modifiche della LFINMA e quelle degli altri atti normativi menzionati sottostanno alla procedura legislativa ordinaria.

7.4 Subordinazione al freno alle spese

Con il progetto non vengono introdotte né nuove disposizioni in materia di sussidi (che comportano spese oltre uno dei valori soglia) né vengono decisi nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa (con spese oltre uno dei valori soglia). Il progetto non sottostà pertanto al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).

7.5 Delega di competenze legislative

La presente revisione di legge non contiene alcuna delega di competenze legislative.

7.6 Protezione dei dati

La legge federale del 25 settembre 2020⁸⁶ sulla protezione dei dati (LPD) mira a proteggere la personalità e i diritti fondamentali delle persone fisiche i cui dati personali sono oggetto di trattamento (art. 1 LPD). Per dati personali si intendono tutte le informazioni concernenti una persona fisica identificata o identificabile (art. 5 lett. a LPD). Per trattamento di dati personali secondo la LPD si intende anche la comunicazione di dati (art. 5 lett. d LPD). Conformemente all’articolo 34 LPD, gli organi federali hanno il diritto di trattare dati personali soltanto se lo prevede una base legale, come nel presente caso. Con gli articoli 23 capoversi 1 e 2 lettera f LFINMA in combinato disposto con l’articolo 42 e seguenti, la FINMA dispone di una base legale per disciplinare il trattamento dei dati e la comunicazione transfrontaliera dei dati ad autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari, compresi i dati personali degni di particolare protezione, mentre le categorie di dati personali previste dall’articolo 23 capoverso 4 LFINMA sono riportate all’articolo 5 dell’ordinanza FINMA del 4 maggio 2023⁸⁷ sui dati. Per il resto, secondo la giurisprudenza consolidata del Tribunale amministrativo federale le disposizioni sull’assistenza amministrativa contenute nella LFINMA prevalgono sulla LPD⁸⁸.