Consolati onorari. Valutazione del Controllo parlamentare dell’amministrazione all’attenzione della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

3.1.1 L’istruzione è conforme alla Convenzione di Vienna e la concretizza in maniera adeguata

L’istruzione sui consoli onorari emanata dal DFAE (n. 2.3) definisce i requisiti relativi ai consoli onorari, ai loro compiti e agli iter procedurali. È legalmente vincolante per il personale del DFAE e per i consoli onorari. La base legale di questa istruzione è la CVRC (n. 2.2). Dall’analisi documentale emerge che l’istruzione sui consoli onorari è conforme alla CVRC. In diversi punti rimanda direttamente a quest’ultima. L’istruzione sui consoli onorari è inoltre formulata con chiarezza e riflette i principi fondamentali della CVRC riguardo ai consoli onorari. Riporta le funzioni dei consoli onorari svizzeri (art. 16, 19, 20 istruzione sui consoli onorari, v. anche il riquadro 1 al n. 2.3), rimanendo in linea con il corrispondente articolo 5 della CVRC, ma concretizza ulteriormente i principi fondamentali ed emana basi procedurali specifiche e ulteriori direttive per i consolati onorari svizzeri. A prescindere dal requisito della cittadinanza svizzera e dal limite dei 70 anni d’età (art. 6 cpv. 3 e art. 12 cpv. 3 istruzione sui consoli onorari), non sono tuttavia indicati criteri che i candidati devono rispettare per essere idonei. L’istruzione sui consoli onorari non stabilisce inoltre in quali casi stabilire un consolato onorario o quando sarebbe invece più indicato un posto consolare di carriera.

3.1.2 Mancano chiare direttive strategiche sulla rilevanza e lo stabilimento di consolati onorari

Le direttive strategiche relative ai consolati onorari sono importanti per valutare i benefici e i rischi che il loro stabilimento comporta, ma tali direttive non esistono. I consolati onorari non sono menzionati nelle attuali strategie del DFAE, come le strategie di politica estera³¹ e il documento La Svizzera nel mondo del 2028 (AVIS28)³² o le strategie geografiche (p. es. Strategia Sud-Est asiatico, Strategia Africa subsahariana³³), diversamente dalle rappresentanze svizzere di altro tipo che, per esempio nel capitolo «Rete esterna e servizi di prossimità» della strategia di politica estera 2024–2027 (SPE 2024–2027), sono indicate come strumenti e riportate sulle mappe relative alla rete esterna svizzera (fig. 4). Molte delle persone interpellate dal CPA hanno spiegato tale assenza sostenendo che le strategie sono di un livello troppo elevato, ma mettendo in evidenza che il riferimento ai consolati onorari è implicitamente incluso e che questi ultimi sono chiaramente parte integrante della rete esterna svizzera. Questa rilevanza dei consolati onorari non si riflette tuttavia nelle basi strategiche.

Figura 4

Tipi di rappresentanze della rete esterna svizzera secondo la SPE 2024–2027 (sezione della mappa con legenda)

Fonte: DFAE (2024): Strategia di politica estera 2024–2027, pag. 49.

Nel complesso, il numero di consoli onorari ha registrato un incremento costante. Dal 1990 è quasi raddoppiato (v. fig. 5). Ciò sottolinea l’importanza dei consolati onorari come rappresentanze presenti nella rete esterna svizzera. Diversamente da quanto sostenuto in alcune interviste, l’aumento dei consolati onorari non è stato accompagnato da una diminuzione dei posti consolari di carriera e delle rappresentanze diplomatiche. Per quanto concerne le rappresentanze consolari si individua solamente una riduzione temporanea; per le ambasciate si registra un lieve aumento. Dalle cifre non si evince pertanto una sostituzione diretta delle rappresentanze consolari o diplomatiche con i consolati onorari. Secondo un elenco del DFAE relativo all’evoluzione dei consolati onorari a partire dal 1990, anche la conversione di ambasciate, consolati generali e consolati in consolati onorari è alquanto rara (20 casi).

Figura 5

Evoluzione del numero di rappresentanze svizzere dal 1990 al 2024

Legenda: CCR = Centro consolare regionale (introdotto dal 2011).

Fonte: calcoli del CPA basati su dati del DFAE (stato: 26.11.2024).

In casi isolati tuttavia il DFAE stabilisce un consolato onorario in sostituzione di una rappresentanza svizzera che viene chiusa, anche se tale consolato può esercitarne le funzioni solo in parte (v. n. 3.3.3). Per esempio, nel 2024, dopo la chiusura dell’ufficio locale di cooperazione della Svizzera a Ulaanbaatar, capitale della Mongolia, è stato aperto un consolato onorario con la motivazione che, in tal modo, si garantiva una presenza in loco nonostante la chiusura. In seguito all’introduzione dei dati biometrici per passaporti e visti, con hanno comportato la necessità di un’infrastruttura costosa (n. 1.3), dal 2011 la Svizzera ha creato in totale 16 centri consolari regionali (CCR) che offrono i propri servizi a diversi Stati. Parallelamente ha chiuso diversi posti consolari di carriera³⁴. In questi casi sono spesso stati stabiliti anche consolati onorari per garantire comunque una presenza e una «cassetta delle lettere» consolare in loco. Per esempio, il CCR a Stoccolma esercita le funzioni consolari per otto Paesi nordici e baltici. In Islanda ed Estonia la Svizzera è da allora presente soltanto con un consolato onorario³⁵.

In merito alla domanda relativa al contributo dato dai consolati onorari al principio dell’universalità emergono discrepanze tra le strategie e la prassi concreta. Tale principio è menzionato nella maggior parte delle strategie di politica estera, e nell’AVIS28 è definito «concetto fondamentale» della politica estera svizzera. Secondo le strategie, esso afferma che la Svizzera ambisce a intrattenere relazioni diplomatiche con tutti gli Stati del mondo³⁶. Come emerge dai colloqui del CPA, invece, nella pratica il principio dell’universalità è inteso nel senso che la Svizzera deve avere una presenza quanto più possibile universale al fine di tutelare i propri interessi, ma anche per fornire servizi consolari ai cittadini e ai turisti svizzeri all’estero. La maggior parte delle persone interpellate ritiene che, attraverso i consoli onorari, la Svizzera possa con risorse finanziarie ridotte garantire una presenza in luoghi in cui non conviene avere un posto consolare di carriera o una rappresentanza diplomatica; è inoltre del parere che i consoli onorari possono chiaramente contribuire all’attuazione del principio dell’universalità. Questo contributo dei consoli onorari, riconosciuto nella pratica, non si rispecchia invece nelle strategie pertinenti, dove il principio dell’universalità è limitato alle relazioni diplomatiche, e le rappresentanze consolari, tra cui i consolati onorari, non sono rappresentanze diplomatiche.

Si parla esplicitamente di consolati onorari nel progetto di strategia consolare per gli anni 2025–2028³⁷, dove mancano tuttavia indicazioni chiare relative al loro stabilimento. Stando a tale progetto, i consolati onorari sono uno strumento a sostegno delle rappresentanze svizzere. In esso sono menzionate le funzioni principali dei consoli onorari, in particolare la tutela degli interessi e il sostegno in loco ai cittadini svizzeri nelle situazioni d’emergenza. Tuttavia, il progetto di strategia non precisa nemmeno le situazioni nelle quali deve essere stabilito un consolato onorario – per esempio in caso di distanza notevole rispetto alla più vicina rappresentanza consolare della Svizzera o la presenza di una comunità di cittadini svizzeri residenti all’estero particolarmente numerosa. Continuano pertanto a mancare direttive strategiche utili per poter ponderare il valore aggiunto offerto dai consolati onorari e i rischi che essi comportano.

Dal 2008 ai consoli onorari svizzeri non restano che poche competenze consolari, tra cui in particolare una «funzione di cassetta delle lettere» (v. n. 1.3 riguardo al cambiamento del sistema consolare). In altre parole, i consoli onorari demandano le questioni consolari al posto consolare di carriera competente. Una finalità presente nel progetto di strategia consolare è ora l’ulteriore sviluppo delle competenze dei consoli onorari³⁸. Nelle regioni in cui sono presenti pochi posti consolari di carriera mentre sono numerosi i casi di protezione consolare, i mansionari di determinati consoli onorari potrebbero essere integrati in maniera mirata al fine di migliorare l’efficacia e l’efficienza della protezione consolare. Al CPA la DC ha spiegato che si tratta, per esempio, di consoli onorari presenti in destinazioni turistiche apprezzate, nelle quali si verificano regolarmente calamità naturali. Il progetto di strategia non precisa tuttavia quali competenze di questi consoli onorari potrebbero essere ampliate. Secondo quanto dichiarato dalla DC, non si tratterebbe del rilascio dei visti. Tale progetto stabilisce inoltre che i consoli onorari devono essere meglio formati, sostenuti e controllati, ma anche questo aspetto non viene ulteriormente approfondito. Secondo la DC, questo consentirà di ridurre i rischi legati all’ampliamento delle competenze. Si è rinunciato deliberatamente a presentare una descrizione più precisa degli obiettivi e delle misure, considerate le notevoli differenze locali presenti tra i consolati onorari. Secondo il CPA è però necessario precisare quali competenze ampliare e quali misure accompagnatorie sono necessarie nei singoli casi affinché la nuova strategia consolare possa fungere da bussola per l’attuazione concreta, cosa che il progetto attuale non permette di fare.

Nei colloqui con il CPA, diverse persone interpellate hanno indicato l’istruzione sui consoli onorari come base strategica. Tuttavia, neanche tale documento stabilisce in quali casi istituire un consolato onorario e quando invece farne a meno. Queste basi strategiche mancano.

3.2.1 I consolati onorari vengono stabiliti in risposta a un bisogno, ma al venir meno di tale bisogno si stenta a chiuderli

Lo stabilimento dei consolati onorari avviene generalmente in risposta a un bisogno. Sebbene manchino chiare direttive strategiche concernenti lo stabilimento di consolati onorari (n. 3.1.2), negli esempi di processi esaminati in relazione allo stabilimento di consolati onorari le rappresentanze superiori hanno comunque segnalato una necessità, per esempio l’incremento del turismo svizzero, un maggior interesse economico o la mancanza di una rappresentanza svizzera nella regione in questione. Il bisogno addotto per motivare lo stabilimento corrisponde alle funzioni dei consoli onorari secondo l’istruzione sui consoli onorari (v. riquadro 1, n. 2.3). Inoltre, è stata per quanto possibile cercata una persona con un profilo e una rete in linea con le priorità del consolato onorario.

Nei processi di chiusura esaminati, il CPA si è invece chiesto perché la chiusura non fosse stata effettuata prima, dal momento che era evidente che il bisogno non sussisteva più già da tempo. La conseguenza è che si riscontra la presenza di consolati onorari in regioni nelle quali la Svizzera non ha più interessi (p. es. nessun interesse economico svizzero significativo o nessuna comunità rilevante di cittadini svizzeri residenti all’estero) e/o che sono già estremamente ben coperte dalla rete esterna. Nei casi esaminati la chiusura è avvenuta solo nel momento in cui è diventata inevitabile, per esempio perché il console onorario in questione aveva raggiunto il limite di età di 70 anni o perché non si riusciva a occupare un posto vacante. In rari casi inoltre i consolati onorari restano vacanti anche a lungo. L’analisi del CPA mostra (v. fig. 6) che, nel complesso, è vacante il 4 per cento circa dei consolati onorari: si tratta di una percentuale alquanto bassa, poiché è normale che, in caso di riassegnazione, un posto resti vacante per breve tempo fino a che non si trovi un successore idoneo. Nel 95 per cento dei consolati onorari vi era un console onorario in carica o in attesa dell’exequatur.

Figura 6

Numero di consolati onorari svizzeri all’estero occupati o vacanti

Fonte: calcoli del CPA basati su dati del DFAE (stato: 31.10.2024).

Sulla base delle interviste svolte, il CPA ritiene che la reticenza con cui si procede alle chiusure sia dovuta alla mancanza di chiare direttive strategiche sullo stabilimento di consolati onorari. Mancano quindi i criteri in base ai quali poter verificare se un consolato onorario continua a essere importante. Inoltre, considerato il fatto che i consoli onorari forniscono i propri servizi a titolo onorifico e che nei loro confronti si instaura un rapporto di fiducia, le rappresentanze superiori sono riluttanti a porre fine al loro mandato di propria iniziativa.

Infine, la reticenza con cui si procede alla chiusura può anche essere indice della poca attenzione che viene in genere prestata ai consolati onorari. Secondo la maggior parte delle persone interpellate al DFAE, i consoli onorari comportano costi trascurabili soprattutto se paragonati ai posti consolari di carriera. In pochi erano a conoscenza del fatto che, all’indennità si aggiungono anche oneri amministrativi e spese per il supporto. Anche questi fattori possono spiegare perché taluni consolati onorari siano mantenuti sebbene non offrano più alcun valore aggiunto.

3.2.2 L’istruzione è per lo più rispettata, ma non tutti ne sono a conoscenza

Nell’ambito dei casi di studio il CPA ha constatato che non tutto il personale delle rappresentanze svizzere competenti per i consoli onorari è a conoscenza dell’istruzione sui consoli onorari³⁹. Coloro che la conoscono, ritengono che sia chiara. Inoltre, nei casi e nei processi esaminati, l’istruzione sui consoli onorari è stata nel complesso rispettata e correttamente attuata. Per esempio, le funzioni stabilite nelle convenzioni stipulate tra le rappresentanze superiori e i singoli consoli onorari erano in linea con quelle previste nell’istruzione (n. 2.3, riquadro 1). Anche la gestione, per esempio la contabilità, era conforme (cap. 5 istruzione sui consoli onorari).

Le caratteristiche richieste ai consoli onorari nella relativa istruzione sono in gran parte soddisfatte. Il limite di età dei 70 anni è sempre rispettato (art. 12 cpv. 3 istruzione sui consoli onorari). Secondo l’istruzione (art. 6 cpv. 3) i consoli onorari possono solo «eccezionalmente» non avere la cittadinanza svizzera. Nella pratica, tuttavia, un quarto dei consoli onorari non ha passaporto svizzero, motivo per cui il mancato rispetto di questo requisito non si limita ai casi eccezionali, ma è prassi ordinaria (v. fig. 7, a sinistra). La percentuale di consoli onorari senza cittadinanza svizzera è particolarmente elevata nei Paesi africani e asiatici (50 %). Dalle interviste emerge che in queste regioni è particolarmente difficile trovare persone con passaporto svizzero idonee ad assumere questa carica poiché la comunità di cittadini svizzeri residenti all’estero è spesso molto piccola. Anche in Europa, però, il 20 per cento dei consoli onorari non ha cittadinanza svizzera, sebbene la diaspora svizzera sia piuttosto numerosa in molti Paesi europei. Secondo quanto emerso nelle interviste, il requisito della cittadinanza svizzera dovrebbe ridurre il rischio che i consoli onorari rappresentino interessi diversi da quelli svizzeri. Considerato l’alto numero di eccezioni, il CPA si chiede se il criterio della cittadinanza sia oggetto di un’adeguata ponderazione in fase di selezione.

Figura 7

Cittadinanza e conoscenze linguistiche dei consoli onorari

Legenda: N=207 consolati onorari occupati.

Fonte: calcoli del CPA basati su dati del DFAE (stato: 31.10.2024).

La direttiva sancita solamente nei processi, secondo cui i consoli onorari devono parlare almeno una lingua ufficiale della Svizzera è soddisfatta fatta eccezione per il 12 per cento circa dei consoli onorari (v. fig. 7, a destra). La lingua di corrispondenza per coloro che non parlano alcuna lingua ufficiale svizzera è l’inglese. La maggior parte di essi si trova in Paesi del Centro America, dell’America del Sud e dell’Asia, nei quali la diaspora svizzera è ridotta.

I processi di reclutamento e nomina di consoli onorari sono anch’essi definiti nell’istruzione sui consoli onorari, dove è previsto che la rappresentanza superiore, d’intesa con la rappresentanza diplomatica, inoltri alla DR i dossier di due candidati diversi (art. 5 cpv. 2). In realtà questa procedura non viene sempre rispettata. Dalle interviste risulta che, come per le altre eccezioni, anche questa è dovuta in genere alla difficoltà di trovare candidati che soddisfino i criteri delle direttive. In ogni caso, sia dagli esempi di processi esaminati sia dai casi di studio il CPA ha tratto segnali indicanti che le rappresentanze superiori profondono un diverso grado di impegno nella ricerca di persone idonee.

3.2.3 Le persone vengono esaminate, ma le loro relazioni d’interesse sono prese in considerazione in modo troppo poco sistematico

I processi di reclutamento sono illustrati in un promemoria all’attenzione delle rappresentanze competenti, nel quale è prevista anche una verifica della persona. La rappresentanza superiore deve quindi svolgere colloqui con i candidati. La documentazione da presentare (p. es. estratto del casellario giudiziale) è elencata in una lista di controllo. I requisiti formali sono quindi chiari.

I requisiti materiali che devono soddisfare i consoli onorari sono invece talvolta vaghi, in particolare per quanto concerne le attività private dei consoli onorari. Tali attività sono da un lato importanti per la rete di contatti dei consoli onorari sul posto, di cui il DFAE vorrebbe approfittare, ma dall’altro celano il rischio di conflitti d’interesse. L’articolo 22 capoverso 4 dell’istruzione sui consoli onorari esige pertanto che l’attività professionale sia compatibile con la loro carica, senza tuttavia precisare quando non è così. Anche il codice di comportamento del DFAE⁴⁰ e il profilo richiesto nel promemoria sono vaghi. In quest’ultimo non è chiaro, per esempio, cosa esattamente si intenda con «economicamente indipendenti». Mancano anche criteri chiari per la verifica. Per garantire che rappresentino solo gli interessi della Svizzera, i consoli onorari devono semplicemente confermare per iscritto che non esercitano alcuna carica politica o consolare ufficiale per un altro Paese. Devono inoltre indicare la propria occupazione principale e presentare il proprio curriculum vitae. Non vi sono tuttavia altre indicazioni più precise sulle informazioni che il curriculum deve contenere.

Il CPA ritiene che, per poter valutare se una persona è idonea per la carica, è necessario conoscere altre relazioni d’interesse, tra cui ad esempio le partecipazioni economiche in settori ad elevato rischio di corruzione, cariche in partiti politici o l’impegno in associazioni aventi finalità potenzialmente contrarie agli interessi della politica estera svizzera. Considerati i rischi che comportano per la reputazione della Svizzera, tali relazioni d’interesse sono rilevanti per poter valutare se una persona può rappresentare credibilmente gli interessi della Svizzera come console onorario. Mentre alcune delle figure di livello superiore intervistate hanno preso in considerazione i rischi legati alle relazioni d’interesse, altre sembravano non vedere praticamente alcun rischio e consideravano sufficienti i requisiti esistenti. Secondo le persone interpellate nella Centrale del DFAE, ci si affida al giudizio della rappresentanza superiore presente sul posto, dal momento che questa è nella posizione migliore per valutare la persona e le esigenze locali⁴¹. Diversi intervistati hanno inoltre riferito che la rappresentanza superiore conduce colloqui conoscitivi con persone appartenenti all’ambiente dei candidati ciò che, secondo loro, permetterebbe di individuare eventuali conflitti d’interesse. Tali colloqui non sono tuttavia previsti nelle direttive di processo del DFAE. L’estensione e la profondità della verifica delle relazioni d’interesse sono interamente a discrezione dell’ambasciatore. Secondo il CPA tale verifica è condotta in maniera troppo poco sistematica.

Riquadro 2

Poco omogenea è anche la qualità delle domande presentate dalle rappresentanze superiori alla DR per la nomina di consoli onorari. Nei processi è per esempio previsto che la rappresentanza superiore rediga una lettera in cui illustra la propria proposta. Non esistono direttive più precise in merito all’impostazione e al contenuto. Gli esempi di lettere presi in considerazione dal CPA erano tra loro molto difformi, sia sul piano formale sia a livello di contenuto. La nomina, per esempio, veniva motivata in maniera più o meno dettagliata e secondo punti di vista diversi. Quest’ultimo aspetto potrebbe anche spiegarsi con la mancanza di direttive strategiche chiare in merito all’istituzione di consolati onorari (v. n. 3.1.2).

I processi relativi alla nomina di consoli onorari sono definiti con chiarezza. Le rappresentanze superiori notificano i documenti di candidatura alla divisione geografica competente, che rilascia un parere e inoltra la documentazione alla DR. Quest’ultima raccoglie anche il parere di altri servizi (tra cui DDIP, DC, Direzione dello sviluppo e della cooperazione, Segreteria di Stato dell’economia), che esaminano i documenti presentati in base alla propria prospettiva specifica (p. es. la DDIP considera la conformità alla CVRC). Infine, la direzione della DR decide in merito alla nomina.

Negli esempi osservati, tuttavia, i processi si sono svolti in modo molto difforme e poco efficiente. Non esistono formulari; per tutte le fasi dei processi c’è un continuo scambio di mail tra i diversi servizi. Più volte la DR ha dovuto chiedere chiarimenti, perché un’informazione era andata persa o non era chiara. Il CPA ha constatato gli stessi problemi anche nei processi esaminati in riferimento all’apertura e alla chiusura di consolati onorari nonché alla proroga dei mandati dei consoli onorari.

3.3.1 Le competenze per il supporto sono nella pratica chiare e adeguate

Le responsabilità sui consoli onorari sono disciplinate nella relativa istruzione ma non sempre formulate in maniera del tutto comprensibile. Secondo quanto inteso dal CPA, riguardo al supporto dei consoli onorari si potrebbero verificare tre situazioni (v. fig. 8). La più diffusa è quella in cui un’ambasciata, che dispone di una sezione consolare, è la rappresentanza superiore del console onorario (fig. 8, a sinistra). Ciò avviene per il 60 per cento circa dei consoli onorari⁴³. All’ambasciata competono sia la vigilanza sia il supporto dei consoli onorari, come pure i processi ufficiali (p. es. la richiesta di nomina). In circa un quarto dei casi il consolato onorario è subordinato a un consolato generale, che costituisce pertanto la rappresentanza superiore ed esercita le attività di vigilanza e supporto (fig. 8, al centro). I processi ufficiali sono tuttavia di competenza della cosiddetta rappresentanza diplomatica, che è l’ambasciata svizzera da cui dipende il consolato generale. Ne consegue che il consolato onorario non dipende direttamente dall’ambasciata, ma le è solo «gerarchicamente subordinato» (art. 1 cpv. 1 lett. e istruzione sui consoli onorari). C’è infine la situazione in cui la rappresentanza superiore non ha una propria sezione consolare (fig. 8, a destra). Per gli affari consolari il console onorario dipende da un CCR, ossia un centro regionale, che fornisce i servizi consolari a più Stati. Con poco più del 10 per cento, questa è la situazione più rara. Il console onorario ha pertanto un rapporto di subordinazione «diplomatica» con la rappresentanza superiore e un rapporto di subordinazione «consolare» con il CCR (art. 19 cpv. 4 istruzione sui consoli onorari). Secondo l’istruzione sui consoli onorari (art. 19 cpv. 4), quale rappresentanza diplomatica l’ambasciata è tenuta a consultare il CCR nella stesura della convenzione che stabilisce le funzioni del console onorario.

Figura 8

Tipologie di supporto fornito ai consoli onorari

Queste diverse situazioni non sono tuttavia precisate con chiarezza nell’istruzione sui consoli onorari. In particolare, le diverse funzioni di «rappresentanza diplomatica» e «rappresentanza superiore» ingenerano confusione, anche perché oltre ad esse è prevista una distinzione tra «subordinazione diplomatica» e «subordinazione consolare». Non è inoltre evidente quando i termini sopraccitati di «rappresentanza diplomatica» e «rappresentanza superiore» si sovrappongono e quando no. Il CPA ha poi ricevuto dai responsabili del DFAE informazioni divergenti sul significato delle regole contenute nell’istruzione sui consoli onorari. Nei casi di studio si è tenuto conto di tutte e tre le situazioni e le persone interpellate hanno ritenuto la ripartizione delle competenze chiara e adeguata. Nella pratica le competenze sembrano pertanto chiare.

Per le persone interpellate, anche la suddivisione delle responsabilità tra rappresentanza superiore e Centrale del DFAE è definita in maniera sufficientemente chiara ed è adeguata. Secondo l’istruzione sui consoli onorari e secondo quanto dichiarato dalle persone interpellate, la responsabilità per la nomina, il supporto e la vigilanza sui consoli onorari compete primariamente alla rappresentanza superiore (n. 3.2.3), cosa che gli intervistati ritengono ragionevole dal momento che quest’ultima conosce al meglio le condizioni locali e i consoli onorari. Come di seguito illustrato, ciò determina tuttavia situazioni in cui le istruzioni e il supporto forniti dipendono fortemente dai superiori competenti (n. 3.3.2).

3.3.2 Il supporto e la direzione dei consoli onorari dipendono fortemente dai superiori

Non esistono vere e proprie direttive formulate dalla Centrale del DFAE riguardo al supporto e alla direzione dei consoli onorari. In genere il supporto compete all’ambasciata o al consolato generale superiori. L’interlocutore per i consoli onorari è pertanto l’ambasciatore o il console generale. Tuttavia, poiché i consoli onorari sono sempre tenuti a trasmettere i casi di protezione consolare, in pratica accade che, nelle regioni in cui questi casi sono numerosi essi abbiano più contatti con la direzione del consolato o con la direzione della sezione consolare dell’ambasciata competente (direzione d’esercizio).

Nelle interviste con il CPA entrambe le parti hanno valutato positivamente i contatti tra consoli onorari e rappresentanza superiore. Dal sondaggio del CDF è inoltre emerso che i consoli onorari sono molto soddisfatti della collaborazione con la rappresentanza superiore⁴⁴. Nella pratica, la frequenza degli scambi varia notevolmente. Secondo il sondaggio del CDF, gran parte dei consoli onorari è in contatto con la rappresentanza superiore più volte al mese (40 %), molti di essi persino una volta alla settimana (30 %), alcuni invece solamente una volta al mese (24 %)⁴⁵. Il CPA ha constatato che il contatto dipende fortemente dalla persona di livello superiore, in particolare dal suo stile dirigenziale, dalle priorità politiche e anche dal contesto locale nonché dall’interesse manifestato dai consoli onorari. Anche i canali di comunicazione utilizzati sono molto diversi. Per alcuni consoli onorari i contatti avvengono per lo più via WhatsApp, canale che comporta rischi per la sicurezza.

La maggior parte dei consoli onorari ha dichiarato di essere soddisfatta dell’introduzione ricevuta all’inizio del mandato; solo alcuni di essi l’hanno valutata come incompleta. Inoltre, in passato alcuni consoli onorari hanno dovuto esigere uno scambio regolare con il proprio superiore e hanno dichiarato che, se il contatto fosse rimasto insoddisfacente, non avrebbero portato avanti il mandato. Quindi, secondo i consoli onorari lo scambio con i superiori è importante anche perché per loro rappresenta una forma di riconoscimento del lavoro svolto a titolo onorifico.

Nei colloqui con il CPA anche i superiori hanno espresso una valutazione positiva sullo scambio con i consoli onorari. Da alcune dichiarazioni, tuttavia, emerge anche la presenza di difficoltà nel supporto e nella direzione dei consoli onorari. È stato constatato che, sebbene spetti ai superiori dirigere i consoli onorari e indurli a svolgere le attività ufficiali desiderate, diversamente dagli impiegati non è possibile imporre loro norme rigide con il rischio di demotivarli, dal momento che i consoli onorari operano a titolo onorifico e decidono in autonomia quanto tempo e quante risorse investire nella propria funzione. Al tempo stesso è emerso a più riprese che alcuni consoli onorari lavorano molto più del previsto e che le rappresentanze superiori devono mettere loro un freno onde evitare che l’onere richiesto per il supporto risulti eccessivo. Occorre pertanto soppesare l’onere a carico delle rappresentanze superiori con il valore aggiunto apportato dai consoli onorari (n. 3.3.3).

A questo riguardo, è opportuno chiedersi se tutte le rappresentanze superiori fanno ricorso ai consoli onorari in modo mirato. Secondo il processo della DR⁴⁶, le rappresentanze superiori dovrebbero definire in una convenzione con i consoli onorari «i compiti specifici» che questi devono svolgere. Nei casi esaminati vi era sempre una convenzione, ma nella maggior parte dei casi il lungo elenco di funzioni era stato ripreso dal modello standard del DFAE e al massimo leggermente adattato al contesto locale. Nel caso dei consoli onorari che svolgono di frequente attività consolari, le competenze consolari erano disciplinate in maniera dettagliata in mansionari supplementari⁴⁷. Per contro, nelle convenzioni scritte non era precisato quali dovessero essere le priorità (p. es. la promozione di contatti economici, la cura delle relazioni con una grande comunità di cittadini svizzeri residenti all’estero o il sostegno in casi di crisi o emergenze). Nelle interviste svolte, alcuni consoli onorari e i relativi superiori non sono stati in grado di indicare chiaramente le priorità del consolato onorario, oppure ne hanno dato un’interpretazione difforme.

I consoli onorari intervistati si sono detti soddisfatti delle informazioni scambiate con i superiori e con la Centrale del DFAE. La DR informa direttamente i consoli onorari via e-mail sulle principali novità anziché passare attraverso le rappresentanze superiori, come avveniva in passato. Inoltre, dal 2011 la DR organizza ogni quattro anni a Berna una Conferenza dei consoli onorari svizzeri che si svolge sempre a margine della Conferenza degli ambasciatori affinché, secondo la DR, i consoli onorari possano incontrare anche i loro responsabili (v. fig. 9). Molte ambasciate o centri consolari organizzano inoltre conferenze regionali dei consoli onorari oppure li invitano di tanto in tanto presso la propria ambasciata. Dai colloqui è emerso che sono occasioni importanti in cui mostrare riconoscimento ai consoli onorari, permettere loro di fare rete e comunicare loro le funzioni e l’indirizzo strategico. Tutti i consoli onorari intervistati apprezzano queste piattaforme di scambio.

Figura 9

Foto di gruppo dei consoli onorari e degli ambasciatori presenti alla Conferenza degli ambasciatori e alla Conferenza dei consoli onorari svizzeri del 2023

Legenda: 151 consoli onorari hanno preso parte all’ultima Conferenza dei consoli onorari svizzeri. Nella foto sono insieme a 177 ambasciatori, 21 consoli generali, 39 addetti alla difesa e alcuni alti dirigenti del DFAE, che hanno partecipato alla Conferenza degli ambasciatori.

Fonte: Direzione delle risorse.

3.3.3 I consoli onorari generano valore aggiunto a basso costo

Tutte le persone interpellate dal CPA erano concordi nell’affermare che i consoli onorari rappresentano un grande valore aggiunto. Alcuni superiori li hanno persino definiti «indispensabili» per il lavoro che svolgono. Il personale del DFAE intervistato aveva pareri disomogenei sul valore aggiunto concreto offerto dai consoli onorari, il che mostra ancora una volta che i consolati onorari hanno priorità diverse a seconda del contesto, sebbene le convenzioni con le rappresentanze superiori riflettano questa situazione in maniera insufficiente (n. 3.3.2)⁴⁸. Secondo la maggior parte delle persone interpellate, il massimo valore aggiunto offerto dai consoli onorari è la loro presenza sul posto e la loro rete, alla quale il DFAE può fare ricorso. Questi due aspetti sono di importanza fondamentale soprattutto in caso di crisi, per esempio al verificarsi di una calamità naturale o di sconvolgimenti politici: i consoli onorari si mantengono in contatto con le autorità locali, trasmettono informazioni al DFAE e offrono sostegno ai cittadini svizzeri sul posto. Questa competenza è rappresentata anche nell’organigramma di crisi delle rappresentanze. Molte persone hanno inoltre ravvisato l’importanza dei consoli onorari quali anello di collegamento con le autorità, funzione utile per organizzare incontri con l’ambasciatore ed effettuare accertamenti informali. Proprio in contesti caratterizzati da instabilità, il personale del DFAE apprezza il fatto di avere una persona di fiducia sul posto, che conosce le condizioni locali e la lingua. Secondo gli intervistati, i consoli onorari forniscono inoltre informazioni sulle condizioni locali, che vanno ad aggiungersi ai consigli di viaggio del DFAE e fungono da sistema di allerta precoce, un servizio prezioso soprattutto nei Paesi che godono di una scarsa copertura nei media. Negli Stati in cui i consoli onorari sono l’unica rappresentanza svizzera, la loro valutazione e i contatti con le autorità sono spesso particolarmente rilevanti. Nei colloqui è stato dichiarato a più riprese che, grazie ai contatti intrattenuti dai consoli onorari, le rappresentanze superiori devono effettuare un minor numero di viaggi di servizio. A seconda della regione il DFAE apprezza anche il sostegno fornito dai consoli onorari alla promozione economica e culturale.

In ambito consolare, i consoli onorari offrono supporto soprattutto nei casi di protezione consolare, vale a dire quando singoli individui si trovano in una situazione d’emergenza. La stessa cosa è stata indicata da molte persone interpellate come una delle funzioni principali dei consoli onorari, che sono il primo interlocutore per esempio in caso di smarrimento del passaporto o di permanenza prolungata in ospedale. Il sostegno sul posto può essere rilevante soprattutto se il consolato onorario è l’unica rappresentanza presente nel Paese o se la rappresentanza superiore è molto distante o difficilmente raggiungibile. Inoltre, nell’ambito della propria «funzione di cassetta delle lettere» i consoli onorari possono scambiare con il consolato competente documenti importanti attraverso la valigia consolare. Si tratta di un servizio particolarmente importante in Paesi che prevedono la legalizzazione in loco dei documenti di stato civile. Infine, i consoli onorari sono l’anello di congiunzione con la comunità dei cittadini svizzeri residenti all’estero. Le persone interpellate dal CPA, inclusi gli stessi consoli onorari, hanno dichiarato che l’elenco dei compiti di questi ultimi è ragionevole.

I consoli onorari non sono però l’unica possibilità di avere un interlocutore sul posto, nemmeno quando sono l’unica rappresentanza svizzera in un Paese. In taluni casi la Svizzera stipula accordi consolari con altri Paesi, per esempio con l’Austria. Inoltre, anche i Paesi in cui la Svizzera non ha un’ambasciata sono assegnati a un’ambasciata svizzera (accreditamento collaterale), che dispone in genere di un elenco di contatti nel Paese in questione. Mentre nei casi d’emergenza i cittadini UE possono chiedere aiuto presso qualsiasi rappresentanza di uno Stato UE, la Svizzera dipende maggiormente dalla propria rete esterna. A questo proposito i consoli onorari sono quindi rilevanti.

Sebbene in caso di chiusura di rappresentanze svizzere vengano a volte aperti consolati onorari (n. 3.1.2), questi non sostituiscono completamente le prime. Sia gli ambasciatori sia le persone interpellate della Centrale del DFAE hanno sottolineato che i consoli onorari hanno solo competenze limitate, non possiedono una formazione formale corrispondente e non hanno lo stesso peso politico. I consoli onorari sono definiti piuttosto come «aggiunta», «estensione» o «occhi e orecchie dell’ambasciata». I consoli onorari alleggerirebbero la rappresentanza superiore esercitando alcune delle sue funzioni. Alcune persone che lavorano nelle rappresentanze dalle quali dipendono molti consoli onorari hanno affermato che, senza il loro sostegno, avrebbero bisogno di un organico più numeroso.

Le persone interpellate erano inoltre concordi nel sostenere che i consoli onorari rappresentano una soluzione più economica, in particolare rispetto ai posti consolari di carriera e alle rappresentanze diplomatiche. Per coprire le proprie spese, dal 2014 i consoli onorari ricevono un’indennità forfetaria di 6500 franchi all’anno. In passato erano le rappresentanze superiori a potere definire gran parte dell’ammontare percepito⁴⁹. Dai colloqui è emerso che il DFAE ha voluto uniformare l’importo affinché, per ragioni di equità, tutti i consoli onorari ricevessero lo stesso ammontare e l’indennità fosse trasparente all’interno del dipartimento. Nel confronto internazionale l’indennità forfettaria rappresenta l’eccezione; in molti Paesi europei i consoli onorari ricevono il rimborso delle spese effettive sostenute oppure possono trattenere le entrate derivanti dalla riscossione di emolumenti, mentre i consoli onorari svizzeri sono tenuti a consegnarle⁵⁰. Secondo l’articolo 14 dell’istruzione sui consoli onorari, i consoli onorari svizzeri «mettono a disposizione gratuitamente l’infrastruttura necessaria allo svolgimento delle loro funzioni ufficiali» tra cui, oltre a un ufficio, per esempio anche un telefono, il collegamento a Internet e la carta. Alcuni consoli onorari hanno persino assunto assistenti a tempo parziale come sostegno nello svolgimento dei servizi consolari. Dal momento che, secondo l’istruzione, anche il segretariato fa parte dell’infrastruttura, i consoli onorari devono provvedere personalmente al salario del personale del segretariato⁵¹. Le uscite presentano pertanto differenze notevoli tra i consoli onorari, cosa di cui l’indennità forfettaria non tiene conto, così come non considera il fatto che il potere d’acquisto varia notevolmente da un Paese all’altro e che anche il carico di lavoro dei consoli onorari è fortemente disomogeneo. Nei casi esaminati, per esempio, l’onere lavorativo andava da un basso numero di richieste e di pratiche da sbrigare una volta ogni tanto fino a un’attività regolare corrispondente a un tasso di occupazione del 20–30 per cento⁵².

Sembra in generale che i consoli onorari non attribuiscano comunque importanza all’indennità. Nei colloqui con il CPA la maggior parte dei consoli onorari non vi ha praticamente fatto menzione. Per tutti è emerso chiaramente che l’esercizio del mandato non è dovuto a ragioni finanziarie, bensì a motivi quali patriottismo e legame con la Svizzera. Considerano un onore rappresentare la Svizzera e promuoverla all’estero, oltre che prestare aiuto ai cittadini svizzeri all’estero. In aggiunta a questi aspetti, nel quadro della valutazione del CDF sono emersi come importanti l’interesse verso le funzioni e la scoperta del mondo diplomatico. Quasi nessuno degli intervistati ha dichiarato che l’indennità finanziaria è stata uno dei motivi principali per l’accettazione del mandato di console onorario⁵³.

Riquadro 3

Secondo l’istruzione sui consoli onorari (art. 29), le rappresentanze superiori possono versare a questi ultimi un’indennità supplementare per prestazioni straordinarie, entro i limiti del proprio budget. Dai colloqui condotti il CPA è venuto a conoscenza di un numero molto esiguo di indennità supplementari. Considerato il carattere onorifico e i fattori principali che motivano a svolgere il lavoro di console onorario, per il CPA è importante che le indennità supplementari rappresentino una chiara eccezione.

3.4.1 Una volta che i consoli onorari si sono insediati, difficilmente vengono svolte verifiche

La vigilanza sui consoli onorari deve assicurare che agiscano nel quadro delle funzioni loro assegnate e che la reputazione della Svizzera sia tutelata. Secondo l’istruzione sui consoli onorari, questi devono consultare la rappresentanza superiore in caso di dubbi riguardo alla natura e alla portata delle loro attribuzioni e sono tenuti a segnalare a tale rappresentanza eventuali modifiche in ambito privato o professionale (art. 22 cpv. 3 e 4). Nei casi esaminati questo è sempre avvenuto. Dai colloqui con il CPA sono però emersi altri casi in cui i consoli onorari hanno omesso di segnalare modifiche importanti sopraggiunte nella propria vita privata o professionale. Nei casi esaminati dal CPA, le rappresentanze superiori non hanno quasi mai affrontato di propria iniziativa con i consoli onorari la questione di potenziali conflitti d’interesse. Le persone interpellate ritenevano che non fosse necessario. Sorge quindi l’interrogativo se i superiori si informino in misura sufficiente riguardo alle attività dei consoli onorari, soprattutto di quelli operanti in ambiti economici esposti a rischi elevati di corruzione, violazione dei diritti umani o problemi analoghi.

Un certo controllo periodico degli atti compiuti dai consoli onorari nell’esercizio delle loro funzioni avviene attraverso i loro rapporti annuali, il cui scopo però non è del tutto chiaro. Riguardo ai rapporti annuali non esistono né direttive né un modello proposto dal DFAE. Inoltre, i rapporti esaminati presentano un diverso livello di dettaglio e non sempre coprono tutti gli ambiti di attività dei consoli onorari in questione.

Il mandato dei consoli onorari svizzeri all’estero ha in genere una durata di quattro anni, dopodiché deve essere rinnovato (n. 2.3). In fase di proroga non è prevista una verifica sistematica dell’utilità del consolato onorario né dell’idoneità dei consoli onorari. Spetta alla rappresentanza superiore stabilire se sia auspicabile rinnovare il mandato. Questo attesta l’ampio margine di manovra di cui la rappresentanza superiore gode riguardo ai consoli onorari (n. 3.3.2). Dipende dall’ambasciatore oppure dal console generale decidere se, nel quadro della proroga del mandato, verificare nuovamente in che misura il consolato onorario rappresenti ancora un valore aggiunto e se la persona sia tuttora idonea all’esercizio di tali funzioni (n. 3.2.1 e 3.2.3).

Come mostrano i colloqui e gli esempi considerati, prima di rinnovare un mandato la rappresentanza superiore non svolge di regola particolari accertamenti. Se anche i consoli onorari sono d’accordo con la proroga, la rappresentanza superiore presenta una domanda alla direzione della DR. Tale domanda non deve essere motivata. La DR non effettua alcun controllo, ma considera l’approvazione della domanda come mera formalità. In determinati casi la direzione della DR ha acconsentito alla proroga dei mandati sebbene l’ambasciata nutrisse riserve e avesse intenzione di procedere a ulteriori accertamenti. Nel complesso sembra pertanto che, nell’ambito della proroga del mandato, non sia svolta alcuna verifica vera e propria. Considerato il basso livello di vigilanza, la verifica sistematica delle persone al momento della loro nomina assume quindi un’importanza ancora maggiore (n. 3.2.3).

3.4.2 Nei casi problematici il DFAE reagisce in maniera adeguata e limita i danni alla reputazione

In seguito ai colloqui e alle analisi documentali il CPA ha constatato solo pochi casi problematici. Nell’inchiesta internazionale menzionata al numero 1.1 non compaiono esempi di consoli onorari svizzeri all’estero. Nemmeno nella stampa svizzera sono riportati fatti di questo genere. Da ciò si desume che i casi problematici non sono nel complesso numerosi. Anche nei casi di studio e negli esempi il CPA non ha riscontrato elementi secondo cui i consoli onorari eserciterebbero la propria funzione prevalentemente per trarne vantaggi economici. Alcuni consoli onorari intervistati hanno spiegato che il proprio mandato li può favorire indirettamente, in particolare può conferire loro una certa legittimità o una valida posizione sociale grazie alla buona reputazione di cui gode la Svizzera. Tra i vantaggi gli intervistati hanno precisato che la carica può facilitare l’accesso alle autorità, a eventi o ambienti sociali riservati a gruppi ristretti. Secondo alcune dichiarazioni, tuttavia, il titolo di console onorario può avere anche un effetto dissuasivo a seconda delle situazioni e delle condizioni specifiche del Paese.

In caso di problemi con i consoli onorari svizzeri all’estero, il DFAE ha reagito con discrezione, come mostra l’analisi di tre esempi svolta dal CPA. I problemi emersi erano tra loro molto diversi. Nel primo caso si è trattato di accuse pubbliche di abuso sessuale commesso nell’ambiente di lavoro di un console onorario, il quale non è però stato accusato direttamente e la sua carica di console onorario non è stata menzionata nei media. In un secondo caso il console onorario è stato accusato di violenza domestica e ha omesso di informare la rappresentanza superiore in merito a tali accuse (mentre sarebbe stato tenuto a farlo ai sensi dell’art. 22 cpv. 4 dell’istruzione sui consoli onorari). In entrambi i casi il DFAE è riuscito a evitare danni alla reputazione della Svizzera: dopo essersi consultata internamente con la DR, la rappresentanza superiore ha cercato il dialogo con i consoli onorari interessati ed è riuscita a convincerli a dimettersi spontaneamente. Nell’ultimo esempio esaminato i media hanno riferito di possibili collegamenti tra le attività d’affari di un console onorario e i reati di frode fiscale e riciclaggio di denaro. Anche in questi casi il DFAE ha reagito prontamente. Dal momento che il console onorario non aveva intenzione di lasciare spontaneamente la propria carica, il DFAE ha chiuso il consolato onorario adducendo che ne era venuta meno la necessità. Già in passato il DFAE si era interrogato in merito alla necessità di tale consolato onorario, senza tuttavia addivenire alla decisione di chiuderlo (v. anche n. 3.2.1). La chiusura ha permesso di evitare la revoca del mandato, che avrebbe potuto attirare un’attenzione negativa. Nei casi problematici la reazione del DFAE è pertanto stata adeguata.

4.1.1 Le direttive sono conformi alla CVRC e sono formulate per lo più in modo chiaro, ma non sono vincolanti

Per precisare i principi generali statuiti dalla CVRC, lo Stato di residenza può emanare direttive applicabili ai consolati onorari presenti sul suo territorio. Esse consentono di assicurare in via preventiva che diritti e privilegi dei consoli onorari siano accordati solo se sussiste effettivamente la necessità di un consolato onorario in rappresentanza dello Stato d’invio e se la persona che deve assumere la carica di console onorario è affidabile e non presenta conflitti d’interesse che potrebbero danneggiare gli interessi nazionali dello Stato di residenza. Il DFAE ha pertanto formulato un elenco di «requisiti» per i consolati onorari esteri in Svizzera⁵⁶ (v. tab. 2, n. 2.4). Tali requisiti sono pubblicati sul sito Internet del DFAE e si rivolgono principalmente alle rappresentanze estere, al fine di creare trasparenza e sostenerle nelle fasi necessarie per lo stabilimento di un consolato onorario.

Le direttive della Svizzera relative ai consolati onorari esteri sono perfettamente conformi alla CVRC e la concretizzano nel quadro del margine di manovra giuridico esistente. Mentre in passato esisteva un’istruzione del DFAE concernente i consolati onorari esteri⁵⁷, secondo le interviste condotte con la DDIP le direttive attuali non sono vincolanti. Il DFAE non è pertanto tenuto alla rigorosa applicazione di tali direttive e può concedere eccezioni (n. 4.2.3), purché siano rispettati i principi della non discriminazione (art. 72 CVRC) e della parità di trattamento.

Le direttive sono per la maggior parte chiare. L’analisi documentale ha mostrato che, in generale, le rappresentanze estere possono facilmente verificare se la loro domanda di stabilimento di un consolato e ammissione alla carica di console onorario soddisfa i requisiti (p. es. cittadinanza, membri di un’autorità esecutiva, legislativa o giudiziaria, residenza nella circoscrizione consolare). Alcuni requisiti sono però alquanto vaghi.

Il DFAE, per esempio, precisa le disposizioni dell’accordo di non intervento negli affari interni (art. 55 cpv. 1 CVRC) scrivendo sul proprio sito Internet che la nomina di membri di un’autorità federale o cantonale esecutiva, legislativa o giudiziaria è «soggetta a restrizioni», senza tuttavia precisare in cosa queste consistano. L’appartenenza a un organo comunale non è menzionata, sebbene dalle interviste con la DDIP emerga che l’appartenenza all’autorità esecutiva di un grande Comune potrebbe costituire un motivo di rifiuto. Tuttavia, secondo il personale dell’unità Protocollo del DFAE che ha preso parte alle interviste, l’elenco dei requisiti non è esaustivo. Non è inoltre chiaro come trattare il curriculum vitae e l’estratto del casellario giudiziale (v. anche n. 4.2.1).

In un punto i requisiti del DFAE sono molto severi: il dipartimento esige espressamente che la necessità oggettiva di un consolato onorario sia dimostrata sulla base di statistiche relative all’importanza della comunità straniera e delle relazioni commerciali, turistiche, culturali e scientifiche. È tuttavia poco probabile che siano disponibili dati su tutti questi aspetti, in particolare dati riferiti alle singole circoscrizioni consolari.

4.1.2 I requisiti corrispondono per la gran parte a quelli di altri Paesi, ma alcuni Stati sono più severi

Il CPA ha effettuato un confronto internazionale per verificare in che misura le direttive del DFAE sfruttano il margine di manovra giuridico della CVRC al fine di ridurre i rischi in relazione ai consoli onorari esteri in Svizzera (v. risultati dettagliati in all. 3). È bene notare che anche le direttive dei Paesi esaminati non sono vincolanti.

Sul proprio sito Internet il DFAE spiega che la Svizzera applica una politica restrittiva nell’ambito dei consolati onorari⁵⁸. Nelle interviste effettuate, questa interpretazione è stata per lo più giustificata con il fatto che la Svizzera ammette solo un consolato onorario per ogni regione linguistica (anche se nella pratica esistono eccezioni a questo principio; n. 4.2.3). Dal confronto è emerso in primo luogo che le direttive del DFAE, in particolare le regole concernenti l’approvazione della sede e della circoscrizione consolare nonché la cittadinanza, corrispondono di principio a quelle dei Paesi esaminati. Anche le direttive concernenti la presentazione di un curriculum vitae e di un estratto del casellario giudiziale, la dimostrazione della necessità di un consolato onorario e l’obbligo di residenza nella circoscrizione consolare sono analoghe ai regolamenti vigenti in altri Paesi.

Alcuni Paesi, tuttavia, adottano direttive più severe per garantire che vengano stabiliti e mantenuti consolati onorari soltanto in presenza di una necessità oggettiva. Per esempio, Stati Uniti, Australia e Nuova Zelanda richiedono la descrizione delle funzioni e delle competenze dei consoli onorari e una stima del volume dei servizi consolari. Gli Stati Uniti chiedono persino che siano precisate le funzioni che i consoli onorari non sono autorizzati a esercitare. Inoltre, Francia e Belgio chiudono i consolati vacanti dopo un periodo rispettivamente di sei o dodici mesi. Per contro, oltre alla Svizzera solo la Francia chiede che la necessità oggettiva sia dimostrata sulla base di statistiche (anche se il requisito posto dalla Svizzera è difficilmente realizzabile e di conseguenza non viene applicato; n. 4.1.1 e 4.2.1).

Per quanto concerne l’ammissione delle persone alla carica di console onorario, alcuni Paesi impongono ulteriori criteri al fine di impedire che le persone nominate abusino del proprio status a scopi personali. Molti Paesi (Belgio, Islanda, Australia, Nuova Zelanda, Stati Uniti) esigono espressamente che le persone interessate abbiano una reputazione irreprensibile. Questa esigenza non compare sul sito Internet del DFAE ma, secondo gli intervistati, il dipartimento verifica anche la reputazione, in particolare sulla base del curriculum vitae e dell’estratto del casellario giudiziale. Contrariamente alla Danimarca e all’Islanda, però, non richiede che il casellario giudiziale sia pulito.

Le direttive relative al non intervento negli affari interni sono fondamentali per la tutela degli interessi nazionali. Alcuni Paesi (Belgio e Australia) chiedono quindi esplicitamente che le persone in questione non presentino conflitti d’interesse. Un gran numero di Paesi, come la Francia, la Danimarca e l’Islanda, esclude completamente l’ammissione di persone che sono membri di un’autorità esecutiva, legislativa o giudiziaria, mentre le direttive svizzere non sono al riguardo chiare (n. 4.1.1). Francia, Nuova Zelanda e Danimarca non ammettono inoltre che i consoli onorari possano essere funzionari dello Stato di residenza, condizione che invece non è prevista in Svizzera.

4.2.1 Il DFAE non richiede che sia dimostrata una necessità oggettiva

Per verificare il rispetto dei requisiti stabiliti dal DFAE (n. 4.1), il Protocollo del DFAE utilizza una lista di controllo che presenta campi da spuntare, date da inserire per ogni requisito verificato e una colonna per i risultati, nella quale viene spesso inserito un semplice «OK». La lista di controllo si compone di due parti, che riflettono la distinzione tra le direttive concernenti lo stabilimento di un consolato (art. 4 cpv. 1 CVRC) e quelle relative all’ammissione delle persone nominate (art. 10 cpv. 2 CVRC). Nella pratica, spesso le ambasciate estere sottopongono simultaneamente la domanda di stabilimento di un consolato onorario e la domanda di ammissione di una determinata persona. Ne consegue che, quasi sempre, il Protocollo unisce le due procedure per semplificare le comunicazioni con l’ambasciata estera e le consultazioni. In caso di rifiuto sorge un problema, in quanto il DFAE trasmette all’ambasciata una lettera, la cosiddetta nota, senza in essa precisare se il rifiuto riguarda il consolato o la persona. Sebbene tale modo di procedere sia conforme alla CVRC, secondo cui lo Stato di residenza non è tenuto a comunicare il motivo del rifiuto (art. 12 cpv. 2), una distinzione sarebbe comunque opportuna in vista di eventuali ulteriori domande da parte dell’ambasciata estera. Se infatti il rifiuto si riferisce esclusivamente alla persona proposta, si potrebbe quanto meno segnalare un consenso di fondo allo stabilimento di un consolato onorario, offrendo all’ambasciata estera la possibilità di proporre un’altra persona.

Il Protocollo ritiene che la verifica dei requisiti, che esso considera «formali» ma che, secondo il CPA, vanno ben oltre aspetti meramente formali, sia di propria competenza. Nella prima parte, che riguarda la domanda di stabilimento di un consolato onorario, il Protocollo verifica la circoscrizione consolare, la sede del consolato in una capitale cantonale, il numero massimo di consolati per ogni regione linguistica e la dimostrazione della necessità. Riguardo a quest’ultimo punto, il sito Internet del DFAE riporta che la necessità oggettiva di nuovi consolati onorari o di un cambio di consoli onorari deve essere dimostrata sulla base di statistiche, cosa che, data la mancanza di dati, potrebbe essere di difficile attuazione nella pratica (n. 4.1.1)⁵⁹. I testi analizzati dal CPA, nei quali le rappresentanze estere motivavano lo stabilimento di nuovi consolati onorari, erano nella stragrande maggioranza dei casi privi delle statistiche corrispondenti. Inoltre, le motivazioni addotte a dimostrazione della necessità di un consolato variavano quanto a pertinenza, lunghezza e talvolta erano molto vaghe. Anche l’importanza della comunità straniera o delle relazioni commerciali non era sempre descritta. Dalle interviste emerge che, nonostante l’esistenza di una disposizione corrispondente, il Protocollo non richiede alcuna statistica. Pur verificando in prima persona la plausibilità del bisogno, fa affidamento solo sul numero totale dei cittadini dello Stato d’invio presenti in Svizzera, senza fare riferimento ad altri indicatori. Secondo quanto dichiarato nelle interviste, in caso di cambio di consoli onorari il DFAE ritiene che l’assenza di dimostrazione della necessità oggettiva non sia un problema, dal momento che tale necessità sarebbe già stata verificata in fase di stabilimento del consolato, cosa che però non sempre avviene. In pratica, quindi, il requisito della dimostrazione oggettiva della necessità non è sempre rispettato.

La seconda parte della lista di controllo riguarda la verifica della persona proposta e include l’esame dei dati del sistema nazionale d’informazione visti ORBIS e del sistema di ricerca informatizzato di polizia RIPOL, del curriculum vitae, del luogo di dimora nella circoscrizione consolare, dell’estratto del casellario giudiziale e della cittadinanza. La lista di controllo non contiene indicazioni sulle modalità in base alle quali il Protocollo deve verificare il curriculum vitae e l’estratto del casellario giudiziale. Nella pratica, per esempio, una persona è stata rifiutata a causa di una grave violazione, mentre un’altra è stata ammessa nonostante un’infrazione alla legge sulla circolazione stradale (n. 4.3.2). Un’altra persona ancora è stata esclusa a causa di un’incompatibilità presente nella sua attività professionale, sebbene ciò non fosse direttamente previsto nei requisiti formulati (n. 4.1.2). Il Protocollo del DFAE dispone pertanto di un margine di manovra nell’esame delle domande.

Per ragioni di efficienza, il personale del Protocollo del DFAE inserisce nel sistema d’informazione Ordipro solamente i dati dei consoli onorari ammessi, sebbene sia possibile registrare anche le domande respinte e quelle pendenti. Per monitorare queste ultime, il Protocollo tiene un elenco separato di domande. Il CPA ha tuttavia constatato che questo elenco viene compilato in modo molto disomogeneo, motivo per cui è difficile avere una panoramica delle domande respinte e dei motivi di tali rifiuti. Il CPA ha tuttavia riscontrato che ciò non comporta ripercussioni negative sul disbrigo delle domande⁶⁰.

4.2.2 Il rispetto dei requisiti è verificato in maniera disomogenea

Una volta terminata la verifica dei requisiti «formali» da parte del Protocollo, la lista di controllo prevede una consultazione di servizi esterni e interni al DFAE. Internamente, sono invitati a esprimere un parere i gruppi di coordinamento regionali della Segreteria di Stato del DFAE e la DDIP. Il Protocollo trasmette loro la propria valutazione preliminare, positiva o negativa, oltre a informazioni concernenti il futuro consolato onorario (p. es. circoscrizione consolare) e la persona candidata (CV, estratto del casellario giudiziale, qualora vi siano presenti iscrizioni). La nota della rappresentanza estera finalizzata a illustrare la necessità (n. 4.2.1) non fa parte delle informazioni trasmesse.

Nell’esame delle domande la DDIP si concentra sul rispetto del diritto internazionale applicabile, in particolare della CVRC. Verifica inoltre se il dossier contiene elementi non conformi ai requisiti previsti sul sito Internet del DFAE.

I gruppi di coordinamento regionali della Segreteria di Stato del DFAE vengono consultati in merito agli aspetti della domanda concernenti le relazioni bilaterali. Dal momento che ogni anno perviene in media circa una dozzina di domande e considerato che queste riguardano ciascuna solo una divisione regionale, le persone della Segreteria di Stato intervistate dal CPA avevano spesso esaminato una sola domanda dalla loro entrata in funzione. La poca chiarezza delle istruzioni del Protocollo comporta disomogeneità negli aspetti che vengono esaminati. Dalle interviste è emerso che alcuni gruppi di coordinamento regionali mettono in discussione la necessità del consolato o l’idoneità della persona candidata, mentre altri non lo fanno. Allo stesso modo, alcuni gruppi di coordinamento fanno affidamento esclusivamente sulle informazioni loro disponibili, mentre altri contattano sistematicamente l’ambasciata svizzera presente sul posto. Stando alle analisi di esempi di domande e alle interviste condotte, i gruppi di coordinamento regionali e la DDIP seguono in genere la valutazione preliminare fatta dal Protocollo. Se questa è negativa, i gruppi di coordinamento regionali esaminano le eventuali conseguenze politiche derivanti da un rigetto della domanda e può accadere che si pronuncino a favore di determinate eccezioni ai requisiti in ragione dell’importanza delle relazioni bilaterali (n. 4.2.3).

Per quanto concerne le consultazioni esterne al DFAE, in alcune l’obiettivo è formulato con chiarezza, ma non in tutte. Per esempio, se la persona proposta ha la cittadinanza svizzera, il Protocollo consulta l’esercito per verificare se, conformemente ai requisiti, è esonerata dall’obbligo di prestare servizio militare. Dal momento che lo Stato di residenza è responsabile della protezione delle stanze consolari (art. 59 CVRC), il Protocollo consulta anche fedpol. Questo ha stabilito che l’edificio della sede prevista per il consolato onorario sia sottoposto a un controllo di sicurezza, che viene effettuato dalla polizia cantonale competente. Il CPA ha constatato che, in alcuni casi, la polizia cantonale ha persino fatto visita alla persona proposta nei suoi locali adibiti a uso professionale. Le interviste hanno confermato che la prassi varia a seconda della polizia cantonale.

Il Protocollo consulta anche il Cantone nel quale sarà situato il consolato, per verificare se esistono disposizioni cantonali contrarie all’ammissione del console onorario. Stando alle interviste, però, tali disposizioni cantonali non esistono. Inoltre, dal momento che il DFAE non fornisce istruzioni supplementari ai Cantoni, questi ultimi non sanno esattamente cosa verificare. A ciò si aggiunge anche che i Cantoni non vengono informati riguardo agli accertamenti già effettuati dal DFAE, con conseguenti disomogeneità e doppioni nella procedura. Dagli accertamenti effettuati presso i Cantoni in relazione ai quattro esempi di processo esaminati dal CPA è emerso che alcuni Cantoni considerano questi controlli come semplici formalità ed effettuano solamente verifiche superficiali, per esempio ricerche online sull’integrità della persona proposta, e consultano determinati registri solo in presenza di elementi sospetti. Altri Cantoni adottano un approccio più severo e prendono sistematicamente contatto con le autorità pubbliche come la polizia cantonale o il Comune, per raccogliere informazioni su eventuali delitti o ritardi nel pagamento delle imposte.

Per quanto concerne il non intervento negli affari interni, non è stabilito con chiarezza a chi compete verificare se la persona proposta è membro di un’autorità esecutiva, legislativa o giudiziaria a livello federale o cantonale. Il Protocollo e la DDIP eseguono questa verifica esclusivamente in base alle informazioni contenute nei CV. I Cantoni, a loro volta, non ricevono alcuna richiesta relativa allo svolgimento di questa verifica.

La lista di controllo contiene verifiche che non sono espressamente menzionate sul sito Internet del DFAE, tra cui la consultazione di fedpol e del servizio delle attività informative della Confederazione (SIC). Questi forniscono però informazioni solo in presenza di elementi sospetti, cosa che avviene molto raramente stando a quanto appreso dal CPA. Alcuni dei collaboratori del DFAE che sono stati intervistati ritengono che non sarebbe opportuno rendere pubbliche sul sito Internet tutte le verifiche svolte internamente, poiché una tale prassi potrebbe suscitare domande e richieste di eccezioni da parte delle rappresentanze estere.

4.2.3 Il DFAE accorda frequenti eccezioni alle proprie direttive

Il CPA ha constatato che il DFAE accorda frequenti eccezioni, tutte riferite allo stabilimento del consolato onorario, non alla persona proposta. Le eccezioni possono riguardare criteri meno importanti, come per esempio l’accettazione di un Comune limitrofo alla capitale cantonale come sede consolare. Regolarmente però queste eccezioni toccano anche requisiti più importanti, come quello di ammettere un solo consolato per ogni regione linguistica e che, secondo il DFAE, giustifica la politica restrittiva attuata dalla Svizzera in materia di ammissione (n. 4.1.2). Gli esempi esaminati dal CPA mostrano che queste eccezioni sono giustificate da una maggiore necessità di servizi consolari dovuta alla presenza in Svizzera di una grande comunità straniera dello Stato corrispondente (p. es. Francia) oppure da motivi di natura storica o politica. La Bielorussia, per esempio, ha beneficiato di un’eccezione allo scopo di favorire all’epoca la normalizzazione delle relazioni bilaterali; tale eccezione è comunque stata di breve durata. Con una presenza di soli 15 cittadini in Svizzera, il Principato di Monaco dispone di quattro consolati onorari, tre dei quali nella Svizzera tedesca. Dalle interviste emerge inoltre che quando nel 2023 al consolato onorario nel Canton Ticino è stata assegnata una nuova persona, al DFAE non è stata messa in discussione la necessità di quattro consolati.

Nelle interviste condotte con il personale del DFAE, le ripercussioni negative che un rifiuto avrebbe avuto sulle relazioni bilaterali sono state addotte per giustificare le eccezioni accordate. Da questi colloqui è tuttavia emerso anche che il principio della reciprocità, secondo cui uno Stato conferisce diritti o vantaggi a un altro Stato solo se quest’ultimo gli concede gli stessi diritti e vantaggi, non si applica direttamente ai consolati onorari. Ciò significa che la Svizzera non è tenuta ad accettare lo stabilimento di un consolato onorario nel caso in cui essa stessa desiderasse gestire un consolato onorario nello Stato in questione. La rilevanza politica dei consolati onorari è troppo bassa per avere ripercussioni dirette sulle rappresentanze svizzere all’estero. Gli esempi mostrano comunque che, nel trattamento delle domande concernenti lo stabilimento di un consolato onorario in Svizzera presentate da Stati esteri, il DFAE attribuisce notevole importanza alle relazioni bilaterali.

I motivi politici per cui vengono accordate eccezioni possono inoltre evolvere o scomparire. Sul sito Internet del DFAE è precisato che il Dipartimento si riserva di valutare in qualsiasi momento la necessità di un consolato onorario. Secondo le interviste e i documenti analizzati dal CPA, in pratica questo non si è mai verificato. Anche se un consolato onorario resta chiuso per un periodo di tempo prolungato, il Protocollo considera l’eventuale riapertura come un cambio del console onorario e non ne verifica la necessità. Il DFAE ribadisce che negare il consenso al mantenimento di un consolato onorario potrebbe avere conseguenze negative sulle relazioni con lo Stato interessato. Per tale ragione le eccezioni accordate una volta non vengono più messe in discussione, il che può però generare disparità di trattamento da parte del DFAE verso gli Stati esteri.

4.3.1 Il DFAE si considera responsabile della vigilanza solo in misura molto limitata

Tutto il personale DFAE intervistato ha dichiarato che gli Stati d’invio sono i primi responsabili della vigilanza sui propri consoli onorari. Per quanto questo sia vero, secondo le informazioni pubblicate sul sito Internet del DFAE⁶¹ il Protocollo ha comunque il compito di vigilare sul rispetto del regime dei privilegi e delle immunità previsto dalla CVRC, in particolare riguardo alle violazioni del diritto svizzero e alla lotta agli abusi. Il DFAE deve inoltre appurare che, in qualità di rappresentanti di Stati esteri, i consoli onorari non intervengano negli affari interni della Svizzera.

Una volta rilasciato l’exequatur, però, il DFAE prevede al massimo controlli del posto consolare e, in particolare in caso di cambio della sede del consolato onorario, verifica la protezione delle nuove stanze consolari (art. 59 CVRC). Per contro, nei suoi processi il DFAE non prevede alcun controllo dell’idoneità dei consoli onorari dopo la loro ammissione. Nella pratica, il DFAE rinnova le carte di legittimazione dei consoli onorari dopo cinque anni, dietro presentazione della copia del passaporto e in base ai dati presenti nei sistemi d’informazione ORBIS e RIPOL già consultati in sede di ammissione. Altri Paesi effettuano controlli più approfonditi. Gli Stati Uniti, per esempio, limitano la durata del mandato di console onorario a tre anni e vincolano la proroga alla presentazione di un CV aggiornato e di una nuova nota dello Stato d’invio che giustifichi l’attività del console onorario⁶². Nel complesso, il DFAE non utilizza il margine di manovra di cui dispone per effettuare controlli dopo il rilascio dell’exequatur.

Il DFAE è a conoscenza solo di alcuni casi concernenti comportamenti problematici di consoli onorari esteri in Svizzera, probabilmente anche perché ne apprende l’esistenza solo attraverso terzi. Dagli esempi esaminati dal CPA e dalle interviste è emerso da un lato che le autorità, come la polizia cantonale o i pubblici ministeri cantonali, talvolta si informano presso il DFAE riguardo all’estensione dell’immunità dei consoli onorari dopo che questi hanno violato il diritto. Gli esempi oggetto dell’indagine riguardavano prevalentemente infrazioni minori, come l’eccesso di velocità. Dall’altro succede che i media o le ONG chiedono al DFAE di prendere posizione rispetto a casi che considerano problematici. Infine, anche le ambasciate estere interessate trasmettono a volte informazioni al DFAE. Nella maggior parte dei casi, però, i consoli onorari in questione non sono già più in carica. Capita anche che il DFAE non sia a conoscenza di problemi esistenti. Il Protocollo del DFAE non era per esempio al corrente dei motivi che hanno indotto un console onorario implicato nello scandalo dei Pandora Papers a lasciare la propria carica⁶³.

Il CPA ha inoltre constatato che il DFAE interpreta la propria competenza di vigilanza in maniera diversa in base al tipo di problema. Dalle analisi documentali e dalle interviste è emerso che è alquanto improbabile che il DFAE si consideri responsabile quando si tratta di un comportamento riprovevole solo sul piano morale. Il DFAE interviene solo in caso di violazioni del diritto che presentano una relazione diretta con l’attività di console onorario. Questo approccio contrasta con la procedura di ammissione, nella quale la reputazione della persona candidata è invece un fattore decisivo. Il DFAE lascia dunque la responsabilità della vigilanza all’ambasciata estera, poiché ritiene che un eventuale danno all’immagine riguardi esclusivamente lo Stato d’invio, come illustrato nell’esempio del riquadro 4.

In caso di violazioni del diritto non correlate all’attività di console onorario, i consoli onorari non possono invocare l’immunità. Pertanto, il personale DFAE intervistato ritiene che non sia necessario intervenire in questi casi e dichiara che il DFAE verifica invece l’osservanza della CVRC. Tuttavia, non sempre è facile stabilire quando il comportamento dei consoli onorari costituisce una violazione della CVRC. Per esempio, i consoli onorari non devono intervenire negli affari interni dello Stato di residenza (art. 55 cpv. 1 CVRC), ma non è chiaro, per esempio, in che misura il finanziamento di una campagna elettorale rientri in questo tipo di divieto.

Riquadro 4

4.3.2 Quando il DFAE interviene, lo fa con molta moderazione

Dal momento che il DFAE ritiene di avere solamente una competenza molto limitata per vigilare sui consoli onorari (n. 4.3.1), il personale DFAE intervistato ha saputo indicare solo pochi casi problematici in cui sono stati coinvolti consoli onorari e per i quali è intervenuto il DFAE. Dei casi problematici esaminati dal CPA uno è stato menzionato in un’intervista e uno nei documenti ricevuti; i casi restanti sono emersi da una ricerca sui media.

Come interventi verso il personale consolare, la CVRC prevede la possibilità che lo Stato di residenza dichiari qualcuno «persona non grata» (art. 23 cpv. 1) o ne ritiri l’exequatur (art. 23 cpv. 2). Secondo le interviste, per riguardo alle relazioni bilaterali il DFAE privilegia la ricerca del dialogo con l’ambasciata estera in questione, prima di procedere con altri interventi. Questa ponderazione degli interessi è mostrata nel riquadro 5.

Riquadro 5

Negli esempi esaminati dal CPA, gli interventi messi in atto dal DFAE sono avvenuti prevalentemente nella forma della nota. Secondo le persone interpellate, si tratta per lo più di problemi minori, come l’applicazione errata del logo CC sull’auto. In questi casi una nota sarebbe in genere sufficiente a far sì che i consoli onorari adeguino di conseguenza il proprio comportamento alle richieste del DFAE.

In casi più gravi e più urgenti, il Protocollo prevede che il DFAE può organizzare un incontro personale con l’ambasciatore del Paese interessato; per quanto a conoscenza del CPA, tali incontri non si sono mai verificati. Un caso esaminato dal CPA ha riguardato un console onorario che a più riprese ha invocato la propria immunità per evitare di pagare multe (v. riquadro 6).

Riquadro 6

Nel caso esaminato di reiterato abuso dello status di console onorario (riquadro 6) il CPA conclude che il DFAE non è intervenuto in misura sufficiente per risolvere il problema. Nel complesso, il DFAE fa ricorso alle proprie possibilità di intervento con molta moderazione per non compromettere le relazioni con gli altri Paesi.

5.1.1 L’istruzione del DFAE è chiara, ma mancano direttive strategiche relative allo stabilimento di consolati onorari svizzeri

Il DFAE ha emanato un’istruzione relativa ai consoli onorari, che precisa adeguatamente la convenzione internazionale pertinente (n. 3.1.1). Tale istruzione è generalmente rispettata, ma non di rado si deroga alla disposizione secondo cui le persone devono avere la cittadinanza svizzera (n. 3.2.2).

Le direttive strategiche sono invece del tutto mancanti. Il DFAE non ha definito quando lo stabilimento di consolati onorari debba essere considerato necessario e quando invece sia possibile farne a meno. Nelle strategie di politica estera i consolati onorari svizzeri all’estero non sono menzionati esplicitamente. Sebbene il progetto relativo alla nuova strategia consolare affronti questa tematica, nondimeno resta vero che anche lì mancano direttive chiare sui casi in cui stabilire consolati onorari svizzeri all’estero (n. 3.1.2). Nonostante questa lacuna presente nelle direttive strategiche, nella pratica i consolati onorari vengono per lo più stabiliti perché esiste un determinato bisogno. Si stenta invece a chiuderli anche laddove nel frattempo la necessità originaria è venuta a mancare. Mancano criteri in base ai quali si potrebbero giustificare decisioni di chiusura impopolari (n. 3.2.1).

5.1.2 Durante la nomina dei consoli onorari le relazioni d’interesse sono verificate in maniera troppo poco sistematica

La rappresentanza svizzera all’estero alla quale è subordinato il consolato onorario ha il compito di esaminare l’idoneità dei candidati prima della loro nomina a consoli onorari. Al riguardo la DR ha definito processi e direttive uniformi, che in genere vengono rispettati. I candidati alla carica di console onorario non sono tuttavia tenuti a fornire informazioni sulle proprie relazioni d’interesse, come le partecipazioni in imprese o l’impegno in associazioni. Questo aspetto è problematico perché tali relazioni possono comportare danni alla reputazione o conflitti d’interesse con gli obiettivi di politica estera della Svizzera (n. 3.2.3).

Nel corso del mandato non è prevista alcuna verifica sistematica delle attività o dell’idoneità delle persone. Anche la proroga del mandato è una semplice formalità; quale istanza decisionale, la DR non effettua alcuna verifica (n. 3.4.1). È quindi ancora più importante verificare le persone al momento della nomina.

5.1.3 Il supporto e la direzione dei consoli onorari da parte dei relativi superiori sono nel complesso adeguati, ma dipendono fortemente dalle persone

Non esistono vere e proprie direttive del DFAE riguardo al supporto e alla direzione dei consoli onorari. Di conseguenza, nella pratica i consoli onorari sono diretti e supportati in maniera molto disomogenea. Nel complesso, però, i consoli onorari danno un giudizio positivo del supporto che ricevono. Lo scambio personale con i superiori, in particolare con l’ambasciatore o il console generale, è importante per i consoli onorari come riconoscimento del proprio lavoro svolto a titolo onorifico. La frequenza e il contenuto dello scambio dipendono fortemente dall’interesse e dalle priorità politiche del superiore. In singoli casi i consoli onorari non hanno ricevuto una formazione adeguata alla loro carica o hanno dovuto sollecitare uno scambio periodico con i superiori. Attraverso una conferenza che si tiene ogni quattro anni, la DR cerca di offrire una piattaforma di scambio centrale tra superiori e consoli onorari, iniziativa che questi ultimi considerano come segno di stima. Per i consoli onorari tale stima è molto più importante dell’indennità finanziaria che, se venisse aumentata, rischierebbe di sminuire il valore dell’impegno volontario (n. 3.3.2 e 3.3.3).

5.1.4 I consolati onorari assicurano una presenza meno costosa sul posto, ma non sostituiscono un posto consolare di carriera né una rappresentanza diplomatica

Quando una rappresentanza svizzera viene chiusa, capita che il DFAE stabilisca un consolato onorario per continuare a garantire una presenza sul posto. Ma i consolati onorari non possono sostituire un posto consolare di carriera né una rappresentanza diplomatica. Lo confermano anche i dati: negli ultimi 30 anni l’incremento dei consolati onorari svizzeri all’estero non è stato accompagnato da una diminuzione di queste rappresentanze (n 3.1.2). Il motivo è che, da un lato, i consolati onorari svizzeri possiedono decisamente meno competenze in ambito consolare rispetto ai posti consolari di carriera. Dall’altro, per la tutela degli interessi hanno un peso politico molto più ridotto rispetto alle rappresentanze diplomatiche (n. 3.3.3).

Ciò nonostante, al DFAE nessuno mette in discussione il valore aggiunto dei consolati onorari come punti di contatto locali a basso costo nella rete esterna svizzera. A prescindere da alcune eccezioni rappresentate da consolati onorari che vengono mantenuti aperti anche quando non ne sussiste più la necessità, i consoli onorari offrono servizi concreti. In questo ambito hanno priorità diverse a seconda del contesto: alcuni consoli onorari sono in primo luogo un interlocutore per i cittadini svizzeri sul posto e forniscono sostegno nei casi di protezione consolare. Per altri, tra gli aspetti più importanti prevalgono la funzione di contatto con le autorità locali e il sostegno nei casi di crisi. Altri ancora rappresentano gli interessi svizzeri verso le imprese locali o il mondo scientifico. Nel complesso, i consolati onorari completano e alleggeriscono il lavoro dei posti consolari di carriera e delle rappresentanze diplomatiche della Svizzera (n. 3.3.3).

5.1.5 Nei pochi casi problematici il DFAE ha reagito in maniera adeguata e discreta

I casi problematici nei quali sono coinvolti consoli onorari svizzeri all’estero sono in genere molto rari. In passato i casi problematici hanno riguardato in particolare questioni private che non avevano direttamente a che fare con l’esercizio della carica. Ogni volta il DFAE ha cercato rapidamente soluzioni improntate alla massima discrezione, riuscendo in tal modo a evitare danni alla reputazione della Svizzera (n. 3.4.2).

5.2.1 Per riguardo alle relazioni bilaterali, il DFAE utilizza il proprio margine di manovra con estrema moderazione

Nell’esercizio della propria funzione, i consoli onorari esteri in Svizzera godono di determinati privilegi e immunità, che sono però limitati. Rientra pertanto nell’interesse della Svizzera che gli Stati d’invio stabiliscano o mantengano aperti i consolati onorari sul territorio svizzero solo quando ne esiste una necessità effettiva. Inoltre, la persona nominata deve essere affidabile e, in veste di rappresentante ufficiale di un altro Stato, non deve intervenire negli affari interni della Svizzera. Assicurare il rispetto di quest’aspetto compete al DFAE, il quale ritiene tuttavia che la propria responsabilità verso i consolati onorari esteri sia molto limitata.

Oltre a ciò, il DFAE attribuisce grande importanza alle relazioni politiche con i vari Stati. In forza del principio di reciprocità, uno Stato conferisce diritti o vantaggi a un altro Stato solo se quest’ultimo gli concede gli stessi diritti e vantaggi. In realtà, nel caso dei consoli onorari la reciprocità non si applica direttamente, avendo essi un peso politico molto ridotto. Non è pertanto necessario che il DFAE accolga la domanda presentata da uno Stato estero che desidera stabilire un consolato onorario in Svizzera al fine di poter esso stesso disporre di una rappresentanza consolare nel Paese corrispondente. Ciò nonostante, per riguardo alle relazioni bilaterali con gli Stati d’invio il DFAE sfrutta in genere il suo margine di manovra con estrema moderazione (n. 4.2.3 e 4.3), come emerge anche negli ulteriori risultati della valutazione.

5.2.2 Le direttive del DFAE sono in larga misura chiare e analoghe a quelle vigenti in altri Paesi, ma non sono vincolanti

Il DFAE ha formulato «requisiti» per i consolati onorari esteri, che risultano per lo più chiari e che sono sostanzialmente analoghi alle direttive stabilite da altri Paesi riguardo ai consolati onorari presenti sul loro territorio. Su taluni aspetti, tuttavia, alcuni Stati sono più severi: per valutare la necessità di un consolato onorario di cui è richiesta l’apertura, diversi Paesi chiedono informazioni più particolareggiate sul relativo campo di attività. Inoltre, per quanto concerne l’affidabilità dei candidati, alcuni Paesi chiedono esplicitamente che il loro casellario giudiziale sia pulito. Altri Stati prevedono direttive ancora più rigorose a tutela dei propri interessi nazionali e per impedire che i consoli onorari si intromettano eccessivamente in questioni interne. Questi ultimi rappresentano ufficialmente lo Stato d’invio, anche se sono eventualmente cittadini dello Stato di residenza. In definitiva, tuttavia, le direttive di tutti i Paesi presi in considerazione, come pure quelle della Svizzera, non sono giuridicamente vincolanti (n. 4.1.1 e 4.1.2), il che si riflette chiaramente anche nella loro applicazione (n. 5.2.3).

5.2.3 Le direttive del DFAE non sono applicate in maniera sistematica

Nella pratica il DFAE non verifica in maniera sistematica se i requisiti che impone ai consolati onorari esteri sono soddisfatti. Nello specifico, invece di esigere, come previsto, che uno Stato d’invio dimostri la «necessità oggettiva» della presenza di un consolato onorario, talvolta il DFAE si accontenta di informazioni vaghe. Considerato che lo stabilimento di consolati onorari è associato a determinati privilegi, il CPA ritiene in ogni caso importante procedere a un esame approfondito della necessità (n. 4.2.1).

Riguardo ad alcuni requisiti definiti dal DFAE, non è indicato con chiarezza chi ha il compito di verificarli e in che modo. In merito alle domande, vengono consultati diversi servizi del DFAE e dell’Amministrazione federale (p. es. fedpol e SIC) come pure i Cantoni nei quali è richiesta l’apertura di un consolato onorario. In questo ambito le istruzioni del DFAE non sono del tutto chiare e i controlli risultano di conseguenza disomogenei (n. 4.2.2).

Inoltre, in fase di stabilimento di consolati onorari il DFAE accorda regolarmente eccezioni ai propri requisiti al fine di non compromettere le relazioni bilaterali. Per tale ragione succede raramente che le domande di stabilimento o riassegnazione di consolati onorari siano respinte (n. 4.2.3).

5.2.4 Nei rari casi problematici il DFAE ha reagito con esitazione

Il DFAE ritiene che competa agli Stati d’invio vigilare sui propri consoli onorari. Una volta che il DFAE ha ammesso una persona in qualità di console onorario, difficilmente svolge ulteriori verifiche. Il rinnovo della carta di legittimazione, per esempio, è in gran parte una semplice formalità. In generale, i casi problematici in cui sono coinvolti consoli onorari esteri in Svizzera sono pochi e il DFAE ne viene a conoscenza solo se informato da terzi. Il DFAE ritiene che la risoluzione dei problemi competa alla corrispondente ambasciata estera e alle autorità svizzere interessate (uffici delle contribuzioni, polizia, autorità di perseguimento penale). Tuttavia, queste ultime non sempre sono informate riguardo all’estensione delle immunità e dei privilegi dei consoli onorari (n. 4.3.1). Inoltre, da un caso problematico è emerso che, persino in presenza di un reiterato abuso dell’immunità da parte di un console onorario, il DFAE ha esitato molto a intervenire. Anche in caso di problemi l’intervento del DFAE è chiaramente orientato a evitare il più possibile di compromettere le relazioni con gli altri Stati (n. 4.3.2).

Elenco delle abbreviazioni

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Elenco delle persone interpellate

Nell’elenco qui appresso è riportata la funzione ricoperta dalla persona in questione nel momento in cui è stata sentita dal CPA.