Messaggio sull’approvazione dell’Accordo globale concernente la promozione e la protezione degli investimenti tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica del Cile

1.1 Necessità di agire e obiettivi

Gli investimenti internazionali contribuiscono alla crescita economica e al benessere, tanto più in un Paese come la Svizzera, con un mercato interno di piccole dimensioni. Con più di 1287 miliardi di franchi di investimenti diretti all’estero (a fine 2023), le imprese elvetiche figurano tra i maggiori esportatori di capitali al mondo. Oltre alle grandi multinazionali, anche centinaia di PMI effettuano importanti investimenti all’estero. Questi consentono loro di accedere a nuovi mercati di sbocco e di sfruttare gli effetti di scala e di rete, spesso determinanti ai fini della competitività. Se il fatturato di un’azienda aumenta a livello mondiale, questo comporta a sua volta un aumento dei posti di lavoro ad alto valore aggiunto nella sua sede in Svizzera (p. es. ricerca e sviluppo, processi produttivi complessi).

Il nostro Paese ha tutto l’interesse a creare condizioni quadro favorevoli agli investimenti esteri e a offrire una protezione giuridica efficace. Poiché nel settore della protezione degli investimenti internazionali non esiste una regolamentazione multilaterale come ad esempio per il commercio transfrontaliero nel quadro dell’OMC, gli accordi bilaterali di promozione e protezione degli investimenti (APPI) assumono un’importanza fondamentale. Insieme agli accordi di libero scambio (ALS) e alle convenzioni contro la doppia imposizione (CDI), costituiscono infatti un pilastro centrale della strategia di politica economica esterna e contribuiscono ad aumentare l’attrattiva della piazza economica elvetica per imprese attive in tutto il mondo.

La Svizzera vanta una rete di oltre 110 APPI bilaterali. A complemento delle legislazioni nazionali dei Paesi ospitanti, questi accordi offrono agli investitori ulteriori certezze giuridiche, unitamente a una protezione contro i rischi politici. Queste garanzie sono necessarie perché in generale gli investimenti esteri presuppongono un impegno di capitali a lungo termine nello spazio giuridico di un altro Stato. Rendendo questi investimenti più sicuri, gli APPI promuovono il trasferimento di capitali e tecnologie verso i Paesi in via di sviluppo ed emergenti, rafforzano la loro integrazione nell’economia globale e contribuiscono a creare posti di lavoro. Ciò spiega l’interesse di tali Stati a concludere accordi di questo tipo con la Svizzera.

La Svizzera ha concluso un primo APPI con il Cile nel 1999, in vigore dal 2 maggio 2002. All’inizio del 2023, Svizzera e Cile hanno convenuto di modernizzare l’APPI parallelamente all’aggiornamento dell’ALS tra gli Stati dell’AELS e il Cile.

1.2 Relazioni bilaterali tra Svizzera e Cile

Sotto il profilo economico e sociale, il Cile è uno dei Paesi più stabili e prosperi dell’America Latina. Primo membro dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) in America del Sud, il Paese è anche noto per la sua politica estera attiva e aperta, e continua a sviluppare la sua rete di ALS e APPI, già ben consolidata a livello globale e regionale.

Svizzera e Cile intrattengono buone relazioni economiche, basate su una serie di accordi economici, tra cui, oltre all’APPI, un ALS e un CDI. Anche l’accordo di libero scambio tra AELS e Cile è stato recentemente modernizzato: il 26 febbraio 2025 il Consiglio federale ha adottato il messaggio corrispondente¹ e lo ha trasmesso alle Camere federali per l’approvazione.

Come per i suoi accordi con l’Unione europea (UE), il Cile era intenzionato ad aggiornare anche con la Svizzera le disposizioni sull’accesso al mercato dell’ALS e quelle sulla protezione degli investimenti dell’APPI. Nel 2022 il Paese sudamericano ha inoltre ratificato l’Accordo di partenariato transpacifico globale e progressista (noto con l’acronimo inglese CPTPP)², che contiene anch’esso un capitolo moderno sulla protezione degli investimenti.

Di norma la Svizzera non negozia nuovi APPI con Stati membri dell’OCSE. Se un tale accordo esiste già, tuttavia, è opportuno mantenerlo e modernizzarlo, mantenendo così la protezione giuridica esistente. Un tale accordo rimane rilevante con un Paese come il Cile, che sta attualmente valutando la nazionalizzazione di alcuni settori chiave (come quello del litio).

La Svizzera è il tredicesimo investitore straniero in Cile. Nel 2022 le imprese svizzere hanno effettuato investimenti diretti pari a 2,2 miliardi di dollari (fonte: Banca centrale del Cile)³ e impiegano circa 19 600 persone (fonte: Banca nazionale svizzera [BNS])⁴. Gli investimenti cileni in Svizzera sono invece quasi inesistenti.

Gli investimenti diretti svizzeri in Cile sono notevoli in particolare nel settore minerario, nell’industria farmaceutica e chimica, nel settore delle macchine e degli strumenti di precisione, nonché nel settore delle energie rinnovabili. A medio e lungo termine il Cile rimane un mercato interessante per le aziende elvetiche anche grazie al suo ordinamento economico liberale, al suo livello di sviluppo relativamente elevato, alla sua capacità d’innovazione e al suo ruolo di piazza economica regionale. Il potenziale di crescita risiede in particolare nei settori delle tecnologie pulite (cleantech), dell’agritech e nel comparto bancario e assicurativo.

1.3 Svolgimento e risultato dei negoziati

A giugno 2024 Svizzera e Cile avevano avviato trattative per modernizzare l’APPI firmato nel 1999 e in vigore già dal 2022, parallelamente ai negoziati per un accordo di libero scambio modernizzato tra AELS e Cile. Le trattative si sono poi concluse nel gennaio 2025, dopo due cicli negoziali completi e diverse riunioni tecniche, a testimonianza di un ritmo particolarmente sostenuto.

Il presente APPI con il Cile è stato approvato dal Consiglio federale il 21 maggio 2025 e firmato a Parigi il 3 giugno, con riserva di ratifica. L’Accordo contiene standard di protezione moderni che tutelano gli investimenti internazionali e che allo stesso tempo sono in linea con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile.

1.4 Rapporto con il programma di legislatura e con le strategie del Consiglio federale

Il presente progetto non è annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 2024⁵ sul programma di legislatura 2023–2027 né nel decreto federale del 6 giugno 2024⁶ sul programma di legislatura 2023–2027. È tuttavia conforme al tenore dell’indirizzo politico 1, e in particolare all’obiettivo 3 del programma di legislatura 2023–2027: «La Svizzera contribuisce allo sviluppo di un ordine economico mondiale basato su regole e garantisce alla sua economia l’accesso ai mercati internazionali».

Nella Strategia di politica economica esterna 2021 del 24 novembre 2021⁷, il Consiglio federale ha definito una serie di campi d’azione strategici per il posizionamento internazionale degli interessi economici svizzeri. Il presente Accordo contribuisce in particolare a realizzare i campi d’azione 3 («Garantire apertura e regolamentazione del commercio esterno») e 6 («Contribuire alla sostenibilità ambientale e sociale»). Nel rapporto sulla politica economica esterna del 2017⁸ l’Esecutivo aveva inoltre presentato i principi generali per la conclusione di accordi di promozione e protezione degli investimenti nonché per il loro ulteriore sviluppo e la loro riforma. Il presente Accordo è in linea con questi principi.

3.1 Contenuto

Lo scopo dell’APPI è garantire, mediante un trattato internazionale, una protezione contro i rischi politici sia agli investimenti effettuati in Cile da imprese e cittadini svizzeri sia a quelli effettuati in Svizzera da investitori cileni. La priorità è data ai seguenti meccanismi: protezione contro le discriminazioni statali nei confronti degli investitori stranieri rispetto a quelli nazionali (trattamento nazionale) e agli investitori di Paesi terzi (trattamento della nazione più favorita), protezione contro le espropriazioni illegali o non adeguatamente compensate, protezione contro le restrizioni al trasferimento di proventi e altri importi connessi agli investimenti e garanzia del trattamento giusto ed equo. I procedimenti di risoluzione delle controversie previsti permettono, se necessario, di adire un tribunale arbitrale internazionale per far rispettare le disposizioni del presente Accordo. L’APPI protegge unicamente gli investimenti effettuati a norma di legge, ovvero conformi alle disposizioni legali del Paese ospitante. Gli investitori che le vìolano (p. es. commettendo reati di corruzione) non possono invocare la protezione dei loro investimenti.

L’Accordo è composto da un preambolo, sette capitoli con note a piè di pagina e otto allegati. Il primo capitolo tratta le definizioni e il campo d’applicazione dell’Accordo, il secondo riguarda la promozione degli investimenti e il terzo le disposizioni sulla loro protezione. Il quarto capitolo è incentrato sulla risoluzione delle controversie tra investitori e Stati e il quinto su quelle tra le Parti. Il sesto capitolo stabilisce le disposizioni generali e le clausole derogatorie, mentre il settimo conclude l’Accordo con le disposizioni finali e transitorie. Gli otto allegati e le note a piè di pagina costituiscono parte integrante dell’Accordo (art. 42).

L’Accordo è stato firmato in inglese, francese e spagnolo. In caso di divergenze d’interpretazione, prevale il testo inglese.

3.2 Valutazione

L’obiettivo della politica economica esterna è assicurare alle imprese svizzere le stesse condizioni di accesso ai mercati esteri applicate ai loro concorrenti all’estero. In quanto importante Paese di provenienza degli investimenti internazionali, la Svizzera ha tutto l’interesse a creare condizioni quadro favorevoli alle attività delle proprie imprese all’estero e a offrire loro una protezione giuridica efficace. Insieme agli accordi di libero scambio e alle convenzioni contro la doppia imposizione, gli APPI costituiscono uno dei principali pilastri della politica economica esterna del Consiglio federale. Il presente APPI va quindi a completare il quadro contrattuale preesistente, che comprende un accordo di partenariato economico e una convenzione contro la doppia imposizione (cfr. n. 1.2). L’Accordo crea una maggiore certezza del diritto per gli investitori svizzeri già attivi in loco o che prevedono di effettuarvi degli investimenti e ha quindi un impatto positivo anche sui flussi d’investimento tra i due Paesi.

Il nuovo APPI con il Cile assicura che gli investitori svizzeri non siano penalizzati rispetto agli investitori di altri Paesi. Il 13 dicembre 2023 l’Unione europea e il Cile hanno firmato un ALS modernizzato che contiene un capitolo sulla protezione degli investimenti. Lo stesso vale per il CPTPP, ratificato dal Cile nel 2022. In questo contesto, il presente Accordo garantisce agli investitori svizzeri condizioni concorrenziali equivalenti a quelle degli investitori stranieri e contribuisce all’attrattiva della piazza economica svizzera.

Dopo l’APPI con l’Indonesia, entrato in vigore nell’agosto 2024, questo Accordo è il secondo APPI della Svizzera basato su un nuovo approccio negoziale. Si rifà alla prassi contrattuale seguita finora dal nostro Paese e mira a creare condizioni stabili e un clima favorevole agli investimenti esteri. Rispetto all’Accordo con l’Indonesia, contiene disposizioni più dettagliate volte a limitare il margine di discrezionalità dei tribunali arbitrali nell’interpretare e attuare l’Accordo. Alcune norme specifiche, in particolare sul diritto di legiferare degli Stati, mirano inoltre a conciliare gli obiettivi della protezione degli investimenti e dello sviluppo sostenibile e a prendere in considerazione anche degli interessi dei Paesi in via di sviluppo.

4.1 Preambolo

Il preambolo del presente Accordo enuncia gli obiettivi generali delle Parti, fornendo così una chiave di interpretazione del testo normativo. Indica la volontà di intensificare la cooperazione economica nell’interesse di entrambi gli Stati e di promuovere condizioni favorevoli agli investimenti. Sottolinea in particolare la rilevanza dello sviluppo sostenibile, anche per quanto riguarda la lotta alla corruzione e la condotta aziendale responsabile, nonché il sostegno reciproco delle politiche in materia di investimenti, ambiente e lavoro. Le Parti riaffermano inoltre il loro impegno per i diritti e i principi fondamentali nei settori della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti umani.

4.2 Capitolo I: Definizioni e campo d’applicazione

4.3 Capitolo II: Promozione degli investimenti

4.4 Capitolo III: Protezione degli investimenti

4.5 Capitolo IV: Risoluzione delle controversie investitore-Stato

L’Accordo contiene un capitolo specifico sull’arbitrato tra un investitore e la Parte ospitante (cap. 4) e un altro su quello tra le Parti (cap. 5).

Negli APPI conclusi a partire dagli anni Novanta, la Svizzera prevede, come la maggior parte degli altri Stati, un meccanismo di arbitrato investitore-Stato. Questo meccanismo consente a un investitore di sottoporre una controversia con lo Stato ospitante a un tribunale arbitrale internazionale indipendente, direttamente e senza l’intervento del suo Paese d’origine. In caso di controversie, l’investitore può scegliere tra un’azione legale nazionale nel Paese ospitante e l’arbitrato investitore–Stato. La possibilità di appellarsi a un tribunale arbitrale internazionale gli offre una protezione giuridica supplementare, ad esempio nel caso in cui l’indipendenza e l’efficienza dei tribunali del Paese ospitante non fossero garantite al 100 per cento. Per evitare azioni multiple, l’APPI vieta agli investitori di adire contemporaneamente le vie legali nazionali e internazionali per risolvere la medesima controversia (v. anche le spiegazioni all’art. 16). Il ricorso all’arbitrato non è subordinato al previo esaurimento dei rimedi giuridici nazionali, perché ciò richiederebbe diversi anni e implicherebbe un importante ritardo della giustizia. L’investitore che inizialmente opta per la procedura nazionale non perde il diritto di adire l’arbitrato internazionale, perché altrimenti sarebbe incentivato a rinunciare ai rimedi nazionali e questo sarebbe contrario agli interessi del Paese ospitante. Il diritto di azione diretta dell’investitore contro il Paese ospitante evita che, in caso di controversie, il suo Paese d’origine debba agire contro tale Stato sotto protezione diplomatica, rischiando di suscitare un conflitto interstatale.

In linea con il nuovo approccio negoziale della Svizzera, il capitolo 4 contiene disposizioni supplementari e più dettagliate rispetto agli accordi di vecchia generazione in materia di arbitrato investitore–Stato. Alcuni principi procedurali importanti sono disciplinati direttamente nell’APPI. L’Accordo riprende inoltre diversi principi attualmente in discussione a livello multilaterale, in particolare nell’ambito della Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL).

4.6 Capitolo V: Risoluzione delle controversie tra le Parti

4.7 Capitolo VI: Disposizioni generali ed eccezioni

4.8 Capitolo VII: Disposizioni finali

4.9 Allegati

5.1 Ripercussioni per la Confederazione

5.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni

Per i Cantoni e i Comuni l’APPI con il Cile non ha ripercussioni finanziarie o sul personale né non genera nuovi compiti d’esecuzione.

5.3 Ripercussioni sull’economia

Per il nostro Paese gli investimenti internazionali svolgono un ruolo di primo piano. Secondo le statistiche della BNS, gli investimenti diretti esteri in Svizzera nel 2023 hanno raggiunto i 1287 miliardi di franchi, mentre le persone occupate presso filiali di imprese svizzere all’estero sono più di 2,5 milioni. Dal 2000 il volume degli investimenti diretti svizzeri all’estero è quasi quadruplicato. Viceversa, nel 2023 gli investimenti diretti esteri in Svizzera hanno raggiunto circa 930 miliardi di franchi¹⁸.

Oltre alle grandi multinazionali, anche centinaia di PMI effettuano importanti investimenti all’estero. Questi consentono loro di accedere a nuovi mercati di sbocco e di sfruttare effetti di scala e di rete, spesso determinanti ai fini della competitività. L’importanza pratica degli APPI è quella di collocare le relazioni d’investimento tra la Svizzera e i suoi Paesi partner su una base di diritto internazionale. Per gli investitori questi accordi contribuiscono pertanto ad aumentare la certezza del diritto e a ridurre il rischio di essere discriminati o trattati in maniera altrimenti svantaggiosa.

Le ripercussioni degli APPI non possono essere quantificate come nel caso delle convenzioni contro la doppia imposizione o degli accordi di libero scambio, per i quali esistono dati su imposte o dazi doganali. Svolgono tuttavia un ruolo importante sul piano economico, tanto più per un Paese come la Svizzera con un mercato interno di piccole dimensioni. Aiutando le nostre imprese ad affermarsi nel contesto della concorrenza internazionale attraverso investimenti esteri, gli APPI contribuiscono anche a rafforzare la piazza economica elvetica. Se il fatturato di un’azienda aumenta a livello mondiale, questo comporta a sua volta un aumento dei posti di lavoro ad alto valore aggiunto nella sua sede in Svizzera (p. es. ricerca e sviluppo) e un incremento degli introiti fiscali.

5.4 Ripercussioni per la società e l’ambiente

In linea con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile, la politica economica esterna della Svizzera contribuisce a mantenere e ad aumentare il benessere della popolazione. Fornisce quindi un importante contributo ai suddetti obiettivi. I suoi strumenti mirano in primo luogo a rafforzare la dimensione economica. Un ruolo centrale è riconosciuto anche alle dimensioni ambientale e sociale, che a loro volta vanno rafforzate o comunque non devono essere pregiudicate in questo contesto¹⁹. Gli APPI tengono conto dei requisiti di sostenibilità in quanto considerano anche aspetti ecologici e sociali. Per quanto riguarda il concetto di sostenibilità, l’obiettivo è rafforzare le prestazioni economiche e aumentare la prosperità mantenendo al contempo l’impatto ambientale e il consumo di risorse o portandolo a un livello sostenibile e garantendo la coesione sociale. L’impatto degli investimenti sulle condizioni ambientali delle Parti è determinato sia dalla regolamentazione nazionale sia dai settori in cui gli investimenti affluiscono. In generale, gli investimenti favoriscono il trasferimento di capitali, tecnologie e conoscenze verso i Paesi emergenti e in via di sviluppo, il che crea posti di lavoro. Questo meccanismo ha un impatto positivo sull’economia locale ed è finalizzato a promuovere lo sviluppo sostenibile.

Mediante apposite disposizioni, l’APPI con il Cile intende garantire che l’attuazione della dimensione economica si svolga in conformità con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile. Nel preambolo dell’Accordo, le Parti riconoscono pertanto la necessità di promuovere le attività commerciali reciprocamente vantaggiose e lo sviluppo sostenibile, preservando al contempo il diritto delle parti di legiferare nell’interesse pubblico. Nel preambolo le Parti ribadiscono inoltre il loro impegno a promuovere lo sviluppo sostenibile, riconoscendo al tempo stesso l’importanza del sostegno reciproco delle politiche in materia di investimenti, ambiente e lavoro. Le Parti riaffermano inoltre il loro impegno per i diritti e i principi fondamentali nei settori della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti umani. Secondo la definizione di investimento di cui all’articolo 1 lettera b, sono protetti solo gli investimenti realizzati in conformità con la legislazione dello Stato ospitante, comprese le disposizioni sociali e ambientali. All’articolo 35 le Parti ribadiscono il loro diritto di adottare regolamenti adeguati a tutela degli interessi pubblici, in particolare della salute pubblica, della sicurezza e della protezione dell’ambiente (diritto di legiferare). A questo riguardo le Parti ribadiscono, nell’allegato H, il loro diritto di adottare misure contro i cambiamenti climatici, alla luce degli impegni assunti nell’ambito dell’Accordo di Parigi. In caso di arbitrato, il tribunale è invitato a considerare gli impegni assunti dalle Parti a questo titolo e dei rispettivi obiettivi climatici. All’articolo 37 (Sviluppo sostenibile) le Parti riconoscono che è inopportuno indebolire o abbassare il livello di protezione previsto dalle proprie leggi, regolamentazioni e norme in materia di salute, sicurezza, lavoro e ambiente al solo fine di promuovere gli investimenti. Secondo l’articolo 36, ciascuna Parte si impegna a incoraggiare le aziende situate nel proprio territorio a rispettare le norme, le linee guida e i principi riconosciuti a livello internazionale sulla condotta d’impresa responsabile. Infine, l’articolo 38 vieta agli investitori di compiere atti di corruzione prima o dopo la realizzazione di un investimento.

6.1 Costituzionalità

Ai sensi dell’articolo 54 capoverso 1 Cost., gli affari esteri rientrano nelle competenze della Confederazione. L’articolo 184 capoverso 2 Cost. autorizza il Consiglio federale a firmare e ratificare trattati internazionali. Secondo l’articolo 166 capoverso 2 Cost. l’Assemblea federale approva i trattati internazionali, salvo se rientrano nella competenza esclusiva del Consiglio federale in virtù di una legge o di un trattato internazionale (cfr. anche art. 24 cpv. 2 LParl²⁰ e art. 7a cpv. 1 LOGA²¹).

Il Consiglio federale non dispone di una base giuridica o di un trattato internazionale che lo autorizzi a stipulare il presente Accordo in modo autonomo. Inoltre, visti il suo contenuto e la sua portata, questo Accordo non è classificabile come un trattato internazionale di portata limitata che può essere concluso autonomamente dal Consiglio federale ai sensi dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA. La sua approvazione compete quindi all’Assemblea federale.

6.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Il presente Accordo non contiene disposizioni che siano incompatibili con gli impegni internazionali della Svizzera, compresi quelli assunti nel quadro dell’OMC.

6.3 Forma dell’atto

In base all’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost., sottostanno a referendum facoltativo i trattati internazionali comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l’attuazione dei quali è necessaria l’emanazione di leggi federali. Secondo l’articolo 22 capoverso 4 LParl contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. Sono inoltre importanti le disposizioni che in virtù dell’articolo 164 capoverso 1 Cost. devono essere emanate sotto forma di legge federale.

Finora gli APPI non sottostavano a referendum facoltativo nella misura in cui non contenevano disposizioni che andassero oltre gli impegni già assunti dalla Svizzera in altri trattati internazionali analoghi. Il 22 giugno 2016 il Consiglio federale ha tuttavia deciso di abbandonare questa pratica dei cosiddetti accordi standard e di proporre, in futuro, di sottoporre gli accordi internazionali standard a referendum facoltativo qualora contenessero importanti disposizioni legislative. Il presente Accordo ne contiene in quanto disciplina i diritti fondamentali degli investitori e offre loro la possibilità di sottoporre direttamente eventuali controversie ad arbitrato internazionale. Di conseguenza, contiene disposizioni fondamentali in materia di diritti e doveri delle persone ai sensi dell’articolo 164 capoverso 1 lettera c Cost.

Il decreto federale che approva l’Accordo sottostà pertanto a referendum facoltativo ai sensi dell’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost.

6.4 Entrata in vigore

Ai sensi dell’articolo 43 paragrafo 1 il presente Accordo entra in vigore 90 giorni dopo la data del ricevimento dell’ultima notifica con la quale entrambe le Parti si sono informate reciprocamente dell’espletamento delle rispettive procedure nazionali pertinenti.

Abbreviazioni