FF 2025 784

Messaggio concernente la modifica della legge sul servizio civile

1 Situazione iniziale

1.1 Necessità di agire e obiettivi

1.1.1 Persistenti realtà problematiche del servizio civile sostitutivo

Nell’ambito del servizio civile sostitutivo continuano a sussistere tre realtà già considerate problematiche nel messaggio del Consiglio federale del 20 febbraio 2019¹ concernente la modifica della legge sul servizio civile (messaggio del 2019), ossia:

– il numero elevato di persone idonee al servizio militare che vengono prosciolte dal loro obbligo di prestare servizio militare per effettuare il servizio civile sostitutivo (v. n. 1.1.1);
– il numero elevato di militari che presentano domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo dopo avere già assolto una parte considerevole dei loro obblighi militari (v. n. 1.1.2);
– il numero elevato di militari che presentano domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo dopo aver seguito lunghe e onerose istruzioni di quadri e/o di specialisti durante il servizio militare e che non possono mettere in pratica negli impieghi del servizio civile le conoscenze tecniche e in materia di condotta acquisite (v. n. 1.1.3).

Questi aspetti sono rimasti invariati rispetto alla situazione già descritta nel messaggio del 2019², in particolare per quanto riguarda la loro incidenza sull’apporto duraturo di sufficienti effettivi che dispongono delle competenze e dell’esperienza necessarie e quindi sulla capacità dell’esercito di adempiere il proprio mandato.

Persistente numero elevato di persone idonee al servizio militare ammesse al servizio civile sostitutivo

Il numero delle ammissioni annuali al servizio civile sostitutivo rimane elevato. Non si osservano cambiamenti di rilievo rispetto alla situazione descritta nel messaggio del 2019³.

Il calo delle ammissioni al servizio civile registrato nel 2020 si spiega con la sospensione temporanea del reclutamento militare durante la pandemia di COVID‑19. Il successivo aumento del 10 per cento circa nel 2022⁴ rispetto alla situazione descritta nel messaggio del 2019⁵ va relativizzato in considerazione del corrispondente aumento del numero di persone soggette all’obbligo di leva dichiarate idonee al servizio militare al momento del reclutamento⁶.

Nei primi sei mesi del 2024 si sono contate 3716 nuove ammissioni e, in base all’esperienza, si può prevedere un totale di circa 7000 ammissioni sull’arco dell’anno.

Il numero annuale di ammissioni rimane pertanto nettamente al di sopra della cifra stimata dal Consiglio federale nel suo messaggio del 27 febbraio 2008⁷ concernente la modifica della legge federale sul servizio civile sostitutivo e della legge federale sulla tassa d’esenzione dall’obbligo militare, che prevedeva un massimo di 2500 ammissioni all’anno.

Al 30 giugno 2024 le persone soggette al servizio civile erano in totale 57 174 (secondo il rapporto annuale dell’Ufficio federale del servizio civile [CIVI]⁸, a fine 2019 erano 52 983). Tra queste, 27 237 non avevano ancora prestato il numero di giorni di servizio ordinari previsti. Su 57 174 persone soggette al servizio civile, 76 erano donne.

Persistente numero elevato di militari che presentano domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo dopo avere già assolto una parte considerevole dei loro obblighi militari nell’esercito

Il numero di militari che presentano e confermano⁹ una domanda d’ammissione al servizio civile dopo avere già assolto una parte considerevole dei loro obblighi militari rimane elevato, come già nella situazione descritta nel messaggio del 2019¹⁰. Nel 2023, il 32,6 per cento (2198 persone) delle ammissioni al servizio civile è avvenuto dopo l’adempimento della scuola reclute e l’incorporazione nelle formazioni dell’esercito (2022: 31,7 %, 2102 persone; 2021: 31,8 %, 1953 persone; 2020: 30,4 %, 1596 persone; 2019: 33,1 %, 2018 persone).

Se per i 2198 militari che hanno presentato domanda d’ammissione nel 2023 dopo aver adempiuto la scuola reclute si considerano unicamente i gradi di soldato e appuntato e gli attuali modelli di corsi di ripetizione (124 giorni di servizio e 145 giorni di servizio nella scuola reclute con 7 o 6 corsi di ripetizione da 19 giorni, esclusi i militari in ferma continuata), si constata quanto segue: circa il 37 per cento dei militari è stato ammesso prima della fine del primo corso di ripetizione, circa il 28 per cento dopo il primo corso di ripetizione, circa il 19 per cento dopo il secondo, circa il 9 per cento dopo il terzo, circa il 5 per cento dopo il quarto e circa il 2 per cento dopo il quinto o quelli successivi. La maggior parte dei militari è quindi stata ammessa prima del primo o del secondo corso di ripetizione.

Se invece dei corsi di ripetizione assolti si considera il numero di giorni d’istruzione prestati nell’esercito (tenendo conto di tutti i gradi militari e i modelli di servizio), si constata quanto segue: nel 2023 al momento dell’ammissione al servizio civile sostitutivo circa il 2 per cento dei militari aveva prestato meno di 124 giorni d’istruzione, circa il 40 per cento più di 124 giorni di servizio, circa il 18 per cento più di 145 giorni di servizio, circa il 14 per cento più di 164 giorni di servizio, circa il 7 per cento più di 183 giorni di servizio, circa il 4 per cento più di 202 giorni di servizio, circa l’1 per cento più di 221 giorni di servizio e circa il 14 per cento più di 240 giorni di servizio.

1268 persone ammesse al servizio civile nel corso dei primi sei mesi del 2024 hanno presentato domanda dopo la scuola reclute (di cui 6 donne); 31 avevano svolto il totale obbligatorio di giorni di servizio d’istruzione nell’esercito.

Persistente numero elevato di militari con un’istruzione di quadri e/o di specialisti che presentano domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo

Continua a essere elevato il numero di militari che presentano domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo dopo aver seguito lunghe e onerose istruzioni di quadri e/o di specialisti durante il servizio militare e che non possono mettere in pratica negli impieghi del servizio civile le conoscenze tecniche e in materia di condotta acquisite.

Sebbene nel 2022 il numero di ufficiali, sottufficiali superiori e sottufficiali che hanno lasciato l’esercito per il servizio civile sia diminuito rispetto alla situazione descritta nel messaggio del 2019¹¹, le cifre annuali in termini assoluti rimangono comunque importanti (2023: 45 ufficiali, 31 sottufficiali superiori e 228 sottufficiali; 2022: 58 ufficiali, 37 sottufficiali superiori e 240 sottufficiali; totale per il periodo tra il 2019 e il 2022: 212 ufficiali, 172 sottufficiali superiori e 1014 sottufficiali).

I militari che hanno seguito un’istruzione specifica relativa alla loro funzione e che passano al servizio civile sostitutivo sono tuttora numerosi. Nel 2023, ad esempio, 10 sergenti maggiori d’unità (10 sergenti maggiori capi, 0 sergenti maggiori), 17 furieri d’unità, 23 cuochi di truppa e 67 autisti hanno lasciato l’esercito per svolgere il servizio civile. Anche medici e aspiranti medici militari lasciano l’esercito per prestare servizio civile; nel 2023, ad esempio, sono stati registrati 2 passaggi per queste funzioni.

1.1.2 Valutazione delle conseguenze delle tre realtà succitate dal punto di vista delle disposizioni costituzionali riguardanti il servizio civile sostitutivo

Nelle sue spiegazioni in merito alla votazione del 17 maggio 1992 concernente il decreto federale sull’introduzione di un servizio civile per gli obiettori di coscienza, il Consiglio federale indicava che l’obbligo generale di prestare servizio militare rimaneva la regola. Precisava inoltre che il servizio civile sostitutivo era ammesso in via eccezionale, a condizioni ben definite. Questa concezione esclude la libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile¹².

Il messaggio del 22 giugno 1994¹³ a sostegno della legge federale sul servizio civile sostitutivo (messaggio del 1994) precisa gli aspetti fondamentali del servizio civile. Il testo specifica che deve poter prestare servizio civile soltanto chi non riesce a conciliare il servizio militare con la propria coscienza; le preferenze personali o la comodità non possono essere criteri sufficienti per l’esonero dal servizio militare. Per quanto riguarda la durata del servizio civile ordinario, il messaggio constata che questo elemento fondamentale è stato oggetto di svariate interpretazioni; evitare gli esoneri abusivi dal servizio militare è una delle funzioni discusse e, in tal senso, la durata superiore del servizio civile sostitutivo ha lo scopo di fornire una prova dell’atto¹⁴. Come riportato nel messaggio del 27 febbraio 2008¹⁵ concernente la modifica della legge federale sul servizio civile sostitutivo e della legge federale sulla tassa d’esenzione dall’obbligo militare, la discussione si è riaperta al momento dell’introduzione della soluzione della prova dell’atto, il 1° aprile 2009, che ha dato luogo a una procedura d’ammissione senza audizione da parte di una commissione d’ammissione. Con questa modifica venivano meno il rilevamento e l’esame dei motivi di una domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo; il fatto di esigere la dichiarazione dell’esistenza di un conflitto di coscienza riaffermava comunque il principio secondo il quale non vi è libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile sostitutivo. Nella loro perizia del 28 marzo 2006, anche Pierre Tschannen e Beatrice Hermann constatavano che la Costituzione non consente la libera scelta tra servizio militare e servizio civile sostitutivo e che indubbiamente il Consiglio federale e il Parlamento non hanno voluto tale scelta¹⁶.

Il Consiglio federale non mette in discussione la soluzione della prova dell’atto. A questo proposito, nel suo rapporto del 4 marzo 2022¹⁷ sull’apporto di personale in seno all’esercito e alla protezione civile (Parte 2: possibilità di ulteriore sviluppo a lungo termine del sistema dell’obbligo di prestare servizio), ha recentemente respinto l’approccio volto a reintrodurre una commissione d’ammissione incaricata di esaminare la credibilità di un conflitto di coscienza. Nella sua risposta del 18 maggio 2022 all’interpellanza Hurter Thomas (22.3171 «Effetti di una reintroduzione dell’esame di coscienza dopo la scuola reclute») ha inoltre precisato che l’efficacia della reintroduzione dell’«esame di coscienza» per l’effettivo dell’esercito rimane dubbia e non è certo che tale provvedimento verrebbe accettato sul piano politico. Questo anche sapendo che nessuna procedura d’ammissione al servizio civile sostitutivo può garantire che siano ammesse solo persone con un conflitto di coscienza. Neppure l’«esame di coscienza» potrebbe fornire questa certezza, così come non potrebbe impedire il contrario, ovvero che un richiedente venga respinto nonostante un reale conflitto di coscienza. Nell’ambito dell’«esame di coscienza» non si valuta la coscienza stessa – a cui non si avrebbe in ogni caso accesso con una valutazione esterna –, ma unicamente l’esposizione credibile dei motivi di coscienza addotti, come già illustrato nel secondo rapporto del Dipartimento federale dell’economia (DFE) sugli effetti della soluzione della prova dell’atto nel servizio civile, approvato dal Consiglio federale il 27 giugno 2012¹⁸. È quindi possibile che oggi, per una parte dei richiedenti che dichiarano di avere un conflitto di coscienza, non sussistano reali motivi di coscienza, così com’è possibile che una persona con un conflitto di coscienza non supererebbe l’«esame di coscienza» che veniva svolto in passato. Consapevoli di questo, le Camere federali hanno adottato la soluzione della prova dell’atto.

D’altra parte, il Consiglio federale, basandosi sulla situazione descritta nel messaggio del 2019¹⁹, osserva che il numero delle persone soggette al servizio civile continua ad aumentare e che attualmente supera la metà degli effettivi regolamentari dell’esercito. Il numero di ammissioni al servizio civile sostitutivo di persone idonee al servizio militare continua a essere alto e, ogni anno, corrisponde all’incirca al numero medio di effettivi di una brigata delle Forze terrestri dell’Esercito svizzero.

– Il Consiglio federale ritiene problematico che in realtà il servizio civile sostitutivo non costituisca più un’eccezione alla regola dell’obbligo di prestare servizio militare. È infatti diventato un fenomeno di massa che genera spese d’esecuzione e che, a causa della sua maggiore durata, si ripercuote sull’economia nazionale.

L’esecutivo constata inoltre che circa un terzo delle ammissioni al servizio civile sostitutivo continua a riguardare persone che hanno già assolto una parte considerevole dei loro obblighi militari. Anche per queste persone il calcolo della durata del servizio civile sostitutivo si basa sul fattore unitario di 1,5 per i servizi d’istruzione non svolti secondo la legislazione militare, a prescindere dal momento della loro ammissione. Se è vero che il principio di un servizio civile sostitutivo di durata superiore (art. 1 della legge del 6 ottobre 1995²⁰ sul servizio civile [LSC]) è rispettato, è altrettanto vero che, di fatto, esso viene relativizzato con l’aumentare del numero di giorni d’istruzione già svolti nell’esercito. In altre parole, più elevato è il numero di giorni d’istruzione prestati nell’esercito al momento dell’ammissione al servizio civile, meno importante è la durata totale dell’obbligo di prestare servizio (durata dell’obbligo di prestare servizio militare + durata dell’obbligo di prestare servizio civile). Le persone che passano al servizio civile dopo aver prestato tutti i 245 giorni d’istruzione nell’esercito, caso oggi piuttosto frequente, ed essendo state prosciolte dal servizio militare sono esonerate dall’adempiere gli obblighi previsti fino al proscioglimento ordinario (tiro obbligatorio annuale ed eventuale servizio attivo), prestano in totale 245 giorni di servizio (245 giorni d’istruzione nell’esercito + 0 giorni di servizio civile [1,5 × 0]). Per quanto riguarda i costi indiretti del servizio civile, sui quali influisce la durata, questo effetto di relativizzazione potrebbe essere considerato positivo, come già esposto nel messaggio del 1994²¹. Nella sua ponderazione, tuttavia, attualmente il Consiglio federale accorda maggior peso alla parità di trattamento per quanto concerne l’obbligo militare che non agli interessi dell’economia nazionale.

– Il Consiglio federale ritiene problematico che un fattore di 1,5 applicato in maniera unitaria indipendentemente dal momento dell’ammissione relativizzi di fatto il principio di un servizio civile sostitutivo di durata superiore e che, di conseguenza, i requisiti relativi alla prova dell’atto siano nettamente inferiori per coloro che sono ammessi al servizio civile sostitutivo dopo il servizio militare rispetto a coloro che sono ammessi prima della scuola reclute.

Infine, il Consiglio federale constata che, nei loro impieghi di servizio civile, le persone che passano al servizio civile sostitutivo dopo aver adempiuto la scuola reclute non possono mettere in pratica l’istruzione militare specializzata e/o in materia di condotta che hanno seguito nell’esercito. Ciò significa che le spese d’istruzione già sostenute non producono più gli effetti attesi per la società ma che, al contrario, per adempiere i propri impieghi di servizio civile queste persone sono tenute a seguire nuovi corsi di formazione (art. 36 LSC) da cui derivano ulteriori costi. Inoltre, i giorni di servizio dedicati ai corsi di formazione non hanno effetti diretti per la società. In aggiunta, le persone che in base alla decisione d’ammissione devono prestare meno di 54 giorni di servizio civile e per le quali sarebbe sproporzionato richiedere un corso di formazione preparatorio, svolgono solo impieghi con un impatto marginale per la società.

– Il Consiglio federale ritiene problematico che gli investimenti nell’istruzione e nel perfezionamento di persone soggette all’obbligo di prestare servizio, effettuati a carico dei contribuenti e dell’economia, non abbiano un reale impatto per la società, e che l’utilità degli impieghi di servizio civile delle persone ammesse senza essere tenute a seguire corsi di formazione sia ridotta.

1.1.3 L’apporto di effettivi all’esercito rimane una sfida anche dopo l’attuazione dell’«Ulteriore sviluppo dell’esercito»

Il persistere delle realtà succitate (n. 1.1.1) dopo la pubblicazione del messaggio del 2019 non è problematico soltanto dal punto di vista delle disposizioni costituzionali menzionate. L’esercito non può tuttora essere dotato in modo duraturo del numero necessario di persone tenute a prestare servizio militare, in generale, e di militari che dispongono delle competenze e dell’esperienza necessarie per adempiere i compiti, in particolare.

Il servizio civile non è l’unico fattore che incide sull’apporto di effettivi all’esercito e quindi sulla sua capacità di fornire le prestazioni richieste a livello di politica di sicurezza. Tuttavia, le attuali condizioni quadro del servizio civile sostitutivo, che non sono cambiate rispetto alla situazione descritta nel messaggio del 2019²², contribuiscono in modo significativo a far sì che il numero annuale di militari istruiti che lasciano le formazioni dell’esercito sia nettamente superiore al valore dell’1,5 per cento previsto nel quadro dell’Ulteriore sviluppo dell’esercito (USEs).

Il passaggio al servizio civile sostitutivo di militari che hanno terminato la scuola reclute nonché di quadri e specialisti perturba il buon funzionamento dell’istruzione, che deve essere efficace ed efficiente, e compromette in questo modo la capacità dell’esercito di adempiere il suo mandato. Le conseguenze finanziarie di queste uscite sono notevoli, in particolare se si considerano gli investimenti nell’istruzione in materia di condotta o per l’acquisizione di conoscenze tecniche; questi ingenti investimenti di tempo e denaro sono realizzati dall’esercito e finanziati dai contribuenti. Come indicato dal Consiglio federale nella sua risposta del 18 maggio 2022 all’interpellanza Hurter Thomas (22.3171 «Effetti di una reintroduzione dell’esame di coscienza dopo la scuola reclute»), nel solo 2021 i costi stimati per l’esercito dei 1978 militari passati al servizio civile dopo la scuola reclute ammontavano a 69 milioni di franchi.

Il passaggio di medici e aspiranti medici militari dall’esercito al servizio civile sostitutivo acuisce il problema della mancanza di medici nell’esercito, in particolare all’interno delle truppe e nei centri di reclutamento. Secondo le informazioni fornite dal medico in capo dell’esercito alla fine di giugno 2023, il tasso di apporto di medici di truppa era del 42 per cento, quello dei medici di battaglione del 66 per cento e quello dei medici assegnati a un centro di reclutamento di appena il 20 per cento.

Il rapporto del Consiglio federale del 2 giugno 2023²³ «Attuazione dell’ulteriore sviluppo dell’esercito», redatto secondo l’articolo 149b della legge militare, rileva che l’apporto di personale, in particolare nella milizia, continua a rappresentare una sfida per l’esercito. Per rispondere a questa sfida, l’esercito ha adottato delle misure nel quadro dell’attuazione dell’USEs, fra cui in particolare la migliore conciliabilità tra il servizio militare e la vita privata, la flessibilizzazione del reclutamento e dell’inizio del servizio militare nonché una migliore attività di informazione e comunicazione. Le uscite dall’esercito – soprattutto verso il servizio civile sostitutivo –, i cambiamenti sociali e le difficoltà di reclutamento di specialisti qualificati, tuttavia, fanno sì che il problema dell’apporto di personale continui a sussistere anche dopo l’USEs.

1.1.4 Delimitazione rispetto ai progetti legislativi in corso

Come al momento della pubblicazione del messaggio del 2019²⁴, è necessario agire: la LSC deve essere modificata in modo da rafforzare il rispetto e l’applicazione del principio costituzionale secondo cui non vi è libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile. Questo obiettivo si differenzia da quello di altri progetti legislativi a medio o lungo termine legati al sistema dell’obbligo di prestare servizio, motivo per cui viene trattato come progetto separato.

Il progetto di modifica della legge federale del 20 dicembre 2019²⁵ sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC) è a buon punto; comprende modifiche alla legge militare del 3 febbraio 1995²⁶ (LM) e alla LSC per attuare i mandati assegnati dal Consiglio federale nel rapporto del 30 giugno 2021²⁷ sull’apporto di personale in seno all’esercito e alla protezione civile (Parte 1: analisi e provvedimenti a breve e medio termine). Il suo scopo è anche quello di obbligare le persone soggette al servizio civile a prestare una parte del servizio in organizzazioni della protezione civile dei Cantoni che presentano una carenza di effettivi. Questa misura consente, da un lato, di attenuare il problema degli effettivi della protezione civile e, dall’altro, di aumentare l’efficacia e l’efficienza degli impieghi di servizio civile in caso di catastrofe e di situazioni d’emergenza. In tale ottica il Consiglio federale ha adottato il messaggio dell’8 maggio 2024²⁸ concernente la modifica della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile. Le modifiche dovrebbero entrare in vigore il 1° gennaio 2027.

Nel corso della seduta del 4 marzo 2022²⁹, il Consiglio federale ha incaricato il DDPS di esaminare in modo approfondito due varianti per l’ulteriore sviluppo a lungo termine dell’obbligo di prestare servizio, ossia l’«obbligo di prestare servizio di sicurezza» e l’«obbligo di prestare servizio orientato al fabbisogno». Il tutto allo scopo di garantire a lungo termine gli effettivi dell’esercito e della protezione civile e visto il rapporto del Consiglio federale del 4 marzo 2022³⁰ sull’apporto di personale in seno all’esercito e alla protezione civile (Parte 2: possibilità di ulteriore sviluppo a lungo termine del sistema dell’obbligo di prestare servizio). Tali varianti implicano una modifica della Costituzione federale (Cost.)³¹.

Successivamente, nel corso della sua seduta del 15 gennaio 2025³², il Consiglio federale ha preso atto del rapporto approfondito del DDPS³³ concernente l’ulteriore sviluppo del sistema dell’obbligo di prestare servizio. Considerati i costi elevati che, secondo il rapporto del DDPS, le due varianti genererebbero per la Confederazione e i Cantoni, l’Esecutivo ha deciso di trattare la variante «obbligo di prestare servizio di sicurezza» con i Cantoni, nell’ambito del gruppo di lavoro 4 del progetto «Dissociazione 27 – ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni». Ha inoltre incaricato il DDPS di sottoporgli una proposta per le prossime fasi entro la fine del 2027, dopo che saranno noti gli effetti delle modifiche della LPPC e della LSC e gli effetti delle misure adottate dall’esercito per rafforzare i propri effettivi e quelli della protezione civile, nonché i risultati dei colloqui con i Cantoni. In tale contesto si sta in particolare esaminando la possibilità di integrare gli stranieri nell’obbligo di prestare servizio. Nel corso della seduta, il Consiglio federale ha anche incaricato il DDPS di svolgere entro la fine del 2025 una consultazione in merito all’istituzione di una giornata informativa obbligatoria per le donne. Anche questa presuppone una modifica della Costituzione.

Nel suo messaggio del 16 ottobre 2024³⁴ concernente l’iniziativa popolare «Per una Svizzera che si impegna (Iniziativa Servizio civico)»³⁵, il Consiglio federale ha inoltre proposto alle Camere federali di sottoporre l’iniziativa al voto del Popolo e dei Cantoni senza controprogetto diretto o indiretto e con la raccomandazione di respingerla.

1.2 Alternative esaminate e opzione scelta

Nel messaggio del 2019 il Consiglio federale indicava già che nessuna delle alternative alle misure allora proposte avrebbe permesso di raggiungere l’obiettivo auspicato. Aveva quindi deciso, in particolare, di non riprendere nel progetto di legge la reintroduzione dell’«esame di coscienza», l’assegnazione ai civilisti di posti d’impiego stabiliti dall’Amministrazione e la limitazione del diritto di presentare in qualsiasi momento una domanda d’ammissione al servizio civile.

Con decisione del 27 aprile 2022, il Consiglio federale ha chiesto al Parlamento di adottare la mozione del gruppo dell’Unione democratica di Centro del 2 marzo 2022 (22.3055 «Aumentare gli effettivi dell’esercito con misure che interessano il servizio civile»), che riprende sei delle misure proposte nel 2019. Alla luce delle problematiche persistenti per quanto riguarda il servizio civile sostitutivo e delle conseguenze sugli effettivi dell’esercito, il Consiglio federale continua a ritenere necessario modificare la LSC. È tuttora convinto che non esistano alternative efficaci alle misure ora proposte.

La modifica della LSC serve a completare altri progetti legislativi in corso (cfr. anche il rapporto del Consiglio federale del 2 giugno 2023³⁶ «Attuazione dell’ulteriore sviluppo dell’esercito», redatto secondo l’articolo 149b della legge militare) e si differenzia da questi non solo per il contenuto, ma anche per la data di entrata in vigore prevista.

1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

Il progetto non è stato annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 2024³⁷ sul programma di legislatura 2023–2027 né nel decreto federale del 6 giugno 2024³⁸ sul programma di legislatura 2023–2027.

1.4 Interventi parlamentari

La presente revisione della LSC adempie la mozione del gruppo dell’Unione democratica di Centro del 2 marzo 2022 (22.3055 «Aumentare gli effettivi dell’esercito con misure che interessano il servizio civile»).

2 Procedura di consultazione

2.1 Progetto posto in consultazione

Il progetto posto in consultazione prevedeva l’attuazione delle sei misure richieste nella mozione 22.3055:

– misura 1: minimo di 150 giorni di servizio;
– misura 2: fattore 1,5 anche per i sottufficiali e gli ufficiali;
– misura 3: nessun impiego che richieda studi in medicina umana, dentaria o veterinaria;
– misura 4: nessuna ammissione per i membri dell’esercito con zero giorni di servizio residui;
– misura 5: obbligo d’impiego annuale a partire dall’ammissione;
– misura 6: obbligo di terminare il periodo d’impiego di lunga durata entro l’anno civile successivo al passaggio in giudicato della decisione d’ammissione se la domanda è presentata durante la scuola reclute.

Con decisione del 1° marzo 2024 il Consiglio federale ha posto in consultazione il progetto. La procedura di consultazione si è conclusa l’8 giugno 2024.

In totale sono pervenuti 89 pareri:

− 25 dai Cantoni;
− 6 da partiti politici;
− 2 da associazioni mantello;
− 22 da organizzazioni interessate che sono state contattate personalmente affinché esprimessero un parere;
− 15 da organizzazioni interessate che non sono state contattate personalmente affinché esprimessero un parere;
− 18 da istituti d’impiego del servizio civile;
− 1 da privati.

2.2 Valutazione dei risultati della consultazione

Se si fa riferimento al risultato della consultazione dell’estate 2018, che ha portato al messaggio del 2019, si constata che il numero di pareri espressi nella consultazione del primo semestre 2024 è nettamente inferiore (2024: 89 pareri; 2018: 205 pareri). Nel 2024 sono stati molto meno numerosi in particolare i pareri provenienti dagli istituti d’impiego del servizio civile (2024: 18; 2018: 122); come nel 2018, questi hanno generalmente utilizzato un modello fornito da un’associazione, senza apportarvi distinzioni sostanziali. Il numero di pareri espressi è leggermente inferiore per i partiti politici (2024: 6; 2018: 8) e per le associazioni e le organizzazioni (2024: 39; 2018: 47).

Nonostante i pareri divergenti, che vanno dall’approvazione globale al rifiuto totale, la maggior parte dei Cantoni e quattro partiti concordano sull’orientamento del progetto e ritengono necessario intervenire nella legislazione in materia di servizio civile, proseguendo sulla via intrapresa con le sei misure. Questo capitolo presenta le principali dichiarazioni e posizioni dei partecipanti³⁹, riportate tenendo conto del loro peso politico, nonché le conclusioni che ne sono state tratte per le fasi successive.

Oltre a 23 Cantoni (AG, AI, AR, BE, BL, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VS, ZG, ZH), anche quattro partiti (Alleanza del Centro, PEV, PLR, UDC), la Conferenza governativa per gli affari militari, la protezione civile e i pompieri (CG MPP), nonché diverse associazioni e altre organizzazioni (tra cui l’Unione svizzera delle arti e mestieri [USAM], l’Associazione delle società militari svizzere [ASM] e la Società svizzera degli ufficiali [SSU]) riconoscono la necessità di agire nell’ambito del servizio civile.

Tutte le sei le misure sono sostenute da sei Cantoni (BE, BL, NE, SZ, UR, ZH), tre partiti politici (PLR, Alleanza del Centro, UDC), dall’USAM e dall’associazione Chance Schweiz – Arbeitskreis für Sicherheitsfragen.

17 Cantoni (AG, AI, AR, FR, GL, GR, JU, LU, NW, OW, SG, SH, SO, TG, TI, VS, ZG), CG MPP, PEV, la federazione Artiset, varie associazioni (la federazione dei medici svizzeri [FMH], ASM, l’Associazione svizzera dei medici assistenti e capiclinica, Spitex Svizzera) e altre organizzazioni (Alleanza Sicurezza Svizzera, Centre Patronal, SSU, Vereinigung Schweizerischer Kreiskommandanten [VSK], Verein Sicherheitspolitik und Wehrwissenschaft [VSWW], Association Service Citoyen) sostengono alcune misure e ne respingono altre, o chiedono di modificare una o più misure. 15 Cantoni, CG MPP e VSK chiedono una modifica della misura 4 (v. di seguito).

Vari partecipanti alla consultazione collocano le misure riguardanti il servizio civile nel contesto più ampio del sistema dell’obbligo di prestare servizio. In termini diversi, sottolineano l’importanza di dare un senso al servizio militare e di renderlo «attrattivo» (BE, GL, SZ, ZG, ZH): sebbene le misure legate al servizio civile siano necessarie, da sole non basterebbero a garantire un apporto duraturo di personale all’esercito e alla protezione civile. Dovrebbero quindi diventare parte di una soluzione a lungo termine nell’ambito dell’ulteriore sviluppo del sistema dell’obbligo di prestare servizio (AR, JU, NW, SH, SO, CG MPP, PLR, Alleanza Sicurezza Svizzera). Al fine di garantire l’apporto di effettivi all’esercito, sono necessarie ulteriori misure presso il servizio civile, in particolare la reintroduzione dell’«esame di coscienza», la fusione del servizio civile e della protezione civile e una normativa secondo cui chi è ammesso al servizio civile deve continuare a prestare servizio militare durante un periodo di transizione (UDC). Le sei misure non mettono in discussione né il diritto di svolgere un servizio civile sostitutivo se il servizio militare non è possibile per motivi di coscienza, né la soluzione della prova dell’atto, né lo scopo del servizio civile (SZ, Alleanza del Centro). Alla luce dell’evoluzione demografica e in vista della riduzione delle prestazioni del servizio civile a favore della società che bisognerà attendersi in caso di attuazione del progetto, si impone una riflessione di fondo sul futuro adempimento di compiti importanti per la comunità (SG).

Due Cantoni (GE, VD), il Gran Consiglio del Cantone di Neuchâtel, tre partiti (I Verdi, Giovani PEV [jpev], PS), la Commissione federale per l’infanzia e la gioventù (CFIG) e diverse associazioni (anthroSocial, AvenirSocial, H+ Gli Ospedali Svizzeri, insieme Schweiz, männer.ch, Federazione Svizzera delle Associazioni giovanili, Consiglio svizzero per la pace, Unione sindacale svizzera, Federazione svizzera del servizio civile) e altre organizzazioni (Amnesty International Svizzera, Donne per la Pace, Gruppo per una Svizzera senza esercito, InfoDroit, Kleinbauern-Vereinigung, Centre pour l’action non-violente, Procap Svizzera, Croce Rossa Svizzera, Service Civil International Svizzera) e 18 istituti d’impiego del servizio civile respingono totalmente il progetto. I Cantoni di GE e VD condividono la preoccupazione del Consiglio federale di garantire l’apporto di personale all’esercito; ritengono tuttavia che non convenga puntare su misure unilaterali nel servizio civile, bensì su un ulteriore sviluppo del sistema dell’obbligo di prestare servizio preceduto da una valutazione dell’efficacia delle misure già adottate dall’esercito per aumentare l’«attrattiva» del servizio militare (VD). In considerazione delle crescenti necessità della società nel campo dell’assistenza alle persone, il Cantone di VD teme inoltre che una riduzione significativa delle prestazioni fornite dal servizio civile avrebbe un forte impatto sugli ambiti d’attività interessati.

Con formulazioni in parte identiche e in parte diverse, ma non divergenti nella sostanza, i pareri contrari espressi dal Gran Consiglio del Cantone di Neuchâtel, da I Verdi, jpev, PS, CFIG, dalle associazioni e dalle altre organizzazioni sopra citate, nonché dagli istituti d’impiego, avanzano i seguenti argomenti: non sono necessarie misure particolari riguardanti il servizio civile perché la soluzione della prova dell’atto, conforme alla Costituzione, non offre una libera scelta e l’apporto di effettivi all’esercito è garantito. Il progetto indebolisce sia la parità di trattamento per quanto concerne l’obbligo militare che la società stessa, in quanto la dissuasione dal servizio civile comporterebbe in generale una diminuzione del numero di persone che prestano servizio e, di conseguenza, delle prestazioni del servizio civile a favore della collettività, nonostante l’aumento delle necessità sociali in vari settori. Il progetto contravviene alla Costituzione e al diritto internazionale (uguaglianza giuridica, libertà di credo e di coscienza, diritto al servizio civile sostitutivo, proporzionalità). Alcuni partecipanti hanno fatto valere tutti gli argomenti citati, altri solo uno o alcuni.

Per quanto concerne le singole misure, la misura 3 (nessun impiego che richieda studi in medicina umana, dentaria o veterinaria) e la misura 4 (nessuna ammissione per membri dell’esercito con zero giorni di servizio residui) sono particolarmente controverse.

I partecipanti che approvano totalmente o in parte il progetto non si pronunciano perlopiù esplicitamente sulla misura 1 (minimo di 150 giorni di servizio). I pochi pareri specifici espressi giudicano la misura adeguata ai fini degli effetti perseguiti. I pareri sfavorevoli la considerano contraria alla Costituzione e al diritto internazionale in quanto riveste un carattere punitivo, viola diritti fondamentali e indebolisce la parità di trattamento per quanto concerne l’obbligo militare inducendo a farsi dichiarare non idonei al servizio militare. In alcuni casi si richiede una riduzione o, al contrario, un aumento del numero minimo di giorni di servizio.

Da parte dei partecipanti favorevoli si rileva che la misura 2 (fattore 1,5 anche per i sottufficiali e gli ufficiali) dovrebbe permettere di ridurre il numero di sottufficiali e ufficiali ammessi al servizio civile e quindi di ottenere l’effetto desiderato. I partecipanti sfavorevoli ritengono che la misura non sia necessaria, sia inadeguata e sproporzionata, segua una logica punitiva, violi i diritti fondamentali e sia contraria alla Costituzione e al diritto internazionale.

I partecipanti che approvano totalmente o in parte il progetto non si pronunciano perlopiù esplicitamente sulla misura 3 (nessun impiego che richieda studi in medicina umana, dentaria o veterinaria). I pochi pareri specifici espressi accolgono positivamente la misura; l’apporto di specialisti qualificati all’esercito deve avere la priorità, e la misura consente di evitare che gli specialisti formati nell’esercito siano indebitamente avvantaggiati dall’accesso al servizio civile. Gli argomenti a sfavore sono molteplici. La necessità di agire è contestata in considerazione degli attuali effettivi dell’esercito. La misura non sarebbe né necessaria (visto il divieto già in vigore di impieghi che servono principalmente a scopi privati, in particolare alla formazione e alla formazione continua), né adeguata (poiché praticamente priva di effetto sul numero di ammissioni al servizio civile e sull’apporto di personale medico all’esercito), né proporzionata (non essendo state esaminate misure più moderate). Sarebbe invece discriminatoria rispetto ad altri gruppi professionali e contraria al principio di milizia. Infine, tenuto conto dello sviluppo demografico, gli impieghi civili di medici che prestano servizio risponderebbe al pubblico interesse.

I partecipanti che approvano totalmente o in parte il progetto non si pronunciano perlopiù esplicitamente sulla misura 4 (nessuna ammissione per i membri dell’esercito con zero giorni di servizio residui). Una delle ragioni addotte da coloro che respingono questa misura è che non può essere nell’intenzione del legislatore evincere dalla Costituzione un diritto al servizio civile sostitutivo in situazioni di crisi. Deve pertanto essere esclusa la possibilità di presentare una domanda d’ammissione al servizio civile dopo la convocazione a un servizio d’appoggio o a un servizio attivo o durante tale servizio. In alcuni casi viene richiesta la revoca, con effetto retroattivo, delle ammissioni al servizio civile accordate prima di un servizio d’appoggio o di un servizio attivo. Si sostiene inoltre che la misura non sia necessaria in considerazione della misura 1 o dello scarso impatto che avrebbe sugli effettivi dell’esercito. Alcuni partecipanti chiedono che vengano previste ulteriori restrizioni per quanto riguarda la tempistica nella presentazione della domanda o semplificazioni nel processo d’ammissione al servizio militare non armato.

I partecipanti che approvano totalmente o in parte il progetto non si pronunciano perlopiù esplicitamente sulla misura 5 (obbligo d’impiego annuale a partire dall’ammissione). Un partecipante approva espressamente che venga di fatto eliminato il trattamento preferenziale di chi presta servizio civile rispetto a chi presta servizio militare, che è meno libero di pianificare il proprio periodo d’impiego. I pareri contrari ritengono che la misura non sia necessaria o temono effetti negativi sull’esecuzione del servizio civile, soprattutto dal punto di vista degli istituti d’impiego e per quanto riguarda il rapporto costi-benefici degli impieghi di servizio civile.

I partecipanti che approvano totalmente o in parte il progetto non si pronunciano perlopiù esplicitamente sulla misura 6 (obbligo di terminare il periodo d’impiego di lunga durata entro l’anno civile successivo al passaggio in giudicato della decisione d’ammissione se la domanda è presentata durante la scuola reclute). Un partecipante approva espressamente che venga di fatto eliminato il trattamento preferenziale di chi presta servizio civile rispetto a chi presta servizio militare, che è meno libero di pianificare il proprio periodo d’impiego. Il rifiuto della misura è motivato dalla mancanza di necessità e dall’impatto negativo sull’esercizio della professione o sugli studi delle persone soggette all’obbligo di prestare servizio e sul loro contesto sociale (datori di lavoro, parenti, istituti di formazione).

Considerato il risultato globale della consultazione del 2024, il Consiglio federale prende atto del fatto che in sostanza gli argomenti favorevoli o contrari presentati sono gli stessi che erano stati espressi nella consultazione del 2018, con un numero inferiore di pareri, soprattutto da parte degli istituti d’impiego. Rileva inoltre che le sei misure presentate, già in passato al centro di accese discussioni, erano già state approvate una volta dal Consiglio nazionale e dal Consiglio degli Stati prima di essere respinte dal Consiglio nazionale nella votazione finale. Il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati hanno in seguito adottato la mozione 22.3055 del 2 marzo 2022 «Aumentare gli effettivi dell’esercito con misure che interessano il servizio civile» depositata dal gruppo dell’Unione democratica di Centro, che riprende senza modificarle sei delle otto misure formulate nel 2019.

Per quanto riguarda la misura 1 (minimo di 150 giorni di servizio) e il rimprovero secondo cui sarebbe contraria alla Costituzione e al diritto internazionale, il Consiglio federale ritiene che l’argomentazione puramente matematica sviluppata nei pareri sfavorevoli sia giuridicamente inesatta e non pertinente. Contrariamente agli argomenti avanzati, non è il fattore utilizzato per calcolare la durata dell’obbligo di servizio a essere determinante, bensì unicamente la ragionevolezza dell’obbligo di servizio effettivo. La misura è considerata obiettivamente ragionevole, necessaria e adeguata, anche dal punto di vista del principio di uguaglianza giuridica, per garantire il rispetto del principio della prova dell’atto (v. n. 7.1.2). Il Consiglio federale ritiene che le critiche sollevate non siano convincenti e mantiene pertanto la misura 1, tenendo conto anche delle opinioni dei partecipanti alla consultazione che la sostengono (tra cui la stragrande maggioranza dei Cantoni, CG MPP, PLR, Alleanza del Centro e UDC).

Per quanto riguarda la misura 3, il Consiglio federale riconosce i conflitti di obiettivi e di interessi esposti nei pareri. Alla luce dell’esperienza acquisita nella gestione della pandemia di COVID‑19, dei cambiamenti nel contesto della sicurezza internazionale e, in contraddizione con questo, della disponibilità insufficiente di medici nell’esercito, attribuisce grande importanza a qualsiasi misura che possa contribuire ad attenuare questo problema specifico di personale. L’Esecutivo ritiene inoltre che la misura 3 sia compatibile con il divieto di discriminazione. Il fatto di non proporre alcuni mansionari nel quadro del servizio civile non comporta una discriminazione nei confronti delle persone ammesse al servizio civile sulla base della dichiarazione di un conflitto di coscienza in relazione al servizio militare. Chi volesse passare al servizio civile soltanto per motivi opportunistici, ossia per potervi svolgere attività da cui trarre un vantaggio personale, non può invocare il divieto di discriminazione. Nonostante le critiche mosse e il pertinente riferimento al divieto degli impieghi di servizio civile che servono soprattutto a scopi privati, il Consiglio federale, vista l’esperienza acquisita nell’esecuzione del servizio civile, rimane convinto che la misura sia necessaria, adeguata e proporzionata.

Il Consiglio federale comprende la richiesta di precisare la misura 4 in modo da escludere le domande d’ammissione al servizio civile presentate dopo la convocazione a un servizio d’appoggio o a un servizio attivo o durante tale servizio, nella misura in cui evidenzia il problema dell’apporto di effettivi. All’argomento secondo cui non si può evincere dalla Costituzione il diritto di svolgere un servizio sostitutivo in situazioni di crisi va replicato che la stessa Costituzione non prevede corrispondenti restrizioni del diritto al servizio civile sostitutivo. Per quanto riguarda l’effetto della domanda d’ammissione, il messaggio del 1994 precisa espressamente che, in caso di presentazione della stessa entro i termini prescritti e di conseguente liberazione dall’obbligo di entrare in servizio nell’esercito, non ha alcuna rilevanza se il prossimo servizio militare è un servizio d’istruzione, un servizio d’appoggio o un servizio attivo⁴⁰. Una restrizione del diritto di prestare un servizio civile sostitutivo nel senso della richiesta di precisazione sarebbe contraria alla Costituzione e al diritto internazionale visti il chiaro tenore dell’articolo 59 capoverso 1 Cost. e la libertà di credo e di coscienza.

La critica formulata in merito alle altre misure e la relativa valutazione secondo cui non è necessario modificare la LSC non tiene conto del fatto che le misure proposte si basano sul principio, da sempre sancito dalla Costituzione e dalla legge, in base al quale non esiste una libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile. Il servizio civile è un servizio sostitutivo per le persone tenute a prestare servizio militare che vivono un conflitto di coscienza. Le misure proposte non cambiano questa situazione in quanto nessuna delle sei misure intacca il diritto costituzionale di prestare servizio civile. Le misure affrontano in modo pragmatico i problemi identificati nel passaggio al servizio civile. Non bisogna mettere a repentaglio, con misure eccessive, la soluzione che il servizio civile offre al problema del rifiuto di prestare il servizio militare per motivi di coscienza.

Come nel 2018, diversi partecipanti alla consultazione sottolineano la necessità di prestazioni del servizio civile da parte della società e l’onere finanziario supplementare che risulterebbe per i Cantoni, i Comuni e le istituzioni pubbliche o private di utilità pubblica da una riduzione del numero di persone che prestano servizio civile. A questo proposito, il Consiglio federale rimane dell’avviso che il servizio civile – come l’esercito e la protezione civile – svolge un mandato fondamentale, ma che, a differenza di questi ultimi, non ha un obbligo di prestazioni predefinito e non deve dunque disporre di un dato numero di effettivi. La necessità di prestazioni del servizio civile da parte della società non può costituire un criterio d’ammissione e, quindi, per il numero di persone tenute a prestare servizio civile. In altre parole, il numero di persone che permette al servizio civile di adempiere il suo mandato fondamentale di fornire un lavoro di pubblico interesse dipende esclusivamente dal numero di richiedenti che soddisfano i criteri d’ammissione. Sono ammessi coloro che nella propria domanda dichiarano di avere un conflitto di coscienza e che sono disposti a svolgere un servizio di una durata significativamente più lunga rispetto al servizio militare, in conformità alle disposizioni di legge (soluzione della prova dell’atto).

Per quanto concerne la richiesta avanzata da diversi partecipanti alla consultazione di considerare il sistema dell’obbligo di prestare servizio in una prospettiva più ampia, si rimanda al numero 1.1.4.

Dopo aver preso atto e valutato i pareri favorevoli e contrari, il Consiglio federale non ritiene necessario modificare il progetto posto in consultazione e mantiene pertanto le sei misure.

3 Diritto comparato, in particolare rapporto con il diritto europeo

La guerra condotta dalla Russia contro l’Ucraina ha suscitato un dibattito in vari Paesi europei – in particolare Germania, Francia e Italia – sulla reintroduzione dell’obbligo generale di prestare servizio militare, che era stato sospeso o abolito negli anni 2000; finora non sono però state apportate modifiche giuridiche in tal senso.

Tra i Paesi confinanti con la Svizzera, solo l’Austria prevede ancora l’obbligo di prestare servizio militare per tutti i cittadini di sesso maschile di età compresa tra i 17 e i 50 anni (o 65 anni per gli ufficiali, i sottufficiali e le forze speciali). Il servizio civile è un servizio sostitutivo prestato per motivi di coscienza. Le condizioni per effettuare il servizio civile sono, oltre alla nazionalità e all’età minima, l’idoneità o l’idoneità parziale a occupare una funzione all’interno dell’esercito federale e la presentazione per tempo della dichiarazione di voler prestare servizio civile⁴¹. Si tratta nello specifico di una dichiarazione nella quale il richiedente invoca, in termini generali, dei motivi di coscienza che gli impediscono di prestare servizio militare. Questa dichiarazione non è ammessa in qualsiasi momento: deve essere presentata entro determinate scadenze ed è esclusa se sussistono determinati motivi. Il servizio civile ordinario dura nove mesi e deve essere prestato per intero in una volta sola. Le legge austriaca sul servizio civile (Zivildienstgesetz 1986 – ZDG; BGBl. Nr. 679/1986)⁴² prevede delle deroghe alla durata normale di nove mesi in base al momento dell’ammissione al servizio civile sostitutivo. Il servizio civile è gestito dalla Zivildienstserviceagentur, un’agenzia federale che fa capo alla Cancelleria federale⁴³. Negli ultimi anni all’incirca il 45 per cento delle persone idonee al servizio militare di base, ossia all’incirca 14 000 persone, ha optato per il servizio civile. Il servizio civile conta all’incirca 1500 strutture d’impiego. L’ambito d’impiego principale è costituito dai servizi di soccorso (40 % ca. degli impieghi), seguito dall’aiuto ai disabili e dagli impieghi nel sociale (30 % ca.), dall’assistenza alle persone anziane (10 % ca.) e negli ospedali (10 % ca.). I civilisti austriaci possono svolgere impieghi anche in altri settori, ad esempio nelle scuole dell’infanzia (assistenza ai bambini), in caso di catastrofi oppure nell’ambito dei rifugiati, della sicurezza pubblica o a sostegno di aziende agricole⁴⁴. Chi presenta domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo può indicare nella propria dichiarazione in quali ambiti e in quale struttura desidera prestare servizio civile. Non ha comunque il diritto di esigere un’assegnazione nell’ambito o nella struttura di sua preferenza oppure in un certo periodo di sua scelta. L’agenzia competente procede all’attribuzione degli impieghi in base ai posti disponibili, all’idoneità del civilista e alle esigenze del servizio civile⁴⁵. Nel complesso si può osservare che la concezione e l’esecuzione del servizio civile in Austria presenta similitudini, ma anche differenze, rispetto al sistema svizzero. In relazione alle disposizioni proposte nel presente progetto, è interessante notare che in Austria, nel calcolo della durata dell’obbligo di prestare servizio civile, viene fatta una distinzione tra le persone che hanno adempiuto o meno il servizio militare ed eventualmente si tiene conto del numero di giorni prestati.

Nei Paesi dell’UE non confinanti con la Svizzera, il servizio militare è obbligatorio in Estonia, Lettonia, Finlandia, Svezia, Lituania, Grecia e Cipro. Questi Paesi propongono servizi civili sostitutivi il cui inquadramento normativo e la cui esecuzione si differenziano però in parte nettamente dal sistema svizzero. Qui di seguito vengono presentati alcuni aspetti:

– In Estonia solo gli uomini sono soggetti all’obbligo di prestare servizio militare e in caso di conflitto di coscienza possono prestare servizio civile sostitutivo. La durata di questo servizio è stabilita dalle autorità e, come il servizio militare, va da otto a dodici mesi, a seconda della specializzazione. Per cambiare il luogo d’impiego assegnato, la persona soggetta al servizio civile deve presentare un’apposita domanda⁴⁶.
– In Lettonia le persone che vivono un conflitto di coscienza possono prestare servizio civile sostitutivo, ma soltanto in una struttura che dipende dal Ministero della difesa. Il servizio civile sostitutivo dura quanto il servizio militare⁴⁷.
– Per i cittadini finlandesi di sesso maschile il servizio militare è obbligatorio; le donne possono prestare servizio militare a titolo volontario. È possibile optare per il servizio armato (165 giorni), il servizio non armato (255 giorni) o, in caso di conflitto di coscienza, il servizio civile (347 giorni)⁴⁸. Come in Svizzera, le persone soggette al servizio civile devono frequentare dei corsi di formazione prima dell’impiego e cercare un posto in un istituto d’impiego riconosciuto⁴⁹.
– La Svezia ha abolito il servizio militare obbligatorio, e quindi il servizio civile, nel 2010 e l’ha reintrodotto nel 2017 per i due sessi per far fronte alla mancanza di effettivi nell’esercito. Nel quadro della Total Defence, tutti gli abitanti del Paese di età compresa tra i 16 e i 70 anni possono essere convocati per diversi tipi di servizio, in particolare il servizio militare (a partire dai 18 anni) o il General Compulsory National Service, un servizio paragonabile alla protezione civile al quale si è convocati solo in caso di catastrofe o di situazione d’emergenza. La possibilità di prestare servizio civile è stata abolita nel 2010 ma sono in corso discussioni su una possibile reintroduzione⁵⁰.
– La concezione e l’esecuzione del servizio civile in Lituania, Grecia e Cipro sono talvolta oggetto di critiche per quanto riguarda la loro conformità con i diritti fondamentali, ma non si intende qui presentare o valutare la fondatezza o la pertinenza di queste critiche. Vengono citati a titolo di esempio alcuni punti critici, senza presentare le specificità di ogni Paese: le decisioni d’ammissione al servizio civile sostitutivo sono prese dagli organi militari e non civili; il servizio civile sostitutivo deve essere prestato come servizio militare non armato; i conflitti di coscienza motivati da convinzioni di natura religiosa sono maggiormente considerati rispetto a quelli basati su altri motivi; le persone ammesse al servizio civile sostitutivo devono prestare i loro impieghi al di fuori della regione di domicilio; le spese di trasporto dal domicilio al luogo d’impiego non sono rimborsate. Si rinuncia a un’ulteriore ricerca di possibilità di paragone con questi sistemi nazionali.

Per concludere questo capitolo dedicato al diritto comparato, si ricorda che le regolamentazioni e le disposizioni esecutive relative al servizio civile nei Paesi europei succitati si differenziano in misura molto variabile dal sistema svizzero. Gli esempi menzionati non consentono pertanto di trarre conclusioni rilevanti per le regolamentazioni proposte nel presente progetto, fatta eccezione per l’Austria, dove nel calcolo della durata dell’obbligo di prestare servizio civile viene fatta una distinzione tra le persone che hanno assolto il servizio militare e quelle che non lo hanno assolto, tenendo eventualmente conto del numero di giorni prestati, il che si ripercuote sul fattore applicato.

4 Punti essenziali del progetto

4.1 La normativa proposta

Il progetto riguarda l’attuazione delle sei misure previste dalla mozione 22.3055 «Aumentare gli effettivi dell’esercito con misure che interessano il servizio civile» depositata il 2 marzo 2022 dal gruppo dell’Unione democratica di centro (cfr. n. 2.1).

4.1.1 Misura 1

Minimo di 150 giorni di servizio

Questa misura, di evidente interesse pubblico, mira a ridurre in maniera sostanziale il numero di militari che lasciano l’esercito per passare al servizio civile sostitutivo dopo aver concluso la loro istruzione. Essa prevede l’aumento del numero di giorni di servizio da prestare complessivamente (nell’esercito e in seguito nel servizio civile) in base al momento del passaggio al servizio civile sostitutivo. Più giorni di servizio militare avranno effettuato, più le persone soggette all’obbligo di prestare servizio valuteranno attentamente le proprie motivazioni e la propria decisione di passare al servizio civile, viste anche le ripercussioni sulla vita privata e professionale. Un minimo di 150 giorni di servizio civile è necessario affinché la misura abbia effetto fin dal primo corso di ripetizione; questo numero è ragionevole tenuto conto del rapporto giuridico particolare nel quale si trovano le persone interessate. Ciò vale in particolare per i militari in ferma continuata che hanno raggiunto il numero totale di giorni di servizio d’istruzione previsti dalla legislazione militare e che, in base al diritto in vigore, passando al servizio civile non devono più prestare alcun giorno di servizio. La misura 1 mira a contrastare questo problema per quanto riguarda i militari in ferma continuata. Considerato l’obiettivo perseguito (sostanziale riduzione del numero di militari che lasciano l’esercito per il servizio civile dopo aver completato l’istruzione), la misura risulta adeguata, necessaria e ragionevole ed è pertanto proporzionata.

4.1.2 Misura 2

Fattore 1,5 anche per i sottufficiali e gli ufficiali

L’obiettivo principale di questa misura è ridurre il numero di uscite dall’esercito da parte di militari che esercitano funzioni con requisiti elevati. Questa riduzione è di evidente interesse pubblico. La misura si concentra su ex sottufficiali superiori o ufficiali il cui privilegio sotto forma di un fattore inferiore, vale a dire 1,1 (art. 8 cpv. 1 secondo periodo LSC), non è più giustificabile a fronte della perdita di personale qualificato dell’esercito. Questa misura riguarda inoltre casi particolari (soprattutto ex ufficiali specialisti di cui all’art. 104 LM e quadri che non hanno ancora prestato il servizio pratico), per i quali il diritto in vigore (art. 8 cpv. 1 ultimo periodo LSC) permette al Consiglio federale di determinare il fattore applicabile. In questi casi il numero più elevato di giorni d’istruzione già prestati e dei giorni ancora da prestare nell’esercito non sarà più preso in considerazione perché il fattore 1,5 sarà applicato in maniera generalizzata al momento dell’ammissione. Questa misura è quindi un passo in direzione del suo obiettivo principale ed è pertanto adeguata. Non vi sono alternative più moderate e altrettanto adeguate. Questa misura è dunque necessaria affinché gli sforzi fatti dall’esercito nell’istruzione generino un effettivo valore aggiunto in questo ambito ed eventualmente in quello degli impieghi. Considerato l’obiettivo perseguito (riduzione del numero di uscite dall’esercito da parte di militari che esercitano funzioni con requisiti elevati), la misura risulta adeguata, necessaria e ragionevole ed è pertanto proporzionata.

4.1.3 Misura 3

Nessun impiego che richieda studi in medicina umana, dentaria o veterinaria

Mitigare il problema della mancanza di personale medico nell’esercito (v. n. 1.3) è una questione di evidente interesse pubblico. Di conseguenza, la misura 3 mira a far sì che il servizio militare sia più interessante del servizio civile per la carriera professionale dei medici e degli aspiranti medici. La misura risulta adeguata a ridurre il numero di medici che, lasciando l’esercito per il servizio civile, privilegiano interessi di formazione o di formazione continua. Secondo la legislazione in vigore, non sono permessi gli impieghi che servono in primo luogo scopi privati della persona che deve prestare servizio civile, in particolare per la sua formazione o la sua formazione continua (art. 4a lett. d LSC). Pur applicando questa disposizione, nella realtà i medici possono de facto influenzare positivamente la loro formazione continua e la loro esperienza svolgendo un servizio civile nel proprio ambito professionale. Il solo modo per rimediarvi è non proporre impieghi (mansionari) che richiedono studi in medicina. Non vi sono alternative più moderate e altrettanto adeguate. La misura è pertanto necessaria. Il diritto costituzionale di prestare servizio civile sostitutivo rimane comunque intatto, ma non autorizza la persona soggetta al servizio civile a svolgere i suoi impieghi in un determinato ambito di sua preferenza. Di conseguenza, per le persone interessate la misura è del tutto ragionevole. Considerato l’obiettivo perseguito, ossia un servizio militare più interessante del servizio civile per la carriera professionale dei medici e degli aspiranti medici, questa misura risulta adeguata, necessaria e ragionevole ed è pertanto proporzionata.

4.1.4 Misure 4, 5 e 6

Queste tre misure, di evidente interesse pubblico, sono intese a riaffermare il principio dell’equivalenza del servizio militare e del servizio civile sostitutivo. Combinate tra loro, sono atte a ridurre in modo mirato l’attrattiva del servizio civile sostitutivo e a promuovere l’equivalenza delle prestazioni nel servizio militare e nel servizio civile.

Misura 4: nessuna ammissione per i membri dell’esercito con zero giorni di servizio residui

I militari che non hanno più giorni di servizio da prestare nell’esercito e che in virtù del diritto attuale vengono ammessi al servizio civile non sono più disponibili per il servizio d’appoggio e il servizio attivo, senza che debbano fornire, nel caso ordinario, una prova dell’atto. Non essendo più soggetti al tiro obbligatorio, ne traggono rapidamente un concreto vantaggio non auspicato rispetto ad altri militari che hanno terminato i loro servizi d’istruzione e possono essere convocati per il servizio d’appoggio e il servizio attivo. La misura è adeguata a far rispettare il principio della prova dell’atto. Secondo le condizioni attuali d’ammissione al servizio civile sostitutivo, il richiedente deve dichiarare che non può conciliare il servizio militare con la sua coscienza e che è disposto a prestare servizio civile ai sensi della legge. La misura 4 è necessaria per evitare l’ammissione al servizio civile di persone che non devono prestare servizio civile e quindi neppure fornire una prova dell’atto. Consente, inoltre, di evitare che queste persone godano di un trattamento preferenziale non auspicato rispetto agli altri militari soggetti al tiro obbligatorio. Non vi sono alternative più moderate e altrettanto adeguate.

Affinché il diritto costituzionale di prestare servizio civile sostitutivo (sotto forma di servizio civile straordinario previsto all’art. 14 LSC, il corrispettivo del servizio d’appoggio e del servizio attivo dell’esercito) rimanga intatto in caso di servizio d’appoggio o servizio attivo, viene introdotta un’apposita precisazione nell’articolo relativo al principio (art. 1 LSC). Di conseguenza, per le persone interessate la misura è ragionevole. Considerato l’obiettivo perseguito (rafforzare la soluzione della prova dell’atto e impedire vantaggi) questa misura risulta adeguata, necessaria e ragionevole ed è pertanto proporzionata.

Misura 5: obbligo d’impiego annuale a partire dall’ammissione

L’introduzione dell’obbligo d’impiego annuale a partire dall’anno civile successivo all’ammissione mira ad allineare il ritmo degli impieghi svolti a quello del servizio militare, in modo da rafforzare l’equivalenza dei servizi. Tramite questa misura il servizio militare e il servizio civile vengono prestati in linea di principio nella stessa fase di vita (la parte principale del servizio si colloca generalmente nell’età compresa tra i 20 e i 25 anni). La misura è quindi adeguata a ridurre l’attrattiva del servizio civile sostitutivo. È necessaria in quanto non vi sono alternative più moderate e altrettanto adeguate in combinazione con le altre misure proposte. È inoltre ragionevole esigere che per una persona ammessa al servizio civile valga lo stesso ritmo di servizio che vige nell’esercito. La misura è pertanto proporzionata.

Misura 6: obbligo di terminare il periodo d’impiego di lunga durata entro l’anno civile successivo al passaggio in giudicato della decisione d’ammissione se la domanda è presentata durante la scuola reclute

Un allineamento tra i servizi nell’esercito e nel servizio civile sostitutivo risulta anche dall’esigenza di considerare che, di norma, le reclute licenziate in anticipo dalla scuola reclute vengono convocate alla scuola reclute successiva o in ogni caso in un futuro prossimo. La regolamentazione attuale, secondo cui una persona ammessa al servizio civile sostitutivo che non ha adempiuto la scuola reclute deve prestare il servizio di lunga durata entro tre anni dall’ammissione, riserva a questa persona un trattamento preferenziale non auspicato rispetto alle reclute. La misura è adeguata a evitare tale trattamento preferenziale ed è pertanto di evidente interesse pubblico. Non vi sono alternative più moderate e altrettanto adeguate alla misura proposta, volta a correggere questa situazione attraverso l’allineamento alle regole che disciplinano l’adempimento della scuola reclute. È inoltre ragionevole esigere che per una persona ammessa al servizio civile valga lo stesso ritmo di servizio che vige nell’esercito. La misura è pertanto proporzionata.

4.2 Effetti previsti delle sei misure

Non è possibile fornire indicazioni quantitative vincolanti sulla riduzione del numero di ammissioni al servizio civile. Conformemente alla logica del Nuovo modello di gestione dell’Amministrazione federale⁵¹ vanno tuttavia previsti dei valori di pianificazione (v. n. 6.1.1). In base all’orientamento della misura 1 ci si può attendere una chiara diminuzione dei trasferimenti al servizio civile di militari istruiti che hanno assolto la scuola reclute e sono stati incorporati nell’esercito. Non è tuttavia da escludere uno spostamento verso ammissioni di reclute non formate prima della scuola reclute o durante la stessa. Resta inoltre da considerare che il servizio civile è solo uno dei fattori che si ripercuotono sugli effettivi dell’esercito. Non ci si può quindi attendere che le uscite dall’esercito diminuiscano in modo lineare con la diminuzione del numero di ammissioni al servizio civile sostitutivo.

4.3 Attuazione

L’attuazione della modifica della LSC compete alla Confederazione, tramite l’Ufficio federale del servizio civile (CIVI).

La LSC è concepita come legge quadro che contiene principi e norme di delega. Le disposizioni d’esecuzione sono disciplinate dall’ordinanza dell’11 settembre 1996⁵² sul servizio civile (OSCi). Gli adeguamenti già previsti dell’OSCi per l’attuazione delle nuove disposizioni della LSC sono indicati nei commenti ai singoli articoli (v. n. 5).

L’attuazione della modifica di legge verrà costantemente valutata nel quadro del controlling e della gestione della qualità nonché in collaborazione con il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport.

5 Commento ai singoli articoli

Qui di seguito vengono fornite spiegazioni sugli articoli contenenti disposizioni relative all’attuazione delle sei misure. In assenza di commenti, si tratta di modifiche redazionali o di modifiche richieste dalla tecnica legislativa.

Art. 1 Principio

Precisando il principio attuale del capoverso 1, si stabilisce che vengono ammesse al servizio civile soltanto le persone soggette all’obbligo di prestare servizio militare che al momento dell’ammissione non hanno ancora prestato il numero totale di giorni di servizio d’istruzione previsti dalla legislazione militare (cfr. art. 41–61 LM). Questa precisazione è legata alla misura 4 e richiede anche modifiche alle regole d’ammissione al servizio civile sostitutivo che figurano nel capitolo 2 della LSC (Momento della presentazione della domanda, art. 16; Ammissione, art. 18).

Il capoverso 2 stabilisce, in relazione con la misura 4, che le persone soggette all’obbligo di prestare servizio militare che hanno svolto tutti i giorni di servizio d’istruzione nell’esercito possono esercitare il loro diritto costituzionale di prestare servizio civile sostitutivo in caso di chiamata in servizio d’appoggio o in servizio attivo.

Art. 4a lett. e

L’elenco degli impieghi di servizio civile vietati viene ampliato: non è più consentito prestare servizio civile in qualità di medico (misura 3). Solo in questo modo è possibile evitare che persone che hanno iniziato o concluso studi in medicina traggano vantaggi eccessivi dagli impieghi di servizio civile per la loro formazione continua o la loro esperienza professionale, anche se questi impieghi non servono in primo luogo a scopi privati (l’attuale art. 4a lett. d LSC, che vieta unicamente gli impieghi che servono in primo luogo a scopi privati delle persone in questione, non è sufficiente). La nuova disposizione riguarda medici e futuri medici (tra cui anche psichiatri), dentisti e veterinari e non tutte le professioni mediche universitarie di cui all’articolo 2 della legge del 23 giugno 2006⁵³ sulle professioni mediche. Il diritto costituzionale di prestare servizio civile sostitutivo rimane intatto nella sostanza, ma nessuno può far valere il diritto di prestare servizio civile in un determinato ambito di preferenza.

Art. 8 cpv. 1 Durata del servizio civile ordinario

La modifica nel capoverso 1 attua la misura 1 e serve a ridurre in modo sostanziale l’uscita di militari istruiti dall’esercito. In base al diritto in vigore, con l’aumentare del numero di giorni di servizio militare prestati la prova dell’atto da fornire è sempre meno incisiva. In effetti, più un militare rimane nell’esercito, meno il fattore di conversione (in genere 1,5) ha effetto, perché il numero di giorni di servizio d’istruzione rimanenti si riduce. Il progetto prevede quindi che il fattore 1,5 si applichi soltanto se al richiedente restano ancora almeno 100 giorni di servizio d’istruzione da prestare nell’esercito. Se il numero di giorni è inferiore, dovrà comunque prestare almeno 150 giorni di servizio civile, indipendentemente dal numero di giorni di servizio d’istruzione rimanenti. Nel caso teorico in cui una persona presentasse domanda d’ammissione dopo il reclutamento, la scuola reclute e 6 corsi di ripetizione (il che corrisponde a 241 giorni di servizio computabili) si applicherebbe un fattore massimo di 37,5 (150: 4 = 37,5).

Per calcolare il numero di giorni di servizio civile da fissare nella decisione d’ammissione si considera, come nel diritto attuale, il numero totale di giorni di servizio d’istruzione previsti dalla legislazione militare ancora da prestare al momento dell’ammissione. In virtù del principio della parità di trattamento, questo vale anche per le persone che hanno prestato servizio militare in ferma continuata secondo la legislazione militare (art. 54a LM), sebbene il diritto in materia di servizio civile non preveda un corrispettivo al modello della ferma continuata.

Questa nuova disposizione attua anche la misura 2, che mira a ridurre il passaggio al servizio civile sostitutivo da parte di militari che esercitano funzioni con requisiti elevati (v. n. 4.1.2): il fattore 1,5 si applica ora anche ai quadri per i quali il diritto in vigore (art. 8 cpv. 1 LSC e art. 27 cpv. 4 e 5 OSCi) prevede, a seconda dei casi, un fattore più basso e vantaggioso, fino al fattore 1,1. La disposizione riguarda i sottufficiali superiori e gli ufficiali, compresi i casi particolari (ex ufficiali specialisti di cui all’art. 104 LM ed ex sottufficiali superiori o ufficiali che non hanno ancora svolto il servizio pratico).

Infine, la formulazione «la durata complessiva dei servizi d’istruzione previsti dalla legislazione militare che non sono ancora stati prestati» viene sostituita da «il numero di giorni di servizio d’istruzione previsti dalla legislazione militare che non sono ancora stati prestati», in riferimento all’articolo 42 capoverso 1 LM.

Art. 11 cpv. 2^ter

L’articolo 21 prevede che l’obbligo di prestare servizio inizi solo nell’anno successivo al passaggio in giudicato della decisione d’ammissione. Le persone ammesse in via definitiva solamente nell’anno del licenziamento ordinario dal servizio civile non sarebbero quindi tenute ad adempiere il loro obbligo d’impiego prima del licenziamento. L’aumento dell’età del licenziamento, con l’attuazione coerente della misura 1, serve a garantire che anche queste persone prestino tutti i giorni di servizio previsti.

Art. 13 cpv. 1

Viene apportata una modifica redazionale al rimando alla LM.

Art. 16 Momento della presentazione della domanda

Capoverso 1: questa modifica è legata alla misura 4 e completa, come l’articolo 18, il principio enunciato nell’articolo 1.

L’eccezione al capoverso 1 prevista al capoverso 2 per quanto riguarda il servizio d’appoggio e il servizio attivo serve a garantire che il diritto costituzionale di prestare servizio civile sostitutivo rimanga intatto nella sostanza. La misura 1 (cfr. nuovo art. 8 cpv. 1) prevede che queste persone siano tenute a prestare 150 giorni di servizio civile quale prova dell’atto.

Art. 18 Decisione d’ammissione

Capoversi 1 e 2: queste modifiche sono legate alla misura 4 e integrano – come l’articolo 16 – il principio enunciato nell’articolo 1. Anche nel caso in cui il richiedente, al momento della presentazione della domanda, non avesse ancora prestato il numero complessivo di giorni di servizio d’istruzione e fosse quindi legittimato a presentare domanda (cfr. art. 16 cpv. 1), sono comunque ipotizzabili casi in cui la condizione negativa riguardante l’ammissione di cui all’articolo 1 capoverso 1 sia soddisfatta soltanto al momento della decisione relativa alla domanda. Per garantire la coerenza, il capoverso 1 deve quindi essere integrato con questa condizione. L’eccezione prevista al capoverso 2 in caso di chiamata a prestare servizio d’appoggio o servizio attivo serve per tutelare la sostanza del diritto costituzionale di prestare servizio civile sostitutivo.

Il capoverso 3 corrisponde all’attuale capoverso 2.

Il capoverso 4 riprende la disposizione dell’attuale capoverso 3, alla quale è stata apportata una modifica redazionale.

Art. 20, secondo periodo

Essendo il Consiglio federale già autorizzato a emanare disposizioni d’esecuzione in virtù dell’articolo 79 capoverso 1, la norma di delega esistente relativa alla durata minima e alla successione dei periodi d’impiego viene abrogata (cfr. cap. 6 sez. 3 OSCi).

Art. 21 Inizio, successione e durata minima dei periodi d’impiego

Capoverso 1: la regola in vigore impone di iniziare il primo impiego al più tardi nell’anno civile successivo a quello in cui la decisione d’ammissione al servizio civile è passata in giudicato. Il presente progetto prevede che sia svolto entro questo termine (misura 6).

Il capoverso 2 serve ad attuare la misura 5 e iscrive nella legge l’obbligo di prestare impieghi ogni anno dopo il primo impiego.

Capoverso 3: l’introduzione della disposizione che impone ai civilisti che hanno presentato domanda durante la scuola reclute di concludere il periodo d’impiego di lunga durata entro la fine dell’anno civile successivo a quello in cui la decisione d’ammissione è passata in giudicato è una misura supplementare per assicurare l’equivalenza tra il servizio prestato nell’esercito e quello prestato nel servizio civile sostitutivo. In questo modo si può evitare che i civilisti godano di un trattamento preferenziale non auspicato rispetto alle reclute. Questa nuova disposizione attua la misura 6.

Capoverso 4: per le eccezioni alle regole riguardanti la successione degli impieghi delle persone che devono prestare servizio civile dopo il ritorno da un congedo all’estero (cfr. art. 39a cpv. 3 OSCi), il cui esonero dal servizio giunge a termine (cfr. art. 39a cpv. 3 OSCi), di cui è stata accolta una domanda di differimento (cfr. art. 39 lett. b OSCi) o che non possono essere impiegate in un istituto d’impiego appropriato (cfr. art. 39 lett. c OSCi) continuerà a essere prevista una delega di competenze legislative al Consiglio federale. Quest’ultimo manterrà la possibilità di anticipare o recuperare sull’arco di un anno una prestazione di servizio civile annuale (cfr. art. 39a cpv. 4 OSCi).

Art. 80b cpv. 1 lett. d

Viene apportata una modifica redazionale al rimando alla LM.

Disposizioni transitorie

Articolo 83f: le persone che devono prestare servizio militare e che in relazione alla presentazione della domanda d’ammissione al servizio civile sostitutivo si sono informate sulla procedura e sugli obblighi d’impiego, pianificando gli impieghi ed eventualmente effettuando dei preparativi, e hanno poi presentato domanda secondo il diritto anteriore devono anche essere ammesse in base a quel diritto: le misure 2 e 4 non sono in tal caso applicabili, come precisa la disposizione transitoria al capoverso 1.

A seconda della fase in cui si trovano le persone già ammesse al servizio civile sostitutivo, le misure riguardanti l’inizio, la successione (misura 5) e la durata minima dei periodi d’impiego (misure 1 e 6) possono avere un vero e proprio effetto retroattivo. Ciò non è consentito e contraddice i principi del diritto intertemporale. Il loro obbligo di prestare servizio continua dunque a basarsi sul diritto anteriore. Non è pertanto necessario prevedere una disposizione transitoria.

Di contro, non si ha alcun effetto retroattivo non consentito se le convenzioni d’impiego che violano l’articolo 4a lettera e (misura 3) non saranno più autorizzate con l’entrata in vigore del nuovo diritto (cpv. 2).

6 Ripercussioni

6.1 Ripercussioni per la Confederazione

6.1.1 Ripercussioni finanziarie

Secondo il rapporto sul preventivo 2025 con piano integrato dei compiti e delle finanze 2026–2028⁵⁴, nel preventivo 2025 si prevedono 6800 ammissioni al servizio civile all’anno. Per gli anni del piano finanziario a partire dal 2026 si ipotizza che la modifica della LSC entrerà in vigore il 1° gennaio 2026 e che il numero di ammissioni scenderà a 4000 all’anno, benché non sia possibile pronunciarsi in maniera affidabile sugli effetti reali della modifica della legge sul numero di ammissioni (v. n. 4.2). Sulla base di questa ipotesi si può stimare, anche in assenza di dati empirici, che il numero di giorni di servizio civile effettuati passerà a medio termine da circa 1,9 milioni nel 2026 a circa 1,67 milioni nel 2030, un calo che riporterebbe il numero di giorni di servizio prestati al livello del 2019 (1,66 mio.). Se queste previsioni si realizzeranno, bisognerà aspettarsi a medio termine una diminuzione delle entrate della Confederazione legate ai tributi versati dagli istituti d’impiego. Per l’anno di piano finanziario 2028 ci si attendono ricavi per circa 35,1 milioni di franchi, ossia circa 3 milioni in meno rispetto al preventivo 2025. La diminuzione dei giorni di servizio prestati comporterà un ulteriore calo dei ricavi annui. Non si prevedono cambiamenti di rilievo a medio termine per quanto riguarda i costi lordi per giorno di servizio civile prestato, stimati a circa 22 franchi. Anche se i costi lordi per giorno di servizio civile rimanessero invariati, il calo del numero di civilisti determinerà una diminuzione delle spese di funzionamento del CIVI, in particolare nell’ambito delle spese per il personale (v. n. 6.1.2).

Nel settore della formazione, un calo del numero di ammissioni a partire dal 2026 e, in seguito, un calo del numero di persone soggette al servizio civile a partire dal 2030 comporteranno una leggera diminuzione degli oneri a medio termine. Per l’anno di piano finanziario 2026 si prevedono circa 65 800 giorni di formazione e un probabile calo a circa 58 000 giorni di formazione nel 2030. Si rinuncia a quantificare la cifra in franchi, in quanto i corsi di formazione 2028/29 dovranno essere oggetto di un nuovo bando per essere attribuiti conformemente alla legislazione sugli appalti pubblici, a condizioni che non sono ancora note.

Dal punto di vista del servizio civile, un’eventuale riduzione dei giorni di servizio prestati comporterà anche uno sgravio per quanto riguarda l’indennità per perdita di guadagno (IPG) e l’assicurazione militare (AM). Non è tuttavia possibile stabilire se l’AM si troverà ad affrontare costi maggiori a seguito di infortuni o malattia di coloro che decideranno di rimanere nell’esercito. Inoltre, non si può prevedere con precisione in che modo evolverà il numero di effettivi dell’esercito (come specificato ai n. 4.2 e 6.1.3) e non si possono neppure formulare ipotesi sul numero medio di giorni di servizio che i civilisti dovranno prestare. Alla luce di quanto esposto è difficile formulare previsioni in merito alle ripercussioni finanziarie sull’AM.

6.1.2 Ripercussioni sull’effettivo del personale

Se il numero di ammissioni al servizio civile diminuirà, si ridurranno a medio termine le spese per i corsi d’introduzione e i corsi di formazione. Si ridurrà inoltre a medio termine l’onere per l’assistenza ai civilisti perché il numero di persone e il numero totale di giorni di servizio prestati all’anno saranno inferiori. Dato che le persone ammesse hanno un obbligo d’impiego annuo fino all’adempimento completo del loro obbligo ordinario di prestare servizio civile, il calo degli oneri amministrativi sarà percepibile soltanto vari anni dopo l’entrata in vigore della modifica di legge. Le spese per il personale del CIVI andranno ridotte nella giusta proporzione a tempo debito. La riduzione degli impieghi potrà avvenire su vari anni grazie alle fluttuazioni naturali o ad assunzioni a tempo determinato. Il Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca e il CIVI stimano che a partire dal 2031 vi sarà una riduzione annua di 140 000 franchi / 1 equivalente a tempo pieno nel periodo 2031–2034, per un importo di 1,4 milioni di franchi nell’arco dei quattro anni.

6.1.3 Ripercussioni sugli effettivi dell’esercito

Per i motivi esposti al numero 4.2 non è possibile fare previsioni in merito alle ripercussioni della modifica della LSC sugli effettivi dell’esercito né in termini numerici né in termini di profili disponibili (competenze ed esperienza).

6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le Città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Se verranno ammesse meno persone al servizio civile sostitutivo, il numero totale di giorni di servizio civile prestati all’anno diminuirà. In determinati ambiti d’attività saranno quindi svolti meno impieghi a favore di Cantoni e Comuni, Città, agglomerati e regioni di montagna, ad esempio nella protezione dell’ambiente e della natura, in ambito sociale, nella scuola e nell’agricoltura. Questo svantaggio è tuttavia giustificato se si considerano lo scopo del servizio civile sostitutivo e la necessità di attuare la disposizione costituzionale secondo cui non vi è libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile sostitutivo.

6.3 Ripercussioni sull’economia, sulla società e sull’ambiente

Chi presta servizio civile, la cui durata è superiore a quella del servizio militare, è assente più a lungo dal posto di formazione o di lavoro rispetto a chi presta servizio militare; in tal modo grava maggiormente sull’economia e sul regime delle indennità per perdita di guadagno. Questo carico supplementare diminuirà se l’attuazione delle sei misure porterà a una riduzione del numero di civilisti. Ciò implica anche meno oneri per i datori di lavoro e i lavoratori. Allineando le regole per la successione dei periodi d’impiego al ritmo di servizio nell’esercito, in futuro non sarà più possibile tener conto allo stesso modo delle esigenze dei datori di lavoro e della formazione professionale dei civilisti. Questo cambiamento è tuttavia giustificato nell’ottica dell’equivalenza del servizio militare e del servizio civile.

In base alle ripercussioni della modifica della LSC sul numero di ammissioni, di giorni di servizio da prestare e, quindi, di persone soggette al servizio civile, a lungo termine saranno disponibili meno persone e meno giorni di servizio per lo svolgimento di compiti importanti a favore della comunità per i quali già oggi le risorse in termini di personale mancano o non sono sufficienti. Questo svantaggio è tuttavia giustificato se si considerano lo scopo del servizio civile sostitutivo e la necessità di attuare la disposizione costituzionale secondo cui non vi è libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile sostitutivo.

7 Aspetti giuridici

7.1 Costituzionalità

7.1.1 Basi legali

Il progetto si basa sull’articolo 59 capoverso 1 Cost., che prevede un servizio civile sostitutivo. La legislazione in materia di servizio civile è di competenza della Confederazione, che pertanto può emanare le disposizioni necessarie in questo ambito.

7.1.2 Compatibilità con i diritti fondamentali

Le modifiche proposte riguardano persone che sottostanno a un rapporto giuridico particolare⁵⁵. Le misure previste sono tutte di pubblico interesse e sono giudicate globalmente ammissibili dal punto di vista del diritto costituzionale (v. anche le spiegazioni nel compendio e ai n. 4.1.1–4.1.3). Per quanto riguarda le misure di cui all’articolo 4a lettera e nonché all’articolo 8 capoverso 1 sussistono invece dei dubbi (v. qui di seguito). Il diritto costituzionale di prestare servizio civile sostitutivo rimane sostanzialmente intatto, ma occorre tener conto del fatto che non vi è libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile. Questo principio va applicato anche sotto il regime della prova dell’atto.

Per quanto riguarda le misure di cui all’articolo 4a lettera e all’articolo 8 capoverso 1 la questione della costituzionalità si pone in relazione al principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.) e al principio dell’uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.). La misura di cui all’articolo 8 capoverso 1 può infatti far sì che il fattore 1,5 (durata del servizio civile rispetto al servizio militare) arrivi fino a un massimo di 37,5 in base al momento del passaggio al servizio civile (v. n. 5, commento all’art. 8 cpv. 1). Nel corso della procedura preparlamentare relativa al precedente progetto (messaggio 2019) sono stati pertanto espressi dubbi in merito all’adeguatezza e in particolare alla necessità delle misure citate per garantire a lungo termine gli effettivi dell’esercito e ridurre in modo sostanziale il numero di ammissioni al servizio civile. Questo anche perché il servizio civile è solo uno dei fattori che incidono sugli effettivi dell’esercito (v. n. 4.2) e le misure vengono attuate soltanto a scopo preventivo in vista di un possibile rischio per gli effettivi regolamentari, che a medio termine non può essere escluso (v. situazione iniziale).

Un approccio puramente matematico non è tuttavia una soluzione. Non è il fattore, in quanto tale, a dover essere determinante, ma soltanto il carattere ragionevole dell’obbligo effettivo di prestare servizio. Proprio nel contesto dell’uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.) non è accettabile che delle persone che hanno già adempiuto una parte considerevole del loro obbligo di prestare servizio militare senza far valere un conflitto di coscienza possano passare al servizio civile sostitutivo per motivi estranei al suo scopo e ottenere così un vantaggio notevole rispetto alle persone ammesse all’inizio del loro obbligo militare. In effetti, chi ha ancora pochi giorni d’istruzione da prestare nell’esercito non deve più preoccuparsi, al momento dell’ammissione, di fornire una solida prova dell’atto per far valere un conflitto di coscienza. L’effetto al quale mira il fattore diminuisce quindi con l’aumentare dei giorni d’istruzione già effettuati nell’esercito, e l’adempimento dei giorni di servizio civile ordinati può sempre meno essere considerato una prova dell’atto, dal momento che non è più necessario presentare in maniera credibile ed esaminare le ragioni di coscienza. Ciò risulta evidente nel caso teorico in cui una persona che non ha più giorni di servizio residui è ammessa al servizio civile ed è così completamente libera dai suoi obblighi militari, senza dover più prestare nemmeno un giorno di servizio civile (0 × 1,5 = 0).

Nella soluzione proposta, più che sui numeri, si tratta di mettere l’accento sul principio in base al quale, in primo luogo, tutti i richiedenti devono prestare lo stesso numero minimo di giorni di servizio civile a partire da un certo momento (ossia dopo aver assolto la scuola reclute) e, in secondo luogo, la durata totale del servizio militare e del servizio civile non deve superare i 394 giorni. Se si considera questo numero massimo di giorni di servizio che le persone ammesse al servizio civile devono effettuare a titolo di obbligo generale di prestare servizio, si ottiene un fattore di 1,6 rispetto al massimo di giorni di servizio (245 giorni) che devono prestare i militari (eccetto i quadri). È evidente che questo fattore si situa ancora entro un limite ammissibile. La misura 1 è quindi del tutto ragionevole e risulta necessaria e adeguata, anche dal punto di vista del principio di uguaglianza giuridica, ad assicurare il rispetto del principio della prova dell’atto; è pertanto proporzionata. Le stesse considerazioni valgono per la misura 2; anche in questo caso il diritto sancito dalla Costituzione di prestare servizio civile sostitutivo rimane intatto, ed è nel pubblico interesse porre requisiti più elevati in relazione alla prova dell’atto attraverso un prolungamento della durata del servizio civile sostitutivo. Questo vale a maggior ragione se si considera che nel rapporto giuridico particolare⁵⁶ in cui si trovano le persone soggette al servizio militare e quelle soggette al servizio civile, il carattere concreto dell’interesse pubblico o dello Stato può permettere di esigere un impegno più importante da parte delle persone interessate⁵⁷. Le sei misure previste nel presente progetto forniscono, sul piano del diritto del servizio civile, strumenti che consentono di influire sugli accessi al servizio civile sostitutivo nel senso di un’applicazione più coerente della soluzione della prova dell’atto, che svolge un ruolo centrale per assicurare il rispetto della disposizione costituzionale secondo cui non vi è libertà di scelta tra servizio militare e servizio civile sostitutivo.

Vista l’incertezza riguardo all’evoluzione dei valori di riferimento definiti per l’USEs (v. n. 1) e tenuto conto del risultato del rapporto finale sull’USEs stesso, secondo il quale l’apporto di effettivi all’esercito rimane una sfida, è nell’interesse pubblico adottare per tempo delle misure anche nel diritto in materia di servizio civile al fine di garantire l’apporto di personale all’esercito in base alle esigenze e quindi assicurare in maniera duratura le prestazioni richieste a livello di politica di sicurezza.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

La misura 1 proposta consente prestazioni di servizio civile che in singoli casi durano complessivamente ben più del doppio del servizio militare ancora da prestare (v. n. 5, commento all’art. 8 cpv. 1). Il Comitato dell’ONU per i diritti umani ha constatato ripetutamente una violazione degli articoli 18 e 26 del Patto internazionale del 16 dicembre 1966⁵⁸ relativo ai diritti civili e politici (divieto di discriminazione) in casi in cui il servizio civile sostitutivo durava il doppio del servizio militare (cfr. Young Kwan Kim et consorts c. République de Corée, communication n° 2179/2012, constatations du 15.10.2014, § 7.3; Vernier et Nicolas c. France, communication n^o 690 et 691/1996, constatations du 11.07.2000, § 10.4⁵⁹ e altri esempi in Manfred Nowak, CCPR Commentary, 2nd ed. 2008, N 29 ad art. 8 e N 29 ad art. 26. Cfr. anche Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 7 luglio 2011 della Grande Camera nella causa Bayatyan contro l’Armenia⁶⁰). Si pone quindi la questione della conciliabilità della misura 1 con i requisiti del Patto. Finora, tuttavia, nessun tribunale ha esaminato se nel caso concreto di un ricorso l’aumento fino a un fattore massimo di 37,5 reggerebbe di fronte al divieto di discriminazione. Il Consiglio federale ritiene pertanto accettabile che con la misura 1 vengano posti requisiti più elevati per quanto riguarda la prova dell’atto a partire da un certo momento (ossia dopo l’adempimento della scuola reclute).

7.3 Forma dell’atto

Il progetto prevede disposizioni importanti che contengono norme di diritto ai sensi dell’articolo 164 Cost. e che devono essere emanate sotto forma di legge federale.

7.4 Delega di competenze legislative

Non sono previste nuove deleghe di competenze legislative al Consiglio federale. La delega prevista all’articolo 21 capoverso 4 corrisponde alle competenze legislative attuali (cfr. art. 20, 21 cpv. 2 e 79 cpv. 1 LSC).