Messaggio concernente l’iniziativa popolare «Contro la distruzione delle nostre foreste a causa degli impianti eolici (Iniziativa per la protezione delle foreste)»

2.1.1 Principi costituzionali

L’articolo 89 Cost. stabilisce tra l’altro che, nell’ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni si adoperino per un approvvigionamento energetico sufficiente, diversificato, sicuro, economico ed ecologico (cpv. 1). La Confederazione emana principi per l’utilizzazione delle energie indigene e di quelle rinnovabili (cpv. 2). Nella sua politica energetica, tiene conto di quanto intrapreso dai Cantoni e dai Comuni e prende in considerazione le condizioni nelle singole regioni del Paese (cpv. 5).

Conformemente all’articolo 75 Cost., la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale, che però spetta ai Cantoni ed è volta a un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio.

L’articolo 77 Cost. definisce invece i principi della politica forestale a livello costituzionale. La Confederazione provvede affinché le foreste possano adempiere le loro funzioni protettive, economiche e ricreative (cpv. 1). Emana principi sulla protezione delle foreste (cpv. 2) e promuove provvedimenti per la loro conservazione (cpv. 3).

2.1.2 Disposizioni vigenti del diritto federale

Le principali disposizioni di legge in materia di energia eolica e, più in generale, di energie rinnovabili sono contenute nella LEne e nella LAEl.

Disposizioni nella legge sull’energia, legge sull’approvvigionamento elettrico e legge sulla pianificazione del territorio

Secondo la LEne, l’impiego di energie rinnovabili e l’incremento della loro produzione costituiscono un interesse nazionale (art. 12). La LAEl prevede l’incremento della produzione di elettricità da fonti rinnovabili per rafforzare la sicurezza dell’approvvigionamento in inverno e diverse facilitazioni in materia (cfr. art. 9a cpv. 1, 2 e 4). Queste disposizioni sono state approvate dal Popolo il 9 giugno 2024 nell’ambito della votazione sulle modifiche della LAEl e della LEne.

Dall’entrata in vigore dell’atto sull’accelerazione il 1° aprile 2026, per la costruzione degli impianti solari ed eolici di interesse nazionale è prevista una procedura cantonale di approvazione dei piani accentrata (art. 14a LEne), con cui si mira ad accelerare il processo di autorizzazione.

La legge del 22 giugno 1979¹⁷ sulla pianificazione del territorio (LPT) contiene disposizioni in materia di pianificazione territoriale (v. n. 2.1.3).

La LEne prevede anche contributi di promozione specifici per l’energia eolica (art 27a e 29a) e procedure di autorizzazione semplificate per gli impianti eolici d’interesse nazionale (art. 71c). Tali procedure semplificate si applicano fino a quando, in Svizzera, la potenza installata supplementare complessiva di tali impianti non supera i 600 megawatt (MW) rispetto al 2021 e solo se sono soddisfatte determinate condizioni, in particolare l’esistenza di un piano di utilizzazione emanato dal Comune e passato in giudicato.

Disposizioni sugli aspetti di protezione

La legge del 7 ottobre 1983¹⁸ sulla protezione dell’ambiente (LPAmb) stabilisce che, prima di prendere decisioni in materia di pianificazione, costruzione o trasformazione di impianti, l’autorità ne verifichi il più presto possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche (cfr. in particolare l’art. 10a). Per gli impianti per l’utilizzazione dell’energia eolica con una potenza installata superiore a 5 MW, l’ordinanza del 19 ottobre 1988¹⁹ concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente (OEIA) prevede l’obbligo di effettuare un esame dell’impatto sull’ambiente (EIA) (art. 1 in combinato disposto il n. 21.8 dell’allegato OEIA).

I risultati dell’EIA, necessario per i progetti di impianti eolici dell’altezza di almeno 30 metri, devono essere presi in considerazione nel piano di utilizzazione e nell’autorizzazione edilizia o nella procedura di approvazione dei piani accentrata nell’ambito della ponderazione generale degli interessi di cui all’articolo 3 dell’ordinanza del 28 giugno 2000²⁰ sulla pianificazione del territorio (OPT).

Vista l’incidenza territoriale degli impianti di energia eolica con un’altezza totale superiore ai 30 metri, si applica un obbligo di pianificazione ai sensi dell’articolo 2 LPT. I territori adeguati per i progetti di energia eolica vengono inseriti nel piano direttore cantonale (art. 8 cpv. 2 e art. 8b LPT, nonché art. 10 cpv. 1 LEne).

Anche la legge del 4 ottobre 1991²¹ sulle foreste (Legge forestale, LFo) contiene disposizioni inerenti all’energia eolica. Nelle foreste vige il divieto di dissodamento (art. 5 cpv. 1 LFo), anche se sono possibili deroghe (art. 5 cpv. 2 LFo). Dall’accettazione delle modifiche alla LAEI e alla LEne, per gli impianti eolici di interesse nazionale situati nelle foreste vigono procedure di dissodamento semplificate. Se sono già presenti vie di collegamento stradale utilizzabili per la costruzione e l’esercizio degli impianti, questi sono considerati vincolati all’ubicazione (art. 5a LFo) e possono essere costruiti nelle foreste, previa autorizzazione di dissodamento, senza che sia necessaria una valutazione di siti alternativi al di fuori della foresta. A tal fine, occorre tuttavia rispettare integralmente il diritto federale vigente, tra cui la legge forestale, la legge federale del 1° luglio 1966²² sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) e la LPAmb. Qualora il dissodamento venga autorizzato, di norma è necessario compensarlo in natura nella medesima regione mediante rimboschimento oppure, invece del compenso in natura, è possibile adottare provvedimenti equivalenti a favore della protezione della natura e del paesaggio (art. 7 cpv. 1 e 2 LFo).

2.1.3 Competenze cantonali

Secondo gli articoli 6–12 LPT, il piano direttore dei Cantoni rappresenta lo strumento di pianificazione a livello cantonale. Esso coordina le attività d’incidenza territoriale, come lo sviluppo di insediamenti, trasporti e infrastrutture energetiche, garantendo al contempo la protezione della natura e del paesaggio. L’autorizzazione e la pianificazione degli impianti spettano ai rispettivi Cantoni e Comuni.

Conformemente all’articolo 10 LEne e all’articolo 8b LPT, i Cantoni provvedono affinché nel proprio piano direttore siano definiti in particolare i territori e le sezioni di corsi d’acqua adeguati per l’impiego della forza idrica e della forza eolica, nonché i territori adeguati per gli impianti solari di interesse nazionale. Nel designare i territori per gli impianti solari ed eolici, i Cantoni devono tenere conto dei diversi interessi di protezione, quali per esempio paesaggio, biotopi, conservazione delle foreste o agricoltura (art. 10 cpv. 1^ter LEne).

La legislazione federale lascia la definizione di «foresta» alla discrezione dei Cantoni, rinunciando a disciplinarla in modo uniforme a livello nazionale. I Cantoni sono pertanto chiamati a precisare le norme della legge forestale nelle rispettive leggi e ordinanze. Ai sensi dell’articolo 6 capoverso 1 lettera b LFo, le autorizzazioni di dissodamento sono rilasciate dalle autorità cantonali quando la costruzione o la modifica di un’opera per cui occorre un dissodamento è di loro competenza. In questi casi, la domanda di dissodamento deve essere presentata all’autorità competente secondo il diritto cantonale. Se il dissodamento interessa una superficie superiore a 5000 m² o se l’area forestale da dissodare si estende sul territorio di più Cantoni, l’autorità cantonale consulta l’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) prima di rilasciare l’autorizzazione (art. 6 cpv. 2 LFo).

4.2.1 Inversione di rotta rispetto alle precedenti decisioni di politica energetica

Se l’iniziativa per la protezione delle foreste fosse accettata, verrebbero introdotte severe restrizioni in materia di autorizzazione degli impianti eolici, e ciò avrebbe come conseguenza un’inversione di rotta rispetto alle decisioni di politica energetica adottate negli ultimi anni a livello federale e cantonale. A livello nazionale, infatti, il Popolo si è espresso fondamentalmente a favore dell’incremento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (compresa l’energia eolica), in particolare dopo l’accettazione della «Strategia energetica 2050», anche se i progetti relativi agli impianti energetici sono spesso oggetto di opposizione a livello locale. Sia la Strategia energetica (LEne 2017) sia le modifiche apportate alla LAEl e alla LEne (2024) sono state approvate a larga maggioranza (rispettivamente con il 58 e il 69 % di voti a favore), nonostante in entrambe le votazioni gli oppositori avessero incentrato gran parte della propria argomentazione sull’energia eolica. Nell’ambito delle modifiche apportate alla LAEl e alla LEne sono stati definiti principi e agevolazioni relativi all’incremento delle energie rinnovabili (v. n. 2.1).

Di recente alcuni Cantoni (SG, LU, GR) hanno completato la loro pianificazione direttrice per l’energia eolica o stanno per farlo (in particolare ZH, GL, BL), individuando così nuovi territori adeguati per l’impiego dell’energia eolica. L’iniziativa rimette fondamentalmente in discussione questi territori e tutti gli altri inseriti nella pianificazione situati nelle foreste o nelle loro immediate vicinanze. Attualmente, in tutta la Svizzera sono stati designati nei piani direttori cantonali circa 128 territori adeguati per gli impianti eolici, mentre altri 20 sono stati classificati come «risultato intermedio»²⁹. Se l’iniziativa venisse accettata, circa due terzi della superficie dei territori previsti dai piani direttori verrebbero esclusi dalla pianificazione di impianti eolici³⁰.

4.2.2 Possibili ripercussioni in caso di accettazione dell’iniziativa

Possibili ripercussioni per i promotori di progetti e per l’incremento dell’energia eolica

L’iniziativa riguarda tutti progetti di energia eolica, a qualsiasi stadio di pianificazione, situati all’interno di foreste o nelle loro immediate vicinanze. Qualora venisse accettata, tali progetti dovrebbero essere annullati a prescindere dal loro stato di avanzamento e anche se dispongono di un piano di utilizzazione, un’autorizzazione edilizia o un’approvazione dei piani cantonali accentrata in corso di validità. Di conseguenza, i relativi promotori – se non intendono assumersi il rischio di un’eventuale demolizione – potrebbero temporeggiare con la costruzione finché non sia fatta chiarezza sull’esito della votazione popolare.

Si possono avanzare soltanto supposizioni sulle conclusioni che i progettisti di impianti a energia eolica potrebbero trarre da tale situazione: nel peggiore dei casi, è probabile che non intendano correre i rischi connessi alla disposizione transitoria prevista dall’iniziativa e che a causa delle incertezze che ne deriverebbero blocchino di fatto tutti i progetti fino alla votazione popolare.

Negli ultimi anni vari Cantoni hanno individuato territori che si prestano allo sfruttamento dell’energia eolica nelle foreste o nelle loro immediate vicinanze. Gran parte di questi territori è situata quantomeno in prossimità di aree forestali. Complessivamente, almeno 60 progetti che prevedono tra tre e nove impianti e cinque progetti che prevedono tra 12 e 19 impianti si trovano in una fase di pianificazione avanzata³¹. La maggior parte di questi impianti potrebbe non essere realizzata.

Dall’analisi³² di uno scenario realistico di incremento della produzione elettrica da fonti rinnovabili, basato sui progetti attualmente pianificati, emerge che circa il 90 per cento degli impianti eolici previsti entro il 2030 sarebbe interessato dall’iniziativa, sebbene solo il 17 per cento di questi sia situato nelle foreste. Estendendo l’orizzonte temporale al 2045, l’impatto riguarderebbe l’85 per cento degli impianti, di cui circa il 25 per cento situato nelle foreste. La maggior parte degli impianti eolici pianificati si trova in effetti nella zona cuscinetto di 150 metri da zone forestali richiesta dall’iniziativa (circa il 73 % fino al 2030 e il 60 % fino al 2045). In caso di accettazione, l’effetto principale dell’iniziativa non deriverebbe dalla protezione effettiva delle foreste, bensì dalla distanza minima di 150 metri (per la densità di superficie alberata superiore al 30 % v. n. 3.3).

Clausola di retroattività nella disposizione transitoria

L’iniziativa prevede che le nuove disposizioni materiali valgano retroattivamente dal 1° maggio 2024: gli impianti realizzati dopo quella data che non le rispettano devono essere demoliti a spese di chi li ha eseguiti entro 18 mesi dall’accettazione e va ripristinato lo stato anteriore.

L’obbligo retroattivo di demolire a proprie spese gli impianti costituisce di fatto un’espropriazione, ossia un’ingerenza nella garanzia della proprietà (art. 26 cpv. 1 Cost.), e viola il principio secondo cui in caso d’espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità (art. 26 cpv. 2 Cost.). L’iniziativa produce pienamente i suoi effetti solo derogando chiaramente e inequivocabilmente al diritto di proprietà e al diritto all’indennità. Dalla formulazione esplicita della disposizione transitoria risulta infatti che l’iniziativa intende limitare i diritti di sovranità dei proprietari in riferimento all’indennità in caso di demolizione. In caso di accettazione dell’iniziativa, la sua clausola retroattiva concernente l’assunzione dei costi di demolizione prevarrebbe, in quanto lex posterior e lex specialis, sull’articolo 26 Cost³³.

Per contro, l’iniziativa non precisa esplicitamente chi debba farsi carico di eventuali costi di ripristino e non contiene neanche disposizioni in merito ad altri oneri diversi dalla demolizione dell’impianto, quali ad esempio i costi di pianificazione sostenuti in precedenza, la rimozione di installazioni ausiliarie o il mancato guadagno (lucrum cessans). Il Consiglio federale ritiene che, in assenza di precisazioni nel testo dell’iniziativa, tali costi non possano essere addebitati in definitiva al costruttore; in questo caso prevarrebbe in definitiva l’articolo 26 Cost. e i costruttori in questione potrebbero far valere un diritto corrispondente nei confronti dell’Amministrazione pubblica.

Pur essendo valide, nella Costituzione federale disposizioni transitorie con un effetto retroattivo di tale portata rappresentano una sfida sotto il profilo della certezza del diritto. I promotori di progetti di impianti eolici hanno effettuato i loro investimenti confidando nel fatto che le regole non sarebbero state cambiate a posteriori.

4.2.3 Ripercussioni per la Confederazione

L’accettazione dell’iniziativa avrebbe un impatto considerevole sulla politica energetica della Confederazione. Negli ultimi anni, attraverso le diverse decisioni sopra citate, sono state varate misure volte a facilitare l’incremento e la promozione delle energie rinnovabili, inclusa l’energia eolica, per la produzione di elettricità. Gli sforzi del Consiglio federale e del Parlamento, seppure già approvati dal popolo, subirebbero una battuta d’arresto nel settore dell’energia eolica, la quale può fornire un contributo notevole alla produzione di energia elettrica, in particolare nel periodo invernale (v. n. 2.2). Se accettata, l’iniziativa renderebbe estremamente incerta la possibilità di raggiungere grazie all’energia eolica gli obiettivi di incremento stabiliti.

4.2.4 Conseguenze per i Cantoni

La pianificazione del territorio come pure il rilascio di autorizzazioni e concessioni, inclusa la valutazione delle corrispondenti domande per gli impianti eolici, competono a Cantoni e Comuni sulla base di disposizioni di legge federali. In caso di accettazione dell’iniziativa, potrebbero insorgere oneri supplementari connessi all’obbligo retroattivo di demolizione di determinati impianti. D’altro canto, le condizioni di autorizzazione più restrittive ridurrebbero probabilmente il numero di progetti di energia eolica da approvare.

L’accettazione dell’iniziativa avrebbe particolari ripercussioni sui piani direttori cantonali, dato che non potrebbero più essere costruiti impianti eolici nelle foreste o a 150 metri di distanza dalle foreste o dai pascoli boschivi con densità di superficie alberata superiore al 30 per cento. I piani direttori in essere dovrebbero essere rivisti e per quelli nuovi il margine di manovra per la costruzione di impianti eolici sarebbe fortemente limitato.

4.2.5 Ripercussioni per i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Per i Comuni che oggi dispongono di territori considerati idonei per gli impianti eolici, l’iniziativa introdurrebbe limitazioni che potrebbero ridurre il numero degli impianti e quindi delle fonti di entrate. D’altro canto, queste restrizioni garantirebbero una più efficace protezione degli spazi naturali e degli ecosistemi.

4.2.6 Ripercussioni sull’economia e sulla società

Come esposto, l’accettazione dell’iniziativa ridimensionerebbe il contributo degli impianti eolici alla produzione di energia elettrica, dato che le condizioni per loro realizzazione sarebbero molto più restrittive. Ne risulterebbe un impatto negativo in termini di sicurezza di approvvigionamento, in particolare durante i mesi invernali. Tuttavia, dal punto di vista dell’economia, una fornitura di elettricità ed energia garantita il più possibile da qualsiasi fonte è di importanza centrale: considerato che, in futuro, in ragione della decarbonizzazione e della crescita demografica, la Svizzera avrà bisogno di quantità significativamente maggiori di elettricità, è necessario puntare all’incremento della sua produzione da tutte le forme di energia rinnovabile. Con le limitazioni poste all’energia eolica, il contributo di quest’ultima alla produzione di elettricità crescerebbe in modo nettamente meno marcato o potrebbe addirittura diminuire (a seguito della demolizione di impianti esistenti in caso di veto comunale successivo). Il calo di questo contributo dovrebbe essere compensato mediante altre forme di produzione energetica, e ciò costituirebbe una sfida non trascurabile proprio nei mesi invernali. Inoltre, siccome il Consiglio federale persegue l’obiettivo di una produzione di energia elettrica diversificata basata su diversi vettori energetici, un indebolimento dell’energia eolica andrebbe proprio nella direzione opposta.

Per quanto riguarda i singoli settori economici, a risultare particolarmente penalizzato sarebbe il comparto energetico: gli impianti eolici potrebbero infatti essere realizzati solo a condizioni assai più restrittive e, in alcuni casi, quelli già esistenti dovrebbero persino essere demoliti a spese di chi li ha costruiti.

Nell’ottica della sicurezza dell’approvvigionamento (soprattutto nel periodo invernale), una diminuzione della produzione elettrica ottenuta da impianti eolici avrebbe ripercussioni sfavorevoli anche per la popolazione.

4.2.7 Ripercussioni sull’ambiente

Si può ipotizzare che l’accettazione dell’iniziativa per la protezione dei Comuni avrebbe un influsso positivo sugli aspetti legati alla protezione degli insediamenti e del paesaggio, poiché la realizzazione di impianti eolici risulterebbe in generale più difficile. Tuttavia, le esigenze di protezione sono già adeguatamente considerate nel diritto vigente (v. n. 2.1.2). In particolare, gli impianti eolici devono soddisfare requisiti stringenti in materia di protezione, come quelli previsti ad esempio dalla LFo, dalla LPAmb o dalla LPN. Per contro, si potrebbe sostenere che, limitando fortemente l’incremento dell’energia eolica a seguito dell’accettazione dell’iniziativa, nel medio termine potrebbero emergere lacune nella produzione di energia elettrica che andrebbero compensate in altro modo. La produzione di elettricità da fonte eolica, sostenibile e rispettosa dell’ambiente, verrebbe limitata e potrebbe dover essere sostituita, in determinate circostanze, da un aumento delle importazioni di energia elettrica.

4.3.1 Dibattito su protezione e utilizzazione

L’iniziativa per la protezione delle foreste chiede che non sia più possibile costruire impianti eolici nelle foreste o nelle loro immediate vicinanze. Secondo i promotori dell’iniziativa, la realizzazione di parchi eolici mette a rischio la protezione della natura e del clima. L’iniziativa apre quindi un dibattito sul futuro dell’energia eolica in Svizzera e rilancia quello relativo all’equilibrio tra gli aspetti di protezione e di utilizzazione delle risorse naturali.

4.3.2 Una battuta d’arresto per la produzione di energie rinnovabili

L’attuazione dell’iniziativa avrebbe pesanti ripercussioni sull’energia eolica. L’intera superficie delle foreste, la maggior parte dei pascoli boschivi e le loro immediate vicinanze fino a una distanza di 150 metri corrispondono quasi alla metà del territorio svizzero³⁴. Zone di divieto così estese per la costruzione di impianti eolici ridurrebbero drasticamente il margine di manovra dei Cantoni nell’individuazione dei territori idonei per la produzione di questo tipo di energia, senza che possa essere verificata caso per caso la necessità di tale limitazione ai fini della protezione della foresta. Le zone di divieto sarebbero inoltre in contrasto con l’obiettivo di selezionare i territori più efficaci per lo sfruttamento dell’energia eolica, dove soffiano venti forti e costanti, per esempio su creste boschive lontano da zone di abitazione.

L’UFE stima che l’iniziativa riguardi il 90 per cento³⁵ dei progetti in fase avanzata e ritiene che, in caso di accettazione, non potrebbero essere realizzati 1260 GWh all’anno (Gwh/a) dei circa 1400 previsti. Diversi progetti, che dispongono già di un piano di utilizzazione ratificato dal Comune, potrebbero non essere realizzati o dovrebbero essere demoliti.

Nel complesso, l’accettazione dell’iniziativa avrebbe ripercussioni fortemente negative sull’incremento della produzione di energia eolica e, in definitiva, sulla sicurezza dell’approvvigionamento, in particolare nel periodo invernale. Negli ultimi anni il Consiglio federale e il Parlamento hanno adottato diversi progetti volti a semplificare e accelerare le procedure nel settore delle energie rinnovabili, compresa quella eolica, al fine di rafforzare la sicurezza dell’approvvigionamento. Tali misure sono state sostenute anche dalla popolazione in sede di votazione. L’accettazione dell’iniziativa rappresenterebbe pertanto una battuta d’arresto rispetto agli sforzi intrapresi per rafforzare l’approvvigionamento elettrico mediante le energie rinnovabili.

4.3.3 Aspetti della protezione garantiti dalle disposizioni in vigore

Le procedure di autorizzazione previste dal vigente quadro legale tengono già adeguatamente conto degli aspetti della protezione delle foreste. La LPAmb stabilisce che, prima di prendere decisioni in materia di pianificazione, costruzione o trasformazione di impianti, l’autorità ne verifichi il più presto possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche (cfr. in particolare l’art. 10a). Quando si realizzano impianti strutturali, nell’ambito dell’EIA si accerta in generale se l’impianto previsto è destinato a rispettare le prescrizioni ambientali vigenti. Per la sua decisione, l’autorità competente effettua una ponderazione degli interessi anche sulla base di questo EIA.

La legislazione federale tutela le foreste da oltre 120 anni. In Svizzera la superficie forestale è in aumento da decenni, in particolare oltre i 1000 metri s.l.m. Parti delle aree forestali più preziose sono protette quali riserve forestali (7,8 % della superficie forestale³⁶) o biotopi (p. es. zone golenali o riserve di uccelli migratori). Questo si riflette anche nella Concezione energia eolica della Confederazione³⁷, di cui i Cantoni devono tenere conto nelle rispettive pianificazioni concernenti gli impianti eolici, la quale stabilisce un approccio differenziato con le foreste, tenendo conto del tipo di protezione legale. Per esempio, le foreste all’interno dei biotopi di interesse nazionale godono di una protezione totale, nel senso che in queste zone non sono ammessi nuovi impianti eolici (art. 12 cpv. 2^bis LEne). In caso di inserimento di un progetto nel piano direttore, gli interessi di protezione delle parti di foresta potenzialmente interessate devono essere presi in considerazione già in fase iniziale e ponderati insieme agli altri interessi. Ciò vale sia per i singoli progetti sia per le valutazioni a livello cantonale dei siti maggiormente idonei ad accogliere impianti per la produzione di energia eolica.

Nel rispetto delle disposizioni di protezione (v. n. 2.1.2), nelle foreste possono essere realizzati impianti eolici. Tuttavia, il permesso di costruzione o di dissodamento finalizzato alla realizzazione di un impianto eolico comporta l’obbligo di compensazione in natura o di adozione di provvedimenti equivalenti a favore della protezione della natura e del paesaggio (art. 7 cpv. 1 e 2 LFo).

Il Consiglio federale ritiene che la protezione delle foreste sia già adeguatamente garantita e non vede quindi alcuna necessità di inasprire la regolamentazione come richiesto dall’iniziativa.

4.3.4 Problematicità della clausola retroattiva

Il Consiglio federale ritiene molto problematica anche la clausola retroattiva prevista dall’iniziativa. Per i progettisti e i gestori di impianti eolici le procedure di autorizzazione verrebbero notevolmente inasprite e le condizioni giuridiche applicabili agli impianti già esistenti modificate a posteriori. Ne conseguirebbe l’obbligo di demolire, a spese di chi li ha eseguiti, gli impianti realizzati dopo il 1° maggio 2024.

Inoltre, l’obbligo retroattivo di demolire a proprie spese gli impianti costituisce di fatto un’espropriazione, ossia un’ingerenza nella garanzia della proprietà (art. 26 cpv. 1 Cost.), e viola il principio secondo cui in caso d’espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità (art. 26 cpv. 2 Cost.).

In considerazione della prevista retroattività e dell’incertezza giuridica che ne deriva, è auspicabile fare rapidamente chiarezza sull’esito di questa iniziativa e sottoporla quindi al voto il prima possibile.

4.4.1 Convenzione europea dei diritti dell’uomo

Il primo Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)³⁸ garantisce nell’articolo 1 il diritto al rispetto dei propri beni. La Svizzera ha firmato tale Protocollo addizionale, ma non lo ha ratificato, pertanto non ne è vincolata.

4.4.2 Trattato sulla Carta dell’energia

La clausola di retroattività prevista dall’iniziativa potrebbe essere in contrasto con il Trattato del 17 dicembre 1994³⁹ sulla Carta dell’energia e, di conseguenza, esporre la Svizzera al rischio di una procedura arbitrale. Infatti, ai sensi di tale trattato, gli investimenti di un investitore di una Parte contraente nell’area di un’altra Parte contraente non possono essere espropriati o sottoposti a misure di effetto equivalente a una espropriazione (art. 13 cpv. 1 primo periodo). L’indennizzo deve essere pari all’equo valore di mercato dell’investimento espropriato (art. 13 cpv. 1 secondo periodo). Infine, in caso di espropriazione (materiale), un investitore estero può far valere una richiesta di risarcimento direttamente fondata sul Trattato sulla Carta dell’energia (art. 26).

5.1.1 L’iniziativa indebolisce la sicurezza dell’approvvigionamento

Il fabbisogno di energia elettrica della Svizzera è destinato a crescere considerevolmente soprattutto con l’avanzamento della decarbonizzazione. L’accettazione dell’iniziativa renderebbe la realizzazione di impianti eolici assai complicata, se non impossibile: indebolirebbe in modo significativo un elemento importante nella produzione elettrica (invernale) da fonti rinnovabili necessario a raggiungere gli obiettivi di incremento previsti dalla LEne (cfr. art. 2 cpv. 1 e 4). L’energia eolica riveste un ruolo rilevante anche perché due terzi della produzione di elettricità da essa garantita si concentrano nel semestre invernale, periodo in cui aumenta il fabbisogno energetico per il riscaldamento e l’illuminazione. Una forte limitazione dell’energia eolica comporterebbe inoltre, nel breve e medio termine, la necessità di colmare il mancato incremento mediante altre forme di produzione. In quest’ottica va sottolineato che anche lo sviluppo di impianti solari e impianti idroelettrici presenta sfide considerevoli e il venire meno di una delle fonti di produzione sarebbe difficile da compensare.

5.1.2 Una regolamentazione che si avvicina a un divieto tecnologico

Si stima che l’iniziativa per la protezione delle foreste riguardi il 90 per cento⁴⁰ dei progetti in fase avanzata, i quali, quindi, non potrebbero essere realizzati se l’iniziativa venisse accettata. Diversi progetti che dispongono già di un piano di utilizzazione approvato dal Comune non sarebbero probabilmente realizzati o dovrebbero essere demoliti. L’iniziativa si avvicina di fatto a un divieto tecnologico, soprattutto in ragione della zona tampone di 150 metri attorno a foreste o pascoli boschivi con densità di superficie alberata superiore al 30 per cento, e renderebbe pressoché impossibile l’incremento della produzione di energia eolica.

Garantire a breve e medio termine l’approvvigionamento elettrico rappresenta una sfida. In considerazione di ciò, per la produzione di energia elettrica si dovrebbe poter ricorrere a tutte le tecnologie rispettose del clima. Il Consiglio federale si è già espresso in favore dell’apertura tecnologica nel messaggio riguardante l’iniziativa popolare «Energia elettrica in ogni tempo per tutti (Stop al blackout)»⁴¹. Una regolamentazione che si avvicina di fatto a un divieto tecnologico andrebbe evitata.

5.1.3 Gli interessi di protezione sono già adeguatamente presi in considerazione

Il diritto vigente prevede già numerose disposizioni a tutela di diversi interessi di protezione (v. n. 2.1.2 e 4.3.3). Il Consiglio federale non ravvisa pertanto la necessità di inasprire ulteriormente le prescrizioni esistenti. L’iniziativa prevarrebbe sui meccanismi consolidati di ponderazione degli interessi e assottiglierebbe oltre misura il potenziale di produzione dell’energia eolica.

Inoltre, entro il 2045 la superficie forestale dissodata a scopo di sfruttamento dell’energia eolica dovrebbe corrispondere a circa lo 0,008 per cento della superficie forestale totale. Il permesso di costruzione o di dissodamento finalizzato alla realizzazione di un impianto eolico nelle foreste comporta peraltro l’obbligo di compensazione in natura o di adozione di provvedimenti equivalenti a favore della protezione della natura e del paesaggio (art. 7 cpv. 1 e 2 LFo).