Iniziativa parlamentare. Adeguamento costituzionale concernente i Bilaterali III. Rapporto della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati del 29 giugno 2026. Parere del Consiglio federale

2.1 In generale

Il Consiglio federale ha chiesto di sottoporre al referendum facoltativo gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE, adducendo in modo trasparente, in particolare nel messaggio del 13 marzo 2026² concernente il pacchetto «stabilizzazione e sviluppo delle relazioni Svizzera-UE» (Bilaterali III) (cfr. n. 4.2.2), le seguenti motivazioni:

• i. conformemente alla Costituzione federale vigente, gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE sottostanno al referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. d n. 3 Cost.). L’adesione a un’organizzazione di sicurezza collettiva o a una comunità sopranazionale sottostà al referendum obbligatorio (art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.). Nessuno degli accordi del pacchetto Svizzera-UE prevede una tale adesione;

• ii. gli accordi in questione non soddisfano i requisiti per un cosiddetto referendum obbligatorio sui generis in materia di trattati internazionali. In primo luogo, gli accordi rispettano l’ordinamento costituzionale e non comportano alcuna ingerenza considerevole nella struttura interna della Svizzera. In particolare, anche in futuro ogni recepimento del diritto richiederà sempre il consenso dell’organo svizzero competente a livello nazionale – in caso di referendum, del Popolo. In secondo luogo, il pacchetto Svizzera-UE non presuppone un riorientamento fondamentale della politica estera svizzera;

• iii. il referendum facoltativo è in linea con la prassi seguita finora per gli Accordi bilaterali I e II, sebbene nel caso degli accordi di associazione a Schengen/Dublino, qualora un pertinente atto giuridico dell’UE non venisse recepito nell’ambito del recepimento dinamico, l’associazione stessa della Svizzera cesserebbe automaticamente alla scadenza di un determinato termine. Gli accordi di associazione a Schengen/Dublino non prevedono un meccanismo di composizione delle controversie che consenta di respingere il recepimento di un determinato sviluppo del diritto (in cambio di misure di compensazione proporzionate). Ciononostante il Consiglio federale aveva allora ritenuto che gli accordi di associazione a Schengen/Dublino non implicassero modifiche notevoli dei fondamenti dello Stato svizzero e non ne interessassero pertanto l’ordinamento costituzionale³. Questa posizione era stata confermata dal Parlamento;

• iv. il referendum facoltativo proposto dal Consiglio federale consente di collegare gli accordi in questione alla loro attuazione a livello nazionale senza escludere il referendum sulla legislazione di attuazione, il che rappresenta la soluzione migliore dal punto di vista democratico;

• v. il referendum facoltativo assicura a Parlamento e Cantoni il più ampio margine di manovra possibile.

La decisione del Consiglio federale è stata accolta favorevolmente dalla maggioranza dei partecipanti permanenti alla consultazione – tra cui 15 dei 26 Cantoni e 5 dei 7 partiti politici rappresentati in Parlamento⁴. Sulla questione deciderà in maniera definitiva l’Assemblea federale nel quadro delle deliberazioni parlamentari sul contenuto del messaggio.

2.2 Parere sulle singole disposizioni

Il decreto federale prevede l’aggiunta all’articolo 197 Cost. (Disposizioni transitorie successive all’accettazione della Costituzione federale del 18 aprile 1999) di un nuovo numero con due capoversi.

Cpv. 1

Nel messaggio del 13 marzo 2026, il Consiglio federale ha esaminato approfonditamente la procedura di revisione costituzionale proposta dalla Commissione (cfr. n. 4.2.2.1.4 e 4.2.2.1.5), sottolineando che tale procedura rappresenta l’unica via per sottoporre al referendum obbligatorio gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE, in deroga agli articoli 140 e 141 Cost. In un’ottica di politica istituzionale, ciò comporterebbe tuttavia i seguenti rischi:

• i. si derogherebbe alla procedura costituzionale prevista per l’approvazione dei trattati internazionali. A decidere sarebbero il Popolo e i Cantoni, non solo il Popolo come previsto dalla Costituzione;

• ii. per questa procedura non esiste un precedente analogo. L’adesione all’ONU menzionata dalla Commissione non è paragonabile agli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE poiché, trattandosi di un’adesione a un’organizzazione di sicurezza collettiva, sarebbe stata comunque soggetta al referendum obbligatorio;

• iii. l’approvazione tramite revisione costituzionale rischia di creare un precedente per futuri trattati internazionali.

Nel messaggio del 13 marzo 2026, il Consiglio federale ha inoltre illustrato in modo dettagliato (cfr. n. 2.3.10.1.3) i motivi per cui sia il Protocollo di modifica sia il Protocollo istituzionale dell’ALC sono compatibili con l’articolo 121a Cost:

• i. l’articolo 121a Cost. si riferisce esclusivamente alle nuove persone che lasciano il loro Paese per stabilirsi in Svizzera. Il miglioramento della situazione giuridica degli stranieri già residenti in Svizzera non rientra nell’ambito di applicazione di questa disposizione. In questo contesto, quindi, il diritto di soggiorno permanente ai sensi della direttiva 2004/38/CE⁵ non è rilevante;

• ii. con il recepimento parziale della direttiva 2004/38/CE nell’ALC, la cerchia delle persone aventi diritto al ricongiungimento familiare viene leggermente ampliata⁶, così come viene ampliata la cerchia di persone che può avvalersi del ricongiungimento familiare agevolato. Tuttavia, non sussiste alcun diritto al ricongiungimento familiare agevolato, che rimane una questione soggetta a discrezionalità.

• Tra il 2012 e il 2021 sono stati rilasciati ogni anno tra i 100 e i 160 permessi di dimora a persone ricongiunte in unione domestica registrata, che rappresentano circa lo 0,1 per cento delle persone immigrate dall’UE/AELS sul totale della popolazione residente permanente della Svizzera. Inoltre, nella prassi, le persone in un’unione domestica registrata sono già oggi equiparate a quelle sposate, sulla base della legge federale del 16 dicembre 2005⁷ sugli stranieri e la loro integrazione (LStrl). L’unica novità rispetto alla normativa vigente è quindi il ricongiungimento dei familiari delle persone in un’unione domestica registrata. Su un campione di 100 persone che nel periodo compreso tra il 2012 e il 2021 sono state ricongiunte ai sensi dell’ALC poiché facenti parte di un’unione domestica registrata, nel sistema d’informazione centrale sulla migrazione (SIMIC) figuravano 7 discendenti ricongiunti. Se si estende questo dato a 160 coppie, ne risultano circa 12 potenziali nuovi ricongiungimenti di discendenti all’anno. Sia per quanto riguarda il ricongiungimento di genitori o nonni nel caso delle unioni domestiche registrate, sia per quanto riguarda il ricongiungimento familiare agevolato, si tratta ogni anno di un numero estremamente esiguo di casi, nell’ordine di poche unità.

• Si può quindi presumere che il numero di persone in più che immigrerebbero sarebbe trascurabile. L’articolo 121a Cost. consente di concludere trattati internazionali, purché tali trattati preservino ampiamente la possibilità della Svizzera di regolare l’immigrazione mediante tetti massimi e contingenti. È stato questo il caso, ad esempio, dell’Accordo di libero scambio con la Turchia e di quello con la Cina. È stato inoltre riconosciuto che anche i partenariati in materia di migrazione e gli accordi su tirocinanti non comportano una perdita di autonomia;

• iii. un nuovo atto giuridico dell’UE può essere recepito in un accordo interessato solo ed esclusivamente previo consenso esplicito di entrambe le parti contraenti. La Svizzera può quindi decidere di non recepire un nuovo atto giuridico dell’UE nell’ALC qualora esso non fosse compatibile con l’articolo 121a Cost. In tal caso, nell’ambito di una procedura di composizione delle controversie, l’UE potrebbe adottare misure di compensazione proporzionate. La Svizzera, per contro, non potrebbe essere obbligata a recepire nell’ALC l’atto giuridico dell’UE in questione. Ne consegue che l’obbligo di recepimento dinamico del diritto non comporterebbe la rinuncia alla gestione autonoma dell’immigrazione e, di conseguenza, una perdita o un trasferimento del controllo sull’immigrazione.

Per i motivi summenzionati, il Consiglio federale ribadisce la propria proposta di sottoporre gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE al referendum facoltativo, conformemente alla Costituzione federale vigente e alla prassi seguita in casi analoghi.

Il rapporto della Commissione precisa che la disposizione costituzionale proposta non comporterebbe ripercussioni sulla competenza di modificare o denunciare gli accordi di cui al capoverso 1. Il Consiglio federale condivide questa posizione.

Il Consiglio federale prende inoltre atto del fatto che la Commissione conferma che la sua interpretazione dell’articolo 121a Cost. in relazione all’ALC non crea alcun precedente per altri trattati internazionali.

Cpv. 2

Per il Consiglio federale, gli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE, la legislazione di attuazione e le misure di accompagnamento costituiscono un insieme unico. Questo raggruppamento riveste particolare importanza soprattutto nei compromessi di politica interna in materia di immigrazione e protezione dei salari. Per esempio, il Consiglio federale, i Cantoni e le parti sociali hanno convenuto che, in aggiunta al risultato ottenuto nei negoziati con l’UE, siano necessarie misure a livello nazionale per mantenere l’attuale livello di protezione dei salari. L’esclusione del referendum facoltativo contro la legislazione di attuazione degli accordi inclusi nella parte del pacchetto Svizzera-UE inerente alla stabilizzazione produrrebbe, in sostanza, lo stesso effetto che si otterrebbe se gli accordi e la relativa legislazione di attuazione fossero inseriti in un unico decreto federale. In altre parole, si realizzerebbe un raggruppamento di fatto degli accordi relativi alla stabilizzazione delle relazioni Svizzera-UE con la legislazione di attuazione e le misure di accompagnamento. Il Consiglio federale aveva proposto questo modo di procedere in occasione dell’adesione della Svizzera allo Spazio economico europeo, ma il Parlamento l’aveva respinto, anche per ragioni di ordine democratico.