Messaggio concernente il decreto federale sull’impiego dell’esercito in servizio d’appoggio in occasione del vertice del G7 a Évian

1.1 Situazione iniziale

La presidenza del G7 ruota ogni anno da un Paese membro all’altro e quindi ogni Stato la assume ogni sette anni. La Francia, che fa parte del gruppo unitamente a Germania, Italia, Stati Uniti, Canada, Regno Unito e Giappone, assumerà la presidenza a partire dal gennaio 2026. Il prossimo vertice del G7 si svolgerà quindi in Francia. Il presidente francese Emmanuel Macron ha annunciato che il prossimo vertice si terrà a Évian dal 15 al 17 giugno 2026. Nell’estate del 2025 ha informato la presidente della Confederazione Karin Keller-Sutter chiedendo il sostegno della Svizzera.

Il comune di Évian accoglierà i capi di Stato dei sette Paesi membri. La presidenza francese intende invitare altri capi di Stato e di Governo. Queste personalità saranno accompagnate da delegazioni ufficiali importanti, alle quali si aggiungeranno vari rappresentanti dei media. In totale sono attese diverse migliaia di persone. Probabilmente le delegazioni dei sette Paesi membri alloggeranno a Évian, mentre gli altri partecipanti potrebbero alloggiare sulla costa del lago Lemano, tra Ginevra, Losanna e Montreux. L’aeroporto di Ginevra sarà il punto di arrivo principale dei partecipanti al vertice.

1.2 Posizione del Consiglio federale

Le misure di sicurezza che devono essere messe in atto in occasione del vertice del G7 nella regione del Lemano richiedono alla Svizzera misure che, sia per la loro portata che per la loro complessità, superano gli standard abituali per questo tipo di evento. Consapevole delle sfide legate all’immagine della Svizzera, il Consiglio federale è pronto a fornire il proprio sostegno alla Francia.

Il Consiglio federale riconosce che le responsabilità della Svizzera mettono i Cantoni interessati in una situazione complessa, che potranno gestire efficacemente solo con il sostegno della Confederazione, in particolare per quanto riguarda il dispositivo di sicurezza. Oltre alla complessità legata al coordinamento tra i Cantoni, la Confederazione e le autorità civili e militari, questo impiego comporta una stretta cooperazione transfrontaliera.

Nel 2003 Évian aveva già ospitato l’evento, allora G8 con la partecipazione della Russia. Siccome l’accesso a Évian era vietato per motivi di sicurezza, gli altermondialisti avevano manifestato a Ginevra e Losanna. Le manifestazioni erano degenerate, dando luogo a violente sommosse e scontri tra manifestanti e forze dell’ordine. Si erano registrati ingenti danni materiali e feriti.

Questi episodi sono stati oggetto di diverse valutazioni. Gli attori federali e cantonali hanno tratto numerosi insegnamenti, che saranno applicati in occasione del prossimo vertice. In particolare, saranno apportati miglioramenti alle strutture organizzative, alla valutazione delle minacce e allo scambio di informazioni tra i diversi attori.

1.3 Organizzazione del progetto

Per preparare la partecipazione della Svizzera, il Consiglio federale ha nominato Alain Gaschen delegato del Consiglio federale per il G7, con il compito di garantire la coerenza tra gli interessi del G7 e quelli svizzeri. A livello operativo il delegato funge da anello di congiunzione con i partner svizzeri e internazionali. Se necessario, informa la Delegazione Sicurezza del Consiglio federale in merito all’avanzamento dei lavori.

Il Consiglio federale ha istituito un comitato direttivo, subordinato ad Alain Gaschen e composto da rappresentanti dei tre Cantoni interessati e della Confederazione (uffici che partecipano ai preparativi e segreterie generali degli altri dipartimenti).

1.4 Accordo con la Francia

Considerata la natura e la portata dell’evento, i rischi per la sicurezza e per l’ordine pubblico nonché le ripercussioni sul funzionamento e sull’economia della regione, è indispensabile che la sicurezza del vertice del G7 a Évian sia ritenuta un compito comune franco-svizzero a partire dalla sua preparazione.

A tal fine, come già avvenuto nel 2003 in occasione del G8 tenutosi sempre a Évian, fatti salvi i negoziati con la Francia, la Svizzera dovrebbe concludere con la Francia un accordo che disciplini la cooperazione in materia di polizia, giustizia, dogane e militare, la ripartizione dei costi tra i due Paesi, la responsabilità per i danni causati da eventuali manifestazioni, le immunità e l’istituzione di un organo comune.

L’accordo prevederà che lo statuto dei militari impiegati che sarebbero chiamati a svolgere determinate attività in modo transfrontaliero sarà disciplinato dalla Convenzione del 19 giugno 1995¹ tra gli Stati parti del Trattato dell’Atlantico del Nord e gli altri Stati partecipanti al Partenariato per la pace relativa allo statuto delle loro forze.

2.1 Contesto di sicurezza

Il prossimo vertice del G7 si svolgerà in un clima di forti tensioni, caratterizzato in particolare dalla guerra in Ucraina e dal conflitto in Medio Oriente. È prevista la partecipazione di un numero significativo di capi di Stato delle principali potenze economiche mondiali nonché dei leader degli Stati partner dei Paesi del G7.

Sebbene l’evento principale si svolga a Évian, le città di Ginevra e Losanna, così come l’intera regione del Lemano, sono particolarmente esposte. Vi si svolgeranno degli incontri internazionali correlati e alcune delegazioni estere alloggeranno in Svizzera. Anche l’aeroporto internazionale di Ginevra Cointrin sarà fortemente sollecitato per gli arrivi e le partenze delle delegazioni. Lo stesso vale per altre infrastrutture come quelle alberghiere, per le reti di trasporto (FFS e battelli sul lago Lemano) e per i sistemi di comunicazione (compresi quelli internazionali e transnazionali), che potrebbero rappresentare dei potenziali bersagli. Inoltre la concentrazione nella regione del Lemano di numerose persone che beneficiano di una protezione speciale in virtù del diritto internazionale pubblico comporta delle sfide importanti in materia di sicurezza.

2.2 Minacce

Le minacce principali per questo vertice riguardano le attività di spionaggio, l’utilizzo di cibermezzi, gli atti di destabilizzazione e l’estremismo violento.

A causa delle loro funzioni e del loro accesso alle informazioni e ad altre persone, i partecipanti attesi al vertice costituiscono bersagli interessanti per i servizi informazioni esteri. Il vertice offre l’opportunità di avvicinare persone difficili da raggiungere utilizzando mezzi di intelligence, compresi i cibermezzi. In questo contesto, il Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC) ritiene molto probabile che verranno svolte attività di spionaggio nei confronti dei partecipanti.

Per quanto riguarda la ciberminaccia, gli attacchi più probabili sono quelli alla disponibilità dei siti Internet e dei sistemi (Distributed Denial of Service, DDoS) da parte di hacktivisti filo-russi o filo-palestinesi. Prima e durante l’evento sono probabili attacchi di ciberspionaggio statali contro i partecipanti e attacchi ransomware contro bersagli in Svizzera. Tali attacchi sono comunque probabili in Svizzera indipendentemente dal vertice; non sono quindi necessariamente legati all’evento. Il cibersabotaggio di bersagli svizzeri legati al vertice da parte di attori statali è per contro improbabile, sia prima che durante il vertice. Tuttavia alcune infrastrutture critiche in Svizzera potrebbero essere oggetto di sabotaggi (informatici o fisici) con l’obiettivo di danneggiare gli Stati che ne dipendono. Al momento non vi sono indicazioni che lascino presagire ciberattacchi nell’ambito del vertice.

Dall’inizio della guerra in Ucraina, le azioni di destabilizzazione hanno preso di mira in particolare gli Stati che forniscono mezzi militari all’Ucraina. Finora la Svizzera non è quindi stata oggetto di azioni di destabilizzazione russe di forte intensità. Tuttavia l’aeroporto di Ginevra, gli altri assi di trasporto centrali verso Évian o altre infrastrutture critiche per il vertice in Svizzera potrebbero costituire dei potenziali bersagli durante il vertice del G7. Nell’autunno del 2025 il traffico aereo è stato perturbato da droni negli aeroporti di Copenaghen, Bruxelles, Monaco di Baviera e Oslo causando la cancellazione di un centinaio di voli a Copenaghen e il dirottamento di una dozzina di voli a Oslo.

Attualmente il SIC non dispone di alcuna informazione in merito a eventuali atti preparatori da parte di gruppi o individui legati all’estremismo violento di sinistra o di destra. L’edizione del G8 nel 2003, sempre a Évian, è stata caratterizzata da manifestazioni violente in Svizzera che avevano coinvolto individui legati all’estremismo violento di sinistra. Il prossimo vertice potrebbe quindi essere nuovamente un bersaglio privilegiato degli estremisti, in particolare in relazione al conflitto in Medio Oriente. È relativamente probabile che questi ambienti commettano atti di violenza ai margini dell’evento, ad esempio durante manifestazioni. È altresì probabile che il G7 dia luogo ad azioni di disturbo condotte dagli ambienti di estrema sinistra.

3.1 Misure previste per l’impiego dell’esercito

È previsto un impiego dell’esercito al suolo, sul Lemano e in aria. Secondo il calendario 2026 dei corsi di ripetizione, alcune formazioni sono messe a disposizione per il periodo del G7, in particolare delle formazioni della fanteria, della polizia militare, delle forze speciali, delle truppe del genio, di trasmissione, delle truppe sanitarie e dei trasporti nonché delle Forze aeree.

Il sorvolo dello spazio aereo sopra la regione sarà limitato per tutta la durata del vertice.

3.2 Impiego dell’esercito in servizio d’appoggio a favore delle autorità civili

Attualmente, oltre ai membri del G7, non è noto il numero totale di delegazioni invitate al vertice né dove alloggeranno. Questi fattori influenzeranno notevolmente la logistica, l’organizzazione dei trasporti e l’entità delle misure di sicurezza messe in atto dalle forze di polizia svizzere. In ogni caso il dispositivo sarà importante e richiederà il sostegno dell’esercito. Di conseguenza, su richiesta dei governi cantonali di Ginevra, Vaud e Vallese, il Consiglio federale ha comunicato la sua approvazione per un impiego sussidiario dell’esercito.

Secondo le informazioni disponibili, l’impiego dovrebbe avvenire tra il 4 e il 19 giugno 2026. Un impiego di massimo 5000 militari in servizio d’appoggio per un periodo massimo di tre settimane dovrebbe permettere di completare il dispositivo di sicurezza civile. Poiché l’impiego coinvolgerà oltre 2000 militari, deve essere approvato dall’Assemblea federale (art. 70 cpv. 2 della legge militare del 3 febbraio 1995² [LM]).

Secondo le attuali indicazioni dei Cantoni, l’esercito dovrebbe sostenere le polizie cantonali di Ginevra, Vaud e Vallese assumendo compiti nei seguenti ambiti:

• – protezione di oggetti e rafforzamento delle infrastrutture critiche importanti;

• – protezione delle rappresentanze estere;

• – trasporto aereo di persone che beneficiano di una protezione speciale in virtù del diritto internazionale pubblico e a favore delle forze di sicurezza;

• – ricognizione aerea, sorveglianza e azioni aeree a favore delle autorità civili;

• – sorveglianza e intervento lacustre;

• – trasporto terrestre di persone che beneficiano di una protezione speciale in virtù del diritto internazionale;

• – compiti supplementari per affrontare minacce con mezzi militari, se necessario (sorveglianza delle frequenze in collaborazione con l’Ufficio federale delle comunicazioni e il SIC, analisi delle vulnerabilità dei sistemi informatici, sminamento lacustre, disturbo delle frequenze durante gli interventi di polizia);

• – lotta contro i mini-droni;

• – logistica e aiuto alla condotta.

Tali misure completano il dispositivo di sicurezza messo in atto dalle autorità cantonali. L’esercito non garantirà il servizio d’ordine.

A seconda delle esigenze relative all’attuazione del dispositivo di sicurezza, le autorità civili possono chiedere all’esercito di svolgere compiti aggiuntivi. Su richiesta, l’esercito può anche mettere dei militari a disposizione dell’UDSC.

Per proteggere l’esercito dallo spionaggio e adempiere alle prestazioni richieste dalle autorità civili negli ambiti del controllo della protezione contro le intercettazioni, dell’osservazione, del collegamento e dell’individuazione dei mezzi di intelligence elettromagnetici, secondo l’articolo 100 capoverso 1 lettera e numero 2 LM il Servizio di protezione preventiva dell’esercito è incaricato di adottare misure preventive corrispondenti e di raccogliere le informazioni necessarie nell’ambito dell’impiego in servizio d’appoggio.

Per garantire l’impiego saranno impiegate formazioni di professionisti, militari in ferma continuata e formazioni di milizia in servizio. Il capo del Comando Operazioni dell’esercito è il comandante dell’impiego sussidiario.

L’uso di misure coercitive è limitato alla legittima difesa e all’assistenza alle persone in pericolo. L’impiego è condotto dai responsabili delle operazioni designati delle polizie cantonali.

Secondo l’articolo 67 capoverso 3 LM, l’esercito mette a disposizione veicoli e materiale. Gli emolumenti da versare da parte delle polizie cantonali sono disciplinati dall’ordinanza generale dell’8 settembre 2004³ sugli emolumenti, dall’ordinanza dell’8 novembre 2006⁴ sugli emolumenti del DDPS e dalle istruzioni del 7 maggio 2024 concernenti le attività commerciali nel DDPS. Le Forze aeree rafforzano il proprio servizio di polizia aerea per garantire la sicurezza e la sovranità dello spazio aereo.

3.3 Protezione dello spazio aereo

Per applicare le misure di protezione dello spazio aereo e per salvaguardare la sovranità sullo spazio aereo, il Consiglio federale, fondandosi sull’articolo 7 della legge federale del 21 dicembre 1948⁵ sulla navigazione aerea (LNA), limiterà, a seconda delle necessità, l’uso dello spazio aereo svizzero sopra la regione del Lemano.

La polizia cantonale di Ginevra e le Forze aeree collaboreranno per garantire la sicurezza dello spazio aereo, in particolare nell’area dell’aeroporto di Cointrin. Le Forze aeree, in collaborazione con l’Armée de l’Air et de l’Espace della Francia, metteranno in atto un dispositivo di protezione per imporre un uso corretto dello spazio aereo durante l’incontro.

4.1 Al suolo e sul lago

Al suolo ogni Paese assicura la sicurezza del proprio territorio e le responsabilità nazionali sono chiaramente separate. D’altra parte, si prevede di stabilire con la Francia delle regole comuni d’impiego (rules of engagement). Lo spostamento e lo stazionamento transfrontaliero di forze di polizia o di militari, così come il loro statuto (cfr. n. 1.4), saranno definiti in queste regole. Sul territorio svizzero esiste un solo settore d’impiego (intercantonale).

Poiché il lago Lemano è considerato un settore d’impiego, verrà avviata una collaborazione con la Francia per sorvegliare il lago e chiamare in servizio scorte di sicurezza.

4.2 In aria

L’impiego delle Forze aeree con il mandato di salvaguardare la sovranità dello spazio aereo si svolgerà in stretta collaborazione con l’Armée de l’Air et de l’Espace francese. La cooperazione tra le Forze aeree svizzere e l’Armée de l’Air et de l’Espace francese si fonda sull’accordo del 26 novembre 2004⁶ tra il Consiglio federale svizzero e il Governo della Repubblica francese concernente la cooperazione in materia di sicurezza aerea contro le minacce aeree non militari. Questo accordo facilita lo scambio sistematico di informazioni sulla situazione aerea generale e migliora le capacità di intervento delle due parti di fronte a una minaccia concreta. Permette anche di effettuare operazioni di polizia aerea transfrontaliere sotto il comando del Paese ospite. La cooperazione si svolge nel rispetto della sovranità dei due Stati e degli accordi bilaterali.

Al fine di salvaguardare tale sovranità e di garantire la sicurezza dei voli, saranno fornite le seguenti prestazioni in collaborazione con l’Armée de l’Air et de l’Espace francese secondo una procedura transfrontaliera:

• – sorveglianza dello spazio aereo e attuazione di misure di polizia aerea a favore di Évian, dell’aeroporto di Ginevra Cointrin, della regione di Losanna e del Lavaux nonché dello spazio aereo a traffico limitato della regione del Lemano;

• – approntamento e impiego dei mezzi d’intervento per la polizia aerea;

• – identificazione degli aeromobili e applicazione dei pertinenti processi decisionali (art. 10 dell’ordinanza del 23 marzo 2005⁷ concernente la salvaguardia della sovranità sullo spazio aereo [OSS]) con la possibilità di ricorrere all’impiego delle armi secondo l’articolo 92a LM;

• – pianificazione e svolgimento congiunto di impieghi di difesa aerea.

7.1 Ripercussioni per la Confederazione

Il preventivo ordinario del DDPS dovrebbe poter assorbire i costi dovuti al servizio d’appoggio dell’esercito derivante dall’articolo 67 capoverso 1 LM.

L’effettivo relativamente elevato di militari impiegati è dovuto alla portata degli impieghi richiesti, in particolare al numero di oggetti da proteggere, alla complessità della regione nonché alla necessità di disporre di riserve sufficienti per rispondere a esigenze supplementari dei corpi di polizia cantonali di Ginevra, Vaud e Vallese e di altre autorità civili che potrebbero richiedere il sostegno dell’esercito.

Le esperienze maturate in occasione dei precedenti servizi d’appoggio dell’esercito, in particolare gli impieghi durante la Conferenza sulla pace in Ucraina nel 2024, hanno mostrato che questo tipo di impiego a favore delle autorità civili genera soltanto dei costi supplementari marginali per il DDPS. In altre parole, il servizio d’appoggio genera costi pressoché equivalenti a quelli che dovrebbero essere sostenuti se le formazioni in questione assolvessero i loro obblighi nell’ambito del servizio d’istruzione al di fuori di questo servizio d’appoggio. Tuttavia il DDPS può successivamente fatturare alle autorità civili le eventuali spese supplementari.

7.2 Ripercussioni per i Cantoni

Secondo il principio di sussidiarietà, le autorità civili sono responsabili dell’impiego dei mezzi dell’esercito messi a loro disposizione dalla Confederazione.

I Cantoni si assumono le spese di alloggio e di sussistenza delle formazioni di professionisti dell’esercito che forniscono prestazioni di polizia (polizia militare, Forze aeree e Comando forze speciali). Poiché tutte le altre spese generate dall’impiego dell’esercito in servizio d’appoggio sono incluse nel preventivo della Confederazione, questo impiego ha ripercussioni finanziarie ridotte per i Cantoni. Secondo l’articolo 14 della legge del 5 ottobre 1990¹¹ sui sussidi, un servizio d’appoggio dell’esercito nell’ambito della sicurezza delle rappresentanze diplomatiche avrebbe delle conseguenze su altre forme di sussidio.

8.1 Costituzionalità e legalità dell’impiego dell’esercito

Secondo l’articolo 58 capoverso 2 della Costituzione federale (Cost.)¹², l’esercito «serve a prevenire la guerra e contribuisce a preservare la pace; difende il Paese e ne protegge la popolazione. Sostiene le autorità civili nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna e ad altre situazioni straordinarie. La legge può prevedere altri compiti».

Secondo l’articolo 67 capoverso 1 lettere b, d ed e LM, delle truppe possono, nell’ambito di un servizio d’appoggio, essere messe a disposizione delle autorità civili che lo richiedono per proteggere persone e oggetti degni di particolare protezione, per adempiere compiti che le autorità civili non sono in grado di adempiere per mancanza di personale o mezzi adeguati oppure per adempiere altri compiti di importanza nazionale o internazionale (ad es. la sorveglianza e l’intervento lacustri). Secondo il capoverso 2 dello stesso articolo, tale appoggio ha luogo soltanto nella misura in cui il compito è di interesse pubblico e le autorità civili potrebbero adempiere tale compito senza appoggio soltanto con un impiego sproporzionato in termini di personale, materiale o di tempo.

Come indicato al n. 3.2, le forze di polizia dei Cantoni di Ginevra, di Vaud e del Vallese non saranno sufficienti per garantire la sicurezza del vertice del G7 che si terrà a Évian nel 2026. Neanche l’appoggio intercantonale previsto sarà sufficiente. La richiesta formulata dai Cantoni e sottoposta al Consiglio federale è stata approvata dalla CDDGP, dal momento che i corpi di polizia interessati, compresi quelli che parteciperanno all’impiego intercantonale di polizia, non sono in grado di garantire da soli la sicurezza della regione del Lemano durante l’evento.

La condizione della sussidiarietà prevista dall’articolo 67 LM è quindi soddisfatta per un servizio d’appoggio a favore delle autorità civili. Le condizioni giuridiche che permettono l’impiego di formazioni militari in servizio di appoggio sono soddisfatte.

Secondo l’articolo 67 capoverso 4 LM, il Consiglio federale stabilisce in ogni singolo caso quale armamento è necessario alla truppa per la protezione delle persone e delle truppe impiegate nonché per l’adempimento del suo compito.

In virtù dell’articolo 70 capoverso 1 lettera a LM, la competenza in materia di chiamata in servizio e di assegnazione alle autorità civili spetta al Consiglio federale. Poiché la chiamata in servizio concerne più di 2000 militari, l’Assemblea federale deve approvare l’impiego conformemente all’articolo 70 capoverso 2 LM. Vista l’importanza delle misure di sicurezza da mettere in atto nella regione del Lemano, l’impiego deve iniziare ben prima del vertice del G7, in collaborazione con le polizie cantonali.

8.2 Sicurezza nello spazio aereo

La competenza della Confederazione di garantire la sicurezza nello spazio aereo si basa sull’articolo 87 Cost. L’articolo 7 LNA stabilisce che il Consiglio federale può vietare o limitare in modo temporaneo o permanente l’uso dello spazio aereo o il sorvolo di certe zone. Secondo l’articolo 12 OSS, in caso di limitazione nell’uso dello spazio aereo è necessaria un’autorizzazione del Comando delle Forze aeree (cpv. 1). Il Comando delle Forze aeree stabilisce nell’autorizzazione i dettagli dell’utilizzazione dello spazio aereo e degli aerodromi (cpv. 2). L’articolo 13 OSS disciplina la procedura d’autorizzazione.

8.3 Competenza e forma dell’atto

Per completare il dispositivo di sicurezza civile è previsto un impiego di massimo 5000 militari in servizio d’appoggio per una durata massima di tre settimane. Per questo motivo l’impiego deve essere sottoposto per approvazione all’Assemblea federale secondo l’articolo 70 capoverso 2 LM.

Il presente decreto federale è un singolo atto dell’Assemblea federale secondo l’articolo 173 capoverso 1 lettera h Cost. in combinato disposto con l’articolo 70 capoverso 2 LM. Siccome non stabilisce delle regole di diritto e non sottostà a referendum, l’atto assume la forma di un decreto federale semplice secondo l’articolo 163 capoverso 2 Cost. e l’articolo 29 capoverso 1 della legge del 13 dicembre 2002¹³ sul Parlamento.

8.4 Freno alle spese

Il progetto non contiene né nuove disposizioni in materia di sussidi né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa che comportano spese uniche di oltre 20 milioni di franchi. Il progetto non sottostà pertanto al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost).