Empfehlung vom 1. Juni 2007: BAV / Dienstpläne von EisenbahnunternehmenSicherheit im öffentlichen Verkehr als überwiegendes Interesse (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) - Personendaten (Art. 9 BGÖ)

A. Schlichtungsverfahren gemäss Art. 14 BGÖ

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt.

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen

Schlichtungsantrags tätig . Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.

2. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ beim BAV eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten .

Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Einschätzung und Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B. Sachlicher Geltungsbereich

1. Wie aus den Medien zu entnehmen war, hat das BAV im Zuge der Untersuchungen im Zusammenhang mit dem Unfall in Dürrenast ein Strafverfahren gegen die BLS eingeleitet. Das Öffentlichkeitsgesetz sieht einen Vorbehalt zugunsten von Verfahrensgesetzen vor (Art. 3 BGÖ). Der Zugang zu Dokumenten, die Teil eines hängigen oder abgeschlossenen Verfahrens sind, beurteilt sich damit einzig nach dem jeweiligen Verfahrensrecht. Dies gilt auch für Strafverfahren (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ).

Alle Dokumente, die in Zusammenhang mit dem Unfall in Dürrenast stehen und sich im Besitz des BAV befinden, fallen nicht in den sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ). Gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz besteht kein Anspruch auf Zugang zu diesen Dokumenten .

2. Aus den Unterlagen, die das BAV dem Beauftragten zur Verfügung gestellt hat, geht hervor, dass gegen eines der zwei untersuchten Eisenbahnunternehmen (Unternehmen A), bei dem lediglich eine Diensteinheit überprüft wurde, ein Strafverfahren eingeleitet worden ist.

Folglich besteht gemäss Öffentlichkeitsgesetz kein Anspruch auf Zugang zu den Dokumenten betreffend das Eisenbahnunternehmen A.

Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz, BBl 2003 2023 BBl 2003 2024 S. dazu auch Schlussbericht der Unfalluntersuchungsstelle Bahnen und Schiffe über den „Aufprall eines Dienstzuges auf eine stehende Wagengruppe, 17. Mai 2006, in Dürrenast/Thun“ http://www.uus.admin.ch/imperia/md/content/uus/schlussberichte/4020506.pdf )

C. Zugang zu Dokumenten mit Personendaten Dritter

1. Im Folgenden gilt es, die Frage des Zugangs zu den Dokumenten betreffend das Eisenbahnunternehmen B zu beurteilen. Es handelt sich dabei um die vom BAV einverlangten Dienstpläne und -einteilungen sowie die von BAV erstellten Auswertungsberichte. Das BAV lehnt den Zugang zu den gewünschten Dokumenten vollumfänglich ab und begründete dies mit dem Schutz der Privatsphäre der in den Dokumenten erwähnten Personen (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ).

2. Die kurze Erfahrung seit Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes zeigt, dass Bundesorgane in der überwiegenden Mehrheit der Gesuche den Zugang entweder vollumfänglich gewähren oder vollständig ablehnen. Sie lassen dabei ausser Acht, dass das Öffentlichkeitsgesetz einen teilweisen Zugang zu einzelnen Inhalten des Dokuments vorsieht respektive vorschreibt („einschränken“ gemäss Art. 7). Dies gilt explizit auch für amtliche Dokumente, die Personendaten Dritter enthalten. Kann ein Dokument nicht entsprechend den Vorgaben von Art. 9 BGÖ anonymisiert werden, so darf eine Behörde nicht von vornherein davon ausgehen, dass der Zugang stets verweigert werden muss. Sie muss vielmehr die notwendigen Schritte unternehmen, um der gesuchstellenden Person einen (vollumfänglichen oder eingeschränkten) Zugang zum Dokument zu ermöglichen. Die Behörde ist nach Öffentlichkeitsgesetz gehalten, die Drittperson in das Gesuchverfahren einzubeziehen ist, wenn sie die Gewährung des Zugangs in Betracht zieht (Art. 11 BGÖ).

Bundesstellen sollten nach Einschätzung des Beauftragten vermehrt von der Möglichkeit der Anhörung der betroffenen Drittperson Gebrauch machen. Denn es ist durchaus denkbar, dass diese keine Einwände gegen die Gewährung des Zugangs zum fraglichen Dokument erhebt.

3. Die zu beurteilenden amtlichen Dokumente (Dienstpläne und -einteilungen sowie Auswertungsberichte) enthalten Personendaten (einerseits Angaben zum Unternehmen, anderseits Angaben zu den Arbeitnehmern) sowie Angaben, die auch Rückschlüsse auf Personen ermöglichen (Dienststelle, Orte, Funktionsbezeichnungen etc.). Zu Recht verweist das BAV darauf, dass amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren sind (Art. 9 BGÖ). Der Beauftragte kann allerdings dem BAV nicht folgen, wenn es festhält, dass Dienstpläne und -einteilungen „durch eine Anonymisierung sinnlos werden.“

Es kann nicht die Aufgabe eines Bundesamtes sein, darüber zu urteilen, ob die Informationen, zu denen der Gesuchsteller Zugang beantragt, für ihn sinnvoll sind oder nicht. Ebenso wenig muss das Bundesamt in Betracht ziehen, welche Schlüsse und Wertungen der Gesuchsteller aus den zugänglichen Informationen ziehen könnte. Gemäss Öffentlichkeitsgesetz muss sich das Bundesamt in erster Linie darauf beschränken, die Voraussetzungen für die Gewährung des Zugangs zu erfüllen. Dass auch anonymisierte Dokumente einen (sinnvollen oder sinnentleerten) informativen Inhalt aufweisen, zeigt der zu beurteilenden Fall. Aus anonymisierten Dienstplänen und -einteilungen lassen sich eine Vielzahl von Informationen entnehmen, wie beispielsweise Arbeits- und Ruhezeiten. Es versteht sich von selbst, dass die Namen der Angestellten sowie alle weiteren Angaben, welche die Angestellten identifizieren könnten, vor der Gewährung des Zugangs abgedeckt werden müssen.

Die blosse Tatsache, dass in den einzelnen Dokumenten zahlreiche Personendaten abzudecken sind, rechtfertigt keine vollumfängliche Ablehnung des Gesuchs. Dies zeigt sich schon daran, dass zum einen der Gesetzgeber auch die besonders aufwändige Bearbeitung geregelt hat (Art. 10 Abs. 4 BGÖ in Verbindung mit Art. 10 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) und zum andern für arbeitsintensive Gesuche eine Gebühr verlangt werden kann (s. unten Bst. D).

4. Das Eisenbahnunternehmen B ist eine juristische Person. Juristische Personen besitzen grundsätzliche die gleichen Rechte und Pflichten wie natürliche Personen. Sie haben Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer Personendaten und können sich auf das Datenschutzrecht berufen (Art. 2 des Bundesgesetzes über den Datenschutz, DSG, SR 235.1). Es stellt sich daher die Frage, ob auch das Eisenbahnunternehmen B aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes ein Recht darauf hat, anonym zu bleiben.

Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ können im Rahmen der Zugangsgewährung in Ausnahmefällen auch Personendaten eines Dritten bekannt gegeben, wenn an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ enthält eine nicht abschliessende Auflistung von Fällen, in denen das öffentliche Interesse am Zugang das Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre überwiegt. Zur Feststellung des überwiegenden öffentlichen Interesses muss eine Interessenabwägung zwischen dem Schutz der Privatsphäre des Dritten und dem öffentlichem Interesse am Zugang zum fraglichen Dokument vorgenommen werden (Art. 6 Abs. 1 VBGÖ).

Entscheidend für die Beurteilung der Frage, welches Interesse eine Privatperson an der Geheimhaltung ihres Namens resp. ihrer Firma hat, sind u.a. ihre Funktion oder Stellung, die Umstände der Informationsbeschaffung sowie die Art der betroffenen Daten . J Bei einem konzessionierten Eisenbahnunternehmen handelt es sich um eine juristische Person, die mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betraut ist. Sie muss sich daher weitergehende Beeinträchtigungen ihrer Privatsphäre als eine „einfache“ juristische oder natürliche Person ohne Bezug zur Öffentlichkeit oder zur Verwaltung gefallen lassen. J Das Unternehmen war gemäss Art. 20 AZG verpflichtet, dem BAV die fraglichen Informationen zu übermitteln . J Bei der Art der betroffenen Daten handelt es sich um die Firma des Eisenbahnunternehmens und die von ihr zu verantwortenden Verstösse gegen das Arbeitszeitgesetz. Diese Informationen stehen in einem direkten Zusammenhang mit der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe.

Entscheidend für die Gewichtung des öffentlichen Interesses am Zugang zu den Dokumenten sind u.a. der Schutz der öffentlichen Sicherheit, die Beziehung zwischen dem Eisenbahnunternehmen und der Verwaltung, das Gewicht der fraglichen Materie sowie das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses. J Das Arbeitszeitgesetz bezweckt „in erster Linie die Gewährleistung der Sicherheit für die Benutzer der öffentlichen Verkehrsmittel“ . Dies geschieht u.a. durch Vorgaben in Bezug auf die Arbeits- und Ruhezeit (Art. 3ff. AZG). Zur Wahrung der Verkehrs- und Betriebssicherheit (sowie zum Schutz der Arbeitnehmer) wurde dem BAV eine Aufsichtstätigkeit übertragen. Der Gesetzgeber stellt damit einen direkten Zusammenhang zu den massgeblichen Kriterien der Interessenabwägung s. Brunner „Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung: Von Kollisionen und Verkehrsregeln“, Ziff. IV 3; in „Selbstbestimmung und Recht“, Festgabe für Rainer J. Schweizer, Schulthess 2003 Aus dieser Tatsache lässt sich nach der hier vertretenen Ansicht nicht zwingend ableiten, dass der Zugang zu solchen Informationen restriktiver gehandhabt werden muss (anders Brunner). BBl 1971 I 442 zwischen der Arbeitszeit der Angestellten von konzessionierten Eisenbahngesellschaften und der Sicherheit der Fahrgäste her. J Das Eisenbahnunternehmen hat vom Bund eine Konzession erhalten. Aufgrund der besonderen Natur der Beziehung zwischen der Drittperson und dem Bund besteht bereits ein grösseres Interesse an der Transparenz. J Dem öffentlichen Verkehr kommt in der Schweiz eine grosse Bedeutung zu. Eine grosse Anzahl von Bürgerinnen und Bürgern sind täglich auf den öffentlichen Verkehr angewiesen. Es ist daher nachvollziehbar, dass die Öffentlichkeit nach einem Zugsunglück ein besonderes Interesse an Informationen zur Sicherheit des Eisenbahnverkehrs in der Schweiz hat.

Die Sicherheit im Eisenbahnverkehr hat oberste Priorität. Der Beauftragte vertritt daher die Ansicht, dass Bürgerinnen und Bürger ein ebenso grundlegendes wie berechtigtes Interesse haben zu wissen, ob die vom Staat konzessionierten Transportunternehmen im Allgemeinen die gesetzlichen Vorgaben für den öffentlichen Verkehr einhalten und ob sie im Besonderen die Sicherheitsanforderungen beachten. Demgegenüber schätzt der Beauftragte das Interesse des betroffenen Eisenbahnunternehmens an der Wahrung seiner Privatsphäre als ungleich geringer ein, zumal die sie betreffenden Informationen in einem direkten Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe stehen und keine gravierenden Verstösse gegen das Arbeitszeitgesetz festgestellt worden sind. Die Bekanntgabe des Namens stellt nach Meinung des Beauftragten daher nur einen geringen Eingriff in die Privatsphäre dar.

Aufgrund der vorangehenden Ausführungen gelangt der Beauftragte zur Überzeugung, dass vorliegend das öffentliche Interesse am Zugang zu den Dokumenten (d.h. die Sicherheit im Bahnverkehr) das private Interesse an der Geheimhaltung des Namens überwiegt.

Dieser Bekanntgabe von Personendaten steht auch das Datenschutzgesetz nicht entgegen, denn der Gesetzgeber hat für diese Ausnahmefälle eine Koordinationsnorm im Datenschutzgesetz geschaffen . Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG können Personendaten bekannt gegeben werden, wenn (a.) die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen; und (b.) an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Beide Voraussetzungen sind vorliegend gegeben.

5. Zusammenfassend kommt der Beauftragte in Bezug auf den Zugang zu den Dokumenten, die das Eisenbahnunternehmen B betreffen, zum folgenden Schluss: J Dienstpläne und -einteilungen, die das Eisenbahnunternehmen B dem BAV im Rahmen seiner Auskunftspflicht nach Art. 20 AZG zugestellt hat, sowie Kontroll- und Auswertungsberichte, die das BAV im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit nach Art. 18 AZG erstellt hat, sind nach Öffentlichkeitsgesetz grundsätzlich zugänglich. J Die Namen der Angestellten sowie alle weiteren Angaben, welche die Angestellten identifizieren könnten (wie Dienststelle, Arbeitsorte, Funktionsbezeichnungen), müssen vor Gewährung des Zugangs abgedeckt werden. J Der Name des Eisenbahnunternehmens B muss gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht abgedeckt werden.

BBl 2003 2033

D. Gebühren

Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist in der Regel gebührenpflichtig (Art. 17 BGÖ sowie Art. 14ff. VBGÖ). Dieser Grundsatz gilt auch, wenn vorgängig ein Schlichtungsverfahren durchgeführt worden ist.

Da im vorliegenden Fall zahlreiche Dokumente zu anonymisieren sind, informiert das BAV den Antragsteller, wenn die Kosten für die Gewährung des Zugangs voraussichtlich 100 Franken übersteigen, und teilt ihm die zu erwartende Höhe der Gebühr mit. Möchte der Antragsteller am Zugangsgesuch festhalten, so muss er das Gesuch innert 10 Tagen bestätigen, ansonsten gilt es als zurückgezogen (Art. 16 Abs. 2 BGÖ).

E. Schlussbemerkung

1. Grundsätzlich gilt es festzuhalten, dass dem Transparenzprinzip gerade bei Aufsichts- und Kontrolltätigkeiten der Ämter über Private, denen eine öffentliche Aufgabe zur Erfüllung übertragen worden ist, eine besondere Bedeutung zukommt. Durch Zugang zu Auswertungs- und Inspektionsberichten können die Bürgerinnen und Bürger einerseits die Verwaltung und von ihr beauftragte Dritte kontrollieren. Andererseits kann dadurch das Vertrauen in Behörden und Organisationen, denen öffentliche Aufgaben übertragen wurden, verbessert werden. Sowohl Kontrolle als auch Vertrauensbildung sind zentrale Ziele des Öffentlichkeitsgesetzes . Es ist daher zu fordern, dass Bundesbehörden in Zukunft vermehrt Massnahmen ergreifen, damit Kontrollberichte, Inspektionsberichte und Auswertungen – auf Gesuch hin oder öffentlich – zugänglich gemacht werden können. Dieser Forderung sollten die Ämter bereits bei Erstellung eines Berichts Rechnung tragen und entsprechende Vorkehrungen treffen.

2. Wie bereits in früheren Schlichtungsverfahren festgestellt, herrscht zurzeit eine gewisse „Alles oder Nichts“-Mentalität. Die Bundesämter machen zu wenig von der Möglichkeit (und Verpflichtung!) Gebrauch, einen teilweisen Zugang zu amtlichen Dokumenten zu gewähren. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass der Zugang nur so gering wie möglich eingeschränkt wird. So lange die nicht anonymisierten (Art. 9 BGÖ) und/oder nicht abgedeckten respektive entfernten Teile (Art. 7 BGÖ) eines Dokuments noch substanzielle und sinnvolle Informationen enthalten, muss ein teilweiser Zugang zum Dokument gewährt werden.