A.R. contre la SUISSE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 18888/91
présentée par A.R.
contre la Suisse
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 22 octobre 1997 en présence
de
Mme J. LIDDY, Présidente
MM. S. TRECHSEL
M.P. PELLONPÄÄ
E. BUSUTTIL
A. WEITZEL
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
B. MARXER
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
M. VILA AMIGÓ
Mme M. HION
M. R. NICOLINI
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 8 juillet 1991 par A.R. contre la
Suisse et enregistrée le 3 octobre 1991 sous le N° de
dossier 18888/91 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
11 mai 1994 et les observations en réponse présentées par le requérant
le 12 juillet 1994 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
Faits
EN FAIT
Le requérant, de nationalité suisse, est domicilié à Ligornetto
(canton du Tessin).
Dans la procédure devant la Commission il est représenté par
Maîtres Fulvio Pezzati et Manuela Minotti, avocats à Chiasso.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est propriétaire d'une maison sise dans le centre
de Ligornetto. Il y exploite une imprimerie spécialisée dans
l'utilisation du papier recyclé. Les locaux à usage d'habitation du
requérant se trouvent au troisième étage.
Le requérant est divorcé. Ses deux filles, nées en 1977 et 1980,
vivent chez lui dix jours par mois.
Le 14 février 1990, le médecin délégué, accompagné d'un membre
de la municipalité et de deux employés municipaux, inspecta sans
préavis les locaux professionnels et privés du requérant. Se fondant
sur le résultat de l'état des lieux et le rapport établi par le médecin
délégué, la municipalité de Ligornetto ordonna au requérant, par
décision du 7 mars 1990, d'enlever, dans un délai de trente jours, le
matériel et les déchets ainsi que toute autre cause d'insalubrité
constatée dans sa propriété sous peine de voir sa maison déclarée
inhabitable.
Le 6 juin 1990, le Conseil d'Etat du canton du Tessin rejeta un
recours formé par le requérant contre cette décision. Le Conseil d'Etat
releva que l'article 99 de la loi sanitaire (legge sanitaria) accordait
au médecin délégué à tout moment le libre accès aux locaux où il y
avait un risque d'infraction aux dispositions de cette loi. Il estima
que la municipalité était compétente pour déclarer la maison
inhabitable ou à imposer au propriétaire l'enlèvement du matériel. Le
Conseil d'Etat conclut que, dans le cas d'espèce, la procédure s'était
déroulée conformément aux dispositions légales et dans le respect du
principe de la proportionnalité.
Le 26 juin 1990, le requérant saisit le tribunal administratif
du canton du Tessin.
Par jugement du 24 août 1990, le tribunal administratif confirma
la décision de la municipalité du 7 mars 1990 dans la mesure où le
requérant s'était vu imposer l'obligation de faire disparaître les
causes de l'insalubrité constatées dans les locaux de sa maison. Le
tribunal administratif observa que d'après les preuves recueillies,
notamment des photographies, le désordre qui régnait dans les pièces
habitées par le requérant et dans les locaux de son entreprise, était
indescriptible. Ce serait un euphémisme de qualifier cette situation
de chaotique.
Le tribunal administratif observa toutefois que le désordre seul
ne suffisait pas à justifier une intervention répressive des autorités
communales. En principe, la liberté de chacun de vivre dans des
conditions d'ordre, qui lui convenaient personnellement, ne pouvait
être restreinte pour le seul motif que le choix fait par l'intéressé
s'éloignait des normes généralement admises. Afin de justifier une
ingérence des autorités dans la liberté individuelle, il fallait en
particulier que le désordre, en tant que source d'émissions nuisibles
pour l'environnement ou de danger pour la santé publique ou encore
simplement comme étant inesthétique, constitue une ingérence
inadmissible dans la sphère de la liberté d'autrui. D'après le tribunal
administratif, l'insalubrité provenant du désordre représentait, en
effet, un danger pour la santé des personnes qui habitaient avec le
requérant, en particulier pour celle de ses filles. Il suffisait de
regarder la photographie qui documentait l'état dans lequel se trouvait
la litière du chat dans l'escalier de la maison pour se rendre compte
du danger pour la santé (toxoplasmose) dû au manque d'hygiène. Le
tribunal administratif conclut que la décision critiquée se justifiait
dans la mesure où elle imposait au requérant de faire disparaître les
causes d'insalubrité constatées.
Le requérant introduisit un recours de droit public contre ce
jugement.
Par arrêt du 27 décembre 1990, notifié au requérant avec les
motifs le 1er février 1991, le Tribunal fédéral rejeta le recours.
Le Tribunal fédéral observa notamment qu'à la lumière des
photographies versées au dossier, les constatations faites par les
autorités cantonales ne prêtaient pas à critique. Il y avait un peu
partout dans la maison du requérant des toiles d'araignées, de la
saleté et de la poussière ainsi que des traces d'humidité. Les
conditions d'hygiène rencontrées chez lui étaient chaotiques et
inquiétantes, au moins pour les habitants de sa maison. Pour justifier
un ordre d'évacuation et de nettoyage, il suffisait de constater que
les conditions hygiéniques pouvaient mettre en danger la santé des
habitants des lieux, sans nécessairement constituer une source de
danger pour la santé publique.
Quant à la violation alléguée du droit au respect de la vie
privée et du domicile du requérant, le Tribunal fédéral releva que les
mesures critiquées, à savoir l'inspection de la maison et l'ordre de
faire disparaître les causes d'insalubrité, étaient fondées sur les
dispositions légales suivantes :
- l'article 107 de la loi organique communale (legge
organica comunale) du 10 mars 1987, qui confère aux mairies
le droit d'exercer les fonctions de police locale ; parmi
ces fonctions figurent la protection de la santé publique
et l'hygiène ;
- l'article 24 du règlement d'application de la loi
organique communale du 30 juin 1987 autorisant la mairie
d'adopter des mesures pour la protection de la santé
publique et de l'hygiène (inhabitabilité, dépôts
d'excréments et d'ordures, propreté urbaine, etc.) ;
- l'article 38 de la loi sanitaire, aux termes duquel
les autorités communales sont compétentes pour l'octroi de
l'autorisation de l'habitabilité et de conformité de toutes
les constructions qui ne rentrent pas dans la catégorie des
édifices à l'usage public ou collectif ;
- l'article 15 du règlement cantonal relatif à l'hygiène
du sol et de l'habitation (regolamento cantonale
sull'igiene del suolo e dell'abitato) du 14 octobre 1958
applicable en vertu de l'article 103 de la loi sanitaire,
qui évoque la possibilité de déclarer inhabitable - par
décision de la mairie sur avis du médecin délégué - une
maison ou une partie d'une maison qui présente des graves
défauts du point de vue de l'aération ou de l'éclairage
naturelle, ou des installations sanitaires inefficaces,
insuffisantes ou dans un état à provoquer des évaporations
ou infiltrations nocives, ou qui pour toute autre raison
présente un danger pour la santé publique ou pour celui qui
y habite.
Le Tribunal fédéral ajouta que, selon l'article 99 de la loi
sanitaire, les personnes et les fonctionnaires auxquels la surveillance
et la mise en oeuvre de la loi étaient confiées, pouvaient à tout
moment avoir libre accès aux locaux dans lesquels s'exerçait une
activité soumise à un contrôle - ainsi qu'aux bâtiments annexes - et
autorisait ces personnes à procéder à toute investigation retenue
nécessaire aux fins de constater l'existence d'une infraction. Selon
le Tribunal fédéral, il était inutile de relever que l'avis préalable
d'un contrôle en diminuerait, dans beaucoup de cas, considérablement
l'efficacité.
Quant au respect de la proportionnalité de la mesure litigieuse,
le Tribunal fédéral rappela que le tribunal administratif avait
considéré l'insalubrité constatée dans la maison du requérant comme
présentant un danger pour sa santé et celle de ses filles. Le tribunal
administratif n'avait pourtant pas imposé au requérant de faire de
l'ordre dans sa maison, mais uniquement de respecter les normes
d'hygiène les plus élémentaires, en lui ordonnant de nettoyer au moins
les espaces habités afin d'éviter le développement d'éventuelles
maladies dangereuses non seulement pour la santé du requérant mais
également pour celle de ses filles et, le cas échéant, celle des tiers.
Toujours selon le Tribunal fédéral, la confirmation de la décision
litigieuse dans les limites fixées par le tribunal administratif ne
méconnaissait pas le principe de la proportionnalité.
GRIEFS
Invoquant l'article 8 de la Convention, le requérant se plaint
de l'inspection dont les locaux professionnels et privés de sa maison
ont fait l'objet. Il soutient que non seulement la base légale de la
mesure incriminée est insuffisante, mais la possibilité de procéder à
une visite des lieux, sans préavis et en l'absence d'un contrôle
judiciaire, est contraire au principe de la proportionnalité.
Mis à part les cas d'urgence, le requérant conteste que de telles
mesures sont justifiées par une nécessité sociale impérieuse. En outre,
selon lui, il est inadmissible et contraire au rôle d'un expert
judiciaire que le médecin délégué, fonctionnaire non assermenté, soit
à l'origine d'une ingérence grave dans sa sphère privée.
Le requérant fait valoir que les mesures litigieuses étaient ni
nécessaires, ni adéquates, ni proportionnelles et à tort fondées sur
l'assomption que désordre signifie automatiquement saleté. Or, la
situation concrète n'aurait constitué un danger ni pour l'hygiène
publique ni pour l'hygiène privée. La protection de la santé n'était
qu'un prétexte pour lui imposer un certain mode de vie.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 8 juillet 1991 et enregistrée le
3 octobre 1991.
Le 2 mars 1994, la Commission (Première Chambre) a décidé de
porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur, en
l'invitant à lui présenter par écrit ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 11 mai 1994. Le
requérant y a répondu le 12 juillet 1994.
Considérants
EN DROIT
Le requérant se plaint que les locaux professionnels et privés
de sa maison ont fait l'objet d'une inspection, mesure prise en
l'absence d'une décision susceptible de faire l'objet d'un contrôle
judiciaire préalable, et qu'il s'est vu imposer l'obligation de faire
disparaître les causes d'insalubrité constatées lors de cette
inspection. Il invoque l'article 8 (art. 8) de la Convention.
Cette disposition est ainsi libellée :
«1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique
dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette
ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue
une mesure qui, dans une société démocratique, est
nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté
publique, au bien-être économique du pays, à la
défense de l'ordre et à la prévention des infractions
pénales, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d'autrui.»
La Commission estime que l'inspection effectuée par le médecin
délégué dans les locaux privés et professionnels du requérant s'analyse
en une ingérence dans l'exercice des droits reconnus au requérant par
le paragraphe 1 de l'article 8 (art. 8) de la Convention, notamment du
droit au respect de son domicile et de sa vie privée (voir Cour eur.
D.H., arrêt Chappell c. Royaume-Uni du 30 mars 1989, série A n° 152-A,
pp. 21-22, par. 51). Il en va de même en ce qui concerne la décision
par laquelle le requérant s'est vu imposer l'obligation de faire
disparaître les causes d'insalubrité constatées par les autorités
communales dans ces lieux.
La Commission doit ensuite rechercher si cette ingérence se
justifiait au regard de l'article 8 par. 2 (art. 8-2) de la Convention,
à savoir si elle était prévue par la loi, poursuivait un ou des buts
légitimes et était nécessaire dans une société démocratique pour les
atteindre.
Le requérant fait valoir que l'ingérence des autorités publiques
dans sa vie privée n'est pas fondée sur une base légale suffisante.
Selon le Gouvernement, la base légale de la mesure litigieuse ne
saurait être mise en question.
La Commission rappelle que les mots «prévue par la loi» veulent
d'abord que la mesure incriminée ait une base en droit interne, mais
ils ont trait aussi à la qualité de la loi en cause : ils exigent
l'accessibilité de celle-ci à la personne concernée, qui de surcroît
doit pouvoir en prévoir les conséquences pour elle, et sa compatibilité
avec la prééminence du droit (voir Cour eur. D.H., arrêt Herczegfalvy
c. Autriche du 24 septembre 1992, série A n° 244, p. 27, par. 88).
La Commission estime qu'en l'espèce, la législation interne
définit de manière très précise l'étendue et les modalités d'exercice
du pouvoir de l'administration en la matière. Ainsi, le Tribunal
fédéral estima que les mesures incriminées étaient régulières au regard
de l'article 99 de la loi sanitaire et les autres dispositions
pertinentes de la législation cantonale et communale. La Commission
n'aperçoit aucune raison de s'écarter de cette opinion. Partant
l'ingérence était prévue par la loi.
Quant au but poursuivi par l'inspection des locaux professionnels
et privés du requérant, la Commission observe que les autorités ont
justifié la mesure litigieuse par le besoin de protection du requérant
et des tiers, en particulier de ses deux filles. Dès lors, l'ingérence
poursuivait des objectifs légitimes sous l'angle du paragraphe 2 de
l'article 8 (art. 8) de la Convention, à savoir la protection de la
santé et la protection des droits d'autrui.
Quant à la «nécessité de l'ingérence dans une société
démocratique», la Commission rappelle que les Etats contractants
jouissent dans ce domaine d'une certaine marge d'appréciation, mais que
celle-ci va de pair avec un contrôle européen. Les exceptions que
ménage le paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) appellent une
interprétation étroite et leur nécessité dans un cas donné doit se
trouver établi de manière convaincante (voir, notamment, Cour eur.
D.H., arrêt Funke c. France du 25 février 1993, série A n° 256-A, p.
24, par. 55).
La Commission note qu'en l'espèce, l'inspection de la maison du
requérant fut effectuée en l'absence d'une décision susceptible d'un
contrôle judiciaire préalable. Dans une situation pareille, la
Commission doit se convaincre que la législation et la pratique en
cause offrent des garanties adéquates et suffisantes contre les abus
(voir Cour eur. D.H., arrêt Funke c. France précité, pp. 24-25,
par. 56).
Le Gouvernement considère que l'exigence d'un contrôle judiciaire
préalable ne découle pas du texte du paragraphe 2 de l'article 8
(art. 8-2) de la Convention. Le Gouvernement constate que le cas
d'espèce se distingue, à plusieurs égards, des situations qui ont donné
lieu à la jurisprudence de la Cour dans les affaires Funke, Crémieux
et Miailhe (cf. Cour eur. D.H., arrêts Funke, Crémieux et Miailhe du
25 février 1993, série A, n° 256-A,B et C).
Le Gouvernement expose que, dans ces dernières affaires, il
s'agissait de multiples perquisitions domiciliaires avec saisie de
quantités importantes de documents. La présente affaire n'a pas pour
objet une accusation en matière pénale. La décision prise en l'espèce
est une décision qui relève de la police sanitaire. En l'occurrence,
l'inspection locale poursuivait essentiellement le but de constater si
les locaux en question répondaient aux exigences minimales de
salubrité. La «police sanitaire» peut être englobée dans la notion plus
générale de «police du commerce» (contrôle des denrées alimentaires,
des constructions, des appareils techniques, de la protection des eaux,
etc.) qui permet à l'administration de prendre un certain nombre de
décisions, de sa propre autorité, dans le but de sauvegarder notamment
la santé et la sécurité publiques. Selon le Gouvernement, ces décisions
n'impliquent ni «mandat judiciaire», ni communication préalable de la
décision pouvant faire l'objet d'un recours. En revanche, une fois la
décision exécuté, celle-ci peut faire l'objet d'un recours judiciaire.
D'après le requérant, la mesure litigieuse ne saurait passer pour
«nécessaire dans une société démocratique». Il affirme que la
jurisprudence de la Cour dans l'affaire Crémieux s'applique
parfaitement à la présente affaire, la Cour ayant souligné qu'en
l'absence surtout d'un mandat judiciaire, et non en raison du nombre,
de la durée et de l'ampleur des opérations de contrôle, il y avait
violation de l'article 8 (art. 8) de la Convention (cf. Cour eur. D.H.,
arrêt Crémieux c. France précité, p. 63, par. 40). Le requérant allègue
que l'atteinte à ses droits n'était pas proportionnée aux buts
légitimes poursuivis.
La Commission estime qu'en l'occurrence, la législation en
matière d'hygiène et de santé était précise et accordait aux autorités
compétentes certains pouvoirs bien délimités dans le souci de protéger
la santé et les droits d'autrui. La Commission relève que l'inspection
des locaux privés et professionnels du requérant n'a pas été pratiquée
abusivement et s'est limitée à l'établissement d'un constat de fait.
La Commission note également que les mesures litigieuses visaient
uniquement à rétablir une situation hygiénique et sanitaire, conforme
à la loi, et non à empêcher le requérant d'organiser sa vie comme bon
lui semble. Les mesures dont le requérant a fait l'objet, étaient donc
limitées au stricte nécessaire en matière d'hygiène et de santé et ont
été exécutées en pleine conformité avec les dispositions légales. En
outre, le tribunal administratif du canton du Tessin ainsi que le
Tribunal fédéral ont assuré un contrôle judiciaire de la mesure
litigieuse et n'ont constaté aucune violation des droits du requérants.
La Commission observe, dans ce contexte, que le texte du paragraphe 2
de l'article 8 (art. 8) de la Convention ne requiert pas un contrôle
juridique préalable et que le Tribunal fédéral a relevé, à juste titre,
que l'annonce préalable de la décision de procéder à une inspection en
réduirait, dans la plupart des cas, l'efficacité.
Au vu des circonstances de l'espèce et compte tenu de la marge
d'appréciation laissée aux Etats contractants, la Commission estime que
l'ingérence n'était pas disproportionnée aux buts légitimes recherchés.
Il s'ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit
être rejetée en application de l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la
Convention.
Dispositif
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
M.F. BUQUICCHIO J. LIDDY
Secrétaire Présidente
de la Première Chambre de la Première Chambre