CISE HOLDING S.A. ET AUTRES contre la SUISSE

EN FAIT

Les requérants sont deux sociétés de droit suisse, à savoir les sociétés CISE Holding S.A. et IFI Interfininvest S.A. ayant toutes deux leurs sièges sociaux à Lugano (canton du Tessin), la société anonyme italienne CISE S.p.A. ayant son siège social à Milan, ainsi que des porteurs de fonds, dont la liste figure en annexe.

Dans la procédure devant la Commission ils sont représentés par Maîtres Giuseppe Conte et Giuseppe Giacomini, avocats au barreau de Gênes (Genua).

La société Interfininvest S.A. (IFI) assumait la direction de deux fonds de placement, à savoir le fonds immobilier Europrogramme International (EPR) et le fonds immobilier Europrogramme International série 1969 (EPR 69).

Jusqu'en 1989, l'actionnaire unique de la société IFI était la société Interprogramme Holding S.A., sise à Lugano et contrôlée par B. B. était également le président du conseil d'administration de la société IFI.

Alarmés en 1984 par la situation économique instable régnant dans les pays où des placements avaient été effectués, un nombre important des porteurs demanda le rachat ou le remboursement de leurs parts. Afin de protéger les droits de tous les porteurs, la Commission fédérale des banques (CFB), en tant qu'autorité de surveillance des fonds de placement, accorda à deux reprises à la direction des fonds de la société IFI des prorogations des délais pour le rachat des parts.

Le 22 mars 1985, la CFB rejeta une troisième demande de prorogation des délais et décida, le 25 mars 1985, de mettre en liquidation les fonds de placement EPR et EPR 69.

La CFB confia la liquidation des fonds de placement à la société IFI, en dépit du manque de confiance à l'égard de celle-ci et de son dirigeant B. Elle exigeait cependant de B. de se retirer du conseil d'administration et de s'engager à ne plus intervenir dans la gestion et la liquidation des fonds.

Le 16 janvier 1985, B., et le 5 février 1985, la société Interprogramme Holding S.A. confirmèrent leur intention de respecter l'obligation de non-ingérence.

Le 23 janvier 1987, le parquet de Lugano classa une procédure pénale engagée par un groupe de souscripteurs du fonds à l'encontre des responsables notamment de la société IFI et de B.

par la suite, la CFB constata que B. intervenait de plus en plus ouvertement dans la gestion de la société IFI et dans la liquidation des fonds de placement. Le 22 juillet 1988, elle fit savoir qu'elle nommerait pour la société de direction un administrateur chargé de mener à terme la liquidation des fonds.

En janvier 1989, B. céda, à l'insu du conseil d'administration, au prix d'un franc symbolique, l'entier paquet d'actions de la société IFI à la société CISE Holding S.A. Celle-ci était entièrement contrôlée par la société CISE S.p.A. de Milan qui, quant à elle, était composée d'un groupe de huit investisseurs du fonds EPR 69. Ce groupe était proche du Comité de Vénétie pour la défense des intérêts des souscripteurs des parts du fonds commun de placement immobilier EPR 69 (par la suite : Comité de Vénétie - Comitato Veneto per la Difesa degli interessi dei sottoscrittori di quote parti del Fondo comune di investimento immobiliare Europrogramme Internazionale Serie 69). Il comptait environ 22 000 des 75 000 porteurs de parts du fonds immobilier susmentionné.

Selon le contrat de vente daté du 24 février 1989, il était dans l'intérêt des porteurs de parts d'exercer un contrôle direct sur la liquidation des fonds.

Le 28 février 1989, la CFB demanda à la société de direction des fonds de fournir des sûretés d'un montant de 20 millions de francs suisses afin de garantir les droits des porteurs de parts.

Le 22 mars 1989, la CISE Holding S.A. demanda à la société IFI S.A. de renvoyer sine die l'assemblée générale fixée au lendemain et de vendre rapidement ses immeubles. Elle demanda également d'être informée des modalités de vente avant la conclusion des contrats.

Le 23 mars 1989, les membres du conseil d'administration de la société de direction déclarèrent qu'ils ne continueraient à exercer leurs fonctions que si leur indépendance était respectée, conformément à la législation suisse sur les fonds de placement, indépendamment de ce qui était stipulé dans le contrat de cession des actions de la société de direction à la CISE Holding S.A.

Par une lettre circulaire du 26 avril 1989, la société CISE S.p.A. proposa de céder gratuitement 192 000 de ses 200 000 actions aux porteurs de parts qui en auraient présenté la demande avant le 10 juillet 1989. Il était mentionné dans cette lettre que l'opération poursuivait le but d'obtenir le contrôle sur la société IFI en vue d'accélérer la liquidation des fonds EPR.

Le 22 mai 1989, le secrétaire de la CFB engagea une procédure tendant à retirer à la société IFI l'autorisation de gérer les fonds de placement et à nommer un administrateur chargé de mener à terme la liquidation, en raison du non-respect de l'obligation de non-ingérence contractée par B. en janvier 1985.

Le 22 juin 1989, la CISE Holding S.A., en sa qualité d'actionnaire unique de la société de direction, s'engagea par écrit à garantir, à l'avenir, l'indépendance et l'autonomie du conseil d'administration.

Compte tenu de cette déclaration, la CFB suspendit le 10 juillet 1989 la procédure de retrait de l'autorisation.

Le 5 décembre 1989, la CISE Holding S.A. et la CFB conclurent un accord aux termes duquel le conseil d'administration de la société IFI devait être composé dorénavant de trois membres dont l'indépendance à l'égard de B. était assurée.

Lors d'une assemblée générale du 12 décembre 1989, la CISE Holding S.A. proposa de nommer en tant qu'administrateurs les personnes choisies en commun accord avec la CFB. Toutefois, celles-ci refusèrent d'assumer cette tâche.

Le 18 décembre 1989, la CISE Holding S.A. informa la CFB qu'en raison de l'impossibilité de nommer les administrateurs envisagés, elle se proposait de nommer trois nouveaux administrateurs lors de la prochaine assemblée générale.

Par décision des 18/19 décembre 1989, la CFB retira à la société IFI l'autorisation de gérer les fonds de placement et désigna la société anonyme FIDUCIA Bankenrevision AG à Bâle comme administrateur des fonds de placement EPR et EPR 69, en liquidation. La CFB soulignait en particulier que la direction d'un fonds de placement suisse avait l'obligation de garantir l'égalité de traitement de tous les porteurs de parts. Après avoir rappelé que les porteurs de parts n'avaient aucun droit d'intervenir dans l'administration d'un fonds de placement, la CFB estimait que le retrait de l'autorisation accordée à la société IFI apparaissait comme la seule mesure de nature à protéger les intérêts de tous les porteurs de parts. Elle relevait que la volonté démontrée par la CISE Holding S.A. d'obtenir le contrôle sur la liquidation des fonds était inadmissible et incompatible avec les dispositions de la Loi fédérale sur les fonds de placement (LFP) et en particulier avec la condition d'indépendance de la direction du fonds.

Le dispositif de cette décision fut notifié à la société IFI en décembre 1989, les motifs le 9 janvier 1990.

Le 6 février 1990, la société IFI forma un recours de droit administratif contre cette décision. Elle fit valoir en substance que les conditions légales pour le retrait de l'autorisation de gérer les fonds de placement n'étaient pas réunies. Elle reprocha principalement à la CFB d'avoir appliqué à tort l'article 44 LFP, dans la mesure où elle avait omis de prendre, avant de retirer l'autorisation de gérer les fonds, des mesures moins sévères, tel que l'article 43 par. 1 LFP l'aurait permis. Elle allégua de ce fait une violation du principe de la proportionnalité. De plus, la procédure litigieuse était fondée, selon elle, uniquement sur des craintes abstraites, aucune irrégularité concrète n'ayant pu être établie. Elle souligna ensuite que la CFB n'avait pas été en mesure d'indiquer quel préjudice avait été causé ou aurait pu l'être au détriment d'une partie des porteurs de parts et non aux autres. Enfin, toujours selon la société IFI, la CFB avait violé les principes de l'égalité de traitement et de la bonne foi.

Le 6 février 1990, les autres requérants formèrent également un recours de droit administratif.

Les requérants demandèrent d'accorder l'effet suspensif à leurs recours respectifs.

Par ordonnance du 15 mars 1990, le président de la IIe Cour de droit public rejeta cette demande.

Par mémoires des 20 et 23 avril 1990, la CFB présenta ses observations en réponse sur le fond. Elle observa notamment que le retrait de l'autorisation se justifiait, pour l'essentiel, par la cession des actions à la CISE Holding S.A. et, dès lors, indirectement à une partie des porteurs des parts et par l'impossibilité de nommer un conseil d'administration capable de garantir l'indépendance de la société IFI.

A la demande de la société IFI, le Tribunal fédéral autorisa exceptionnellement un autre échange d'écritures.

Le 28 juin 1990, la société IFI déposa ses observations et demanda une audience publique et l'octroi de l'effet suspensif.

Les 31 juillet et 21 août 1990, la CFB présenta ses observations en réponse. Quant à la demande de tenir une audience pour statuer sur la question de l'effet suspensif, elle observa que la Loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) n'imposait pas au président de la cour de convoquer les parties avant de statuer.

Par ordonnance du 28 août 1990, le président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral refusa d'octroyer l'effet suspensif, à défaut notamment d'éléments nouveaux.

Le 21 février 1991, la CISE Holding S.A. demanda au Tribunal fédéral d'ordonner des débats avec plaidoiries et de statuer dans un délai raisonnable.

Le 20 juin 1991, la CISE Holding S.A. sollicita à nouveau la tenue d'une audience publique, conformément à l'article 6 par. 1 de la Convention, en soulignant que les activités de la société dépendaient dans une large mesure de la décision qui devrait être rendue en l'espèce. Une demande similaire fut également présentée par la société IFI, qui la réitéra par lettre du 2 juillet 1991.

Par lettre adressée au Tribunal fédéral le 2 juillet 1991, la société IFI sollicita une décision rapide.

Dans une lettre adressée au Tribunal fédéral le 9 juillet 1991, la CFB s'opposa à la tenue d'une audience publique et contradictoire, au motif que l'argumentation des parties avait été suffisamment exposée dans leurs mémoires respectifs et qu'une audience ne contribuerait pas à éclaircir l'affaire davantage.

Par lettre du 19 juillet 1991, le président de la IIe Cour de droit public informa les requérants que la charge de travail toujours grandissante avait déjà provoqué de nombreux retards dans la liquidation des affaires. Même si la cause devait être décidée lors de délibérations publiques, il n'y aurait pas de débats avec plaidoiries.

Le 30 août 1991, la société IFI informa le Tribunal fédéral qu'elle insistait sur la nécessité de débats avec plaidoiries.

Le 16 décembre 1991, la société IFI demanda au Tribunal fédéral d'être informée sur le progrès de la procédure.

Le 30 juin 1992, le Tribunal fédéral fixa les délibérations au 10 juillet 1992. Il informa les parties qu'il n'y aurait pas de plaidoiries et que la présence des parties n'était pas nécessaire.

Le 10 juillet 1992, à l'issue des délibérations en séance publique et en présence des parties, le Tribunal fédéral rejeta les recours de droit administratif, sans tenir d'audience.

L'arrêt peut être résumé ainsi :

Le Tribunal fédéral vérifie d'office si les conditions de l'intervention de la CFB, agissant en tant qu'autorité de surveillance des fonds de placement, sont réunies. C'est là une question juridique qu'il examine en principe librement tout en s'astreignant à une certaine retenue lorsque le litige porte sur des problèmes techniques que l'autorité inférieure est plus apte à résoudre en raison de son expérience en la matière.

Contrairement à l'argumentation des requérants, le principe de la proportionnalité ne commande pas l'application de mesures moins astreignantes, telles que prévues à l'article 43 par. 1 LFP, avant de prendre la mesure extrême que constitue le retrait de l'autorisation prévue à l'article 44 LPF. Si les infractions commises sont graves au point que la direction des fonds ne paraît plus digne de confiance et qu'il en résulte des risques pour les porteurs de parts, le retrait immédiat de l'autorisation se justifie dans l'intérêt de tous les porteurs de parts. En effet, le système de la législation sur les fonds de placement repose sur l'idée fondamentale que les porteurs de parts doivent être protégés.

Les articles 43 par. 1 et 44 par. 1 LFP ne s'excluent pas l'un l'autre. Conformément à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, il y a pour l'autorité de surveillance une obligation, et non pas une simple faculté de retirer l'autorisation d'exercer l'activité de direction si les conditions légales sont réunies. Dans ce cas, la CFB ne jouit plus d'une importante marge de manoeuvre dans le choix des mesures qu'elle décide d'appliquer. Savoir s'il y a eu infraction grave est une question de droit, que le Tribunal fédéral peut revoir en principe librement.

En écartant en 1985 B. du conseil d'administration de la société IFI, la CFB a pris une mesure tendant au rétablissement de l'ordre légal et à la suppression des irrégularités constatées, au sens de l'article 43 par. 1 LFP. Toutefois, en 1988, la CFB a constaté qu'à plusieurs reprises B. n'avait pas tenu ses engagements. Par conséquent, la CFB était tenue de retirer l'autorisation de gérer les fonds à la société IFI, qui n'était plus digne de confiance.

Confrontée à une nouvelle situation survenue en janvier 1989, lorsque la société Interprogramme Holding S.A., appartenant à B., a vendu l'entier paquet d'actions de la société IFI à la CISE Holding S.A., la CFB, en application de l'article 43 par. 2 LFP, obligea la société IFI à fournir des sûretés afin de protéger les droits des porteurs de parts. Cette mesure se révéla également insuffisante pour rétablir l'ordre légal. En effet, le contrat de vente du 24 février 1989 avait pour but de permettre aux porteurs de parts de contrôler la liquidation des fonds. Ce contrat était contraire au principe de la

« Fremdvrewaltung », c'est-à-dire la gestion par un tiers, interdit par l'article 12 LFP. Déjà pour ce motif, l'autorisation de gérer les fonds devait être retirée immédiatement. Dans ce contexte, il convient de relever qu'un porteur de parts n'a aucun droit d'intervenir dans la gestion d'un fonds de placement.

L'autorité de surveillance a considéré à juste titre que ces nombreuses infractions justifiaient de manière plus que suffisante le retrait de l'autorisation. En procédant ainsi, l'autorité de surveillance n'a pas commis un excès ou abus de son pouvoir d'appréciation. Contrairement à ce qui a été soutenu par les recourants, cette mesure a été précédée par de nombreuses mesures moins graves, qui se sont, cependant, révélées tout à fait inefficaces.

Par ailleurs, pour appliquer l'article 44 LFP, il n'est pas nécessaire que les porteurs de parts soient effectivement lésés dans leurs droits, le simple risque d'un préjudice est suffisant. Si un tel risque existe, même s'il est minime, la CFB est tenue de retirer l'autorisation et de nommer un administrateur en lieu et place de la direction. En l'espèce, la société IFI, influencée par son actionnaire unique, risquait de favoriser les porteurs de parts appartenant au Comité de Vénétie au détriment des autres porteurs de parts.

Quant à la violation alléguée du principe de la bonne foi, il convient de relever que la CFB a posé dès le début certaines conditions. Le fait que l'autorisation n'ait pas été retirée, bien que la société IFI S.A. ait violé ses engagements, ne signifie pas pour autant que l'autorité de surveillance ait toléré cette situation. Au contraire, elle a toujours réagi en prenant diverses mesures. Le 22 mai 1989, elle a finalement engagé une procédure de retrait d'autorisation. Le fait qu'elle ait suspendu cette procédure par la suite, ne signifie pas qu'elle ait renoncé à retirer l'autorisation de gérer les fonds à la société IFI. Dans ces conditions la prétendue bonne foi des recourants ne saurait sérieusement s'opposer à un rétablissement de la légalité.

L'arrêt du 10 juillet 1992, comprenant 23 pages, fut communiqué aux parties le 26 novembre 1992.

La Loi fédérale sur les fonds de placement - LFP (dans sa version du 1er juillet 1966)

Article 12 - Direction du fonds

1. La direction gère les fonds pour le compte des porteurs de parts, de façon indépendante et en son propre nom, sous réserve des droits et obligations de la banque dépositaire (...)

Article 40 - Autorité de surveillance

L'autorité de surveillance des fonds de placement est la Commission fédérale des banques.

Article 42 - Surveillance

1. L'autorité de surveillance veille au respect de la présente loi et des règlements des fonds par la direction et la banque dépositaire sans vérifier l'opportunité des décisions prises par la direction. (...)

Article 43 - Mesures de l'autorité de surveillance

1. L'autorité de surveillance prend les mesures nécessaires au rétablissement de l'ordre légal et à la suppression des irrégularités si elle constate que la loi ou le règlement ont été violés, ou que d'autres irrégularités ont été commises.

2. l'autorité de surveillance peut obliger la direction ou la banque dépositaire à fournir des sûretés, si les droits des porteurs de parts semblent menacés ;

(...)

Article 44 - Retrait de l'autorisation

1. L'autorité de surveillance retire à la direction ou à la banque dépositaire l'autorisation d'exercer son activité si les conditions de l'autorisation ne sont plus remplies ou si elle a violé gravement ses obligations légales ou contractuelles.

(...)

Article 45 - Nomination d'un gérant

1. L'autorité de surveillance nomme un gérant en lieu et place de la direction qui n'a plus l'autorisation d'exercer son activité.

(...)

GRIEFS

1. Les requérants se plaignent qu'ils n'ont pas bénéficié du droit à ce que leur cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, en méconnaissance de l'article 6 par. 1 de la Convention.

a) Dans ce contexte, les requérants se plaignent d'abord que le Tribunal fédéral a rejeté leurs demandes d'octroyer l'effet suspensif à leurs recours de droit administratif, selon eux, en violation des principes de l'égalité des armes et du contradictoire et sans tenir une audience.

b) Les requérants se plaignent ensuite qu'en dépit de leurs demandes et de la complexité des faits, le Tribunal fédéral n'a pas ordonné des débats avec plaidoiries.

c) Les requérants se plaignent encore de ne pas avoir bénéficié d'un procès équitable dans la mesure où le Tribunal fédéral aurait fondé son arrêt sur l'influence exercée par B. sur la société IFI. Selon eux, une telle influence n'avait pu être démontrée. Ils font valoir à cet égard que B. et la société IFI ont été acquittés de toute inculpation par les autorités judiciaires tessinoises.

d) Les requérants se plaignent également que le Tribunal fédéral n'a pas rendu son arrêt dans un délai raisonnable. Ils exposent dans ce contexte que le Tribunal fédéral a statué dans d'autres affaires introduites ultérieurement dans des délais beaucoup plus brefs que dans la présente affaire. En particulier, les motifs de l'arrêt prononcé le 10 juillet 1992 ne leur ont été communiqués que le 26 novembre 1992, c'est-à-dire environ quatre mois plus tard.

2. Les requérants se plaignent ensuite d'une atteinte au respect de leurs biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention. Même s'ils avaient obtenu gain de cause, le préjudice dont ils seraient victimes, serait irréparable, en raison de la durée excessive et injustifiable de la procédure.

3. Invoquant l'article 13 de la Convention, les requérants se plaignent enfin de l'absence d'un recours efficace en droit suisse leur permettant de faire respecter les droits garantis par la Convention.