Verwaltungsbehörden 14.12.2007 150000077

1. Am 4. November 2004 ersuchte die Radio Y. AG (Beschwerdeführerin) das Bun- desamt für Kommunikation (BAKOM) um Zusicherung eines Anteils von 350'000 Franken am Ertrag der Empfangsgebühren für das Jahr 2005. Mit Verfügung vom 27. Dezember 2004 sicherte ihr das BAKOM einen Gebührenanteil von maximal 209'772 Franken zu.

2. Mit Beschwerde vom 31. Januar 2005 verlangte die Radio Y. AG beim Eidgenössi- schen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) einen Gebüh- renanteil von mindestens 320'915 Franken, dem für das Vorjahr zugesicherten Betrag. Das UVEK wies die Beschwerde am 21. September 2006 ab. Es befand, die Berechnung des Gebührenanteils durch das BAKOM nach der revidierten Wegleitung über das Gebühren- splitting vom Oktober 2004 (Wegleitung 2005) sei nicht zu beanstanden.

3. Gegen den Entscheid des UVEK legte die Radio Y. AG am 17. Oktober 2006 (Post- aufgabe: 18. Oktober 2006) beim Bundesrat Beschwerde ein. Sie beantragt:

1. Es sei festzustellen, dass die Verwaltungsbeschwerde fristgerecht im Doppel eingereicht wurde.

2. Es sei festzustellen, dass Radio Y. AG bzw. deren Rechtsvertreter aktiv zur Einsprache legitimiert sind.

3. Es sei die Beschwerde vom 31. Januar 2005 vollumfänglich gutzuheissen, welche nachstehende Begehren zum Inhalt hat: a. Die Höhe des für das Rechnungsjahr 2005 zugesicherten Gebührenanteils soll auf mindestens CHF 320'915.-- erhöht werden; b. der Beschwerde ist keine aufschiebende Wirkung zukommen zu lassen. 4. ... [Kosten]

4. Das UVEK beantragt in seiner Vernehmlassung vom 27. November 2006 die Ab- weisung der Beschwerde.

5. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), dem nach Art. 75 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) die Instruktion der Beschwerde obliegt, hat damit das Bundesamt für Justiz beauf- tragt (vgl. Art. 7 Abs. 8 der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Po- lizeidepartement vom 17. November 1999; SR 172.213.1). Es hat sich dessen Antrag über die Erledigung der Beschwerde zu Eigen gemacht und seinerseits dem Bundesrat Antrag gestellt. Gemäss Art. 76 Abs. 1 VwVG tritt der Vorsteher des UVEK für den Entscheid des Bundesrates in den Ausstand.

VPB/JAAC/GAAC 2008 193

II.

1.1. Am 1. Januar 2007 sind das Bundesgerichtsgesetz (BGG; SR 173.110) und das Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; SR 173.32) vom 17. Juni 2005 in Kraft getreten. Mit Ziffer 10 des Anhangs zum VGG wurden zudem etliche Bestimmungen des VwVG geändert. Ge- mäss Art. 53 Abs. 1 VGG richtet sich jedoch das Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor dem 1. Januar 2007 ergangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bun- desrat anfechtbar waren, nach dem bisherigen Recht.

1.2. Gegen Verfügungen über die Bewilligung oder Verweigerung von Beiträgen, Kredi- ten, Garantien, Entschädigungen und anderen öffentlichrechtlichen Zuwendungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt, war nach Art. 99 Abs. 1 Bst. h des Bundesge- setzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundes- rechtspflegegesetz [OG]; AS 1969 767) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bun- desgericht nicht zulässig. Verfügungen von Departementen über derartige Zuwendungen unterlagen nach der bisherigen Fassung von Art. 72 Bst. a VwVG (AS 1969 737) der Be- schwerde an den Bundesrat.

1.3. Das Gebührensplitting für das Jahr 2005 richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG 1991; AS 1992 601). Weder das RTVG 1991 (Art. 17 Abs. 2 und 3) noch die Radio- und Fernsehverordnung vom 6. Oktober 1997 (RTVV 1997; AS 1997 2903, 2004 4531; Art. 10) sehen für lokale und regionale Veranstalter einen Rechtsanspruch auf Gebührenanteile vor (VPB 67.26).

Die angefochtene Verfügung fällt somit unter die Ausnahme von Art. 99 Abs. 1 Bst. h OG, so dass der Bundesrat zur Behandlung der Beschwerde zuständig ist.

2. Als Verfügungsadressatin, deren Begehren von der Vorinstanz abgewiesen worden sind, ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 VwVG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist daher einzutreten.

3. Die Beschwerdeführerin stellt den Antrag, der Beschwerde sei «keine aufschieben- de Wirkung zukommen zu lassen». Damit meint sie sehr wahrscheinlich, dass der vom BA- KOM zugesicherte Betrag von 209'772 Franken – unter Vorbehalt der Jahresrechnung 2005 – trotz des hängigen Beschwerdeverfahrens ausbezahlt werden soll. Die Beschwerde an den Bundesrat hat zwar nach Art. 55 VwVG aufschiebende Wirkung, doch besteht diese nur im Umfang der Begehren (vgl. Art. 103 Abs. 2 BGG; THOMAS MERKLI / ARTHUR AESCHLIMANN / RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, Art. 68 Rz. 3). Da kein Begehren vorliegt, der Beschwerdefüh- rerin weniger als 209'772 Franken zuzusichern, erübrigte sich eine Zwischenverfügung über den Entzug der aufschiebenden Wirkung (Art. 55 Abs. 2 zweiter Satzteil VwVG).

4. Der Beschwerdeführerin wurde für das Jahr 2005 ein kleinerer Beitrag aus dem Ge- bührenertrag zugesichert als für das Vorjahr, weil der Gebührenanteil 2005 erstmals nach der Wegleitung 2005 berechnet wurde. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die neue Berechnungsmethode verletze Bundesrecht oder sei nicht angemessen. Zudem

VPB/JAAC/GAAC 2008 194

handle es sich um eine unzulässige Praxisänderung. Diese Rügen sind im Verfahren vor dem Bundesrat zulässig (Art. 49 VwVG).

5. Die Beschwerdeführerin rügt, die Wegleitung 2005 verwende zu Unrecht das Krite- rium der Bergregionen nach Art. 2 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Investiti- onshilfe für Berggebiete (IHG; SR 901.1). Der Gesetzgeber habe zu keinem Zeitpunkt ge- wollt, dass die IHG-Gebiete zur Bewertung der «Bergradios» hinzugezogen werden. Die Be- schwerdeführerin zitiert in diesem Zusammenhang Aussagen aus der Botschaft zum RTVG 1991 und der parlamentarischen Debatte zum RTVG 2006 (SR 784.40), in denen von Berg- und Randgebieten beziehungsweise von kleinen Lokalradios die Rede ist, nicht aber von IHG-Gebieten.

5.1. Das RTVG 1991 legt hinsichtlich der Gebührenanteile für lokale und regionale Ver- anstalter in Art. 17 Abs. 2 und 3 folgendes fest: Lokale und regionale Veranstalter können ausnahmsweise einen Anteil am Er- trag der Empfangsgebühren erhalten, wenn in ihrem Versorgungsgebiet keine ausreichenden Finanzierungsmöglichkeiten vorhanden sind und an ihrem Pro- gramm ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Der Bundesrat regelt, wie die Gebührenanteile an die lokalen und regionalen Veranstalter verteilt werden.

Das Fehlen ausreichender Finanzierungsmöglichkeiten hat der Bundesrat in Art. 10 Abs. 3 RTVV 1997 (Fassung vom 27. Oktober 2004; AS 2004 4531) wie folgt konkretisiert: Die Finanzierung eines Radioprogramms wird als nicht ausreichend erachtet, wenn der Veranstalter: a. ein Versorgungsgebiet drahtlos terrestrisch bedient, welches einen über- wiegenden Anteil an Bergregionen gemäss Artikel 2 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Investitionshilfe für Berggebiete aufweist oder welches keine Gemeinde von über 50 000 Einwohnern ab 15 Jahren enthält und einem besonders starken Markteinfluss ausländischer Radioveranstalter ausgesetzt ist. b. ...

5.2. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz steht einer Anwendung der revidierten, am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Fassung von Art. 10 RTVV 1997 nichts im Wege (vgl. VPB 64.27, 39.5; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 259; derselbe, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 113 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, volume I,

2. Aufl., Bern 1994, S. 175 oben). Die Berücksichtigung dieser Rechtsänderung drängt sich vielmehr auf, da der Gebührenanteil für das Jahr 2005 umstritten ist. Anknüpfungspunkt für die Gewährung des fraglichen Bundesbeitrags ist somit die Ausübung der konzessionierten Tätigkeit im Jahr 2005. Die Beschwerdeinstanzen verfügen zudem über die gleiche Kognition wie das BAKOM.

5.3. Dass Art. 10 Abs. 3 Bst. a RTVV 1997 (Fassung vom 27. Oktober 2004) nicht über den weiten gesetzlichen Rahmen von Art. 10 RTVG 1991 hinausgeht, ist offenkundig. Wenn die Gesetzesmaterialien von Versorgungsgebieten in Bergregionen sprechen, so setzt der Bundesrat in der Verordnung mit dem Verweis auf das IHG gerade diesen Gedanken um. Welches die am besten geeignete Definition der Berggebiete ist, kann der Verordnungsgeber

VPB/JAAC/GAAC 2008 195

nach Ermessen entscheiden. Das übergeordnete Recht verlangt jedenfalls keine andere als die gewählte Lösung. Insofern ist das Kriterium der IHG-Gebiete auch in der Wegleitung 2005 nicht zu beanstanden.

6. Die Beschwerdeführerin kritisiert insbesondere den Modus, wie nach der Weglei- tung 2005 die Verbreitungskosten berücksichtigt werden.

6.1. Zunächst macht sie geltend, die Verwendung des Parameters, der sich aus der Tei- lung der Verbreitungskosten durch die Anzahl Hörer im Konzessionsgebiet ergibt (Ziff. 3.1.2 der Wegleitung 2005), führe zu einer Marktverzerrung. Die realen Verbreitungskosten im topografisch schwierigen Berggebiet würden durch die Hörerzahlen in grossen Agglomerati- onen nicht verändert. Es könne nicht verlangt werden, dass Einnahmen aus den Agglomera- tionen für die Programmverbreitung im Berggebiet verwendet werden. Sonst sei Radio Y. gegenüber Konkurrenten, die nur in den Agglomerationen senden, benachteiligt.

Die Werbeeinnahmen der lokalen und regionalen Radioveranstalter stehen grundsätzlich in einem direkten Verhältnis zu den Hörerzahlen. Nach Art. 10 Abs. 2 RTVG 1991 können Ge- bührenanteile nur ausgerichtet werden, wenn im Versorgungsgebiet keine ausreichenden Finanzierungsmöglichkeiten vorhanden sind. Es erscheint daher sachgerecht, wenn die Verbreitungskosten an den Hörerzahlen gemessen werden. Die gesamte Hörerzahl im Kon- zessionsgebiet wurde im übrigen schon nach der früheren Wegleitung des BAKOM berück- sichtigt (vgl. Ziff. 4.3 der Vernehmlassung des UVEK vom 27. November 2006), was die Be- schwerdeführerin offenbar nicht störte.

Die reinen Agglomerationsradios erhalten nach Art. 10 Abs. 3 Bst. a RTVV 1997 (Fassung vom 27. Oktober 2004) keine Gebührenanteile, sind also insofern nicht bessergestellt als die Beschwerdeführerin. Soweit Gebührenanteile gewährt werden können, sehen Gesetz und Verordnung keinerlei Rechtsansprüche vor, mithin auch keinen Anspruch auf volle Vergü- tung der ungedeckten Verbreitungskosten im Berggebiet. Das massgebende Recht geht folglich davon aus, dass bei Veranstaltern, die sowohl Agglomerationen als auch Berggebie- te versorgen, durchaus Querfinanzierungen zugunsten der Berggebiete erwartet werden dürfen.

6.2. Die Beschwerdeführerin erachtet es auch als sachwidrig, dass die Verbreitungskos- ten pro Einwohner/in nach der Wegleitung 2005 neu mit dem Anteil Personen in IHG- Gebieten gewichtet werden. Diese Gewichtung ist die Hauptursache dafür, dass der Be- schwerdeführerin für 2005 ein geringerer Gebührenanteil zugesichert wurde als für 2004. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, bei den Verbreitungskosten sei nicht auf Einwohnerzah- len, sondern auf den effektiven Kostenanteil oder die Zahl der notwendigen Sender für die Versorgung des Berggebiets abzustellen.

Mit diesen Einwänden hat sich das UVEK im angefochtenen Entscheid (S. 13 bis 16) aus- führlich auseinandergesetzt. Es hat insbesondere dargelegt, dass die Berücksichtigung des Bevölkerungsanteils in IHG-Gebieten dazu dient, zwischen Verbreitungskosten für das Berg- gebiet und solchen für Agglomerationen zu unterscheiden. Nach dem Willen des Gesetzge- bers soll nur die Versorgung von Berg- und Randregionen mit Gebührenanteilen gefördert werden.

VPB/JAAC/GAAC 2008 196

Die Beschwerdeführerin geht in der Beschwerdeschrift auf die Erwägungen des angefochte- nen Entscheids zu diesen zentralen Fragen nicht ein, sondern wiederholt bis auf kleine Er- gänzungen lediglich die Ausführungen aus der Beschwerde an das UVEK. Ob diesbezüglich überhaupt eine hinreichende Begründung der Beschwerde vorliegt, kann offen bleiben (vgl. dazu FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, a.a.O., S. 197; ALFED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 603). Jedenfalls kann sich der Bundesrat, was das Kriterium des Bevölkerungsan- teils in den IHG-Gebieten anbelangt, mit einem Verweis auf die Erwägungen der Vorinstanz begnügen, die er als zutreffend erachtet (vgl. im Sinne eines allgemeinen Grundsatzes Art. 109 Abs. 3 BGG). Die Berechnung des umstrittenen Gebührenanteils hält somit auch in diesem Punkt einer Überprüfung stand.

6.3. Eine weitere Rüge der Beschwerdeführerin betrifft die sogenannten Regio-plus- Gebiete nach dem Anhang zum Bundesgesetz vom 21. März 1997 über die Unterstützung des Strukturwandels im ländlichen Raum (SR 901.3). Andere Radios, zum Beispiel Radio B., hätten für diese Gebiete Beiträge erhalten, Radio Y. dagegen nicht.

Nach der Wegleitung 2005 wird bei Veranstaltern in besonders exponierten Randregionen mit überdurchschnittlicher Auslandskonkurrenz der Anteil der Personen in Regio-plus- Gebieten in die Gewichtung der Verbreitungskosten pro Einwohner/in einbezogen (Ziff. 3.1.2 der Wegleitung 2005). Die Beschwerdeführerin kommt jedoch nur in den Genuss von Ge- bührenanteilen, weil in ihrem Versorgungsgebiet flächenmässig die Bergregionen überwie- gen (Art. 10 Abs. 3 Bst. a erster Teil RTVV 1997 in der Fassung vom 27. Oktober 2004), nicht dagegen wegen Randgebieten mit besonders starkem Markteinfluss ausländischer Radioveranstalter (zweiter Teil der genannten Bestimmung). Deshalb ist es folgerichtig, in ihrem Fall die Verbreitungskosten pro Einwohner/in nur mit dem Bevölkerungsanteil in den IHG-Gebieten zu gewichten.

Die von der Beschwerdeführerin angeführte Konkurrenzierung durch inländische und aus- ländische Programme bleibt für ihren Gebührenanteil ohne Bedeutung. Inländische Konkur- renz wird schon bei der Konzessionspolitik des UVEK berücksichtigt (Art. 22 Bst. b RTVG 1991) und daher in Art. 10 Abs. 3 RTVV 1997 (Fassung vom 27. Oktober 2004) nicht als Grund für unzureichende Finanzierungsmöglichkeiten erwähnt. Durch ausländische werbefi- nanzierte Programme wird Radio Y. nicht stärker konkurrenziert als die meisten andern pri- vaten Radioanbieter in der Schweiz. Ein besonders starker Markteinfluss ausländischer Ra- dioveranstalter im Sinne von Art. 10 Abs. 3 Bst. a RTVV 1997 (Fassung vom 27. Oktober 2004) liegt somit nicht vor.

6.4. Die Beschwerdeführerin sieht einen Widerspruch darin, dass ihr nach der neuen Berechnungsmethode weniger Verbreitungskosten angerechnet werden, obwohl das BA- KOM mit der geänderten Wegleitung den Verbreitungskosten mehr Gewicht geben wollte. Für die Beiträge an die Verbreitungskosten steht nach der Wegleitung 2005 tatsächlich ein um fünf Prozent höherer Anteil des Gesamtbetrags der Gebührenanteile zur Verfügung. Die Gewichtung der Verbreitungskosten pro Einwohner/in mit der Anzahl Personen in IHG- Gebieten wirkte sich aber zu Ungunsten der Beschwerdeführerin aus, weil ein grosser Teil ihrer Hörer und Hörerinnen in städtischen Agglomerationen wohnt. Dieses Ergebnis ist nicht widersprüchlich; vielmehr widerspiegelt es den Umstand, dass Radio Y. nur teilweise als "Bergradio" qualifiziert und unterstützt werden kann.

VPB/JAAC/GAAC 2008 197

6.5. Aus dem Beschwerdeentscheid des Bundesrates vom 16. Mai 2007 in Sachen Ra- dio Y. AG gegen das UVEK betreffend den Sender Z. geht hervor, dass die Beschwerdefüh- rerin mit ihrem Programm schon seit Jahren (so auch 2005) Teile der Agglomeration K. er- reichte, weil der erwähnte Sender nicht konzessionskonform betrieben wurde. Würde man für 2005 vom tatsächlichen statt von dem in der Konzession vorgesehenen Versorgungsge- biet ausgehen, so wäre der Bevölkerungsanteil in IHG-Gebieten und damit der massgeben- de Faktor für die Gewichtung der Verbreitungskosten pro Einwohner/in sogar deutlich klei- ner.

7. Im Gegensatz zur früheren Praxis verzichtet die Wegleitung 2005 bei den Beiträgen zugunsten der journalistischen Qualität auf das Kriterium der Lokalkorrespondenten. Unter Ziff. 3.2 der Wegleitung 2005 wird dazu ausgeführt: Schliesslich wird auch das Kriterium der Lokalkorrespondenten aufgegeben. Die- ses Kriterium hat in der Vergangenheit oftmals Anlass zu kontroversen Diskussi- onen gegeben, so etwa wegen seiner unklaren Definition, des mangelnden Mi- nimalstandards zur Beurteilung der journalistischen Fähigkeiten der Korrespon- denten und dem Aufwand zur Kontrolle der gelieferten Angaben. Die 5% der ver- fügbaren Mittel, welche das BAKOM bislang zur Abgeltung des Lokalkorrespon- dentennetzes verwendete, fliessen nun in den Teilbetrag ein, der [für die] Mitfi- nanzierung der Verbreitungskosten bereit steht [...].

Die Beschwerdeführerin erklärt, sie könne diese Überlegungen grundsätzlich nachvollziehen. Leider sei aber der entsprechende Anteil des Gebührensplittings nicht in den Anteil für die Abgeltung von Verbreitungskosten geflossen. Auch hier muss zwischen den gesamten Mit- teln, die im Rahmen des Gebührensplittings für Verbreitungskosten zur Verfügung stehen, und dem im konkreten Fall der Radio Y. AG zugesicherten Betrag für die Verbreitung unter- schieden werden. Letzterer ist kleiner geworden, weil bei den Verbreitungskosten neu der Bevölkerungsanteil in IHG-Gebieten eine Rolle spielt (vgl. E. II 6.4. hiervor). Die Kritik der Beschwerdeführerin ist daher unbegründet.

8. Die Beschwerdeführerin rügt in der Eingabe an den Bundesrat nochmals die Be- rechnung des Betrags für den Anteil Journalisten und Journalistinnen, welche die BR- Kriterien erfüllen. Sie wiederholt dabei wörtlich den Text aus der Beschwerde an das UVEK. Das BAKOM habe den Gebührenanteil für die BR-Qualifikation erhöhen wollen. Auf dem Blatt «Gebührensplitting: Berechnungsgrundlage», das der Verfügung vom 27. Dezember 2004 beilag, sei der «Anteil BR/MA/Qualifikation» jedoch von 25 Prozent im Jahr 2004 auf 15 Prozent im Jahr 2005 gesunken.

Das BAKOM erklärte dazu in seiner Vernehmlassung vom 15. Juni 2005 (S. 5), in den er- wähnten 25 Prozent seien früher mehrere Komponenten enthalten gewesen, nämlich der Anteil Programmmitarbeiter mit BR-Eintrag (10%), die Bezahlung der Programmmitarbeiter nach BR-Ansätzen (10%) und der Anteil der Frauen unter den Programmmitarbeitern (5%). Das Fallenlassen der Bemessungskriterien «Bezahlung nach BR-Ansätzen» und «Frauenan- teil» entspreche einerseits dem Bedürfnis nach Vereinfachung der Bewertungskriterien. An- derseits erfolge durch die Konzentration auf die Anzahl BR-Journalisten und die auf 15 Pro- zent erhöhte Gewichtung dieses Kriteriums eine bessere Berücksichtigung der Programm- qualität, deren Förderung zu den gesetzlichen Zielen gehöre.

VPB/JAAC/GAAC 2008 198

Damit ist klar, dass die von der Beschwerdeführerin in Frage gestellten Prozentzahlen auf dem Blatt "Gebührensplitting: Berechnungsgrundlage" begründet sind und nicht auf einem Versehen beruhen. Dass und inwiefern die neue Berechnungsweise der Beiträge für die journalistische Qualität gesetzwidrig oder unangemessen wäre, macht die Beschwerdeführe- rin nicht oder jedenfalls nicht in substanzierter Form geltend.

9. Die Beschwerdeführerin rügt überdies, mit der Wegleitung 2005 sei eine Praxisän- derung vorgenommen worden, ohne dass die hiefür nach der bundesgerichtlichen Recht- sprechung erforderlichen Voraussetzungen erfüllt gewesen seien. Insbesondere sei es mit Blick auf das baldige Inkrafttreten des totalrevidierten RTVG nicht nötig gewesen, die Praxis zum alten Gesetz noch zu ändern.

9.1. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass der Bundesrat auf den 1. Januar 2005 den massgebenden Art. 10 RTVV 1997 geändert hat. Die in der Wegleitung 2005 enthaltenen Neuerungen können daher nicht bloss als Praxisänderung aufgefasst werden. Es handelt sich dabei auch um die Konkretisierung des geänderten Verordnungsrechts. Dass die Ver- ordnungsänderung Rechte der Beschwerdeführerin verletzt hätte, macht diese nicht geltend.

9.2. Ob bei dieser Ausgangslage die Anforderungen des Bundesgerichts an Praxisände- rungen überhaupt zum Tragen kommen, kann offen gelassen werden, wenn sie – wie nach- stehend zu zeigen ist – ohnehin eingehalten sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Praxis nicht unwandelbar, sondern muss sogar geändert werden, wenn die Behörde zur Einsicht gelangt, dass das Recht bisher unrichtig angewendet worden ist oder eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Geset- zes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht. Die Praxisänderung muss sich jedoch auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen können, die um so gewichtiger sein müssen, je län- ger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung praktiziert worden ist. Ist diese Voraussetzung erfüllt, steht eine Praxisänderung weder mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit noch der Rechtsgleichheit im Widerspruch, obschon jede Änderung der bisherigen Rechtsanwendung zwangsläufig mit einer Ungleichbehandlung der früheren und der neuen Fälle verbunden ist (BGE 125 II 162 f., 125 I 471, neuerdings bestätigt in BGE 133 V 39).

Die mit der Wegleitung 2005 eingeführte neue Berechnung der Beiträge an die Verbrei- tungskosten trägt dem gesetzgeberischen Willen, spezifisch Berg- und Randregionen zu unterstützen besser Rechnung als die frühere, welche (bei den Verbreitungskosten) nicht zwischen Bergregionen und Agglomerationen unterschied (vgl. E. II 6.2. hiervor sowie E. 11.2.1 und 11.2.3 des angefochtenen Entscheids). Auch die Neuerungen bei der Berech- nung der Beiträge für die journalistische Qualität stützen sich auf ernsthafte, sachliche Grün- de und sind somit das Ergebnis einer besseren und nicht bloss einer anderen Auslegung des Gesetzes (vgl. E. II 7 und 8 hiervor und E. 12.1 des angefochtenen Entscheids).

9.3. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV; SR 101) kann die Beschwer- deführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die für die Änderung der RTVV und der Weglei- tung zum Gebührensplitting zuständigen Behörden haben ihr vor der Verfügung des BAKOM vom 27. Dezember 2004 keine individuell-konkreten Auskünfte oder Zusicherungen betref- fend den Gebührenanteil 2005 gegeben. Im übrigen wird auf die Erwägung 11.2.4 des ange-

VPB/JAAC/GAAC 2008 199

fochtenen Entscheids verwiesen, auf welche die Beschwerdeführerin in der Beschwerde- schrift nicht eingeht.

9.4. Der Umstand, dass die Totalrevision des RTVG bereits im Erstrat durchberaten war, als das BAKOM im Jahr 2004 die Wegleitung zum Gebührensplitting überarbeitete, hat kei- nen Einfluss auf die Zulässigkeit der Wegleitung 2005. Neues Recht entfaltet vor seinem Inkrafttreten keine Wirkung (ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 310; PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI, All- gemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, S. 172). Das RTVG 2006 trat erst am 1. April 2007 in Kraft. Art. 109 RTVG 2006 sieht zudem vor, dass die Bestimmungen des bisherigen Rechts über die Gebührenanteile für Veranstalter mit altrechtlichen Konzessionen in gewissen Fällen während einer Übergangszeit weitergelten. Die Wegleitung im Jahr 2004 noch an die neuen Erkenntnisse anzupassen, war deshalb sinnvoll.

9.5. In der Wegleitung 2006 hat das BAKOM die Berechnung der Verbreitungskosten nochmals angepasst: Die Verbreitungskosten pro Einwohner/in werden zusätzlich zum Fak- tor «IHG-Bevölkerungsanteil» auch mit dem Faktor «Bevölkerungsdichte» gewichtet. Bei dieser Anpassung handelt es sich lediglich um eine Optimierung der Berechnungsmethode nach der Wegleitung 2005. Das von der Beschwerdeführerin kritisierte Prinzip, dass nur die für IHG-Gebiete anfallenden Verbreitungskosten berücksichtigt werden, ist beibehalten wor- den. Es kann somit keine Rede davon sein, dass sich dieses Prinzip als untauglich erwiesen hätte.

10. Die Beschwerde ist demnach in allen Punkten unbegründet. Sie ist daher abzuwei- sen.

VPB/JAAC/GAAC 2008 200