Verwaltungsbehörden 10.12.1992 JAAC 58.12

1. Ausgangslage

Die Steuerverwaltung des Kantons … beabsichtigt, im Bereich der Quellensteuer von einer Handkartei auf EDV umzustellen. Zur Zeit sind im betreffenden Kanton rund 7000 quellensteuerpflichtige Personen (Ausländer) registriert. Die kantonale Steuerverwaltung erhält die für den Bezug der Quellensteuer erforderlichen Angaben laufend einerseits von den Arbeitgebern und andererseits von der kantonalen Fremdenpolizei. Um die bestehende Datei nicht manuell in das geplante EDV-System eingeben zu müssen, sollen die bereits im EDV-System «Zentrales Ausländerregister» (ZAR) des Bundesamts für Ausländerfragen (BFA) gespeicherten Daten der im Kanton tätigen Ausländer direkt mittels Diskette übernommen werden. Dadurch würde der Steuerverwaltung des Kantons weniger Aufwand entstehen. Diese Daten würden alsdann wie bisher einzelfallweise aufgrund der Meldungen der Arbeitgeber und der kantonalen Fremdenpolizei ergänzt und à jour gehalten. Beabsichtigt ist pro Arbeitnehmer die Bekanntgabe von 21 Datenfeldern, wobei 3 Datenfelder auch Angaben über den Arbeitgeber enthalten. Ein Datenfeld betrifft die Religion, doch könnte allenfalls auf diese Angabe verzichtet werden. Diese Daten sollen ausschliesslich für die Erhebung und für den Bezug der Quellensteuern im Kanton verwendet werden. Das für die Datenübernahme vorgesehene EDV-System wird als Insellösung ausgestaltet. Für einen späteren Zeitpunkt ist nicht ausgeschlossen, dass mehrere benachbarte Kantone einen Datenverbund bilden könnten.

2. Für den Datenschutz hervorzuhebende Umstände

Aus datenschutzrechtlicher Sicht hervorzuheben ist im vorliegenden Zusammenhang der Umstand, dass die zur Anwesenheits- und Arbeitsmarktkontrolle über ungefähr 7 000 Ausländer beschafften Personendaten durch das BFA über den Beschaffungszweck hinaus an eine kantonale (Steuer-) Behörde weitergegeben werden sollen. Die Weitergabe erfolgt aus einem EDV-System in ein anderes EDV-System. Falls auf die Bekanntgabe der Religion verzichtet wird, werden indessen keine besonders schätzenswerten Daten sondern lediglich die Adressdaten und ähnliche Daten weitergegeben. Diese Daten sind für sich gesehen zudem in der Regel nicht dazu geeignet, ein Persönlichkeitsprofil abzugeben.

3. Datenschutzrechtliche Leitsätze

(Vgl. VPB 58.11)

4. Steuerrechtliche Vorschriften

(Vgl. VPB 58.11)

5. Ausländerrechtliche Vorschriften des Bundes

Nach Art. 25 Abs. 1 des BG vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) steht dem Bundesrat die Oberaufsicht über die Handhabung der fremdenpolizeilichen Vorschriften des Bundes zu. Er erlässt die zur Durchführung erforderlichen Vorschriften. Gemäss Bst. d dieser Bestimmung ist er insbesondere befugt, das Zusammenarbeiten der fremdenpolizeilichen mit anderen Behörden, insbesondere mit denen des Arbeitsnachweises, zu regeln. Von dieser Befugnis hat der Bundesrat in Art. 7 der VV vom 1. März 1949 zum BG über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV, SR 142.201) Gebrauch gemacht. Danach haben die Fremdenpolizeibehörden und die Arbeitsmarktbehörden eng zusammenzuarbeiten und sich gegenseitig in ihren Bestrebungen zu unterstützen. Ferner hat der Bundesrat in der V vom 20. Oktober 1982 über das Zentrale Ausländerregister (ZAR-Verordnung, SR 142.215) Vorschriften über die Bekanntgabe von Personendaten aus dem Zentralen Ausländerregister durch das Bundesamt für Ausländerfragen an andere Behörden erlassen. Dabei bestimmt Art. 11 unter dem Marginale «Abgabe von Listen mit Namen von Ausländern» was folgt: «1 Das Bundesamt kann Listen mit Namen abgeben: a. über bestimmte Ausländergruppen an Behörden und Amtsstellen des Bundes, wenn diese sie zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben unmittelbar benötigen und die Bearbeitung durch die ersuchende Behörde mit dem Zweck der Bearbeitung nach dem ANAG vereinbar ist; b. über den Bestand der Ausländer des Kantons und der Schweiz an die Fremdenpolizeibehörden der Kantone; c. über den Bestand der Ausländer der Gemeinden an die Amtsstellen, die für die Gemeinden die Kontrolle über die Ausländer führen. Die Abgabe von Listen mit Namen von Ausländern an andere Stellen oder private Personen und Organisationen ist auf jeglichen Datenträgern unzulässig.»

Eine mit Art. 11 Abs. 2 vergleichbare Vorschrift enthält Art. 13 Abs. 3 ZAR-Verordnung, der sich auf die Bekanntgabe von Daten durch die Kantone und Gemeinden bezieht.

6. Würdigung der genannten Vorschriften in Bezug auf das Anliegen der kantonalen Steuerverwaltung

Für die Bearbeitung der genannten Ausländerdaten (ohne Religion) mit elektronischen Mitteln bedarf es nach dem Gesagten einer gesetzlichen Grundlage, doch genügt vorliegend die Ermächtigung in einem Erlass auf Verordnungsstufe (vgl. VPB 58.11 Ziff. 3, Art. 17 Abs. 1 des BG vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz, [DSG], SR 235.1, AS 1993 1945). Werden die fraglichen Personendaten über den Beschaffungszweck hinaus bearbeitet beziehungsweise im Sinne der Amtshilfe durch ein Bundesorgan bekanntgegeben, ist - wie eingangs erwähnt - auch hierfür eine gesetzliche Grundlage erforderlich. Keine gesetzliche Grundlage bedarf es für Bekanntgaben, die sich auf Name, Vorname und Geburtsdatum beschränken (vgl. Art. 19 Abs. 2 DSG) und für die Bekanntgabe von Daten im Einzelfall, die für den Empfänger zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgabe unentbehrlich sind (Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG). Der Bekanntgabe dürfen keine gesetzlichen Geheimhaltungspflichten oder besonderen Datenschutzvorschriften entgegenstehen. - Für den Bereich des Steuerrechts bestehen zwar gesetzliche Grundlagen, die die amtshilfeweise Bekanntgabe von Personendaten gestatten (vgl. VPB 58.11 Ziff. 43), doch darf die Amtshilfe gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht über die einzelfallweise Datenübermittlung hinausgehen. Insofern weicht das Steuerrecht nicht von den allgemeinen Regeln des Datenschutzrechts ab. Man könnte die Frage aufwerfen, ob sich angesichts der besonderen Vollzugssituation bei der Quellensteuer für diesen Rechtsbereich nicht eine andere Lösung rechtfertigen liesse, was angesichts der bereits heute bestehenden doppelten Meldepflicht (vgl. hiezu VPB 58.11 Ziff. 4) indessen bezweifelt werden darf. Die Frage kann jedoch vorliegend offen bleiben. Wie bereits dargelegt (vgl. vorne Ziff. 5), gestattet Art. 11 ZAR-Verordnung die Weitergabe von Ausländerdaten über den Einzelfall hinaus («Listen») durch das BFA in Abweichung der allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätze für drei genau umschriebene Fälle, verbietet sie im übrigen aber ausdrücklich. Nach dieser Vorschrift darf das BFA Listen mit Ausländernamen nur an jene kantonalen und kommunalen Behörden weitergeben, die mit fremdenpolizeilichen beziehungsweise mit damit in Zusammenhang stehenden Registeraufgaben betraut sind. Die kantonale Steuerverwaltung zählt indessen nicht zu diesen Behörden. -

Mit Art. 11 ZAR-Verordnung hat der Verordnungsgeber im Rahmen seiner Rechtsetzungskompetenzen für den Bereich des Ausländerrechts eine Güterabwägung vorgenommen und eine Regelung getroffen, die durchaus im Einklang mit den allgemeinen Regeln des Datenschutzrechts steht, und von der abzuweichen den Verwaltungsbehörden - nicht zuletzt auch im Interesse der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit - untersagt ist. Aus datenschutzrechtlicher Sicht erweist sich die geplante Datenweitergabe daher als unzulässig.