Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) DFAE, Direction du droit international public 25.09.2008 150000134

1. Für den Einsatz von schweizerischen Armeeangehörigen im Rahmen des Friedensförderungs- dienstes ist ein UNO-Mandat Voraussetzung.

2. Friedensförderung gemäss Militärgesetz ist multidimensional und kann Friedenserhaltung und Friedenserzwingung ebenso wie Konfliktverhütung, Friedensschaffung, Friedenskonsolidierung oder auch humanitäre Operationen umfassen. Allerdings fällt die reine Friedenserzwingung nicht unter diesen Begriff.

3. Ein UNO-Mandat zur Friedensförderung liegt sowohl dann vor, wenn die UNO selbst Friedensför- derung durchführt als auch, wenn sie eine Friedensförderungsmission von Staaten oder einer re- gionalen Organisation bewilligt.

4. Friedenssicherungseinsätze unter der Führung der UNO (United Nations Peacekeeping) werden in aller Regel vom Sicherheitsrat beschlossen. Die Resolution enthält in der Regel aber keinen Passus, der die Mitgliedstaaten zur Entsendung von Militärpersonal aufruft. Es ist Aufgabe des Generalsekretärs, das notwendige Militärpersonal bei den Mitgliedstaaten zu rekrutieren. In der Vergangenheit ist vorgekommen, dass die Generalversammlung das Mandat für solche Friedens- sicherungseinsätze erteilt hat.

5. Bewilligt der UNO-Sicherheitsrat Friedenssicherungseinsätze von Mitgliedstaaten oder regionalen Organisationen, enthält die Sicherheitsratsresolution einen Passus, der die Staaten ermächtigt, an der Operation teilzunehmen. Der Beschluss des Sicherheitsrats legt auch das Mandat der O- peration fest.

6. Politische Missionen der UNO, die militärisches Personal integrieren, enthalten nie ein Mandat zur Gewaltanwendung, werden tendenziell aber ebenfalls durch den UNO-Sicherheitsrat beschlos- sen. Die Resolution legt das Mandat fest oder verweist hierfür auf einen Bericht des Generalsek- retärs. Es gibt jedoch auch politische Missionen, die der Sicherheitsrat dem Generalsekretär in einem Brief des Ratspräsidenten oder in einem presidential statement bewilligt hat.

1. Einleitung Art. 66 ff. Militärgesetz (SR 510.10) regeln den Einsatz von schweizerischen Armeeangehörigen im Rahmen des Friedensförderungsdienstes. Art. 66 Abs. 1 besagt, dass ein völkerrechtlich legitimiertes Mandat Voraussetzung ist, damit schweizerisches Militärpersonal Friedensförderung leisten kann. Konkret muss ein UNO-Mandat oder ein OSZE-Mandat vorhanden sein. Dies ist ein wesentlicher Un- terschied zur zivilen Friedensförderung: Für diese ist ein solches Mandat nicht Voraussetzung, die Zustimmung der Konfliktparteien ist grundsätzlich ausreichend. Der Bundesrat hatte in der ursprüngli- chen Vorlage des Militärgesetzes die Möglichkeit vorgesehen, Friedensförderung durch schweizeri- sches Militärpersonal auch in Fällen der Zustimmung der betroffenen Staaten zuzulassen. Das Parla- ment hatte diese Möglichkeit jedoch bewusst abgelehnt.

Die Frage, ob und wann ein UNO- oder OSZE-Mandat vorliegt, ist somit wesentlich für den Entscheid, ob die Schweiz mit Militärpersonal Friedensförderung leisten kann oder nicht. Auf Anfrage des VBS soll nachfolgend untersucht werden, was unter einem UNO-Mandat im Sinn des Militärgesetzes zu verstehen ist. Hierzu analysieren wir zunächst der Begriff der Friedensförderung, wie ihn das Militär- gesetz verwendet. Anschliessend klären wir die Frage, unter welchen Umständen ein UNO-Mandat für einen solchen Friedensförderungseinsatz vorliegt.

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2. Definition Friedensförderung Das Militärgesetz definiert den Begriff Friedensförderung nicht. Doch hat das Parlament im Zusam- menhang mit den Beratungen über die Revision des Militärgesetzes im Jahr 2002 festgehalten, was der Begriff Friedensförderung umfasst: Er beinhaltet sowohl «Friedensunterstützung» als auch «Kri- senbewältigung». 1

Im Sicherheitspolitischen Bericht von 1999 (SIPOL 2000) hat der Bundesrat den Auftrag der Armee im Rahmen der Friedensunterstützung und Krisenbewältigung dargelegt: «Darunter fallen die Entsen- dung von Militärpersonal und Truppenkontingenten zur Stabilisierung und internationalen Krisenbe- wältigung im Rahmen von völkerrechtlich legitimierten Mandaten und die Vorbereitung auf solche Einsätze im multinationalen oder bilateralen Verbund mit anderen Streitkräften.» 2

Der Begriff Friedensförderung, wie ihn das Militärgesetz umschreibt, ist also ein sehr weit gefasster Begriff. Dies entspricht der aktuellen internationalen Entwicklung. Friedensförderung ist multidimensi- onal und kann Friedenserhaltung und Friedenserzwingung ebenso wie Konfliktverhütung, Friedens- schaffung, Friedenskonsolidierung oder auch humanitäre Operationen umfassen. Eine scharfe Ab- grenzung zur zivilen Friedensförderung gibt es nicht. In internationalen Friedensförderungsmissionen, die sowohl zwischen- als auch innerstaatliche Konflikte betreffen können, arbeiten militärische und zivile Komponenten oft zusammen. 3 Hingegen ist die Friedensförderung von der ausschliesslichen Friedenserzwingung abzugrenzen. Der Bundesrat hat festgehalten, dass Aufträge, in welchen die militärische Gewalt zentrales Mittel zur Erreichung des Friedens ist, wie z. B. der Einsatz im Golf-Krieg 1991, nicht Friedensunterstützung sondern reine Friedenserzwingung sind und damit nicht unter den Begriff Friedensförderung fallen. 4

3. UNO-Mandat für Friedensförderung Die UNO hat gemäss Charta einen grundlegenden Auftrag zur Friedensförderung, wie sie im Militär- gesetz auch von der Schweiz verstanden wird. Dabei spielen sowohl zivile als auch militärische Kom- ponenten eine Rolle. Sobald militärisches Personal an einer Friedensförderungsmission der UNO beteiligt ist, kann dies nur militärisches Personal sein, das der UNO von den Mitgliedstaaten zur Ver- fügung gestellt wurde; denn die UNO hat keine eigenen ständigen Streitkräfte. Das gleiche gilt für Polizeipersonal, das der UNO für ihre Missionen jeweils gesondert von Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt wird. Die Bereitstellung von militärischem Personal für Friedensförderungsmissionen der UNO ist jeweils ein freiwilliger Akt der Mitgliedstaaten.

Die UNO hat seit ihrem Bestehen ein vielfältiges Instrumentarium zur Friedensförderung entwickelt. Dieses basiert auf der UNO-Charta, auch wenn die Vielfältigkeit sich nicht im Detail darin widerspie- gelt. Die Frage, was unter einem UNO-Mandat für Friedensförderung zu verstehen ist, lässt sich des- halb am besten auf Grundlage der Praxis der UNO seit ihrem Bestehen beantworten. Für die vorlie- gende Fragestellung ist es dabei sinnvoll, die bisherigen Friedensförderungsmissionen der UNO, an denen militärisches Personal beteiligt war oder noch ist, in vier Typen zu unterscheiden:

1) Friedenssicherungseinsätze unter Führung der UNO;

Ständerat, Herbstsession, Dritte Sitzung, 18.09.2002, Revision der Militärgesetzgebung: Ständerat stimmt in einer Differenzbereinigung dem Nationalrat zu: «Friedensförderung ist der umfassende Begriff, der sowohl frie- densunterstützende Operationen als auch die Krisenbewältigung beinhaltet» SIPOL B 2000, BBl 1999 , S. 7702 Vgl. A. Weniger / V. Maurer (2004): «Die Schweiz und friedensunterstützende Operationen: Eine verteidigung- spolitische Herausforderung mit strategischer Dimension, Bulletin 2004 zur schweizerischen Sicherheitspolitik, S. 10; Botschaft über die Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte, BBl 2007 4733, S. 4753 f.; R. Murphy / K. Mansson (2008), Peace Operations and Human Rights, London / New York, S. 1 BBl 2000 I, S. 483 Vgl. A. Orakhelashvili (2007), «The Legal Basis of the United Nations Peace-Keeping Operations», in: B. Kon- doch (2007), International Peacekeeping, Hampshire; N. D. White (2007), «The UN Charter and Peacekeeping Forces: Constitutional Issues», in B. Kondoch (2007)

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2) Friedenssicherungseinsätze, die nicht selbst von der UNO geführt, von der UNO aber an Mit- gliedstaaten delegiert werden;

3) «Hybride» Friedenssicherungseinsätze: sowohl unter der Führung der UNO als auch unter der Führung einer regionalen Organisation;

4) Politische Missionen zur Friedensförderung, an denen auch Militärpersonal beteiligt ist.

3.1 Friedenssicherungseinsätze unter Führung der UNO

Solche Friedenssicherungseinsätze werden unter dem Begriff United Nations Peacekeeping zusam- mengefasst. Seit 1948 hat die UNO 62 solcher Missionen eingesetzt, 45 davon seit 1991. Zur Zeit haben die Staaten der UNO rund 75'000 Armeeangehörige in Truppenverbänden, 2'500 Militärbeob- achter und 11'500 Polizisten für UN-geführte Friedenssicherungseinsätze zur Verfügung gestellt.

Die Errichtung einer United Nations Peacekeeping Mission erfolgt im Normalfall auf der Grundlage einer Resolution des UNO-Sicherheitsrats, in welcher dieser die Mission beschliesst («decides» in früheren Fällen auch «recommends»). Sie beruhen auf Kapitel VI und/oder Kapitel VII der Charta. 6

Der Sicherheitsrat beauftragt gleichzeitig den Generalsekretär mit der praktischen Umsetzung. Wenn der Generalsekretär für die Mission militärisches Personal (oder Polizeipersonal) einsetzen muss, wendet er sich an die Mitgliedstaaten. Die Sicherheitsratsresolution beinhaltet meist keinen direkten Aufruf an die Mitgliedstaaten, dem Generalsekretär militärisches Personal zu Verfügung zu stellen. 7 Jüngste Resolutionen des Sicherheitsrats beziffern meistens die Obergrenze, wie viel militärisches Personal bzw. Polizeipersonal bei einer solchen Mission eingesetzt werden dürfen. 8 Die Planung und Organisation der Mission, inkl. die Vorbereitung und der Abschluss des status-of-forces agreement, das die militärische Präsenz vor Ort regelt, erfolgt über das dem Generalsekretär unterstellte Depar- tement of Peacekeeping Operation. Wenn Mitgliedstaaten einer solchen Mission militärisches Perso- nal und Ausrüstung zur Verfügung stellen, werden sie hierfür über das UNO-Budget «Friedenssiche- rungseinsätze» entschädigt. Ein Memorandum of Understanding (MoU) zwischen den Mitgliedstaaten und der UNO (über Department of Peace Keeping / Department of Field Support) regelt vor jedem Einsatz die entsprechenden Details. 9

Vgl. Orakhelashvili (2007); White (2007) sowie Security Council Report, Security Council Action under Chapter VII: Myths and Realities, 2008 no. 1, www.securitycouncilreport.org z. B. Resolution SR 350 (1974) Beobachtermission UNDOF auf den Golanhöhen : «decides to set up immedi- ately under its authority a United Nations Disengagement Observer Force, and requests the Secretary-General to take the necessary steps to this effect in accordance with his above-mentioned report and the annexes thereto». Beobachtermission Zypern UNFICYP, SR 186 (1964): Recommends the creation, with the consent of the Government of Cyprus, of a United Nations Peacekeeping Force in Cyprus. The composition and size of the Force shall be established by the Secretary-General, in consultation with the Governments of Cyprus, Greece, Turkey and the United Kingdom. Mission für Referendum in Western-Sahara MINURSO SR 690 (1991): «Decides to establish, under its authority, a United Nations Mission for the Referendum in Western Sa- hara….Requests the Secretary-General to keep the Security Council regularly informed of the implementation of his settlement plan.» UNPROFOR in Bosnien-Herzegowina SR 743 (1992): «Decides to establish, under its authority, a United Nation Protection Force …. Requests the Secretary-General immediately to deploy those elements of the Force which can assist in developing an implementation plan for the earliest possible full de- ployment of the Force … ». Ein Beispiel, wo die Mitgliedstaaten in der SR genannt werden, sind die Resolutio- nen UNIFIL 1978 und 2006; letztere aber, um die Mitgliedstaaten zu drängen, Truppen bzw. Militärpersonal be- reitzustellen: UNIFIL Libanon SR 425 (1978): Decides to establish immediately under its authority a United Na- tions interim force for Southern Lebanon … the force to be composed of personnel drawn from Member States …. Requests the Secretary-General to report to the Council within 24 hours on the implementation of the pre- sent resolution. SR 1701 (2006): Decides to authorize an increase in the force strength of UNIFIL …. Requests the Secretary-General urgently to put in place measures to ensure UNIFIL is able to carry out the functions en- visages in this resolution, urges Member States to consider making appropriate contributions to UNIFIL and to respond positively to requests for assistance from the Force.

z. B. SR 1704 (2006) UNMIT in Timor-Leste; SR 1701 UNIFIL (2006) in Libanon; SR 1590 (2005) UNMIS in Sudan siehe Resolution 50/222 der Generalversammlung aus dem Jahr1996 sowie UN-Homepage

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Mit der Errichtung der Mission beschliesst der Sicherheitsrat gleichzeitig auch das eigentliche Mandat dieser Mission («decides»). Während die jüngeren Resolutionen des Sicherheitsrats das Mandat meist ausführlich beschreiben, 10 verweisen ältere Resolutionen gerne auf einen schon vorliegenden Bericht des Generalsekretärs. 11 Die jüngeren Resolution bestimmen auch eindeutig das Ausmass möglicher Gewaltanwendung. Dies war früher nicht immer der Fall, sondern erschien nur im Bericht des Generalsekretärs. 12

Obwohl der Sicherheitsrat gemäss UNO-Charta die primäre Verantwortung für den internationalen Frieden und Sicherheit innehält, sind in der Vergangenheit auch Fälle vorgekommen, in welchen die Generalversammlung einen Friedenssicherungseinsatz beschlossen hat. Dies war dann der Fall, wenn der Sicherheitsrat selbst nicht tätig geworden ist. Beispiele für solche Friedenssicherungseinsät- ze sind die UNIFIL I in Sinai 1956 oder die ONUC in Kongo 1960. Die Kompetenz der Generalver- sammlung wurde damals von einem Teil der Mitgliedstaaten bestritten, weshalb diese beim internatio- nalen Gerichtshof ein Gutachten in Auftrag gab. 13 Dieses stützte das Vorgehen der Generalsver- sammlung als Charta-konform. 14

Ebenso ist es in der Vergangenheit vorgekommen, dass der Generalsekretär kraft ziemlich vager Si- cherheitsratsbeschlüsse eine reine Beobachtermissionen errichtet hat (UNIPOM Beobachtermission zwischen Indien und Pakistan 1965/66). 15 Dieses Vorgehen ist auf keinen sichtbaren Widerstand der Mitgliedstaaten gestossen, doch ist in der Literatur die Errichtung von friedenssichernden Operationen durch den Generalsekretär umstritten, 16 und ist in der Praxis auch eine Ausnahmeerscheinung geblie- ben.

3.2 Friedenssicherungseinsätze, die nicht selbst von der UNO geführt, von der UNO aber autorisiert werden

Die Praxis, Friedenssicherungseinsätze von Mitgliedstaaten, regionalen Organisationen oder Militäral- lianzen zu bewilligen, hat sich insbesondere seit Ende des Kalten Krieges entwickelt. Eine solche Bewilligung erfolgt durch eine Resolution des Sicherheitsrats («authorises the Member States»), der gleichzeitig das Mandat festlegt. Letzteres enthält in der Regel ein beschränkte Zulässigkeit zur Ge- waltanwendung, das die Durchsetzung des Friedenssicherungseinsatzes erlauben soll.

Als Beispiele zu erwähnen sind hier die Friedenssicherungseinsätze in Bosnien-Herzegowina (IFOR 17, SFOR 18, EUFOR 19), Kosovo (KFOR) 20, Albanien 21, Afghanistan (ISAF) 22, Osttimor 23, Kongo 24 und Somalia 25. Solche Friedenssicherungseinsätze können als Ergänzung zu einem Friedenssicherungs- einsatz durch die UNO selbst erfolgen (z. Bsp. die KFOR in Kosovo neben der UNMIK 26 im Kosovo). Sie können auch eine Alternative dazu sein (z. Bsp. multinationale Streitkraft in Kongo/Grosse Seen

Für ausführliches Mandat in Sicherheitsratsresolution siehe z. Bsp. SR 1244 (1999) UNMIK in Kosovo, SR z. B. SR 743 (1992) UNPROFOR in Bosnien-Herzegowina; SR 690 (1991) MINURSO in Westsahara. Siehe Security Council Report (2008), bes. S. 18 ff. Dazu White (2007), S. 90 ff.; Orakheilashvili (2007), S. 64 f. ICJ Rep., 1962, pp. 163 f. L. Wildhaber, «Beteiligung an friedenserhaltenden Aktionen», in: Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, Bern 1975 Dazu White (2007), S. 92 ; Orakheilashvili (2007), S. 67 ff. SR 1031 (1995) SR 1088 (1996) SR 1785 (2007) SR 1244 (1999) SR 1101 (1997) SR 1386 (2001) SR 1264 (1999) SR 1080 (1996) SR 794 (1992), SR 1744 (2007) SR 1244 (1999)

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1996, multinationale Streitkraft in Albanien 1997, ISAF in Afghanistan), eine UN-Operation ablösen (z. B. IFOR, welche in Bosnien-Herzegowina die UNPROFOR 1995 abgelöst hat) oder einer solchen vorausgehen (Bsp. Somalia Mission der Afrikanischen Union 2007 27; die multinationale Streitkraft in Osttimor 1999 28).

Wird der Sicherheitsrat nicht tätig, kann gemäss der «Uniting for Peace Resolution» aus dem Jahr 1950 die Generalversammlung den Mitgliedstaaten kollektive Massnahmen zur Friedenssicherung empfehlen. 29 Es ist jedoch noch nie vorgekommen, dass die Generalversammlung einer Staatengrup- pe oder regionalen Organisation die Bewilligung für einen Friedensförderungseinsatz erteilt hat, des- sen Mandat militärische Gewaltanwendung einschliesst. 30

3.3 «Hybride» oder «multidimensionale» Friedenssicherungseinsätze: sowohl unter der Führung der UNO als auch unter der Führung von Mitgliedstaaten bzw. einer regionalen Organisation

Wenn die UNO multinationalen Streitkräften ein Mandat für einen Friedenssicherungseinsatz erteilt hat, und die UNO gleichzeitig mit einer Friedenssicherungsoperation oder einer politischen Mission vor Ort ist, enthalten die Sicherheitsratsbeschlüsse in der Regel einen Aufruf zur Zusammenarbeit vor Ort. In neuester Zeit hat sich zusätzlich eine neue Art von Friedenssicherungseinsätzen herausgebil- det, bei welchen bereits der Einsatz gemeinsam geplant wird. Hier sind zwei Beispiele aufzuführen, beide aus dem Jahr 2007: Der Friedenssicherungseinsatz in Darfur und jener in Tschad / Zentralafri- kanischen Republik.

Der Einsatz in Darfur, UNAMID, gilt als «hybride» Friedensmission der Afrikanischen Union und der UNO. Sie löst eine vom Sicherheitsrat bewilligte Friedensoperation der Afrikanischen Union ab. Der Sicherheitsrat beschliesst («decides») in diesem Fall, eine «hybride Operation» zu bewilligen («to authorise an AU/UN Hybrid operation») und zu errichten («to mandate the estabilshment»). Geleitet wird die Operation von einem gemeinsam von der UNO und der Afrikanischen Union ernannten Spe- cial Representative. Das Mandat und das Ausmass der möglichen Gewaltanwendung werden vom Sicherheitsrat festgelegt. Ausserdem bestimmt er die Kommandostruktur und wer das status-of-forces agreement abschliesst. Im vorliegenden Fall ist dies gemäss den Prinzipien der UNO- Friedenssicherungseinsätze geregelt.

Bei der «multidimensionalen» Operation in Tschad und in der zentralafrikanischen Republik handelt es sich um eine von der UNO und der EU gemeinsam geplanten Mission, die auf einem Vertrag zwi- schen der UNO und der Europäischen Union beruht. In diesem Fall genehmigt («approves») der Si- cherheitsrat die multidimensionale internationale Präsenz, beschliesst («decides») die Errichtung des Teils der Mission, welche durch die UNO geführt wird (MINURCAT) und ermächtigt die Europäische Union («authorizes the European Union») für ihren Teil der Mission gemäss Zusammenarbeitsvertrag UNO-EU. Die Resolution des Sicherheitsrats enthält sowohl das Mandat der von der UNO geführten Mission als auch jenes der EU-Mission, die für ihren Teil zur Erfüllung ihres Mandats auch militärische Gewalt anwenden kann.

SR 1744 (2007): «Requests the Secretary-General … to report on the political and security situation and the possibility of a UN Peacekeeping Operation following the AU’s deployment ….» SR 1272 (1999): «Requests UNTAET and the multinational force deployed pursuant to resolution 1264 (1999) to cooperate closely with each other, with a view also to the replacement as soon as possible of the multina- tional force by the military component of UNTAET ….» GV 377 (V) (1950) White (2007), S. 50 SR 1769 (2007): «Decides … to authorise and mandate the establishment … of an AU/UN Hybrid operation in Darfur (UNAMID).» SR 1778 (2007): «Approves the establishment in Chad and Central African Republic …. of a multidimensional presence ….Decides that the multidimensional presence shall include … a United Nations Mission in the Cen- tral African Republic and Chad …. Authorizes the European Union to deploy …. in consultation with the Secre- tary-General, an operation …. to fulfil the following functions, in accordance with the arrangement to be con- cluded between the European Union and the United Nations…»

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3.4 Politische Missionen zur Friedensförderung, an denen auch Militär- personal beteiligt ist

Die politischen Missionen der UNO sind hauptsächlich zivile Missionen, welche im Bereich der Kon- fliktprävention, Friedensvermittlung und Friedenskonsolidierung tätig sind. Allerdings arbeitet in sol- chen Missionen auch militärisches Personal, das die UNO, wie bei friedenssichernden Operationen, bei den Mitgliedstaaten rekrutiert. In politischen Missionen beschränkt sich das Militärpersonal auf Militärbeobachter, militärische Berater und Verbindungsoffiziere.

Zur Zeit sind 12 politische UN-Missionen (political and peacebuilding missions) der UNO in Afrika, Asien und im Nahen Osten tätig. Von insgesamt knapp 4000 Personen sind rund 380 Personen uni- formiertes Personal, d.h. militärisches Personal oder Polizeikräfte. In sieben der zwölf politischen Mis- sionen ist militärisches Personal integriert. 33

Der Ablauf zur Errichtung von politischen Missionen ist nicht immer der gleiche, doch geht die Initiative hierfür in der Regel vom UNO-Generalsekretär aus. Die Kompetenz des Generalsekretärs zur Errich- tung von politischen Missionen zur Friedensförderung ist in der UNO-Charta nicht konkret festgelegt. Die verschiedenen Amtsinhaber haben die Instrumente der Friedensförderung mit der Zeit weiterent- wickelt, was teils vom Sicherheitsrat und der Generalversammlung geduldet, teils auch aktiv unter- stützt wurde. 34.

Der UNO-Sicherheitsrat ist bei den politischen Missionen immer in der einen oder anderen Weise involviert, doch beruht die Errichtung der Mission nicht immer auf einer Resolution des Sicherheitsrats. Ausgehend von den 12 politischen Missionen, die zur Zeit aktiv sind, können folgende Varianten un- terschieden werden:

a. der Generalsekretär informiert den Sicherheitsrat schriftlich über sein Vorhaben, eine solche Mission zu errichten. Dieser nimmt schriftlich davon Kenntnis («take note»). Beispiele: Office of the Special Coordinator for the Middle East UNSCO 35; Office of the United Na- tions Special Coordinator of the Secretary-General for Lebanon UNSCOL 36; United Nations Re- gional Centre for Preventive Diplomacy for Central Asia UNRCCA 37

b. der Generalsekretär informiert den Sicherheitsrat schriftlich über sein Vorhaben, eine solche Mission zu errichten. Dieser begrüsst die Errichtung der Mission («welcomes the establishment»; «welcomes the proposal contained in the letter»). Die Antwort des Si- cherheitsrats erfolgt in Form eines Briefs des Präsidenten des Sicherheitsrats oder eines Presidential Statement. Beispiele: United Nations Political Office for Somalia UNPOS 38; Office of the Special Representative of the Secretary-General for West Africa UNOWA 39; United Nations Peacebuilding Support Office in Guinea-Bissau UNOGBIS 40; United Nations Peacebuilding Office in the Central African Republic BONUCA

c. der Sicherheitsrat beschliesst die Errichtung der Mission in einer Resolution («decide»). Die Resolution erfolgt im Anschluss an einen schriftlichen Vorschlag des Generalsekre- tärs. Die Resolution kann das Mandat enthalten oder für das Mandat auf den Vorschlag bzw. Bericht des Generalsekretärs verweisen. Beispiele: United Nations Assistance Mission

Eine 13. Mission ist am 4. August 2008 vom Sicherheitsrat in Sierra Leone beschlossen worden; SR 1829 (2008) White (2007), S. 55; bespricht auch die «inherent powers» des Generalsekretärs; siehe auch GV 43/51 S/1999/983 Brief des Generalsekretärs an den Präsidenten des Sicherheitsrats; S/1999/984 Brief des Präsi- denten des Sicherheitsrats an den Generalsekretär: «has been brought to the attention of the members of the Security Council. They take note of the intention contained in your letter.» S/2007/690 Brief des Generalsekretärs an den Präsidenten des Sicherheitsrats; S/2007/691 Brief des Präsi- denten des Sicherheitsrats an den Generalsekretär S/1995/231; S/PRST/1995/15 Statement by the President of the Security Council: «The Security Council sup- ports the view of the Secretary-General … It welcomes the Secretary-General’s intention to continue a small political mission….»

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in Afghanistan UNAMA 42; United Nations Assistance Mission for Iraq UNAMI 43; United Natons In- 44 45 tegrated Office in Sierra Leone UNIOSIL ; United Nations Integrated Office in Burundi BINUB ; United Nations Mission in Nepal UNMIN

Die Variante «a» kam bei den aktuellen Missionen nur bei reinen politischen Missionen zur Anwen- dung, an welchen keinerlei militärisches Personal beteiligt ist. In zwei Fällen ging es dabei um die Ernennung eines Special-Representative des Generalsekretärs, dem vor Ort auch ein Büro mit Mitar- beitern zur Verfügung gestellt wird. Doch sowohl Variante «b» als auch Variante «c» können die Grundlage zur Errichtung einer Friedensaufbaumission sein, in welche militärisches Personal integriert ist. Die politischen Missionen der Variante «b» verfügen teilweise, jene der Variante «c» alle über militärisches Personal.

Das Mandat dieser politischen Missionen ist in der Regel im Bericht des Generalsekretärs festgelegt. Beschliesst der Sicherheitsrat die Errichtung der Mission (Variante «c»), verweist er entweder für das Mandat auf den Bericht des Generalsekretärs oder wiederholt dieses noch einmal in der betreffenden Resolution. Politische Missionen enthalten nie ein Mandat zur Gewaltanwendung.

3. Schlussfolgerung Friedensförderung ist ein dynamisches Tätigkeitsfeld der Vereinten Nationen. Friedensförderung, die im Rahmen der UNO durchgeführt wird, stützt sich auf die Charta, doch die verschiedenen Formen der Friedensförderung sind nicht ausdrücklich durch die Charta geregelt. Die Art, wie und von wem ein UNO-Mandat für eine Friedensförderungsmission zustande kommt, ist daher relativ heterogen:

Beinhaltet eine Friedensförderungsmission die Zulässigkeit der Gewaltanwendung, ist in erster Linie der Sicherheitsrat für den Beschluss des UNO-Mandats zuständig. In Ausnahmefällen kann dies auch die Generalversammlung sein, wenn der Sicherheitsrat selbst nicht tätig wird. Die Generalversamm- lung hat in der Vergangenheit aber nur Mandate für Friedenssicherungsoperationen unter UNO- Führung erteilt.

Militärisches Personal wird auch für Friedensförderungsmissionen eingesetzt, die keinerlei Gewaltan- wendung vorsehen und vorwiegend politische Missionen sind. Solche Missionen werden nicht immer auf der Grundlage von UNO-Sicherheitsrats-Resolutionen errichtet, sondern können auch auf einem Briefwechsel mit dem Generalsekretär gründen. Ein Teil der gegenwärtigen politischen Missionen, die militärisches Personal integrieren, hat der Sicherheitsrat nicht in Form einer Resolution beschlossen, sondern indem er dem Generalsekretär seine Einwilligung in einem Brief des Ratspräsidenten oder in einem presidential statement kund getan hat. Militärisches Personal beschränkt sich in diesen Fällen immer auf Militärbeobachter, Verbindungsoffiziere oder militärische Berater. Aus der Praxis der letzten Jahre ist jedoch die Tendenz ersichtlich, die Errichtung und das Mandat von politischen Missionen, die militärisches Personal integrieren, ebenfalls auf einer Resolution des Sicherheitsrats zu begründen.

Trotz dieser relativen Heterogenität kann festgehalten werden, dass alle genannten Friedensförde- rungsmissionen auf einem völkerrechtskonformen und in der Praxis der UNO-Mitgliedsstaaten veran- kerten UNO-Mandat im Sinne der schweizerischen Militärgesetzgebung basieren. Das bedeutet, dass gemäss Artikel 66 Militärgesetz schweizerische Armeeangehörige bei einer Friedensförderungsmissi- on eingesetzt werden können, die entweder von der UNO selbst durchführt werden oder für welche die UNO-Mitgliedstaaten ermächtigt sind. Dabei ist im ersten Fall zu beachten, dass die der Mission zugrunde liegende Sicherheitsratsresolution grundsätzlich keinen Passus enthält, der die Mitgliedstaa- ten zur Entsendung von Militärpersonal auffordert. Die UNO beschliesst in solchen Fällen lediglich die Mission und legt das Ausmass der zulässigen Gewaltanwendung fest. Es obliegt dann dem General- sekretär oder dem zuständigen Departement des Generalsekretariates, das notwendige militärische Personal zu rekrutieren. Eine eigentliche Aufforderung und auch Bewilligung der UNO-Sicherheitsrats für das Tätigwerden von Staaten erfolgt dann, wenn Mitgliedstaaten Friedenssicherungseinsätze durchführen, deren Mandat militärische Gewaltanwendung einschliesst.

SR 1401 (2002) SR 1500 (2003) SR 1620 (2005) SR 1791 (2006) SR 1740 (2007)

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