Konsultation des BAG: Kosten- und Qualitätsziele 2028-2031 in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP). Antwort des Regierungsrates

WM

Regierungsrat

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Bundesamt für Gesundheit

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RRB Nr.: 883/2026 26. August 2026 Direktion: Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion Klassifizierung: Nicht klassifiziert

Konsultation des Bundesamtes für Gesundheit: Kosten- und Qualitätsziele 2028-2031 in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Antwort des Regierungsrates.

Sehr geehrte Frau Direktorin Sehr geehrte Damen und Herren

Für die Möglichkeit zur Stellungnahme im Rahmen der obgenannten Konsultation dankt der Regierungsrat. Der Zeitpunkt der Konsultation während der Sommermonate in Kombination mit der kurzen Frist wird jedoch als problematisch erachtet. Dieses Vorgehen erschwert eine sorgfältige und vertiefte Prüfung der Unterlagen sowie eine angemessene Einbindung der zuständigen Stellen erheblich.

Allgemeine Bemerkungen

Mit Beschluss 406/2025 vom 30. April 2025' hat der Regierungsrat des Kantons Bern zu den per 1. Januar 2026 in Kraft getretenen Änderungen der Verordnung über die Krankenversicherung (SR 832.102) zur Umsetzung der Kosten- und Qualitätsziele Stellung genommen. Er hat dabei festgehalten, dass die Ausführungsbestimmungen offene Umsetzungsfragen mehrheitlich nicht zu klären vermögen. Die vorgebrachten Anregungen wurden nicht aufgenommen. Die KVV-Änderungen wurden praktisch unverändert in Kraft gesetzt.

Konzept zur Festlegung der Kostenziele in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP). Umsetzung der KVG-Änderung zur Vorgabe von Kosten- und Qualitätszielen.

Das Umsetzungskonzept, das festlegt, wie die Kostenziele berechnet werden sollen, liegt nun vor, hätte jedoch nach Meinung des Regierungsrates bereits bei der Beurteilung der erwähnten KVV-Änderungen zur Verfügung stehen müssen.

1 Stellungnahme des Kantons Bern vom 30. April 2025 im Rahmen des Bundesvernehmlassung zur Änderung der Verordnung über die Krankenversicherung (Kosten- und Qualitätsziele), RRB 406/2025 (Link)

Vorab halten wir fest, dass das «Konzept zur Festlegung der Kostenziele in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP)» und die «Kostenziele des Bundesrates für die Jahre 2028- 2031» zu einem wesentlichen Teil redundant sind. Wir regen an, konzeptionelle Überlegungen ausschliesslich im Konzept festzuhalten. Damit können aus unserer Sicht das Verständnis vereinfacht und zukünftige Konsultationen auf die Kostenziele beschränkt werden.

Der Regierungsrat stellt fest, dass zahlreiche Studien und umfangreiche Arbeiten in das Konzept einflossen. Die ven/vendeten Daten sind teilweise veraltet und Entwicklungen sind empirisch nicht eindeutig bestimmbar. So wird im Konzept bspw. festgehalten, dass aufgrund der empirisch nicht eindeutig bestimmbaren Entwicklung auf eine explizite Morbiditätskorrektur verzichtet werden muss. In einem weiteren Beispiel wird festgestellt, dass die Einkommenselastizität empirisch nicht eindeutig bestimmbar ist, neuere Studien jedoch meist eine Einkommenselastizität unter 1 suggerieren und eine neuere Studie aus dem Jahr 2018 für die Schweiz einen Wert zwischen 0.57 und 1.13 ermittelt, weshalb ein noch angepasster Wert von 0.9 für alle Kostengruppen zur Berechnung der Kostenziele angenommen wird.

Das Konzept weist für die Leistungsbereiche, für welche Kostenziele festgelegt werden (stationäre Behandlung, ambulante Spitalbehandlung, ambulante ärztliche Behandlung, Arzneimittel sowie Pflege im Pflegeheim und zu Hause), spezifische Effizienzpotenziale aus. Der Regierungsrat hat bereits in der Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass eine Berechnung des Effizienzpotentials als Grundlage für die Festlegung von Kostenzielen nicht ausreichend belastbar und kaum umsetzbar ist. Die konzeptionellen Ausführungen lassen diese Zweifel an der Sinnhaftigkeit bestehen.

Dies zeigt sich exemplarisch im Leistungsbereich Arzneimittel. Das ausgewiesene Effizienzpotenzial wird aus modellhaften Annahmen zu unwirksamen Leistungen, Mengenausweitungen, mangelnder Koordination und zu hohen Preisen abgeleitet und anschliessend mittels pauschaler Annahmen zur Realisierbarkeit in ein konkretes Kostenziel überführt. Ob diese Annahmen die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitraum 2028-2031 sachgerecht abbilden, erscheint fraglich. Tatsächlich fiel die Teuerung im Gesundheitsbereich in den vergangenen Jahren teilweise sogar negativ aus. Diese Entwicklung war wesentlich auf die Preisentwicklung bei Arzneimitteln zurückzuführen, die massgeblich durch die periodischen Preisüberprüfungen und Preissenkungen des BAG beziehungsweise generell durch die staatlich administrierte Preisfestsetzung von Arzneimitteln, einschliesslich innovativer Therapien, geprägt ist. Gleichzeitig werden neue, oftmals kostenintensivere Arzneimittel gemäss Konzept teilweise über den medizinisch-technischen Fortschritt abgebildet. Vor diesem Hintergrund erscheint die Ableitung verbindlicher Kostenziele aus den ausgewiesenen Effizienzpotenzialen nicht hinreichend fundiert. Zudem werden bei der Kostengruppe Arzneimittel die Effizienzgewinne innovativer Arzneimittel, die kostenintensive Folgebehandlungen oder Hospitalisationen vermeiden können, bei der Festlegung der Kostenziele nicht angemessen berücksichtigt. Stattdessen wird die Entwicklung der Arzneimittelausgaben isoliert betrachtet.

Auch der vorgesehene Effizienzabzug für den praxisambulanten Bereich ist unzureichend wissenschaftlich abgestützt, da sowohl die zugrunde liegende Datenbasis als auch die Herleitung des Effizienzpotenzials erhebliche Unsicherheiten aufweisen. Gleichzeitig führt der überdurchschnittliche Effizienzabzug im ambulanten Bereich dazu, dass das zulässige Kostenwachstum in diesem Bereich systematisch stärker begrenzt wird als in anderen Kostengruppen (Zieiwerte der Gruppe: 3,1 / 3,0 / 3,0 / 2,9 % [2028-2031]; der realisierbare Abzug von 3,6 % liegt über dem Durchschnitt aller Kostengruppen von 3,0 % [Entwurf Kostenziele, S. 11]). So sollte das kostengruppenspezifische Effizienzpotenzial vor der definitiven Festlegung auf einer aktualisierten Datengrundlage durch ein Expertengremium plausibilisiert werden (gestützt

auf die Empfehlung im Validierungsbericht BSS, 17.04.2026). Auch ist aus Sicht des Regierungsrates der politisch gewollte Effekt «ambulant vor stationär» bei den ambulanten Zielwerten explizit zu berücksichtigen, damit gewollte Strukturverschiebungen nicht als Zielüberschreitung erscheinen (Zusammenhang benannt im Konzept zur Festlegung der Kostenziele, Kap. 2.5). Zusätzlich besteht eine mikroökonomische Kollision mit der im Kostendämpfungspaket 2 genannten Deckelung der Taxpunkte pro Arbeitstag.

Das Konzept vermag zudem nicht aufzuzeigen, wie die Kosten- und Qualitätsziele gesamthaft üben/vacht, wie allfällige Abweichungen zwischen den Kostenzielen und der effektiven Kostenentwicklung im Rahmen des Monitorings analysiert und eingeordnet werden sollen und wie eine Abstimmung zu Artikel 47c KVG sichergestellt wird.

Letztendlich wird mit der Festlegung der Kostenziele einmal mehr ein grosser Aufwand betrieben. Unter Berücksichtigung der geringen Bedeutung der Kostenziele wäre ein einfacheres, schlankeres Verfahren zur Ermittlung der Kostenziele durchaus sinnvoll.

Kostenziele des Bundesrates für die Jahre 2028-2031

Mit dem im Konzept beschriebenen Berechnungsmodell hat der Bundesrat die Kostenziele für die Jahre 2028-2031 als durchschnittliche jährliche Wachstumsraten der (gesamten) OKP-Leistungskosten zwischen dem Referenzjahr 2024 und dem jeweiligen Zieljahr ermittelt. Aufgrund der oben gemachten Ausführungen verzichtet der Regierungsrat auf eine Stellungnahme zu den berechneten Werten der Kostenziele im Detail.

Ziele des Bundesrates zur Qualitätsentwicklung OKP für die Jahre 2028-2031. Sicherung und Förderung der Qualität der Leistungen im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung

Da die gesetzlichen Bestimmungen keine Unterscheidung zwischen den Zielen zur Sicherung und Förderung der Leistungsqualität nach Artikel 58 KVG und den Qualitätszielen nach Artikel 54 KVG ermöglichen, hat der Bundesrat, wie vom Regierungsrat in der Vernehmlassung gefordert, auf eine zusätzliche Festlegung von Qualitätszielen verzichtet.

Der Regierungsrat hat lediglich wenige Anmerkungen zu den Qualitätszielen 2028-2031, da diese eine punktuelle Weiterentwicklung beziehungsweise inhaltliche Fortschreibung der bisherigen Qualitätsziele darstellen. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die Kantone keine Vertragspartner der Qualitätsverträge sind, gleichzeitig aber zur Mitfinanzierung der EQK verpflichtet werden.

Grundsätzlich haben wir in den vergangenen Jahren beobachtet, dass die Qualitätsziele des Bundesrates teilweise sehr ambitioniert formuliert wurden und deshalb nur verzögert beziehungsweise teilweise umgesetzt werden konnten. Aus Sicht des Regierungsrates sollte dieser Erfahrung bei der Festlegung zukünftiger Qualitätsziele Rechnung getragen werden, indem die Ziele in Zukunft realistischer ausgestaltet werden.

Abschliessend wird an dieser Stelle eine Rückmeldung aus dem Austausch mit den Leistungserbringern auf der operativen Ebene aufgenommen. Von diesen wird als problematisch erachtet, dass die EQK zwar die Entwicklung von Grundlagen, Empfehlungen oder Pilotprojekten finanziell unterstützt, nicht jedoch deren langfristige Implementierung und Finanzierung. Es stellt sich deshalb die Frage, inwiefern die durch die EQK angestossenen Aktivitäten ohne eine finanzielle Unterstützung zur längerfristigen Umsetzung überhaupt ihre beabsichtigte, nachhaltige Wirkung entfalten können.

Fazit

Wie bereits im RRB 406/2025 festgehalten, beurteilt der Regierungsrat die Vorgabe verbindlicher Kostenziele grundsätzlich sehr kritisch. Sie stellen einen erheblichen steuernden Eingriff in das Gesundheitssystem dar, wobei fraglich ist, ob sachgerechte, realistische und methodisch belastbare Zielvorgaben überhaupt festgelegt werden können. Zudem bleiben wesentliche Fragen zur Praxistauglichkeit, zu den Auswirkungen auf die Versorgung und zur konkreten Umsetzung ungeklärt. Der Regierungsrat erachtet verbindliche Kostenziele deshalb nicht als geeignetes Instrument für eine sachgerechte und nachhaltige Steuerung des Gesundheitssystems.

Diese grundsätzlichen Vorbehalte werden durch die vom Bundesrat vorgeschlagene Ausgestaltung der Kostenziele nicht entkräftet. Im Gegenteil: Trotz umfangreicher Vorarbeiten basieren Teile des Konzepts auf veralteten Daten; wichtige Annahmen sind empirisch nicht eindeutig belegbar und beruhen teilweise auf pauschalen Schätzungen. Auch die Berechnung von Effizienzpotenzialen als Grundlage für die Festlegung der Kostenziele wird als methodisch unzureichend und kaum belastbar eingeschätzt. Eine kostendämpfende Wirkung ist nicht ausgewiesen und erscheint insbesondere fraglich, solange bei Zielüberschreitungen keine verbindlichen Korrekturmassnahmen vorgesehen sind.

Der Regierungsrat kommt daher zum Schluss, dass der erhebliche konzeptionelle und administrative Aufwand für Bund, Kantone und Leistungserbringer in keinem angemessenen Verhältnis zum en/varteten Nutzen steht. Die vorgeschlagenen Kostenziele werden deshalb in der vorliegenden Form als nicht zweckmässig beurteilt bzw. abgelehnt.

Für die Prüfung unserer Ausführungen danken wir bestens.

Freundliche Grüsse

Im Namenxres Regi^ngsrates

Pieye Alain Schnegg Christoph Auer Regierungspräsident Staatsschreiber