A.________/Municipalité de Valbroye

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Destinataire direct de la décision entreprise, le recourant a manifestement la qualité pour recourir. Le recours respecte, de plus, les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient dès lors d'entrer en matière.

2.

Est contestée la décision de la municipalité de Valbroye du 30 janvier 2025 refusant, d'une part, que le recourant installe ses caravanes sur la parcelle no 301 pour y résider, et ordonnant, d'autre part, l’arrêt des travaux d’installation et le démontage de deux tentes destinées à des activités dressées sur la même parcelle.

3.

S’agissant de l’interdiction qui lui est faite d’installer ses caravanes et de résider sur la parcelle en cause, le recourant soutient que la décision entreprise viole l'art. 8 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), lequel interdit notamment toute discrimination fondée sur le mode de vie, ainsi que l'art. 24 al. 1 Cst. et l'art. 24 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) garantissant sa liberté d'établissement. Le recourant ne semble pas prétendre que l'autorité intimée aurait procédé à une mauvaise interprétation ou application de ses dispositions communales d'aménagement du territoire. En réalité, il demande au Tribunal cantonal d'examiner la constitutionnalité de celles-ci (soit les art. 12 al. 2 et 41 RPGA) au regard des art. 8 al. 2 et 24 Cst. et de son statut particulier de forain. Il s’agit en l’occurrence d’un contrôle concret.

De manière générale, on peut se demander si les gens du voyage, respectivement les forains, peuvent invoquer un droit fondamental (égalité de traitement ou liberté d'établissement) pour en déduire un droit justiciable à une dérogation aux règles d'aménagement du territoire en vigueur, lorsqu'elles excluent l'habitation (ou un type d'habitation) dans une zone déterminée. Cette question peut toutefois demeurer indécise au vu du sort du recours (cf. consid. 3c/bb ci-dessous).

a) Selon l'art. 8 al. 2 Cst., nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. Le mode de vie comprend, entre autres, le fait d'être nomade ou sédentaire (ATF 145 I 73 consid. 5.3; 138 I 205 consid. 5.4 et les références; v. ég. Vincent Martenet, in: Commentaire romand, Constitution fédérale, Préambule-art.80, Martenet/Dubey [édit.], Bâle 2020, n° 86s ad. art. 8 Cst). Les forains suivent, à ce titre, un mode de vie nomade assimilable à celui des gens du voyage (ATF 145 I 73 consid. 5.2).

Une discrimination au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. est réalisée lorsqu'une personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement en raison de son appartenance à un groupe déterminé historiquement ou dans la réalité sociale contemporaine, mise à l'écart ou considérée comme de moindre valeur. La discrimination constitue une forme qualifiée d'inégalité de traitement de personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle produit sur un être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui concerne une part essentielle de l'identité de la personne intéressée ou à laquelle il lui est difficilement possible de renoncer (ATF 145 I 73 consid. 5.1; 143 I 129 consid. 2.3.1).

L'art. 8 al. 2 Cst. interdit non seulement la discrimination directe, mais également la discrimination indirecte. Il y a discrimination indirecte lorsqu'une réglementation, sans désavantager directement un groupe déterminé, défavorise particulièrement, par ses effets et sans justification objective, les personnes appartenant à ce groupe. L'atteinte doit toutefois revêtir une importance significative, le principe de l'interdiction de la discrimination indirecte ne pouvant servir qu'à corriger les effets négatifs les plus flagrants d'une réglementation étatique (ATF 145 I 73 consid. 5.1; 142 V 316 consid. 6.1.2; 138 I 265 consid. 4.2.2).

L'interdiction de la discrimination au sens du droit constitutionnel suisse ne rend pas absolument inadmissible le fait de se fonder sur un critère prohibé, tel que ceux énumérés de manière non exhaustive par l'art. 8 al. 2 Cst. L'usage d'un tel critère fait naître une présomption de différenciation inadmissible qui ne peut être renversée que par une justification qualifiée: la mesure litigieuse doit poursuivre un intérêt public légitime et primordial, être nécessaire et adéquate et respecter dans l'ensemble le principe de la proportionnalité (ATF 145 I 73 consid. 5.1; 143 I 129 consid. 2.3.1 et les arrêts cités).

b) Les art. 24 al. 1 Cst. et 24 Cst-VD garantissent aux Suisses la liberté d'établissement en un lieu quelconque du pays. Le principe de la liberté d'établissement est également garanti à l'art. 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte-ONU II) en des termes différents; selon l'art. 12 al. 1 Pacte-ONU II, quiconque se trouve légalement sur le territoire d’un État a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence. L'art. 24 Cst. oblige les cantons et les communes à permettre l'établissement de tout citoyen suisse sur leur territoire et il leur interdit en même temps d'empêcher ou de rendre plus difficile le transfert de domicile (ATF 145 I 73 consid. 7.1.1; 108 Ia 248 c. 1; CCST.2008.0004 du 2 juin 2008 consid. 4d). La liberté d'établissement revêt une importance particulière dès lors qu'elle constitue la condition d'exercice d'autres libertés – qui en découlent directement – comme la liberté économique, la liberté de mouvement et la garantie de la propriété (Pérez/Son Nguyen in: Commentaire romand, Constitution fédérale, Préambule-art. 80 Cst., Bâle 2021, n. 19 ad art. 24 CC et les références citées).

Ce droit n'est néanmoins pas absolu, l'art. 36 Cst. admet une restriction à cette liberté fond­amen­tale aux conditions cumulatives de reposer sur une base légale, d'être justifiée par un intérêt public et de respecter le principe de la proportionnalité. Ce dernier principe exige en particulier qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant qu'une pesée des intérêts soit effectuée; ATF 145 I 73 consid. 7.1.1; 140 I 381 consid. 4.5 et les arrêts cités).

c) Le recourant est un forain itinérant accompagné de sa famille dont le mode de vie est assimilable à celui des communautés nomades.

aa) En tant qu’elle s’appuie sur l'art. 41 RPGA, qui prévoit une interdiction générale d'utiliser des roulottes, caravanes et autres logements mobiles comme habitation temporaire ou permanente, le recourant soutient que la décision entreprise viole l'interdiction de la discrimination fondée sur le mode de vie au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. en imposant, de fait, la sédentarité sur l'ensemble du territoire communal. De la même façon, cette interdiction générale violerait sa liberté d’établissement dans la commune de manière contraire aux art. 24 Cst. et 24 Cst-VD.

L'autorité intimée, quant à elle, relève que cette disposition ne crée pas d'inégalité de traitement entre les citoyens, quel que soit leur mode de vie, puisqu’elle prévoit le même régime et la même interdiction pour tous, indépendamment du mode de vie, nomade ou sédentaire, de chacun. La municipalité se prévaut également de l'absence de fondement constitutionnel ou conventionnel qui permette au justiciable de déduire un droit à la mise à disposition d'emplacements pour les stationnements de caravanes.

D'emblée, le Tribunal relève que, si ce dernier constat est en lui-même exact, il est sans rapport avec le cas d'espèce, dans lequel le recourant ne sollicite aucune prestation positive de la municipalité, comme la mise à disposition d'un terrain public, mais conteste plutôt l'interdiction qui lui est faite de séjourner sur un terrain privé en vertu d'une norme de droit public.

S’agissant de la teneur de l’art. 41 RPGA, qui consacre une interdiction générale de résider sur tout le territoire communal dans une caravane ou un autre véhicule apparenté, la cour ne peut que constater que l’application de cette disposition entraîne, de facto, une discrimination entre les individus nomades et sédentaires, dès lors qu'il devient matériellement impossible pour les premiers de s'établir sur l'ensemble du territoire communal sans renoncer à leur mode de vie. En pratique et dans le cas d'espèce, l'application de l'art. 41 RPGA entraîne une discrimination indirecte au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. dans la mesure où, sans viser explicitement un groupe déterminé, elle défavorise particulièrement le recourant en qualité de personne nomade, en entraînant pour lui un désavantage pratique fondé sur une partie essentielle de son identité, à laquelle il lui est difficilement possible de renoncer. L'atteinte, en empêchant dans les faits l'établissement sur la totalité du territoire communal, revêt de plus une importance significative. Du reste, la présomption de différentiation inadmissible qui découle de l'art. 8 al. 2 Cst. n'est ici pas en mesure d'être renversée dès lors que la mesure en question, soit une interdiction indiscriminée de portée générale, ne respecte pas le principe de la proportionnalité.

Il en va différemment pour ce qui est de la violation de la liberté d’établissement des art. 24 Cst. et 24 Cst-VD. Si elle consacre le libre choix du lieu de résidence dans le pays, cette liberté fondamentale ne garantit toutefois pas un mode de vie particulier à l’endroit de son choix et son exercice doit se concrétiser dans le respect des règles juridiques en vigueur. Certes, le recourant ne peut pas installer ses caravanes pour y résider sur l’ensemble du territoire communal, ce qui n’est pas compatible avec l’art. 8 al. 1 Cst., comme il a été relevé. En revanche, le recourant reste libre de s’établir sur le territoire communal en suivant un autre mode de vie, par exemple en tant que locataire ou propriétaire de son logement, de sorte que la violation de sa liberté d’établissement en rapport avec l’art. 41 RPGA n’a pas de portée propre et ne peut être invoquée qu’en relation avec la violation de l’art. 8 al. 2 Cst.

Il ressort de ce qui précède, qu'en tant qu'elle repose sur l'art. 41 RPGA, la décision entreprise viole l’art. 8 al. 2 Cst. Elle ne saurait dès lors être justifiée sous cet angle uniquement.

d) En revanche, en tant qu’elle repose sur l’art. 12 RPGA relatif à la zone d’activité, norme que l’autorité intimée a invoquée dans le cadre de sa réponse au recours, la décision entreprise ne viole ni l’art. 8 al. 2 Cst., ni les art. 24 Cst. et 24 Cst-VD.

Le but de cette disposition du RPGA est concrètement de déterminer les objectifs d’aménagement de la zone d’activités ainsi que ses caractéristiques et sa destination en visant en particulier à permettre à cette zone de préserver les secteurs d’activité existants, cas échéant de poursuivre leur extension, et, d’autre part, de permettre le développement de nouvelles activités dans des secteurs appropriés. L’habitation est ainsi en principe exclue, sauf exceptions particulières.

aa) S’agissant de sa conformité à l’art. 8 al. 2 Cst., l’art. 12 RPGA s’applique à toutes les catégories de citoyens sans distinction selon leur mode de vie, de sorte que le recourant ne saurait se prévaloir d’une quelconque discrimination à cet égard. En effet, sous réserve d'exceptions clairement définies, l’art. 12 RPGA consacre une interdiction d’habitation dans la zone d'activités, soit une mesure limitée à une partie définie du territoire communal et justifiée par des objectifs d'aménagement et de santé publique.

bb) Pour ce qui est de sa conformité aux art. 24 Cst. et 24 Cst.-VD, l’art. 12 al. 2 RPGA constitue une atteinte à la liberté d’établissement du recourant dans la mesure où elle limite son libre choix du lieu de résidence en lui interdisant d’habiter à cet endroit. Cette atteinte doit donc se justifier aux conditions de l'art. 36 Cst.

Il ne fait ici pas de doute que la restriction à la liberté d'établissement imposée par la décision entreprise repose sur une base légale claire (soit l’art. 12 RPGA), adoptée par l'organe législatif communal (art. 19 al. 1 LATC). La condition de la légalité qu'impose l'art. 36 Cst. est donc remplie, étant, au demeurant, précisé que le recourant ne satisfait pas en l'espèce aux conditions exceptionnelles permettant de résider dans la zone commerciale prévues par l'art. 12 al. 2 RPGA (il n'y réside ni à des fins de service ni à des fins de gardiennage). De la même manière, l'existence d'un intérêt public ne fait pas de doute dans la mesure où la norme vise à protéger les objectifs d'aménagement de la zone d'activités ainsi sa destination, notamment en y autorisant un degré de nuisance sonore supérieur à celui tolérable à proximité des habitations (soit un degré de sensibilité IV [art. 12 al. 3 RPGA]). La mesure est, de surcroît, apte à produire les effets escomptés et nécessaire au sens où l'on ne voit pas quelle mesure moins incisive serait prononçable vu la nature de la cause. Demeure donc l'examen de la proportionnalité au sens étroit et la mise en balance des intérêts en présence qu'exige l'art. 36 Cst.

La Cour de céans ne nie pas que l'intérêt privé ici atteint est important; le recourant est un forain nomade de nationalité suisse, voyageant avec son épouse et ses trois enfants et faisant valoir son droit à un établissement au sens de l'art. 24 Cst. Sa liberté d'établissement revêt une importance particulière dès lors qu'elle conditionne non seulement sa liberté économique, mais également son droit à l'égalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. puisque le mode de vie de l'intéressé deviendrait impossible sans la garantie de l'art. 24 Cst. Le recourant a d'ailleurs explicitement fait état de la difficulté qu'il avait de trouver des aires de stationnement à un prix raisonnable et évoqué, dans sa lettre du 19 décembre 2024, la nécessité de se constituer un domicile pour des raisons administratives. Son intérêt à demeurer sur la parcelle no 301 revêt donc un poids particulier dont il convient de tenir compte dans la pesée des intérêts.

À l'examen de cette pesée, la Cour relève que la municipalité ne peut pas se prévaloir de l'intérêt public principalement évoqué, à savoir la lutte contre l'enlaidissement du territoire communal, au demeurant tiré de l’art. 41 RPGA traité supra, qui viole en l’occurrence l’art. 8 al. 2 Cst. Cet intérêt serait de toute manière de faible importance; dans le cas d'espèce, la caravane est stationnée sur une propriété privée spécialement affectée à l'entrepôt de véhicules, dans la zone d'activités; l'invocation abstraite d'une disposition visant à préserver l'esthétique de cette zone ne permet pas de fonder un intérêt public suffisant, d'autant que la municipalité n'allègue ni que les véhicules seraient particulièrement visibles, ni que le secteur en question présenterait un intérêt esthétique particulier. Il ressort au contraire des photographies produites par le recourant que ses véhicules sont peu visibles depuis le domaine public, des grillages et d'autres véhicules empêchant de bien les apercevoir.

Cela étant, il en va différemment de l'intérêt public fondé sur l'art. 12 RPGA, dont le but est concrètement de déterminer les objectifs d'aménagement de la zone d'activités ainsi que ses caractéristiques et sa destination. Cette disposition vise en particulier à permettre à cette zone de préserver, d'une part, les secteurs d'activités existants – cas échéant, de poursuivre leur extension – et, d'autre part, de favoriser le développement de nouvelles activités dans des secteurs appropriés, en vue de renforcer le village de Granges dans sa fonction de pôle secondaire du district. Cet intérêt public, à savoir le maintien par le biais de mesures d'organisation du territoire d'une zone libre d'habitations permettant de circonscrire une zone dédiée à l'activité industrielle, est particulièrement important.

À ce qui précède s'ajoute le fait que l'interdiction d'habiter la zone d'activités – sous réserve de conditions non remplies en l'espèce – est justifiée par un intérêt de protection de la santé publique, soit la protection contre le bruit. Un degré de sensibilité IV au sens de l'art. 43 al. 1 let. d de l'Ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41) est en effet assigné à la zone d'activités, des activités fortement gênantes y sont donc admises. Cet intérêt public présente également une certaine importance.

L'examen de la proportionnalité au sens étroit conduit à constater que, pris ensemble, les intérêts publics défendus par l'autorité intimée revêtent une importance prépondérante, sur ceux, privés, du recourant à demeurer sur la parcelle en question. La décision satisfait donc, en dépit de l'atteinte importante faite au recourant, le principe de la proportionnalité au sens étroit.

Il découle de ce qui précède que la décision de l'autorité intimée du 30 janvier 2025, dès lors qu'elle se fonde sur l'art. 12 RPGA, ne viole pas l’égalité de traitement ni la liberté d’établissement du recourant dans la mesure où la limitation satisfait les exigences de l'art. 36 Cst.

Les griefs du recourant à cet égard doivent être écartés.

4.

Le recourant conteste également la décision du 30 janvier 2025 en tant qu'elle lui ordonne d'arrêter les travaux de montage de deux tentes destinées à des activités de soudure et de couture et lui demande leur démantèlement.

a) À teneur de l'art. 103 al. 1 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

L'art. 68a al. 2 let. c du règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) prévoit, à sa troisième hypothèse, que les constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque, tribunes et leurs installations annexes peuvent être dispensées d'autorisation pour autant qu'elles ne soient pas installées pour plus de trois mois.

b) En l'espèce, dès lors que le recourant se contente de supposer que les tentes visées par la décision querellée "pourraient" être utilisées pour une durée inférieure à trois moins, qu'il n'apporte au surplus, aucune indication qu'elles ont été démontées depuis leur installation au mois de janvier, ni qu’il aurait déposé dans l’intervalle une demande de permis de construire visant à leur mise en conformité, sa position est mal fondée.

La décision attaquée doit dès lors être confirmée sur ce point également.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). La municipalité, représentée par une avocate, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).