Commune de A.________/Département de la santé et de l'action sociale

1.

a) Formé contre la décision du 13 novembre 2025 du DSAS portant sur le décompte final de la participation à la cohésion sociale 2024 concernant la recourante, le recours est recevable quant à son objet (voir arrêts GE.2020.0204 du 10 décembre 2021 consid. 1; GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b et la référence citée). A cet égard, la cour de céans souligne que la décision du DEF du 4 septembre 2025 contenait déjà, pour l'essentiel, les éléments déterminants des trois décomptes péréquatifs, y compris pour ce qui est du décompte de la participation à la cohésion sociale. Cependant, la décision ultérieure du DSAS du 13 novembre 2025, attaquée dans le recours, si elle rappelle ces éléments, comporte un poste supplémentaire relatif à la perception d'intérêts de retard; dans cette mesure, elle a une portée propre, distincte de la décision du 4 septembre 2025 du DEF. Ce poste peut ainsi être contesté en tant que tel et il constitue l'objet du présent recours. Ce pourvoi est d'ailleurs formé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36); il comporte une motivation et des conclusions, de sorte qu'il est recevable à la forme (art. 99, ainsi que 79 LPA-VD).

b) Selon l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1 let. b LPA-VD).

La notion d'intérêt digne de protection, formulée de manière un peu plus large à l'art. 75 LPA-VD qu'en droit fédéral, est similaire à celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de droit public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable par analogie à l'art. 75 LPA-VD. En tous les cas, la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être interprétée au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2 mars 2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25 septembre 2015 consid. 1, relatif au droit de recours de l'Office fédéral du développement territorial contre une décision d'approbation préalable d'un plan d'affectation communal).

Dans son arrêt du 23 juin 2023 (2C_94/2022,2C_98/2022,2C_108/2022), le Tribunal fédéral, s'agissant de la qualité pour recourir devant lui des communes contestant un arrêt de dernière instance cantonale en matière péréquative, a considéré en outre que les communes étaient habilitées à faire valoir leur autonomie communale dans ce domaine; la question de savoir si la décision prise en matière de péréquation portait ou non atteinte à leur autonomie communale relevait au surplus du fond. Ainsi, dans la mesure où la commune recourante invoque son autonomie en l’espèce, son recours est recevable au titre de l'art. 75 al. 1 let. b LPA-VD ; sur le fond, il convient alors d’examiner si la recourante subit une atteinte à son autonomie du fait de la décision attaquée.

Au surplus, la question se pose également de savoir si la commune, dans un tel litige, peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à recourir, au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. L'arrêt du Tribunal fédéral précité se prononce positivement, dans des hypothèses où la créance de péréquation atteint plusieurs millions de francs et représente entre 63 % et 92 % de ses recettes fiscales. Dans le cas présent, le litige ne porte que sur une créance d'intérêts moratoires de l'ordre de quelques 250'000.00 fr., soit un pourcentage relativement faible des recettes fiscales de l'intéressée. Par ailleurs, les intérêts moratoires représentent un accessoire de la créance principale; on peut dès lors se demander si la qualité pour recourir doit être déterminée au regard de la créance principale ou de la seule valeur de l’accessoire en cause. On laissera toutefois cette question indécise, le pourvoi devant de toute manière être rejeté sur le fond.

c) Comme on vient de le voir, les intérêts moratoires constituent un accessoire de la créance principale. S'agissant de la violation du droit d'être entendu dont se plaint la recourante et plus spécialement de la motivation de la décision attaquée, il apparait admissible que la motivation soit succincte en tant qu'elle porte sur l'accessoire d'une obligation principale, soit en quelque sorte une modalité du paiement de celle-ci. En outre, il est très largement admis que le défaut de motivation d'une décision peut être réparé dans le cadre de la procédure de recours, par exemple à l'occasion d'une réplique ; dans le cas d'espèce, la réponse déposée en procédure contient une motivation détaillée sur la question des intérêts moratoires, de sorte que le défaut de motivation de la décision attaquée – pour autant que l'on doive en constater un – doit en l'occurrence être considéré comme réparé.

2.

Le litige, qui s'inscrit dans le cadre du régime péréquatif vaudois, porte sur la perception d'intérêts; plus précisément d'intérêts moratoires, en lien avec le fait que les acomptes 2024 de la PCS ont été versés par la commune recourante après l'échéance fixée, d'une part, et sur les intérêts réclamés par cette dernière en lien avec le fait qu'un certain temps s'est déroulé entre la date du versement de ces acomptes (même tardive) et la décision arrêtant le montant final dû au titre de la PCS pour 2024. Cela appelle quelques remarques préliminaires, avant d'examiner le litige sur le fond.

a) Il convient tout d'abord de rappeler que les contributions communales à la péréquation ne constituent pas des impôts (CDAP, arrêt du 14 juin 2022, GE.2021.0147, consid. 2; confirmé par l'arrêt du 14 mai 2024, GE.2024.0014, consid. 7; voir surtout, dans le même sens toujours, TF, arrêt 2C_312/2024 consid. 8), de sorte que le principe de la légalité stricte de l'art. 127 Cst., prévalant en matière fiscale et para-fiscale, ne s'applique pas au domaine de la péréquation. Au surplus, on ne saurait donc appliquer sans autre examen les développements dégagés en matière d'impôts, mais cela n'exclut pas que la législation en matière de péréquation y renvoie.

b) On distingue plusieurs catégories d'intérêts à caractère d'accessoire d'une obligation principale. Ainsi, dans le domaine fiscal, on distingue les intérêts moratoires, rémunératoires et compensatoires. La première catégorie désigne des intérêts perçus en raison du paiement tardif d'une créance venue à échéance (voir à ce sujet, en matière d'impôts, art. 217 s. de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux – LI; BLV 642.11; voir aussi le règlement du conseil d'Etat du 16 mars 2005 concernant la perception des contributions – RPerc; BLV 642.11.6; voir spécialement art. 2 al. 2 de ce dernier texte, lequel fixe le taux de l'intérêt moratoire, ce dernier ayant fortement varié dans le temps); la notion d'intérêts moratoires, applicable en droit public, est également rappelée par l'ATF 143 II 37 (consid. 5.2 avec de nombreuses références).

Selon l'art. 223 al. 2 LI (et l'art. 2 al. 1 RPerc), un intérêt rémunératoire est accordé sur les montants versés avant les échéances fixées par les règlements relatifs à la perception échelonnée des impôts des personnes physiques et des personnes morales (là aussi le taux a fortement varié dans le temps). Enfin, un intérêt compensatoire, en faveur du contribuable ou de la collectivité créancière est calculé dans l'hypothèse prévue notamment à l'art. 221 al. 2 et 3 LI (voir aussi art. 2 al. 3 RPerc).

L'ATF 143 II 37 évoque lui aussi d'autres catégories d'intérêts, en l'occurrence un intérêt rémunératoire (consid. 5.3), susceptible d'être versé sur les montants versés en trop et qui doivent être restitués, un intérêt lié à l'enrichissement (consid. 5.4). L'ATF 147 V 10 (consid. 4) évoque encore l'intérêt lié à une prestation en dommages et intérêts, destinée précisément à réparer le préjudice subi du fait d'un acte illicite, notamment. Il ne sera pas question ci-après de ces deux dernières catégories.

c) On traitera ci-après successivement des intérêts moratoires, prévus par la décision attaquée (consid. 3), puis des intérêts "rémunératoires" (ce terme est ici retenu à titre provisoire consid. 4) demandés par la recourante.

3.

S'agissant des intérêts moratoires, il convient de citer au préalable la règle pertinente, soit l'art. 10 RLOF :

"Art. 10 Modalités (Art. 17 LOF)

1 Les dépenses engagées en vertu de l'article 15 de la LOF portent sur le solde net.

2 La contribution globale des communes est déterminée par les dépenses de l'exercice en cours. Le Conseil en est informé.

3 Les communes versent à l'Etat, en quatre versements trimestriels, les montants pour l'année en cours. Ces versements sont fondés sur le budget voté par le Grand Conseil.

4 Le Secrétariat général du département fixe les échéances des versements trimestriels et les communique à temps aux communes.

5 Les versements reçus après les échéances sont soumis à un intérêt de retard dont le taux est égal à celui prévu par la loi annuelle d'impôt correspondante. L'intérêt de retard est facturé annuellement avec le décompte final.

6 Un calcul de la facture sociale basé sur la réalité des dépenses nettes intervient après le bouclement des comptes et les communes reçoivent alors soit une facture avec le solde à payer soit le remboursement du trop-perçu.

7 Lors du bouclement des comptes, le service compétent pour la facturation procède aux écritures comptables nécessaires, afin que chaque service puisse inscrire dans ses comptes sa part de recettes relatives à la facture sociale telle que décrite dans le présent règlement."

On peut ainsi constater que cette disposition s'appuie sur l'art. 17 LOF plus précisément son al. 2, lequel dispose ce qui suit :

"2Un règlement fixe les modalités de la facturation aux communes et celles du versement de la contribution financière de celle-ci."

a) La recourante relève que la perception d'un intérêt moratoire repose directement sur une base règlementaire et non sur la loi formelle. Il en découle selon elle que la perception de l'intérêt moratoire en l'occurrence ne repose pas sur une base légale suffisante.

aa) Tout d'abord, la formulation de l'art. 17 al. 2 LOF ne comporte pas une clause de délégation conférant expressément au pouvoir exécutif la compétence d'arrêter la perception d'un intérêt moratoire. Cette question peut toutefois demeurer indécise, même si l'intérêt moratoire, comme on l'a déjà relevé, constitue un simple accessoire de l'obligation principale (sur cette qualification, voir Moor/Poltier, Droit administratif II, Berne 2011, page 85 s.).

bb) De toute manière, quoi qu'en dise la recourante, la perception d'un intérêt moratoire au cas où le débiteur s'acquitte tardivement, c’est-à-dire après l'échéance fixée, de sa créance de droit public, constitue un principe ou une institution générale du droit, laquelle n'exige pas de base légale formelle (ATF 143 II 37 consid. 5.2.1 et les nombreuses références citées; voir notamment Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e édition, Zurich 2020, N 156 ss; Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2025, N 1619). L'arrêt précité réserve toutefois des exceptions, notamment si une base légale le prévoit. Dans un arrêt plus récent du 6 août 2025, le Tribunal fédéral a relevé qu'un ancien arrêt exigeait une base légale expresse pour le prélèvement d'un tel intérêt moratoire dans le domaine fiscal; ce dernier arrêt a, en fin de compte, laissé la question ouverte pour ce domaine (TF, arrêt du 6 août 2025,9C_165/2025 consid. 5.1 et 5.2 ; à cet égard, voir Piguet/Stoyanov, in OREF, Les procédures en droit fiscal, 4e éd., Berne 20121, p. 909, qui indiquent que toutes les lois fédérales fiscales traitées prévoient un intérêt moratoire; il en va ainsi le plus souvent pour les lois fiscales cantonales, la question se posant en définitive surtout en matière para-fiscale).

La recourante soutient qu'une base légale formelle serait nécessaire dans le domaine de la péréquation intercommunale, en s'appuyant sur ce dernier arrêt, lequel rappelle néanmoins l'ATF 143 II 37. En fin de compte, on ne voit pas de motifs de s'écarter de la jurisprudence publiée du Tribunal fédéral, à teneur de laquelle la perception d'intérêts moratoires constitue un principe/une institution générale du droit, de sorte qu'une base légale formelle n'est pas nécessaire à cet effet (voir d'ailleurs Moor/Poltier, op. cit., p. 86, qui estiment que l'on ne voit pas pourquoi la justification donnée à l'obligation comme institution générale du droit ne serait pas applicable aussi en matière fiscale et para-fiscale).

cc) On observe encore que les créances d'acomptes ici en cause avaient été fixées de manière expresse et accompagnées de dates d'échéance. En conséquence, la demeure, au sens de l'art. 102 al. 2 CO, sortait ses effets dès ces échéances (dans le même sens, Piguet/Stoyanov, op. cit., p. 854 s.). La manière de procéder choisie par la décision attaquée apparaît ainsi correcte, sous réserve des remarques qui suivent.

b) On ne voit pas que la perception d'un intérêt moratoire, tel que prévue par la législation cantonale puisse porter atteinte à l'autonomie communale. L'application des dispositions pertinentes, qui relève intégralement du droit cantonal – et non communal – incombe d'ailleurs exclusivement aux autorités cantonales. De manière générale, la jurisprudence a exclu que les décisions péréquatives puissent déboucher sur une atteinte à l'autonomie communale, cela même dans le domaine des compétences attribuées aux communes en matière fiscale (TF, arrêt 2C_312/2024 consid. 7, lequel confirme d'ailleurs l'arrêt vaudois rendu dans la cause GE.2024.0014, déjà cité également). Dans cette dernière cause on s'interrogeait, il est vrai, sur l'une des dimensions de l'autonomie communale, à savoir la garantie de l'existence des communes. En substance, la question est de savoir si l'exigence (en l'occurrence financière) posée par le droit cantonal était propre à mettre en péril l'existence de la commune concernée, voire à l'empêcher d'exercer les tâches publiques qui lui sont conférées; dans l'arrêt en question, la réponse judiciaire a été négative, quand bien même la contribution péréquative correspondait à plus de 80 % des recettes fiscales de dite commune. La conclusion ne saurait être différente s’agissant des intérêts moratoires litigieux en l’espèce.

Recevable, le grief d'une violation de l'autonomie communale à l'occasion de la perception d'un intérêt moratoire doit être ainsi rejeté sur le fond.

Dans la foulée, on ne voit guère que la solution puisse être différente sous l'angle de la garantie de la propriété, également invoquée par la commune, sans grand développement au demeurant.

c) Le moyen tiré de la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.) n'apparaît pas plus convaincant. En premier lieu, on cherche en vain au dossier l'existence d'une promesse cantonale de ne pas percevoir l'intérêt moratoire prévu par l'art. 10 RLOF; cette première hypothèse de l'application du principe de la protection de la bonne foi doit ainsi être écartée. Au surplus, les autorités cantonales ont sans doute renoncé à la perception d'un intérêt moratoire pour les années 2022 et 2023; on peut toutefois écarter ici l'existence de comportements contradictoires, puisque l'autorité avait précisé que cette mesure intervenait à bien plaire et avait relevé qu'elle ne serait probablement pas renouvelée durant les années ultérieures. Il apparaît ainsi exclu de fonder la protection de la bonne foi de la commune recourante sur un comportement contradictoire qui aurait pu la convaincre que cette perception n'interviendrait pas à l'avenir, de sorte que le paiement tardif des acomptes resterait sans conséquence. Au demeurant, il apparaît, au vu du dossier, que la commune était au contraire consciente du fait que le paiement tardif des acomptes pouvait potentiellement déboucher sur le versement de ce qu'elle appelle "des intérêts négatifs" (voir sa lettre du 19 janvier 2024 au DSAS, au sujet du décompte final de la PCS 2022; ce courrier précédait d'ailleurs de fort peu les échéances des acomptes de la PCS pour l'année 2024).

4.

Dans sa réplique, la recourante réclame surtout la bonification d'intérêts en lien avec le fait qu'elle a versé des acomptes – certes avec retard; néanmoins les acomptes versés au total dépassaient le montant dû de sorte qu'elle a payé des montants en trop et ceux-ci étaient donc en mains de l'Etat durant plus de neuf mois avant le bouclement de l'exercice comptable.

Malgré les termes utilisés par la recourante, les intérêts demandés par ce biais ne constituent pas des intérêts moratoires; on relève en effet que la recourante n'a pas mis en demeure l'Etat de Vaud de lui rembourser le trop-perçu, de sorte qu'aucune échéance n'avait été fixée, permettant de déclencher le cours des intérêts. On pourrait considérer que la requérante demande, en allant au-delà de son argumentation, le versement d'intérêts rémunératoires, à savoir un intérêt sur des montants versés en trop et partant à restituer au débiteur. De tels intérêts, à teneur de la jurisprudence publiée (ATF 143 II 37 consid. 5.3) ne sont dus en principe qu'en présence d'une base légale formelle, le cas le plus fréquent étant celui du droit fiscal. En l'absence d'une règlementation légale, la jurisprudence a le plus souvent nié l'octroi d'intérêts rémunératoires; elle ne l'a admise à titre exceptionnel que dans l'hypothèse du remboursement d'impôts versés en trop, lorsque le contribuable, dans la relation inverse, était tenu de s’acquitter d'un intérêt s'il ne versait pas sa dette fiscale à temps. Plus précisément, le contribuable devait avoir fait l'objet d'une décision de taxation et s'en être acquitté pour éviter le paiement d'un intérêt moratoire; un tel paiement était effectué sous réserve, le contribuable contestant pour le surplus sa dette fiscale par le biais d'un recours (voir les rappels de l'ATF 143 II 37 consid. 5.3).

Dans le cas d'espèce, le droit positif ne prévoit pas le versement d'un intérêt rémunératoire en matière de péréquation intercommunale, ce qui constitue un premier obstacle au versement d'un tel intérêt sur les acomptes versés par la commune. Par ailleurs, la jurisprudence semble avoir retenu une exception à l'exigence d'une base légale dans une configuration comparable à celle à laquelle était confrontée la commune pour l'année 2022 : elle a alors versé les acomptes dus, malgré son intention de recourir et l'effet suspensif accompagnant un tel pourvoi, pour éviter d'avoir à s'acquitter d'un intérêt moratoire; dans ce type de cas, la jurisprudence semble admettre que la commune aurait pu obtenir le versement d'un intérêt rémunératoire, malgré l'absence de base légale, dès lors qu'elle s'acquittait des montants dus pour éviter un intérêt moratoire.

Toutefois, cette situation diffère totalement de celle de l'année 2024 où les acomptes n'ont tout simplement pas été versés en temps utile, ce indépendamment d'une contestation du montant de la contribution péréquative.

Il découle des considérations qui précèdent que la prétention de la recourante en paiement d'intérêts rémunératoires doit être écartée.

5.

Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours, entièrement mal fondé; la décision attaquée du 13 novembre 2025 portant sur le décompte final 2024 de la participation à la cohésion sociale doit ainsi être confirmée.

La recourante, qui succombe, doit en outre s'acquitter de l'émolument judiciaire et n'a au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).