A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), CENTRE SOCIAL REGIONAL DE LAUSANNE Service social Lausanne

1.

Le recours de droit administratif est recevable contre les décisions qui, comme en l'espèce, ne sont pas susceptibles de recours devant une autre autorité (cf. art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le présent recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (en particulier l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recourant a requis la suspension de la présente procédure dans l'attente de l'aboutissement d'une procédure pénale ouverte à son encontre. L'autorité intimée a précisé qu'elle n'était pas à l'origine de cette procédure. Le recourant n'a donné aucune autre information à cet égard. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu à suspension de la procédure.

3.

a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes rencontrant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Aux termes de son art. 4 al. 1, la LASV ne s'applique qu'aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (cf. ég. art. 1 al. 2 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV [RLASV; BLV 850.051.1]). Les normes RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale (intitulées "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV", dans leur version 16, en vigueur depuis le 1er février 2025, précisent comme suit les conditions de domiciliation (ch. 1.1.2, 1.1.2.1):

"1.1.2.1 Domicile d'assistance

Le domicile d'assistance des personnes requérantes ou bénéficiaires est le lieu où:

− Elles résident avec l'intention de s'y établir ;

− Elles ont leur centre de vie, le centre de leurs relations personnelles.

Dans la règle, l'AA [autorité d'application de la LASV] compétente est celle de la commune dans laquelle les personnes sont inscrites selon le contrôle des habitants."

b) En droit suisse, le domicile peut répondre à des définitions différentes selon les domaines juridiques qui lui attachent des conséquences (domicile civil, fiscal, politique, d'assistance, etc. - ATF 102 IV 162; arrêts CDAP GE.2024.0005 du 14 mai 2024 consid. 3; GE.2013.0172 du 25 juillet 2014 consid. 2c). L'établissement et le séjour, le domicile civil de l'art. 23 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) et les domiciles spéciaux sont déterminés par des autorités différentes dans des procédures distinctes. Pour ce faire, les autorités compétentes se servent toutefois de critères analogues sinon identiques, de sorte que la détermination de l'établissement et du séjour n'est pas sans influence sur la fixation des différents domiciles (TF,2C_478/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.5)

Selon la jurisprudence, la notion de domicile figurant à l'art. 4 LASV correspond à celle de l'art. 23 CC (cf. CDAP PS.2024.0005 du 14 mai 2024 consid. 3c; PS.2023.0007 du 18 avril 2023 consid. 2a; PS.2021.0005 du 7 décembre 2021 consid. 2a/aa; PS.2020.0083 du 1er octobre 2021 consid. 3b/aa; PS.2019.0010 du 30 juillet 2019 consid. 3a et les arrêts cités). Selon cette disposition, le domicile d'une personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir (al. 1, 1ère phrase). Nul ne peut avoir en même temps plusieurs domiciles (al. 2). L'art. 23 CC fait dépendre la notion de domicile de deux conditions: d'une part, la résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence qui doit être reconnaissable pour les tiers et donc ressortir de circonstances extérieures et objectives. Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un lieu le centre de ses relations personnelles et professionnelles. Le domicile d'une personne se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus étroites, compte tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 136 II 405 consid. 4.3; 135 I 233 consid. 5.1; 132 I 29 consid. 4). Le lieu où les papiers d'identité ont été déposés ou celui figurant dans des documents administratifs, comme des attestations de la police des étrangers, des autorités fiscales ou des assurances sociales constituent des indices qui ne sauraient toutefois l'emporter sur le lieu où se focalise un maximum d'éléments concernant la vie personnelle, sociale et professionnelle de l'intéressé (ATF 137 II 122 consid. 3.6; 136 II 405 consid. 4.3; 135 I 233 consid. 5.1). Ce n’est pas la durée du séjour à cet endroit qui est décisive, mais bien la perspective d’une telle durée (arrêts du Tribunal fédéral [TF]5A.398/2007 du 28 avril 2008 consid. 3.2;5A.34/2004 du 22 avril 2005 consid. 3.2). Du point de vue subjectif, ce n’est pas la volonté interne de la personne concernée qui importe, mais les circonstances reconnaissables pour des tiers, qui permettent de déduire qu’elle a cette volonté (ATF 137 II 122 consid. 3.6; 133 V 309 consid. 3.1 et les arrêts cités; arrêt TF 5A.398/2007 précité consid. 3.2).

c) Il a également été jugé que l’art. 4 de la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1) recouvrait la même notion de domicile que celle prévue à l'art. 4 LASV (CDAP PS.2016.0086 du 17 juillet 2017 consid. 2a; PS.2010.0081 du 11 mars 2011 consid. 1a). Les considérations développées en application de la LAS peuvent donc aussi guider l'interprétation de la notion le domicile au sens de la LASV.

La LAS a pour but de préciser (dans le cadre fixé par l'art. 115 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) quel canton est compétent en matière d'assistance et règle le remboursement des frais d'assistance entre les cantons (cf. art. 1 al. 1 et 2 LAS). Dans ce sens, la LAS a pour but principal d'établir des règles de conflit applicables à d'éventuels litiges survenant entre les cantons, en lien avec l'assistance de personnes dans le besoin. L'art. 4 LAS prévoit que la personne dans le besoin a son domicile selon la présente loi (domicile d’assistance) dans le canton où elle réside avec l’intention de s’y établir. Ce canton est appelé canton de domicile (al. 1). Le domicile s’acquiert par la déclaration d’arrivée à la police des habitants et, pour les étrangers, par la délivrance d’une autorisation de résidence, à moins qu’il ne soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu’il n’est que provisoire (al. 2).

La personne ayant besoin d'assistance a son domicile au sens de la LAS (domicile d'assistance), qui n'est pas nécessairement identique au domicile civil, dans le canton où elle séjourne avec l'intention de s'y établir durablement (ATF 149 V 156 consid. 4.13). Ces deux lois consacrent cependant le principe de l’unité de domicile, selon lequel nul ne peut avoir en même temps plusieurs domiciles (Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin [LAS], Zurich 1994, no 90 ss; voir aussi Stéphanie Perrenoud, Familles et sécurité sociale en Suisse: l'état civil, un critère pertinent ?, Etat des lieux et perspectives sous l’angle de l’égalité entre les sexes et les communautés de vie, 2022, p. 1510). D’après les travaux préparatoires, la notion de domicile telle qu’elle figure dans cette loi est cependant dans une large mesure la même que celle du concordat sur l’assistance au lieu de domicile, lequel, de son côté, correspond dans la plupart des cas à l’art. 23 CC (Message du Conseil fédéral à l’appui d’une loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin du 17 novembre 1976, FF 1976 III 1229 ss, spéc. 1239). Pour répondre à la question de savoir si un domicile d'aide sociale en droit cantonal a été constitué ou non, on peut donc se référer en grande partie à la doctrine et à la jurisprudence relatives à la notion de domicile civil (Zeitschrift für öffentliche Fürsorge [Zöf] 1978 p. 181).

Ce n'est qu'en considérant l'ensemble des circonstances relationnelles que l'on peut trancher la question de l'existence d'un domicile d'assistance au sens de l'art. 4 LAS (Thomet, op. cit., n° 99 ss). Selon cet auteur, l’intention de s’établir durablement correspond à un processus interne qui ne se perçoit qu’indirectement. Aussi faut-il prendre en compte tous les éléments qui se rapportent à l’organisation externe des relations personnelles, en particulier le fait que la personne entretient des relations étroites avec un lieu où les membres de sa famille ont déjà leur centre de vie. Les modalités de logements ou la souscription d’abonnements peuvent également être des éléments importants démontrant la domiciliation. Ainsi, le domicile ne prend pas fin lorsqu’une personne quitte passagèrement le territoire d’un canton à des fins précises et garde son domicile antérieur, en particulier parce qu'elle y garde son logement. C'est le cas de celui qui part en voyage pour une durée plus ou moins longue ou pour un séjour en cure, qui accepte un travail saisonnier ou limité dans la durée dans un autre canton, bref lorsqu'il s'agit de séjours qui ne sont pas constitutifs de domicile. Il y a toutefois départ chaque fois qu'il y a abandon du logement, même si la personne en question a l'intention de revenir ultérieurement (Thomet, op. cit., n° 146).

4.

S'agissant de l'établissement des faits, selon un principe généralement admis en procédure administrative – qui trouve application en droit de l'aide sociale – il incombe à celui qui fait valoir l'existence d'un fait de nature à en déduire un droit d'en apporter la preuve et de supporter les conséquences de l'échec de cette preuve (ATF 149 V 250 consid. 6.2). Selon cette jurisprudence, la maxime inquisitoire applicable dans la procédure en matière d'aide sociale oblige l'autorité compétente à établir les faits d'office. Elle ne dispense toutefois pas le requérant de l'obligation d'exposer les circonstances déterminantes pour fonder son droit. Son devoir de collaborer ne libère pas l'autorité compétente de son devoir d'établir les faits mais limite son obligation d'instruire, ce qui conduit à un déplacement partiel du fardeau de la preuve du côté des requérants d'aide sociale. Le devoir de collaborer ne peut toutefois pas être soumis à des exigences trop élevées (arrêts TF 8C_702/2015 du 15 juin 2016 consid. 6.2.1;8C_50/2015 du 17 juin 2015 consid. 3.2.1 et les références), étant rappelé que les bénéficiaires de l'aide sociale sont souvent des personnes vulnérables pour des raisons psychiques, physiques ou sociales (cf. Tobias Hobi, Leistungsreduktionen als Sanktion wegen fehlender Bedürftigkeit oder gestützt auf das Subsidiaritätsprinzip, Jusletter 14 novembre 2015 n. 42; Studer/Fuchs, Zugang zum Recht in der Sozialhilfe, Jusletter 26 juin 2023 n. 3, 21 ss).

En revanche, il revient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 140 I 50 consid. 4.4; 112 Ib 65 consid. 3). Ils n’excluent ni l'appréciation anticipée des preuves (ATF 129 III 18 consid. 2.6) ni la preuve par indices (ATF 114 II 289 consid. 2a). Tant l'art. 4 al. 2 LAS que l'art. 4 LASV (voir les Normes RI précitées) posent la présomption, reposant en outre sur l'expérience générale de la vie, que la personne qui a déclaré son arrivée à la police des habitants a constitué dans le lieu en question un domicile d'assistance. Cette présomption renverse le fardeau de la preuve. Il appartient alors à l'autorité de prouver qu'il ne pouvait pas s'agir de la constitution d'un domicile. Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde g.éralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. La règle de la vraisemblance prépondérante est également valable dans le domaine de l'aide sociale (ATF 144 V 427 consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3; arrêts CDAP PS.2021.0073 du 13 avril 2022 consid. 2a/cc; PS.2019.0008 du 17 janvier 2020 consid. 3b).

5.

En l’espèce, le recourant prétend que son domicile se situe en Suisse. Il est en effet inscrit au contrôle des habitants de Lausanne depuis 2011. Pour la période concernée par la présente procédure (mars à septembre 2025), le recourant a bénéficié d'un appartement à Lausanne et a payé mensuellement son loyer, ainsi que celui de deux places de parcs. Le recourant bénéficie également d'une couverture maladie en Suisse et il y paie ses impôts. Si ces éléments parlent en faveur d'une résidence principale à Lausanne, ils ne sont toutefois pas nécessairement suffisants à eux seuls pour attester d'un domicile en Suisse.

a) Dans sa décision, la DGCS s’appuie principalement sur l’enquête menée par l’AAS. L’enquête porte sur les mois de janvier 2024 à mars 2025 et montre effectivement que la moitié des transactions bancaires faites par le recourant ont été effectuées en France ou, ponctuellement, en Italie. L’enquête révèle également que sur cette période le recourant a retiré plus de 3'000 euros en espèces en Suisse qu’il entendait dépenser vraisemblablement à l'étranger. Dans ses déclarations auprès de l’AAS, le recourant a admis ne pas avoir été présent en Suisse pendant plusieurs mois notamment en décembre 2024 et en février et mars 2025.

Dans l’ensemble, les comptes bancaires du recourant démontrent que celui-ci se trouve très régulièrement en France, soit à proximité du domicile de son épouse dans le Jura, soit dans l’Ain à proximité de l’adresse mentionnée sur son passeport français. Des dépenses sont également effectuées, plus ponctuellement, dans d’autres régions de France et en Italie. Les dates d’achat et de retrait en France montrent qu’il y passe vraisemblablement plusieurs jours d’affilée, pouvant atteindre une bonne dizaine de jours. A lire les relevés bancaires du recourant sur la période de janvier 2024 à mars 2025, ses périodes de présence entre la Suisse et la France alternent, l'intéressé faisant manifestement de réguliers allers-retours en voiture entre ces deux pays, sans qu'il ne soit réellement possible de déterminer avec précision le nombre de jours passés dans l'un ou dans l'autre. On peut noter cependant que, s'agissant des transactions effectuées en Suisse, un bon nombre constitue des retraits dans la région de ******** où se trouve la banque du recourant, ainsi que des paiements dans une station-service, ce qui augmente proportionnellement le nombre de transactions constituant des achats du quotidien sur sol français. Il faut relever toutefois que, durant le laps de temps examiné par l'AAS (janvier 2024 à mars 2025), le recourant n’a pas perçu de prestations RI. La période déterminante pour le CSR est celle allant de mars 2025 à septembre 2025. Ainsi, les relevés analysés par l’AAS ne peuvent être déterminants en tant que tels (voir dans le même sens, PS.2017.0022 du 11 juillet 2017 consid. 3b). Ils constituent néanmoins des indices permettant d'analyser le comportement du recourant, celui-ci ne prétendant pas que son quotidien ait singulièrement varié par la suite.

b) A partir du mois d’avril 2025, le recourant a manifestement cessé d'utiliser son compte suisse pour ses dépenses courantes. Les relevés de ce compte font alors principalement état de quelques virements et ordres de paiement. Les rares retraits effectués au bancomat le sont en francs suisses (1'000 fr. retirés à ******** le 30 juin 2025 et 100 fr. retirés à ******** le 21 juillet 2025), mais également en euros (750 euros retirés à ******** le 9 mai 2025 et 500 euros retirés à ******** le 12 mai 2025).

Concernant les comptes en banque français du recourant, on observe également une activité en Suisse et en France durant cette période. En particulier, pour le mois de juillet 2025, le compte bancaire ******** du recourant fait état de plusieurs retraits, tous effectués en France. En août 2025 en revanche, trois opérations de compte ont été effectuées depuis la Suisse les 19 et 27 août 2025, deux autres opérations ayant eu lieu depuis la France les 13 et 28 août 2025. Le compte commun français de la ******** au nom des époux A.________ indique également un retrait en Suisse de 568 euros daté du 10 juin 2025.

Les éléments qui précèdent permettent de conclure que le recourant a continué à effectuer sur un même mode des dépenses alternativement en Suisse et en France pour la période comprise entre mars et septembre 2025.

c) Il ressort du dossier que le recourant s’est contredit à plusieurs reprises dans ses déclarations concernant notamment ses allers-retours en France. Il a par exemple dit qu’il allait en France pour s’occuper de sa femme presque aveugle, ce qui n’est pas corroboré par d’autres éléments. Bien au contraire, d’après le Journal RI, son épouse s’est elle-même rendue dans les locaux du CSR (sans qu'un problème de cécité ne soit rapporté) et a déclaré que c'était elle qui s'occupait en réalité de l'administratif du recourant. Celui-ci a aussi cherché à cacher aux instances suisses ses liens avec la France, puisqu'il n'a pas annoncé sa retraite française et a commencé par nier qu'il avait des comptes bancaires en France malgré les questions de l'AAS. Il découle encore du dossier que le CSR a eu des difficultés à obtenir toutes les informations et documents nécessaires du recourant. Ces éléments conduisent à prendre en compte avec circonspection les déclarations du recourant, qui peine manifestement à faire preuve de sincérité envers les autorités.

Concernant les centres d’intérêts du recourant en Suisse, celui-ci ne fournit pas d'information à ce sujet. On ignore donc ses activités en Suisse et les raisons pour lesquelles il y est établi. Le recourant a mentionné durant l’enquête de l’AAS qu’il ne connaissait personne en France et que toutes ses relations étaient en Suisse. Pour autant, il n’a jamais étayé ces déclarations. Il ne mentionne par exemple jamais la présence de sa fille ou de son petit-fils dans la région. Au contraire, il semble avoir des contacts avec son petit-fils uniquement en France, en présence de son épouse, puisqu'il a déclaré que celui-ci ne savait pas que le recourant était séparé de sa conjointe.

d) Tous ces éléments mis bout à bout montrent que, sur la période où il a touché des prestations RI, le temps du recourant s’est partagé entre la Suisse et la France sans pour autant qu’il soit montré une claire volonté d’établissement. En l’état du dossier, il faut pourtant constater que l’essentiel de ses déplacements et activités se concentrent en France autour du domicile de son épouse. En effet, le recourant semble se déplacer très régulièrement dans le Jura français ce qui dépasse le cadre d’un voyage ou d’un court séjour. Nombre des opérations de ses comptes bancaires ont lieu à ********, domicile de son épouse. A l’inverse, le recourant n’a jamais mentionné quels étaient ses centres d’intérêts et ses activités en Suisse, ainsi que les raisons pour lesquelles il y vivait. Il n'est donc pas possible de constater, comme le prévoit la doctrine et la jurisprudence, que le maximum des éléments concernant sa vie personnelle se situent bien dans le canton de Vaud. Au contraire, il semble que le centre de ses relations personnelles se situe plutôt en France auprès de son épouse. Un article de presse français au dossier atteste par exemple du fait qu'en 2022, alors que le couple était officiellement séparé en Suisse, le recourant et son épouse avaient pour projet commun de participer à un raid humanitaire jusqu'à ******** dont ils rêvaient depuis des années et pour lequel ils avaient investi une grande partie de leurs économies. A teneur du dossier, il est donc difficile de retenir une domiciliation du recourant dans le canton de Vaud malgré la location continue d’un appartement à Lausanne.

Le Tribunal est conforté dans cette conclusion également pour les raisons qui suivent. Le passeport français du recourant, renouvelé en 2020, indique une adresse de domicile en France. L'adresse à laquelle sa banque française lui envoie son courrier est également une adresse française. Le recourant est assuré auprès de la sécurité sociale française. Selon les décomptes de son assurance retraite française transmis au CSR, le recourant bénéficie d'une allocation de solidarité aux personnes âgées, réservée à "toute personne justifiant d'une résidence stable et régulière sur le territoire métropolitain" (article L815-1 du Code de la sécurité sociale français). Il ressort ainsi de ce qui précède que, pour l'Etat français et les acteurs situés en France, le recourant jouit d'un domicile en France. Cette réalité française est difficilement compatible avec le prétendu domicile du recourant en Suisse.

Pour le surplus, si le fardeau de la preuve d'un domicile hors canton incombe en l'espèce à l'autorité intimée, il appartenait au recourant, conformément au principe de la bonne foi, de collaborer à l'administration des preuves et de démontrer en quoi les constatations du CSR, confirmées par l’autorité intimée, sur sa domiciliation étaient inexactes. Force est toutefois de constater que le recourant s'est toujours borné, devant les instances précédentes comme devant la CDAP, à contester les résultats de l'enquête sans amener des éléments probants – témoignages, pièces ou autres – permettant d'établir qu'il était effectivement domicilié à Lausanne et qu’il y avait ses centres d’intérêts.

6.

Il découle des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et que la décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 29 janvier 2026 doit être confirmée.

Il n’est pas perçu de frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant en principe gratuite (art. 4 al. 3 TFJDA), ni alloué de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).