Initiative cantonale Argovie. Ressortissants étrangers délinquants et récalcitrants dans le domaine de l'asile. Aménagement de lieux d'hébergement collectifs fermés et centraux

Intervento procedurale

Antrag der Kommission

Die Kommission beantragt mit 15 zu 7 Stimmen bei 1 Enthaltung:

Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Minderheit

(Fehr Hans, Baader Caspar, Engelberger, Glur, Tschuppert, Scherer Marcel)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la commission

La commission propose, par 15 voix contre 7 et avec 1 abstention:

Majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Minorité

(Fehr Hans, Baader Caspar, Engelberger, Glur, Tschuppert, Scherer Marcel)

Donner suite à l'initiative

Aeppli Wartmann Regine · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo socialista

Sie haben den Bericht der Staatspolitischen Kommission sehr kurzfristig erhalten. Wir konnten ihn erst an der Kommissionssitzung vom 15. September 2000 verabschieden.

Die Standesinitiative Aargau fordert unter anderem die Errichtung von geschlossenen und zentralen Sammelunterkünften für so genannt renitente und straffällige Personen mit einer provisorischen Aufenthaltsbewilligung oder ohne Aufenthaltsbewilligung.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 15 zu 7 Stimmen bei 1 Enthaltung, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Eine Kommissionsminderheit von sechs Personen beantragt, der Standesinitiative sei Folge zu geben. Die Motion Loretan Willy 99.3289, die gleichzeitig mit diesem Geschäft behandelt wurde, wird von der Kommission mit 17 zu 3 Stimmen bei 3 Enthaltungen zur Ablehnung empfohlen. Dies im Gegensatz zum Ständerat, der am 8. März 2000 mit 24 zu 12 Stimmen beschlossen hatte, der Initiative Folge zu geben, und die Motion am 5. Oktober 1999 mit 26 zu 6 Stimmen überwies.

Um sowohl den Entscheid des Grossen Rates des Kantons Aargau als auch jenen des Ständerates nachzuvollziehen, muss man sich in die Zeit zurückversetzen, als die Asylgesuchszahlen sehr hoch waren. Sie waren die Folge der kriegerischen Auseinandersetzungen auf dem Balkan und lösten bei vielen Menschen Verunsicherung und Angst aus.

Die politischen Behörden sahen sich deshalb zum Handeln aufgefordert, taten dies auch und versuchten gleichzeitig, die Wogen mit Signalen zu glätten. Zu diesen Signalen gehört auch der Ruf nach Internierung verhaltensauffälliger Asylsuchender.

Inzwischen hat sich die Situation beruhigt. Dieses Jahr sind mehr als doppelt so viele Asylsuchende ausgereist, als neue eingereist sind. Die neu eingehenden Gesuche halten sich seit einem Jahr in etwa auf dem Niveau von 1987, also der Zeit vor dem Krieg auf dem Balkan. Dies ist Grund genug, so meine ich, die Standesinitiative mit kühlem Kopf zu beurteilen.

Die Initianten und die Kommissionsminderheit rechtfertigen die Forderung nach Internierungslagern aber nicht nur mit der grossen Zahl von Asylsuchenden, sondern machen geltend: "Die sich häufende Delinquenz eines Teils der Asylbewerber stellt jedoch für die gesamte Flüchtlings- und Ausländerpolitik eine schwere Belastung dar." Auch dazu ein paar Facts: Eine Untersuchung aus dem Jahre 1998 hat gezeigt, dass rund 90 Prozent der Asylsuchenden weder straffällig sind noch den Verdacht auf sich ziehen, eine Straftat begangen zu haben. Für die 10 Prozent, die mit dem Gesetz in Konflikt geraten, gibt es ein ordentliches Strafverfahren, und wenn die Strafe ausgefällt oder vollzogen ist, werden sie mit oberster Priorität ausgeschafft.

Für die Vorbereitung der Wegweisung und die Sicherstellung der Ausschaffung erlaubt es das Anag, Ausländer bis zu 12 Monate in Haft zu nehmen, wenn sie sich den Anweisungen der Behörden widersetzen oder nicht kooperieren. Ausländern, die gegen die öffentliche Ordnung verstossen, kann ein bestimmter Rayon zugewiesen werden, den sie nicht verlassen dürfen. Es ist also nicht so, dass der Rechtsstaat in dieser Beziehung versagt. Dass die Gesetze trotzdem nicht alle Problemfälle erfassen, liegt im System und kommt in jedem Politik- oder Rechtsbereich vor.

Was will nun die Initiative? In Ziffer 1 verlangt sie die Schaffung von zentralen Sammelunterkünften für straffällige und renitente Personen ohne oder mit provisorischer Aufenthaltsbewilligung, wenn diese zum Risiko für die öffentliche Ordnung und Sicherheit werden oder gegen amtliche oder gerichtliche Anordnungen verstossen. Die Kommissionsmehrheit lehnt diese Forderung ab, weil sie gegen Artikel 5 EMRK verstösst. Ihrer Meinung nach ist es auch nicht möglich, das Begehren EMRK-konform auszugestalten. Artikel 5 EMRK stipuliert das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Das Recht auf persönliche Freiheit gehört zu den grundlegenden Menschenrechten. Soll es eingeschränkt oder gar entzogen werden, muss die Konvention dies ausdrücklich vorsehen. Was sind nun die Voraussetzungen für den Entzug der Freiheit nach Artikel 5 EMRK? Es gibt sechs Fälle, die in Ziffer 1 aufgezählt sind. Im vorliegenden Fall steht Litera f zur Diskussion. Danach ist ein Freiheitsentzug zulässig zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist. Artikel 5 Ziffer 1 Litera f EMRK verfolgt somit fremdenpolizeiliche Zwecke, ebenso wie die Zwangsmassnahmen im Anag. Wie alle Haftgründe ist auch Litera f restriktiv auszulegen, d. h., der Freiheitsentzug ist nur dann zulässig, wenn der Zweck, eben die Ausschaffung, Ausweisung oder Verhinderung der illegalen Einreise, damit erfüllt werden kann. Besteht zwischen der Festhaltung und dem Haftzweck kein adäquater Kausalzusammenhang, entfällt der Haftgrund. So hat auch das Bundesgericht entschieden, und so ist es auch rechtsstaatlich sauber.

Die Standesinitiative Aargau hat ein anderes Ziel. Sie will die öffentliche Sicherheit und Ordnung schützen, verfolgt also primär sicherheitspolizeiliche Zwecke. Nach Auffassung der Kommissionsmehrheit, der Experten, des Bundesrates wie auch des Aargauer Regierungsrates ist die Internierung oder Einschliessung von Asylsuchenden oder Ausländerinnen und Ausländern aus anderen als fremdenpolizeilich motivierten Gründen mit der EMRK nicht vereinbar. Das war übrigens auch der Grund, weshalb die Internierung gemäss dem alten Artikel 14a Anag aufgehoben werden musste, denn diese Bestimmung war auch für Fälle vorgesehen, in denen jemand durch seine Anwesenheit die öffentliche Ordnung gefährdete. An seine Stelle traten die bereits erwähnten Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht.

Im Wissen um die Problematik von Litera f berufen sich die Initianten auf Artikel 5 Ziffer 1 Litera b oder Litera c EMRK. Das hilft aber auch nicht weiter, denn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat wiederholt festgestellt, dass Literae b und c für generalpräventive sicherheitspolizeiliche Zwecke nicht in Frage kommen. Denn sie setzen voraus, dass eine konkrete und bestimmte strafbare Handlung mit der Festnahme verhindert werden kann.

Die Berufung auf Litera b oder Litera c hätte aber auch noch andere Konsequenzen, und die sind schwerwiegend. Sie hätte nämlich zur Folge, dass auch Schweizerinnen und Schweizer, die die öffentliche Ordnung stören oder gegen amtliche Anordnungen verstossen, in zentralen Sammelunterkünften untergebracht werden müssten. Denn hier sind das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot und das Diskriminierungsverbot zu beachten. Daran zeigt sich wohl am deutlichsten, wie unhaltbar die Forderung der Initianten sowohl unter dem Gesichtspunkt der Menschlichkeit als auch aus Gründen der Verhältnismässigkeit ist.

Der Ständerat hat sich zu dieser Frage nicht abschliessend geäussert, sondern Wert auf die Feststellung gelegt, "dass bei der Einrichtung von solchen Sammelunterkünften eine gesetzliche Lösung zu finden ist, die nicht im Widerspruch zur EMRK steht". Man kann es aber drehen und wenden, wie man will: Die Internierung von Menschen in geschlossenen Sammelunterkünften zur Abschreckung oder zur Verhinderung nicht näher bestimmter Straftaten oder wegen ungebührlichen Verhaltens ist mit Artikel 5 EMRK unter keinem Titel vereinbar. Jeder Versuch, daran vorbei zu legiferieren, würde mit einer Verurteilung der Schweiz wegen Verletzung der EMRK enden - Punktum. Im Grunde genommen ist damit alles gesagt, was es in diesem Zusammenhang zu sagen gibt.

Weil wir hier aber nicht an einem juristischen Seminar sind, möchte ich auch noch ein paar praktische Aspekte zum Ansinnen der Initianten erwähnen. Für den Betrieb von zentral geführten Sammelunterkünften müssten die Kantone und der Bund allein für den Bau oder Ausbau der benötigten Anstalten in den nächsten Jahren mindestens einen dreistelligen Millionenbetrag bereitstellen. Eine Unterbringung in leerstehenden Armeeunterkünften oder Baracken, wie das im Ständerat vorgeschlagen wurde, käme von vornherein nicht in Frage, denn diese vermögen weder dem Sicherheitsstandard noch den Auflagen zur Gewährleistung sozialer Kontakte und Beschäftigungsmöglichkeiten zu genügen.

Im Übrigen haben die kantonalen Behörden - ich bitte Sie, hier sehr gut zuzuhören - schon heute die Kompetenz, jedem Gesuchsteller einen Aufenthaltsort zuzuweisen und ihn in einem Aufnahmezentrum unterzubringen.

Zur Bewältigung von disziplinarischen Schwierigkeiten gibt es Möglichkeiten - mit einem speziellen, restriktiveren Betreuungsregime -, wirksamer, billiger und unbürokratischer vorzugehen und Lösungen zu treffen, die dem Einzelfall besser gerecht werden als die vorgeschlagenen Massnahmen. Schliesslich ist auch zu berücksichtigen, dass für jeden neuen Haftgrund auch ein Rechtsweg eröffnet werden müsste, was zusätzlichen Aufwand und Kosten mit sich brächte.

Zu guter Letzt möchte ich darauf hinweisen, dass kein einziges westeuropäisches Land derart umfassende freiheitsentziehende Massnahmen gegen Ausländer und Ausländerinnen ohne Anwesenheitsberechtigung kennt, wie sie die Standesinitiative Aargau und die Motion des Ständerates (Loretan Willy) verlangen. Wie entsprechende Beschlüsse des eidgenössischen Parlamentes im Ausland aufgenommen würden, können Sie sich selber vorstellen: "Die Schweiz pfeift auf die EMRK" oder "Die Schweiz verabschiedet sich von ihrer humanitären Tradition" - so und ähnlich würde es tönen, und zwar zu Recht.

In Ziffer 2 der Initiative wird die Aufnahme weiterer Haftgründe zur Sicherstellung des Vollzugs der Ausschaffung im Anag gefordert. Diesem Anliegen will der Bundesrat im neuen Ausländergesetz Rechnung tragen. Es besteht somit kein Anlass, der Revision dieses Gesetzes vorzugreifen.

Die Forderung nach stärkerer Grenzkontrolle in Ziffer 3 der Initiative wurde in diesem Rat schon mehrmals diskutiert, viel Neues gibt es dazu nicht zu sagen. Der Truppeneinsatz an der Grenze ist geschichtlich belastet und die Ultima Ratio zur Erfüllung einer zivilen Aufgabe. Auch diese Forderung ist kein Grund für die Weiterverfolgung der Anliegen der Initiative.

Unter diesen Umständen ersuche ich Sie nochmals, sich dem Antrag der Kommissionsmehrheit anzuschliessen und der Standesinitiative Aargau keine Folge zu geben.

Noch ein Wort zur Motion des Ständerates (Loretan Willy): Sie verlangt die Wiedereinführung der Internierung für weggewiesene Ausländerinnen und Ausländer mit einer maximalen Haftdauer von zwei Jahren. Sie ist auf die nicht innert neun Monaten ausschaffbaren Ausländer gerichtet, die delinquierungsanfällig bzw. renitent sind. Nach dem Gesagten sollte klar sein, dass diese Motion ebenfalls gegen die EMRK verstösst.

Stefan Trechsel, der frühere Präsident der EMRK-Kommission, hat in seinem Gutachten, das er im Auftrag des Bundesrates 1993 erstellte, festgehalten, dass die Internierung aus sicherheitspolizeilichen Gründen nicht zulässig ist.

Ich bitte Sie deshalb, auch diese Motion deutlich abzulehnen.

Antille Charles-Albert · Consiglio nazionale · Vallese · Gruppo radicale liberale

La Commission des institutions politiques vous propose de ne pas donner suite à l'initiative déposée par le canton d'Argovie, visant notamment à ce que des lieux d'hébergement collectifs soient aménagés pour les requérants d'asile récalcitrants et délinquants. Nous vous proposons également de rejeter la motion transmise par le Conseil des Etats, visant à charger le Conseil fédéral de présenter les bases légales permettant de réinstaurer l'internement.

La majorité de la commission est d'avis que les mesures proposées ne permettront pas de résoudre les problèmes d'exécution à plus long terme. Les critères mentionnés dans l'initiative du canton d'Argovie n'ont aucun lien avec une quelconque procédure de renvoi ou d'expulsion, telle qu'elle est prescrite par la Convention européenne des droits de l'homme. En outre, selon les auteurs de l'initiative, ces mesures d'internement sont destinées à être dirigées uniquement contre les délinquants et les récalcitrants, disent-ils. Cependant, les critères énumérés par les auteurs de l'initiative font de chaque requérant d'asile une personne susceptible d'être internée, puisqu'il suffirait, par exemple, de ne pas disposer de papiers d'identité et donc de ne pas pouvoir les produire pour satisfaire aux conditions prévues par l'initiative du canton d'Argovie.

Pour mémoire, la nouvelle loi sur l'asile sanctionne déjà l'absence de papiers d'identité par une décision de non-entrée en matière sur la requête d'asile elle-même, ce qui peut conduire à une détention préparatoire en vue du refoulement. La situation des réfugiés kosovars a démontré, si besoin était, que dans la majorité des cas l'absence de papiers d'identité n'est pas fautive, puisque ceux-ci sont détruits, confisqués par les responsables mêmes des persécutions.

Les buts visés par les auteurs de l'initiative, soit faciliter l'exécution des renvois et donner un signal dissuasif en faisant peser l'épée de Damoclès d'un internement, ne sont pas atteints au moyen de cette initiative. Les requérants privés de leur liberté ne pourront de toute façon pas être détenus définitivement, même en l'absence de documents d'identité. De plus, les autorités policières cantonales se plaignent déjà du manque d'effectifs à disposition pour assumer leurs tâches et elles ne disposent pas des moyens nécessaires leur permettant d'assurer la surveillance et l'encadrement de tels centres de détention. Il faut encore ajouter que des camps d'internement de ce type-là engendreraient une forte augmentation des coûts.

Quant à l'effet dissuasif, ce n'est pas davantage un argument pertinent.

En dépit de l'introduction des mesures de contrainte, de la réduction des prestations, de la multiplication des motifs de non-entrée en matière, le nombre de demandes n'a pas tellement diminué, parce que ce n'est pas lié seulement à la prétendue attractivité de la Suisse. L'essentiel des demandes sont déposées par des réfugiés de la violence et par des ressortissants de pays où règne la guerre. Je reconnais que des cantons et des communes peuvent rencontrer des problèmes dans l'exécution des renvois. Je suis d'avis que d'autres mesures peuvent et doivent être prises pour ces renvois, mais il faut aussi savoir que l'exécution du renvoi est souvent entravée pour des motifs qui ne sont pas imputables aux requérants d'asile, comme par exemple le refus ou l'impossibilité de se voir délivrer des papiers d'identité par l'Etat d'origine ou par le refus de signer des accords de réadmission ou par des obstacles techniques tels que la fermeture des aéroports.

C'est par 15 voix contre 7 et avec 1 abstention que notre commission vous propose donc de ne pas donner suite à cette initiative cantonale. En se prévalant des mêmes arguments, notre commission rejette, par 17 voix contre 3 et avec 3 abstentions, la transmission de la motion du Conseil des Etats (Loretan Willy) 99.3289. Enfin, la commission a également rejeté, par 15 voix contre 8, l'idée de déposer une motion de la commission qui aurait pour objet de prolonger la détention aux fins d'expulsion.

Une minorité de la commission est préoccupée par les abus qui sont commis dans le domaine de l'asile et elle soutient donc l'initiative cantonale quant à son principe, spécialement l'exigence selon laquelle des mesures doivent être prises à l'encontre des personnes récalcitrantes et délinquantes. Elle pense aussi qu'il doit être possible d'élaborer un texte qui soit compatible avec la Convention européenne des droits de l'homme.

Cependant, au nom de la grande majorité de la Commission des institutions politiques, je vous demande de ne pas donner suite à l'initiative et de ne pas transmettre la motion, comme vous le propose le Conseil fédéral d'ailleurs.

Fehr Hans · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Ich spreche primär zur Standesinitiative Aargau und bitte Sie, dieser Standesinitiative Folge zu geben.

Ich spreche zudem im Namen einer starken Kommissionsminderheit - ich möchte das ausdrücklich betonen -, bestehend aus Mitgliedern der SVP- und der FDP-Fraktion. Im Grundsatz könnten auch Mitglieder der CVP-Fraktion dabei sein.

Es geht darum, dass wir ein Anliegen, das vom Volk dringend gewünscht und gefordert wird, in einem ersten Schritt unterstützen und weiterverfolgen und deshalb der Standesinitiative Folge geben.

Worum geht es? Am vergangenen Sonntag hat das Schweizervolk die "18-Prozent-Initiative" abgelehnt. Das ist zu respektieren. Viele Damen und Herren in diesem Saal und viele Leute im Volk haben gesagt, die Initiative sei der falsche Weg und löse die Probleme nicht. Aber die gleichen Leute haben auch gesagt, notwendig sei eine ganz energische Missbrauchsbekämpfung im Bereich des Asylwesens; man müsse rechtswidriges, illegales Verhalten von Asylbewerbern ahnden, und zwar strikte.

Heute haben Sie den Tatbeweis anzutreten, dass es Ihnen mit der Missbrauchsbekämpfung ernst ist: mit dieser Standesinitiative und im Übrigen auch mit der Motion des Ständerates (Loretan Willy).

Die Forderung der Standesinitiative ist sehr einfach: Der Bund soll geschlossene, zentral geführte Sammelunterkünfte einrichten, und zwar für straffällige und renitente Asylbewerber mit provisorischer oder ohne Aufenthaltsbewilligung. Nicht mehr und nicht weniger als das ist zu ahnden.

Die Kriterien sind klar definiert. Sie können sie nachlesen: Die Sanktionen betreffen Asylbewerber, welche gegen die Rechtsordnung verstossen, welche eine Bedrohung der öffentlichen Sicherheit darstellen oder die Zusammenarbeit mit den Behörden verweigern; es geht um Asylbewerber, welche richterliche und behördliche Anordnungen nicht befolgen, welche Identitätsangaben verweigern oder eine falsche Identität vortäuschen, damit sie beispielsweise nach neun Monaten Ausschaffungshaft das Luxusgefängnis lachend wieder verlassen können und wieder in Freiheit sind. Das sanktioniert die Schweizer Bevölkerung nicht! Das, bitte ich Sie, zur Kenntnis zu nehmen.

Ein Wort zur Kritik, die Sie vorher gehört haben; ich will mich dazu nicht lange äussern. Sie haben gehört, die Initiative sei EMRK-widrig, sie widerspreche der Europäischen Menschenrechtskonvention. Mit vielen Juristen - es ist ohnehin ein Juristenstreit - bestreite ich, dass das Begehren mit der EMRK nicht konform ist. Wir werden es doch zustande bringen, auf der Grundlage dieser Initiative nachher ein EMRK-konformes Gesetz zu schaffen! Das sind wir der Bevölkerung schuldig.

Zweitens wird vor allem vonseiten des Bundesrates und von Frau Aeppli Wartmann gesagt, man müsse nachher für diese Leute Einrichtungen in astronomischer Millionenhöhe schaffen, für Tausende und Abertausende von Leuten. Wenn dem so wäre, dann gäben Sie ja zu, dass da Tausende und Abertausende von solchen Missetätern vorhanden sind - dann müssen Sie umso mehr handeln. Aber die Tatsache ist natürlich die, dass es genügen wird - das garantiere ich Ihnen -, wenn Sie zum Beispiel eine nicht mehr benutzte Kaserne, ein nicht mehr benutztes Militärlager dazu einrichten und an ein paar Dutzend Leuten diese Massnahme vollziehen; die Abhaltewirkung wird gewaltig sein, da bin ich vollkommen überzeugt.

Wenn Sie sagen, wir hätten ja die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, dann braucht es zur Ergänzung dieser zum Teil nicht sehr wirksamen Massnahmen eben dringend diese Standesinitiative und im Weiteren die Motion des Ständerates (Loretan Willy). Die Zwangsmassnahmen gelten nur für Personen ohne Aufenthaltsberechtigung. Das ist der Grundsatz. Asylbewerber, die vorläufig aufgenommen wurden, haben natürlich eine Aufenthaltsberechtigung. Diese Standesinitiative ist auch als Ergänzung zu den Zwangsmassnahmen dringend nötig. Im Weiteren bitte ich Sie, den Antrag der zweiten Minderheit abzulehnen - der bringt nämlich nichts.

Zusammengefasst: Unterstützen Sie bitte - man schaut heute auf Sie - ein grosses Anliegen breiter Bevölkerungskreise, nämlich dass man endlich gegen den Missbrauch vorgeht. Man erwartet heute Taten von Ihnen.

Ich danke Ihnen, dass Sie der Initiative Folge geben und gleichzeitig die Motion des Ständerates (Loretan Willy) überweisen.

Tillmanns Pierre · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo socialista

Monsieur Fehr, quand vous voyez à la télévision les bombardements en ex-Yougoslavie et que vous voyez des centaines et des milliers de gens qui fuient, et que certains d'entre eux n'ont pas de papiers d'identité, n'ont évidemment pas demandé un visa pour sortir, est-ce que vous pensez qu'il faut les mettre en détention?

Fehr Hans · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Es tut mir leid, aber Sie sprechen am Problem vorbei. Das Problem existiert natürlich, aber es hat nichts mit der Standesinitiative zu tun. Es geht um Leute, die die Offenlegung ihrer Identität verweigern, nachdem sie zum Beispiel neun Monate in Ausschaffungshaft verbracht haben, und es muss doch möglich sein, eine Identität - nicht mit dem Pass vielleicht, aber mit anderen Papieren - darzulegen, das ist doch kein Problem!

Beck Serge · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo liberale

Monsieur Fehr, pourquoi faites-vous une présentation partielle des mesures proposées dans l'initiative du canton d'Argovie, puisque celle-ci dit qu'il doit notamment être prévu la possibilité de placer un ressortissant étranger en détention s'il continue de résider dans notre pays, alors que son renvoi a été légalement prononcé et que celui-ci est impossible - donc, sans qu'il y ait aucune responsabilité de la part du requérant d'asile? Est-ce que vous pensez que ce genre d'amalgame, même si on peut être d'accord avec les trois quarts des autres mesures proposées, est acceptable?

Fehr Hans · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Herr Beck, jedermann hat eine Identität; er soll diese preisgeben; dann wird er, je nachdem, wie der Entscheid ausfällt, ausgeschafft, oder er kann bleiben. Das ist kein Problem. Ich sehe nicht, was aus dieser Sicht gegen die Standesinitiative spricht. Da müssen Sie mir ein besseres Beispiel geben.

Garbani Valérie · Consiglio nazionale · Neuchâtel · Gruppo socialista

Monsieur Fehr, votre engagement en faveur de cette initiative du canton d'Argovie n'est pas feint, mais j'aimerais quand même bien savoir comment vous allez faire pour rendre cette initiative compatible avec la Convention européenne des droits de l'homme. J'imagine, puisque c'est un sujet qui vous tient particulièrement à coeur, que vous avez étudié la question du point de vue juridique. Si vous ne pouvez pas me répondre, j'ai l'impression que votre démarche est davantage démagogique, voire populiste.

Fehr Hans · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

1. Frau Garbani, lesen Sie die Begründung des Aargauer Grossen Rates genau nach. Da steht ganz genau, dass die Forderung EMRK-kompatibel ist. Es geht um Artikel 5 EMRK.

2. Sie sind doch eine kluge Frau. Sie werden doch mithelfen können, diese Gesetzesnorm EMRK-konform auszugestalten. Immer dort, wo ein Juristenstreit entsteht, brauchen wir schlussendlich einen politischen Entscheid, sonst geht nämlich der Juristenstreit bis zum Gehtnichtmehr weiter, und wir lösen kein Problem.

Intervento procedurale

Präsident (Seiler Hanspeter, Präsident): Herr Fehr, Sie sind im wörtlichen Sinne ein gefragter Mann.

Fehr Hans · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Ich werde aber leider dafür nicht bezahlt.

Suter Marc F. · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo radicale liberale

Herr Fehr, Sie haben die Debatte im Kanton Aargau angesprochen. Es muss Ihnen bewusst sein, dass die Regierung des Kantons Aargau diese Initiative klar abgelehnt hat. Sind Ihnen die Gründe dafür bekannt?

Fehr Hans · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Die Ablehnung des Aargauer Regierungsrates ist mir bekannt. Herr Siegrist hat sie mir gestern mehr als lange genug doziert. Schauen Sie, Herr Suter, auch eine Regierung im Kanton Aargau - den ich hoch schätze; meine Frau kommt von dort (Heiterkeit) - kann sich täuschen. Es gibt den Entscheid der höchsten legislativen Gewalt, und das ist der Grosse Rat des Kantons Aargau. Ich bitte Sie, sich als Demokrat diesem Entscheid und nicht einem falschen Regierungsentscheid zu unterziehen.

Aeppli Wartmann Regine · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo socialista

Ich möchte gerne ein paar Aussagen von Herrn Fehr Hans ins richtige Licht rücken. Angefangen hat er damit, dass er von einer starken Minderheit spricht. Ich kenne die Muskelkraft dieser Minderheit nicht, ich kann sie nur quantitativ zum Ausdruck bringen. Ich möchte Ihnen noch einmal sagen, dass die Kommissionsmehrheit stark überwog. Wir haben mit 15 zu 7 Stimmen beschlossen, dem Rat zu beantragen, es sei der Initiative keine Folge zu geben, und bei der Motion des Ständerates (Loretan Willy) wurde mit 17 zu 3 Stimmen beschlossen, dem Rat zu empfehlen, sie nicht zu überweisen.

Zuerst noch einmal zur EMRK-Konformität: Herr Fehr, Sie müssen einfach zur Kenntnis nehmen, dass jede Einschliessung, sogar die Einschliessung in einem Fünf-Stern-Hotel, aber auch die Einschliessung in einer Baracke, als Freiheitsentzug im Sinne von Artikel 5 EMRK betrachtet wird. Wenn die Initiative die Einschliessung verlangt, um diese Personen aus der Öffentlichkeit fern zu halten, dann ist es eben ein Freiheitsentzug im Sinne von Artikel 5 EMRK, und dafür braucht es einen gesetzlichen Grund; dieser besteht für sicherheitspolizeiliche Bedürfnisse nicht. Es ist daher auch nicht möglich, Vereinbarkeit zwischen diesen Bestimmungen herzustellen.

Sie sagen ferner, Asylbewerber würden nicht darunter fallen, weil diese eine Aufenthaltsbewilligung hätten. Ich weiss nicht, wie Sie auf diese Idee kommen. Asylbewerber haben zwar keine endgültige, aber sie haben eine provisorische Aufenthaltsbewilligung, und die Initiative besagt gerade, dass Leute mit einer provisorischen Aufenthaltsbewilligung auch in Sammelunterkünfte eingeschlossen werden sollen.

Schliesslich noch ein Wort zu den so genannten Missetätern: Die Begriffe wechseln von Mal zu Mal. Bisher waren es die Renitenten, heute haben Sie von Missetätern gesprochen. Das ist auch eines der Probleme: Diese Begriffe sind völlig unbestimmt, und darum können sie auch nicht rechtlich gefasst werden. Sie sprechen heute von ein paar Dutzend solcher Personen. Wenn man aber davon ausgeht, dass jede Ruhestörung als Renitenz oder als Missetat betrachtet wird, dann kommt man auf ganz andere Zahlen. Und das ist ein weiteres Problem: Die Begriffe sind so unbestimmt, dass sie der Willkür in der Anwendung Tür und Tor öffnen, sodass wir auch aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit auf keinen Fall zu solchen Anliegen Ja sagen können.

Noch etwas: Wenn Sie heute von einem paar Dutzend Leuten sprechen, dann haben Sie wahrscheinlich Recht. Es gibt sie. Aber für diese Leute gibt es andere Möglichkeiten. Ich habe vorhin erwähnt, dass im Kanton Zürich für Personen, die in Aufnahmezentren in disziplinarischer Hinsicht Schwierigkeiten machten, ein separates Zentrum gegründet wurde, in dem die Leute für ein paar Wochen unter einem härteren Regime gehalten wurden. Wenn sie zur Einsicht gelangten, konnten sie wieder ins Aufnahmezentrum zurückkehren. Ich denke, dass mit solchen Massnahmen den Problemen sehr viel besser, sehr viel wirksamer und auch viel billiger beigekommen werden kann als mit der Schaffung einer neuen Kategorie von Gefängnissen oder eben Internierungslagern.

Es ist nicht unsere Aufgabe als Gesetzgeber, Zeichen zu setzen; solche Zeichen verlangt vielleicht die Bevölkerung. Unsere Aufgabe als Gesetzgeber ist es, Normen zu setzen, die mit der Verfassung und mit den internationalen Verträgen und Verpflichtungen, die wir eingegangen sind, in Übereinstimmung stehen. Bei den Bestimmungen der EMRK handelt es sich um zwingende völkerrechtliche Verpflichtungen; unsere Normen müssen mit ihnen in Einklang stehen und dürfen sie nicht verletzen. Die Anliegen, die heute zur Abstimmung stehen, verletzen diese Bestimmungen des Völkerrechtes.

Ich bitte Sie, hier wirklich kühlen Kopf zu bewahren und entsprechend zu entscheiden.

Metzler Ruth · BR-F · Consiglio federale · Appenzello Interno

Einleitend möchte ich bemerken, dass der Bundesrat zur Standesinitiative Aargau formell noch nicht Stellung nehmen konnte; im Namen des Bundesrates kann ich deshalb nur zur Motion des Ständerates (Loretan Willy) 99.3289 Antrag stellen. Da die beiden Vorstösse aber gemeinsam behandelt werden und ihre Stossrichtung dieselbe ist, erlaube ich mir, mich zur Standesinitiative ebenfalls zu äussern.

Der Bundesrat lehnt die Motion des Ständerates (Loretan Willy) aus rechtlichen, praktischen, finanziellen und politischen Gründen ab.

Zur Forderung der Wiedereinführung der Internierung: Der Bundesrat hat grosses Verständnis für alle Forderungen, die darauf hinzielen, Gesetzesverstösse zu ahnden und Missbräuche im Asylwesen wirksam zu bekämpfen. Ebenso hat der Bundesrat aber grosse Bedenken bezüglich der Wiedereinführung der Internierung, so, wie sie in der Motion des Ständerates (Loretan Willy) verlangt wird, und bezüglich der Errichtung von Sammelunterkünften, so, wie sie in der Standesinitiative Aargau eben auch vorgesehen sind. Verlangt wird immerhin eine freiheitsentziehende Massnahme, und das ist ein schwerer Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit. Bei jedem solchen Eingriff muss das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt werden, d. h., die Massnahme muss nicht nur geeignet und erforderlich sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen, vielmehr muss im Einzelfall das öffentliche Interesse die Schwere des Eingriffs auch überwiegen. Ausserdem ist eine Ungleichbehandlung von Ausländern und Schweizern nur zulässig, wo der Sachverhalt durch die schweizerische Staatsangehörigkeit wesentlich mitgeprägt wird. Bei den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht z. B. ist dies der Fall, da Ausländer keinen absoluten Anspruch auf Anwesenheit in der Schweiz haben. Zur Sicherung der Rückführung kann etwa Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft angeordnet werden. Bei den übrigen freiheitsentziehenden Massnahmen muss für Ausländer der gleiche Massstab angewendet werden wie für Schweizer Bürger. Alles andere ist mit dem Diskriminierungsverbot in Artikel 8 der Bundesverfassung nicht vereinbar.

Verschiedene von der Standesinitiative geforderte Massnahmen betreffen Tatbestände, die im Strafgesetzbuch geregelt sind. Dieses ist für Schweizer und Ausländer in gleicher Weise anzuwenden; alles andere würde ein Sonderstrafrecht für Ausländer darstellen und wäre damit verfassungswidrig.

Die früher bestehende Internierung diente primär sicherheitspolizeilichen Zwecken. Sie wurde nur in wenigen Fällen angeordnet: wenn die Anwesenheit eines Ausländers nicht geregelt werden konnte und er die innere oder äussere Sicherheit bzw. die öffentliche Ordnung schwer gefährdete.

Auch die nun geforderte Einführung von geschlossenen Sammelunterkünften ist hauptsächlich sicherheitspolizeilich motiviert. Sie geht aber, was die vom Tatbestand erfassten Handlungen und Unterlassungen anbelangt, viel weiter als die altrechtliche Internierung. Diese ist vor allem wegen der fehlenden Vereinbarkeit mit der EMRK aufgehoben und durch die Bestimmungen im Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht ersetzt worden. Die Unvereinbarkeit mit der EMRK ist sowohl vom Bundesgericht als auch von der Europäischen Menschenrechtskommission festgestellt worden.

Nebst diesen rechtlichen Bedenken würden bei einer allfälligen Schaffung von zentral geführten und geschlossenen Sammelunterkünften, wie sie die Standesinitiative fordert, auch praktische Schwierigkeiten auftreten. Frau Aeppli hat bereits darauf hingewiesen. Ich verweise auch auf die Antwort des Bundesrates auf die Einfache Anfrage Aeppli 00.1026, worin der Bundesrat mit mehreren tausend Personen rechnet, die von dieser Standesinitiative betroffen wären. Sie können sich vorstellen, welche Kapazitäten hinsichtlich der Haftplätze zu schaffen wären und welche immensen Kosten dies zur Folge hätte!

Eine Unterbringung in leer stehenden Armeeunterkünften oder Baracken, wie dies verschiedentlich vorgeschlagen wird, käme aus mehreren Gründen nicht infrage. Zum einen entsprechen solche Gebäude und Einrichtungen selten den Sicherheitsstandards. Zum andern hätten die internierten Personen, wie dies zwingend auch für die Ausschaffungshäftlinge gilt, Anspruch auf Spazier- und Beschäftigungsmöglichkeiten. Deshalb wären auch bei bestehenden Gebäuden umfangreiche und kostspielige Umbauten notwendig, um menschenwürdige und sichere Haftplätze zu schaffen.

Ich möchte noch eine Bemerkung zur Polizeigewalt machen. Die Führung von besonderen Zentren für so genannte renitente Gesuchsteller erfordert zur Sicherstellung von Ruhe und Ordnung die Ausübung von Polizeigewalt. Der Bund verfügt aber weder über eine Rechtsgrundlage noch über Polizeipersonal für diesen Zweck, da die Polizeihoheit gemäss der Bundesverfassung bei den Kantonen liegt. Die Führung solcher Zentren durch den Bund allein wäre somit gar nicht möglich, und die Sicherheit müsste ohnehin durch die Kantone gewährleistet werden.

Es gibt aber bereits bestehende Möglichkeiten. Die kantonalen Behörden haben schon heute die Kompetenz, jedem Gesuchsteller einen Aufenthaltsort zuzuweisen und ihn in einer Kollektivunterkunft unterzubringen. Falls sich besondere Zentren für gewalttätige und renitente Gesuchsteller als notwendig erweisen, können grössere Kantone selbst solche errichten, kleinere können sich zu diesem Zweck zu Konkordaten zusammenschliessen. Allerdings handelt es sich hier um offene Unterkünfte mit speziellem Betreuungs- und Beschäftigungsangebot. Das ist der wesentliche Unterschied zu den geforderten Internierungsanstalten bzw. geschlossenen Sammelunterkünften. Der Bund kann die Kantone unterstützen, indem er die notwendigen Gebäude vorfinanziert, die prioritäre Behandlung der Asylgesuche solcher Personen beim BFF und bei der ARK garantiert sowie im Einzelfall Unterstützung beim Vollzug der Wegweisung leistet.

Nun noch zur Forderung nach einem neuen Ausschaffungshaftgrund nach Ablauf der Ausreisefrist gemäss Ziffer 2 der Standesinitiative: Dem von den Initianten geforderten neuen Ausschaffungshaftgrund wird im Entwurf zum neuen Ausländergesetz, welches sich zurzeit in Vernehmlassung befindet, weitgehend entsprochen. Danach soll Ausschaffungshaft neu auch dann angeordnet werden, wenn die Behörden, wegen der fehlenden Mitwirkung der ausreisepflichtigen Personen, die Reisepapiere selber beschaffen mussten. Die Haftdauer ist auf 20 Tage begrenzt, weil innerhalb dieser Frist in der Regel die Ausreise organisiert und die Wegweisung vollzogen werden kann. Weiter soll gemäss dem Entwurf zum neuen Ausländergesetz die Ausschaffungshaft im Anschluss an bestimmte Nichteintretensentscheide oder bei Verletzung der Mitwirkungspflicht bei der Beschaffung von Reisepapieren angeordnet werden können.

Zur Forderung der Beschaffung der Papiere ausschliesslich durch den Bund gemäss Ziffer 4 der Standesinitiative: Mit der Totalrevision des Asylgesetzes wurde auch die Abteilung Vollzugsunterstützung im BFF ins Leben gerufen. Diese befasst sich unter anderem mit der Beschaffung von Reisepapieren, und zwar zurzeit bei den 53 wichtigsten Herkunfts- und Heimatstaaten. Die Forderung der Initianten ist damit in diesem Punkt bereits erfüllt. Ich verweise auch auf die Stellungnahme zur Motion Eberhard Toni 99.3494 (Rückführung abgewiesener Asylbewerber. Schaffung einer unabhängigen nationalen Organisation).

Es ist mir kein einziger westeuropäischer Staat bekannt, der gegen Ausländerinnen und Ausländer ohne Anwesenheitsberechtigung derart umfassende freiheitsentziehende Massnahmen kennt, wie die Motion des Ständerates (Loretan Willy) und die Standesinitiative Aargau sie verlangen. Letztere wurde im Übrigen gegen den ausdrücklichen Willen der Aargauer Regierung durch den Grossen Rat überwiesen.

Sie alle erleben gegenwärtig die internationale Diskussion um Bankgeheimnis, Fiskaldelikte und Ähnliches. Geben Sie der Standesinitiative Folge, wird unser Land noch mehr im Abseits stehen.

Der Bundesrat, das Parlament und das Volk haben in den letzten Jahren mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht und dem total revidierten Asylgesetz die nötigen Massnahmen zur Missbrauchsbekämpfung und für einen besseren Vollzug beschlossen. Wir setzen es nun gemeinsam mit den Kantonen um; im Vorentwurf des Ausländergesetzes werden zudem weitere Massnahmen vorgeschlagen. Zudem wird ab dem Herbst dieses Jahres wieder eine Teilrevision des Asylgesetzes in Angriff genommen.

Durch Einsperren aller Asylsuchenden und Ausländer, welche die schweizerische Rechtsordnung missbrauchen, löst man die Probleme nicht in einer Art, in der die Schweiz als Rechtsstaat sie zu lösen hat. Die EMRK ist für uns eine Richtschnur, an die sich nicht nur der Bundesrat, sondern auch das Parlament zu halten hat.

Aus all diesen Gründen beantrage ich Ihnen, die Motion des Ständerates (Loretan Willy) abzulehnen und der Standesinitiative Aargau keine Folge zu geben.

Engelberger Eduard · Consiglio nazionale · Nidvaldo · Gruppo radicale liberale

Frau Bundesrätin Metzler, was machen Sie mit einem Asylgesuchsteller, der nach Ablauf der Ausschaffungshaft ausgeschafft werden soll, sich der Ausschaffung im Flugzeug mit Gewalt widersetzt und deshalb wieder in die Schweiz zurückkehren muss? Sind Sie nicht auch der Auffassung des Zürcher Regierungsrates? Ich zitiere aus einem Protokoll des Zürcher Regierungsrates, Frau Aeppli, den Sie vorhin auch zitiert haben: "Es kann nicht hingenommen werden, dass nichtaufenthaltsberechtigte, von den zuständigen Behörden rechtskräftig weggewiesene Personen durch starke körperliche Gegenwehr ihre Ausschaffung auf dem Luftweg verhindern und einen Aufenthalt in der Schweiz dann schlussendlich wieder erzwingen."

Metzler Ruth · BR-F · Consiglio federale · Appenzello Interno

Ich möchte darauf aufmerksam machen, dass dieses Beispiel mit der Ausschaffungshaft abgewiesene Asylbewerber betrifft. Die Standesinitiative hingegen verlangt den Freiheitsentzug auch bei Personen, deren Asylgesuch noch hängig ist. Genau das ist der entscheidende Unterschied. Man kann Personen, deren Verfahren noch hängig ist, nicht mit einer relativ largen Begründung einsperren. Darum geht es.

Es geht nicht primär darum, dass man bei der Ausschaffungshaft - also bei Personen, die zurückkehren müssen - nichts machen will. Es geht darum, dass die Urheber der Initiative auch Personen einsperren lassen wollen, deren Asylgesuchsverfahren noch hängig ist.

Stamm Luzi · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo radicale liberale

Wenn Sie diese Antwort gegeben haben, Frau Bundesrätin, dann erlaube ich mir eine andere Frage: Was machen Sie denn mit jenen Fällen - und auf diese ist der Aargauer Vorstoss zugeschnitten -, bei denen Straftäter ständig delinquieren, dies aber nicht so enorm, dass sie in Untersuchungshaft gesetzt werden können, oder auch nicht so stark, dass sie mit unbedingten Strafen bestraft werden können? Diese werden wiederholt festgenommen, müssen aber nach einem Tag wieder entlassen werden, können also nicht in Haft gesetzt werden. Was machen Sie denn mit diesen Leuten?

Metzler Ruth · BR-F · Consiglio federale · Appenzello Interno

Herr Stamm, wenn Asylbewerber wirklich straffällig werden, ein Strafverfahren hinter sich haben und sich auch eine Strafe aufdrängt, dann wird diese Strafe auch verbüsst. Aber Leute wegen Bagatelldelikten einzusperren - ich verstehe Sie jetzt so, dass Sie Leute sogar wegen Bagatelldelikten einsperren möchten - kann nicht die Aufgabe unseres Rechtsstaates sein! Wir haben Personen, die in einem Asylverfahren stehen. Hier haben wir sicherzustellen, dass wir ein effizientes Asylverfahren haben, dass wir Wegweisungsentscheide möglichst schnell vollziehen können. Beim Wegweisungsvollzug müssen wir ansetzen. Wir haben im Bereich des Wegweisungsvollzugs schon einiges aufgegleist. Wir wissen, dass die Arbeit zusammen mit den Kantonen noch nicht fertig gestellt ist. Da müssen wir ansetzen, das sind die grossen Probleme, die wir haben.

Stamm Luzi · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo radicale liberale

Darf ich eine Nachfrage stellen? Sie haben allenfalls meine Frage nicht verstanden.

Seiler Hanspeter · P-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Herr Stamm, Sie haben eine Frage gestellt. Es ist nicht üblich, eine zweite Frage zu stellen.

Die FDP-Fraktion lässt mitteilen, dass sie der Standesinitiative Aargau Folge geben wird.

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Für Folgegeben .... 63 Stimmen

Dagegen .... 108 Stimmen