99.460, 99.425
Initiative parlementaire Berberat Didier. Surveillance indépendante des comptes de la Confédération / Initiative parlementaire Borel François. Surveillance indépendante des comptes de la Confédération
Seiler Hanspeter · P-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo dell'Unione democratica di Centro
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 17 zu 8 Stimmen:
Mehrheit
Den Initiativen keine Folge geben
Minderheit
(Vermot, Aeppli Wartmann, Bühlmann, de Dardel, Garbani, Gross Andreas, Hubmann, Janiak)
Den Initiativen Folge geben
Proposition de la commission
La commission propose, par 17 voix contre 8:
Majorité
Ne pas donner suite aux initiatives
Minorité
(Vermot, Aeppli Wartmann, Bühlmann, de Dardel, Garbani, Gross Andreas, Hubmann, Janiak)
Donner suite aux initiatives
Berberat Didier · Consiglio nazionale · Neuchâtel · Gruppo socialista
Je vous rappelle qu'à l'origine, une initiative parlementaire de même teneur a été déposée par M. François Borel, ancien conseiller national. N'ayant pas été réélu et tenant beaucoup à cette idée, pour laquelle il s'est notamment battu au sein de la Commission des finances, il m'a demandé de la reprendre. Pour des raisons formelles, la reprise n'a pas été possible, j'ai donc redéposé une initiative parlementaire qui a exactement la même teneur que l'initiative Borel.
Je vous rappelle que la loi sur le Contrôle des finances a été modifiée le 19 mars 1999, suite notamment à une recommandation de la Commission d'enquête parlementaire sur la Caisse fédérale de pensions. La loi a renforcé l'indépendance du Contrôle fédéral des finances (CDF), ce qui est très positif à mes yeux. Toutefois, la modification opérée est timide, puisqu'elle ne rend pas le CDF totalement indépendant de l'administration.
C'est la raison pour laquelle je souhaite que notre pays se dote d'un organe de surveillance des comptes totalement indépendant de l'exécutif fédéral. Cette institution existe d'ailleurs avec des fonctions diverses et nombreuses et des noms tout aussi divers dans tous les pays industrialisés qui nous entourent. En consultant le site Internet du CDF, j'ai remarqué que le premier postulat demandant la création d'une Cour des comptes, puisqu'on peut l'appeler ainsi, date de 1876. Cette question revient donc régulièrement sur le tapis depuis très longtemps. Le postulat précité de 1876 a été rejeté, et des interventions allant dans le même sens ont ensuite été déposées en 1895, en 1918 et en 1990, toujours sans succès.
A mes yeux, un Etat moderne a besoin d'une autorité indépendante qui exerce la haute surveillance financière. Sans cette indépendance, le contrôle en matière de finances perd notablement en crédibilité et en efficacité, raison pour laquelle je reviens à la charge en demandant la création d'un organe totalement indépendant de l'administration et de l'exécutif fédéraux sur le modèle par exemple d'une Cour des comptes.
Ce qu'il faut bien comprendre, c'est qu'il ne s'agit pas du tout d'un problème de personnes, mais bien de structures et de statuts. Il s'agit aussi d'un problème politique consistant à savoir de qui dépend un contrôle quel qu'il soit. Faut-il une Cour des comptes ou un organe tel que le CDF, qui fait d'ailleurs de l'excellent travail? Mon souhait est que l'organe de contrôle en matière de finances soit entièrement indépendant de l'administration, car vous le savez fort bien, le CDF travaille actuellement à la fois pour l'Assemblée fédérale et pour le Conseil fédéral et l'administration. Cela se trouve d'ailleurs dans l'article 1er de la loi sur le Contrôle des finances. C'est donc cette double allégeance du CDF qui pose problème. Vous savez que l'on dit qu'il n'est pas possible de servir deux maîtres à la fois. Il est normal que le CDF ou un autre organe du même type dépende d'une instance ou d'une autre. Mais il est difficilement envisageable qu'un même organe dépende à la fois du Parlement et du gouvernement.
En lisant les documents pour ce débat, je me suis d'ailleurs aperçu que des craintes ont été exprimées selon lesquelles le Parlement et, singulièrement, la Délégation des finances pourraient perdre du pouvoir avec la création d'une autorité indépendante. A mon sens, la création d'une autorité indépendante renforcerait le rôle de notre Parlement de milice, puisque celui-ci pourrait se référer à des informations objectives de la part de cette autorité échappant à l'influence du gouvernement et de l'administration fédérale. Le Parlement pourrait donc prendre le temps de tirer des leçons politiques des conclusions et des analyses de cette autorité. Celle-ci analyserait en détail les problèmes et laisserait au Parlement le loisir de trouver des solutions, d'analyser les causes, même si, par rapport à d'autres pays, je veux bien admettre que la situation en Suisse n'est pas si mauvaise que cela. La Délégation des finances continuerait bien entendu, comme par le passé, à piloter le budget sans perte de pouvoir.
L'article constitutionnel que je vous propose est très général. Il laisse à la loi la compétence de régler l'organisation et le rôle exact de la future autorité indépendante. Le Parlement aura toute latitude, par conséquent, pour faire en sorte que cet organe ne devienne pas un quatrième pouvoir, comme semble le craindre le Conseil fédéral.
Si vous donnez suite à cette initiative parlementaire, ce que je vous demande instamment, il vous appartiendra de décider quelle taille devra avoir la future autorité indépendante, qui n'a d'ailleurs pas besoin d'être aussi grande que celle de l'Autriche, ni d'avoir un rôle juridictionnel comme celle de la France, qui date, je vous le rappelle, d'avant la Révolution française. La loi déterminera quelles seront ses attributions exactes. Ce qui m'importe surtout, c'est l'indépendance de la cour, plus que sa structure.
D'aucuns estimeront vraisemblablement que cette demande est prématurée puisque la loi sur le Contrôle des finances modifiée n'est entrée en vigueur que le 1er septembre 1999. Je leur répondrai qu'une initiative parlementaire demandant la modification de la constitution prend beaucoup de temps pour être acceptée, ce d'autant plus qu'une loi doit encore concrétiser l'article en question. Le temps qui se sera écoulé permettra de pouvoir juger avec du recul les premières expériences faites avec le Contrôle fédéral des finances, nouvelle formule, ce qui sera très appréciable pour l'élaboration d'une loi fédérale dans ce domaine.
En définitive, la question qu'on va se poser est relativement simple: le Parlement veut-il plus d'autonomie financière? Il s'agit donc de trancher si vous souhaitez oui ou non un organe totalement indépendant de l'administration et du Conseil fédéral, étant entendu que les modalités d'application et la structure exacte de cet organe, sur le modèle d'une Cour des comptes, devront être réglées par la loi.
Antille Charles-Albert · Consiglio nazionale · Vallese · Gruppo radicale liberale
Plusieurs interventions parlementaires, ces dernières années, demandaient une révision du régime de la surveillance financière. La loi sur le Contrôle des finances a été modifiée le 19 mars 1999, elle est entrée en vigueur le 1er septembre de la même année suite à diverses recommandations. Cette loi a renforcé l'indépendance du Contrôle fédéral des finances (CDF), ce qui est positif. On pourrait aller plus loin certes, et même concevoir une Cour des comptes indépendante à la fois du Parlement et du gouvernement. Une majorité de notre commission pense toutefois qu'un quatrième pouvoir nuirait à l'équilibre subtil de la concordance des pouvoirs au niveau fédéral.
La Commission des institutions politiques estime que la conception actuelle de la surveillance financière, fondée sur la Délégation des finances du Parlement, est un organe spécialisé. Le Contrôle fédéral des finances, qui seconde à la fois le Parlement et le Conseil fédéral, correspond au mieux au système gouvernemental et parlementaire de la Confédération.
Les mesures prises lors de la révision de la loi l'année dernière ont permis de renforcer l'autonomie du CDF; elles relèguent au second plan la question de sa subordination, étant admis qu'il n'existe pas d'autre solution sur ce plan. Ce système de la haute surveillance du Parlement fédéral sur les finances de la Confédération suisse est original à bien des égards. Il s'est révélé, au fil des ans, assez efficace en raison de son caractère immédiat et instantané.
C'est pour cela que je vous propose de ne pas donner suite aux initiatives parlementaires Berberat et Borel. En commission, c'est par 17 voix contre 8 que les initiatives ont été rejetées.
Weyeneth Hermann · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo dell'Unione democratica di Centro
Wir haben uns im Zusammenhang mit der Revision des Finanzkontrollgesetzes vor zwei, drei Jahren intensiv und eingehend mit dem Anliegen der Parlamentarischen Initiativen Borel und Berberat auseinander gesetzt, d. h. mit der Schaffung eines unabhängigen Rechnungshofes anstelle der heutigen Eidgenössischen Finanzkontrolle.
Die Erkenntnis, dass das Finanzkontrollgesetz einer Revision bedarf, reifte im Rahmen der PUK-Untersuchungen im Zusammenhang mit dem Chaos in der Pensionskasse EVK. Die Mängel, die damals bezüglich der Organisation der Finanzkontrolle und ihrer Verwaltungsunabhängigkeit bzw. -abhängigkeit zu Kritik Anlass gaben, sind im Rahmen dieser Revision korrigiert worden. Ich stelle heute im Gegensatz zu Herrn Berberat fest, dass die verwaltungsmässige Unabhängigkeit der Finanzkontrolle festgeschrieben und garantiert ist. Ob sie politisch vom Bundesrat - also der Exekutive - und vom Parlament unabhängig ist, ist die andere Frage. Aber die verwaltungsmässige Unabhängigkeit ist mit der Revision, die im September 1999 in Kraft getreten ist, hergestellt worden.
Die Finanzkommission hat sich an einem zweitägigen Seminar mit der Frage eines Rechnungshofes auseinander gesetzt. Wir kamen damals klar zur mehrheitlichen Auffassung, dass Rechnungshöfe, auch wenn man eine absolut unabhängige richterliche Behörde anstelle einer parlamentarischen Oberaufsicht und entsprechender Organe einsetzt, klare Mängel aufweisen. Dies ist der Fall, ob sie jetzt nach dem System Frankreichs oder nach demjenigen Österreichs ausgestaltet werden; die Chefs der jeweiligen Aufsichtsbehörden haben uns das vorgestellt.
Die Revision, die vorgenommen wurde, ist seit dem 1. September 1999 in Kraft. Die damalige Revision hat mich persönlich auch nicht voll befriedigt. Ich bedauerte und bedaure es nach wie vor, dass das Selbstbewusstsein des Parlamentes es nicht zuliess, auf der Wahl des Direktors durch das Parlament zu beharren. Die Wahl wurde in die Hände des Bundesrates gegeben, was zur Folge hat, dass in der Regel beim Wechsel in der Direktion jemand aus dem Finanzdepartement in die Finanzkontrolle gewählt wird. Diese Person hat dann die entsprechende Erfahrung, sie kennt die Materie, und sie kennt auch die Gepflogenheiten. Das hätte ich lieber anders gehabt. Aber ich finde, wir können nicht ein Jahr nach Inkraftsetzen des revidierten Gesetzes diese Frage neu prüfen.
Die Idee des Rechnungshofes wurde geprüft, und sie fand keine Mehrheit, weder in der Staatspolitischen Kommission noch in der Finanzkommission. Man hat die verwaltungsmässige Unabhängigkeit hergestellt, und man hält an diesem dualen System fest, sodass das gleiche Instrument sowohl der Exekutive zur Wahrnehmung ihrer Finanzaufsichtspflicht wie auch dem Parlament zur Wahrnehmung der Oberaufsicht dient.
Schauen Sie, Herr Berberat: Ich weiss nicht, ob es Sinn macht, die gleichen Fragen immer wieder zu prüfen. Sie haben selbst den historischen Ablauf der Prüfung dieser Frage geschildert. Im Sinne der Mehrheit der Kommission kann ich Ihnen sagen: Die Kommission ist mit 17 zu 8 Stimmen der Auffassung, dass man das Finanzkontrollgesetz so, wie man es jetzt revidiert hat, laufen lassen und überprüfen soll, ob es funktioniert. Wenn sich allenfalls Mängel materieller Art zeigen, oder Mängel, die sich aus der politischen Abhängigkeit ergeben, können wir die Frage erneut prüfen. Bis jetzt haben wir dazu aber keinen Anlass.
Die Mehrheit der Kommission ist davon überzeugt, dass das heutige System auf die Verhältnisse unseres Staates zugeschnitten ist und dass es in keiner Weise gegen die internationalen Regeln staatlicher Finanzkontrollpflichten verstösst, wie sie an einer Intosai-Tagung in Peru festgelegt worden sind - wenn wir diese Richtlinien denn überhaupt als Massstab zur Beurteilung unserer Situation heranziehen wollen. Auch dafür besteht keine Notwendigkeit.
Deshalb beantragt Ihnen die Mehrheit, die Parlamentarische Initiative Berberat und die Parlamentarische Initiative Borel abzulehnen.
Vermot Ruth-Gaby · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo socialista
Die Minderheit empfiehlt Ihnen mit komfortablen 8 Stimmen, den Parlamentarischen Initiativen Borel und Berberat Folge zu geben. Die Frage um die richtige, die umfassende und die gewichtigste Finanzkontrolle wird ja seit Jahrzehnten immer wieder diskutiert. Parlament, Bundesrat und Verwaltung setzen zwar ehrlicherweise meist alles daran, dass die Finanzen, die der Bund treuhänderisch für die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler verwaltet, verantwortungsvoll ausgegeben werden. Die Eidgenössische Finanzkontrolle sorgt für den Überblick und bestätigt die Rechtmässigkeit bzw. Unrechtmässigkeit der Verwendung der Mittel. Um eine gute Finanzkontrolle wird seit Jahren gerungen. Ihr Pflichtenheft ist differenziert. Aber immer wieder wird die Frage gestellt, ob sie genügt, ob nicht bessere Möglichkeiten bestünden.
In einem Seminar der Finanzkommission diskutierten wir vor zwei Jahren verschiedene Modelle einer effizienten Finanzkontrolle. Wir liessen uns überzeugen und konnten uns doch nicht durchringen, der Oberaufsicht über die Finanzen eine neue, unabhängige Struktur und damit auch mehr Glaubwürdigkeit zu geben. Zwar war man sich einig, dass eine bessere und ungebundenere Finanzüberwachung durchaus Sinn macht. Beauftragte aus den verschiedenen Nachbarländern legten eindrücklich dar, wie es auch anders gemacht werden kann. Wir alle - fast ohne Ausnahme, glaube ich - waren von einem möglichen neuen System angetan, denn allen wurde bewusst, dass es nicht sehr professionell ist, wenn sich das Parlament mit der Regierung in die Finanzkontrolle teilt. Zu viele Vermischungen und Unklarheiten, ja Verfilzungen sind möglich. Eine neue und unabhängige Behörde hätte vermehrt die Macht und auch die konkrete Aufgabe, nach Problemlösungen zu suchen, die neue Wege aufzeigen. Keines der Modelle - auch nicht der Rechnungshof, die vierte Gewalt mit beigegebener richterlicher Entscheidbefugnis, wie ihn andere Länder kennen - fand damals grössere Zustimmung, vielleicht gerade, weil hier jede Verquickung mit Regierung und Parlament ausgeschlossen ist.
Die Finanzkommission vertagte weitere Diskussionen und Entscheide. Die 1999 in Kraft getretene Revision des Finanzkontrollgesetzes wurde wie bekannt durch die PUK der Pensionskasse des Bundes ausgelöst. Diese Revision ist sehr minimal, und sie kann das zeitweise Missbehagen über die Verbindungen zwischen Kontrollorgan, Parlament und Bundesrat in unserem immer komplexeren Staatswesen nicht beiseite räumen. Die Revision des Finanzkontrollgesetzes ist derart jung, dass noch einige Zeit der Überprüfung und der Evaluation eingeräumt werden soll. Im Gegensatz zu Herrn Weyeneth ist die Minderheit auch von der Revision nicht überzeugt. Sie findet es daher wichtig, die Entwicklung weiterzuverfolgen und alternative Kontrollinstrumente zu prüfen.
Ich bitte Sie im Namen der Minderheit, den Parlamentarischen Initiativen Borel und Berberat Folge zu geben.
Seiler Hanspeter · P-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo dell'Unione democratica di Centro
99.460, 99.425
Abstimmung - Vote
Für Folgegeben .... 57 Stimmen
Dagegen .... 79 Stimmen