Scorporo e gestione strategica di compiti della Confederazione. Rapporto

Bugnon André · P-M · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Un seul débat a lieu sur l'objet 06.072 et les postulats 07.3772, 07.3773, 07.3774 et 07.3775.

Veillon Pierre-François · Mit-M · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Le rapport sur l'externalisation et gestion de tâches de la Confédération fait suite à trois interventions parlementaires de la Commission de gestion du Conseil des Etats et de la Commission des finances du Conseil national. Toutes demandaient essentiellement un concept et des règles uniformes pour la création et la gestion des entités relevant de l'externalisation des tâches. Ce rapport répond à ces préoccupations, il aborde la question en trois parties principales. D'abord, il définit une typologie des tâches concernées; ensuite, il définit les principes directeurs relatifs au concept et aux règles de gestion; enfin, il s'exprime sur la répartition des rôles au sein de la Confédération pour le pilotage des entités devenues autonomes.

On distingue quatre types de tâches:

1. les tâches ministérielles relevant de la puissance publique ou de la préparation des dossiers politiques, par exemple dans le domaine de la défense, des secrétariats généraux - ces tâches ne se prêtent pas à l'externalisation;

2. les tâches liées à des prestations à caractère monopolistique - par exemple les écoles polytechniques - se prêtent à l'externalisation, lorsque le potentiel de synergies ou les besoins de coordination avec la Confédération sont moindres;

3. les tâches de surveillance de l'économie ou de la sécurité, par exemple la Comco ou le Bureau d'enquête sur les accidents d'aviation - ces tâches doivent être externalisées, notamment en raison de l'indépendance requise pour leur exécution;

4. les tâches liées aux prestations fournies sur le marché, par exemple la poste ou les chemins de fer - la réussite commerciale requiert une externalisation.

S'agissant des principes directeurs, ils sont au nombre de 28 et portent sur les aspects suivants: forme juridique, organes, représentants de la Confédération, responsabilités, compétences particulières, objectifs stratégiques, contrôle et haute surveillance, finances et impôts.

Le rapport fixe des modèles de gestion spécifiques en mettant en parallèle les trois types de tâches se prêtant à une externalisation et ses principes directeurs. Par exemple, la forme d'organisation retenue pour les entités fournissant des prestations à caractère monopolistique ou exécutant des tâches de surveillance est l'établissement de droit public; la forme d'organisation pour les entités fournissant des prestations sur le marché est la société anonyme de droit privé.

La répartition des rôles au sein de la Confédération est la suivante: le Conseil fédéral nomme le conseil d'administration ou le conseil d'institut ainsi que l'organe externe de révision, ou alors fera valoir ses droits lors de l'assemblée générale. Il formule ses attentes sous la forme d'objectifs stratégiques et en contrôle la réalisation. Le Parlement arrête les bases légales nécessaires et le choix de la forme organisationnelle. Il exerce la haute surveillance et pourra réglementer l'affectation des fonds de la Confédération dans le cadre des arrêtés de financement, c'est-à-dire le budget. S'agissant de la mise en oeuvre de la politique définie dans le rapport, le Conseil fédéral entend l'appliquer dans les entités déjà autonomes à ce jour et dans celles qui seront mises en place dans le futur.

L'examen de ce rapport avait initialement été attribué par le Bureau à la Commission de gestion et à la Commission des finances. Les travaux effectués au sein de la Commission de gestion ont montré que cette attribution à deux commissions était problématique. Ainsi, le Bureau a finalement mandaté la Commission de gestion pour cet examen et invité la Commission des finances à produire un corapport à la Commission de gestion. Celle-ci a traité de cet objet lors de son séminaire annuel, en janvier 2007, et lors de plusieurs séances. Elle s'est entretenue avec deux professeurs de droit public pour obtenir des éclairages complémentaires sur les aspects institutionnels du gouvernement d'entreprise.

La commission s'est également préoccupée des aspects formels. Elle a longuement discuté de la nécessité de donner un caractère plus contraignant aux 28 principes directeurs, en les inscrivant dans une loi, mais a finalement décidé d'y renoncer. La Commission de gestion a terminé l'examen du rapport lors de sa séance du 23 novembre 2007. Elle salue l'existence de ce rapport, qui répond à un voeu plusieurs fois exprimé par le Parlement et constitue un progrès considérable par rapport à la situation antérieure.

La Commission de gestion a également pris connaissance du corapport de la Commission des finances. Celui-ci, je cite, "considère le rapport du Conseil fédéral comme un apport précieux à la transparence des relations entre la Confédération et les entités devenues autonomes qui s'acquittent des tâches de la Confédération".

En conclusion, la Commission de gestion vous recommande de prendre acte du rapport.

Restent cinq points qui méritent, selon la Commission de gestion ou la Commission des finances, d'être approfondis. Quatre font l'objet de postulats que nous traitons aujourd'hui en même temps que ce rapport, et le dernier fera l'objet d'une initiative parlementaire qui sera déposée plus tard.

Le postulat 07.3772 invite le Conseil fédéral à présenter un rapport complémentaire sur les conflits possibles avec les représentants de la Confédération dans des sociétés anonymes. Ces conflits peuvent survenir entre les intérêts publics de la Confédération et les intérêts des entreprises. Ils peuvent également naître du devoir qu'ont les représentants de la Confédération d'informer cette dernière.

Le postulat suivant, 07.3773, invite le Conseil fédéral à réfléchir sur la question de savoir si le profil d'exigences des représentants de la Confédération, que l'on trouve dans le principe directeur numéro 5, ne doit pas être complété par une représentation équilibrée des sexes et des régions linguistiques.

Le postulat 07.3774 demande au Conseil fédéral d'examiner s'il y a lieu d'établir des principes directeurs concernant le personnel, la politique du personnel et les caisses de pension des entités devenues autonomes.

Le postulat 07.3775 suggéré par la Commission des finances s'intéresse à la haute surveillance parlementaire des entités devenues autonomes. Il propose trois principes directeurs complémentaires par rapport aux 28 dont je vous ai parlé. Ceux-ci concernent: le contrôle exercé par le Conseil fédéral sur les sociétés anonymes et les établissements de droit public, le pilotage des objectifs stratégiques selon un système soumis au contrôle de l'Assemblée fédérale et, enfin, les mesures que devrait pouvoir prendre le Conseil fédéral en cas d'évolution erronée au sein des entités devenues autonomes.

La Commission de gestion vous demande d'accepter ces quatre postulats.

Quant à l'initiative parlementaire, elle proposera une modification de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration ainsi que de la loi sur le Parlement pour asseoir le contrôle parlementaire sur les entités devenues autonomes. Mais elle sera déposée par la Commission des finances seulement après le débat d'aujourd'hui.

Graf-Litscher Edith · Mit-F · Consiglio nazionale · Turgovia · Gruppo socialista

Mit mehreren Vorstössen hat das Parlament den Bundesrat beauftragt, ein einheitliches Konzept zu erstellen, das für zukünftige Auslagerungen und für eine verbesserte Steuerung der Einheiten im dritten Kreis eingesetzt werden kann. Die aktuelle Situation bei SBB Cargo zeigt uns, wie wichtig eine angemessene Steuerung der ausgelagerten und verselbstständigten Betriebe ist. Der Bundesrat hat diesem Anliegen entsprochen und unterbreitet uns mit dem Corporate-Governance-Bericht zum einen eine Aufgabentypologie als Grundlage für zukünftige Auslagerungsentscheide und zum andern 28 Leitsätze für die Steuerung der Bundesunternehmungen. Mit diesem Bericht haben sich die Geschäftsprüfungskommission und die Finanzkommission beschäftigt. Weiter stellt der Corporate-Governance-Bericht Grundsätze zur Rollenverteilung auf. Diese legen fest, wer bundesintern für die Eignerpolitik zuständig und verantwortlich ist. Nicht Thema des Corporate-Governance-Berichtes sind unter anderem die Privatisierungen.

Zur Aufgabentypologie: In der Aufgabentypologie werden die Aufgaben der Bundesverwaltung nach sachlichen Kriterien in vier Aufgabentypen gegliedert, die sich in unterschiedlichem Mass zur Auslagerung eignen. Nicht zur Auslagerung geeignet sind die sogenannten Ministerialaufgaben; darunter fallen vor allem Aufgaben der Politikvorbereitung und Aufgaben mit stark hoheitlichem Charakter, z. B. die Landesverteidigung. Diese Aufgaben sollen nahe an der Politik und damit von der zentralen Bundesverwaltung erfüllt werden.

Die Dienstleistungen mit Monopolcharakter finden sich vor allem im Bildungsbereich und bei der Kultur; sie eignen sich zur Auslagerung, weil sie bundesintern kaum koordiniert werden müssen. Ihre Träger, z. B. die ETH Zürich, sind darauf angewiesen, dass sie sich im eigenen Namen national und international profilieren können. Die Auslagerungseignung wird auch bei Aufsichtsaufgaben bejaht. Mit der Auslagerung der Bankenaufsicht oder der Aufsicht über die Kernkraftanlagen kann glaubwürdiger zum Ausdruck gebracht werden, dass diese Aufgaben im Einzelfall unabhängig von politischen Motiven erfüllt werden. Zur Auslagerung eignen sich schliesslich auch die Dienstleistungen im Wettbewerb, wie sie von Swisscom, SBB, Post oder Ruag erbracht werden.

Was bezweckt der Bundesrat mit der Aufgabentypologie? Er versteht die Aufgabentypologie nicht als eine Auslagerungsstrategie. Auslagerungen sind nach wie vor sehr politische Entscheide und sollten es auch bleiben. Die Aufgabentypologie hat zwei Funktionen: Zum einen wird sie uns Parlamentarierinnen und Parlamentariern bei Auslagerungsentscheiden eine wichtige Orientierungshilfe sein, indem sie anhand sachlicher Kriterien aufzeigt, welche Aufgaben sich zur Auslagerung eignen und welche nicht. Zum anderen ist sie inskünftig Anknüpfungspunkt für die Steuerung der Bundesunternehmungen, die solche Aufgaben erfüllen.

Mit der Verbindung von Aufgabentypologie und den noch vorzustellenden 28 Leitsätzen des Corporate-Governance-Berichtes ist dem Bundesrat ein Steuerungsmodell gelungen, das vereinheitlicht und trotzdem den Besonderheiten der jeweiligen Aufgaben Rechnung trägt. Gleiches wird somit gleich, Ungleiches ungleich gesteuert. Die 28 Leitsätze ähneln Gesetzesbestimmungen, sind es aber nicht. Es sind Richtlinien, mit denen der Bundesrat der Verwaltung verbindliche Anweisungen gibt. Die Verwaltung hat die Leitsätze inskünftig zu beachten, insbesondere wenn sie Gesetzentwürfe vorbereitet. Ein Abweichen von den Leitsätzen ist möglich, muss aber begründet werden. Zu den einzelnen Leitsätzen:

Leitsatz 1 stellt den Grundsatz auf, dass Bundesunternehmungen Anstalten sein sollen. Die privatrechtliche AG ist vorzusehen, wenn die Unternehmung überwiegend am Markt tätig ist. Spezialgesetzliche AG sollen nur noch ausnahmsweise geschaffen werden. Wir müssen uns bewusst sein: Unsere Einflussmöglichkeiten sind bei privaten AG geringer als bei spezialgesetzlichen. Deshalb wurde der GPK ein Antrag unterbreitet, für Bundesunternehmungen sei entweder die Anstalt oder die spezialgesetzliche AG vorzusehen. Bei den spezialgesetzlichen AG können wir im Gesetz Abweichungen vom Aktienrecht vorsehen und uns damit besondere Einflussmöglichkeiten sichern. Die Kommission hat den Antrag abgelehnt. Sie teilt die Auffassung des Bundesrates, dass solche Zwitterlösungen zwischen privatem und öffentlichem Recht im Alltag zu Schwierigkeiten führen und dadurch die angestrebte Harmonisierung in der Steuerung der Bundesunternehmen behindern können.

Die Leitsätze 2 bis 8 äussern sich zu den Organen. Sie sollen über schlanke Strukturen verfügen und nach professionellen Gesichtspunkten funktionieren. Dem ist grundsätzlich zuzustimmen. Schauen wir uns aber heute bei den Verwaltungsräten der Bundesunternehmungen etwas um: Sie sind vor allem männlich und deutschsprachig. Die GPK schlägt Ihnen deshalb mit dem Postulat 07.3773 vor, dass der Bundesrat bei der Wahl der Verwaltungsräte neben fachlichen Kriterien auch die Kriterien der Geschlechter und der Sprachregionen berücksichtigen soll.

Leitsatz 9 befasst sich mit den instruierbaren Bundesvertretern in Verwaltungsräten. Instruierbare Bundesvertreter sollen nur noch ausnahmsweise entsandt werden. Nur eine Minderheit der GPK war der Meinung, dass der Bund grundsätzlich in jedem Verwaltungsrat mit einem instruierbaren Vertreter oder einer instruierbaren Vertreterin Einsitz nehmen solle.

Eine Mehrheit der GPK fand das Postulat 07.3772 angebracht, welches vom Bundesrat einen vertieften Bericht über Bundesvertreter in Verwaltungsräten von AG verlangt. Ausgeleuchtet werden sollen darin die Probleme, die sich u. a. aus der privilegierten Informationsstellung des Bundes ergeben können. Die GPK ersucht deshalb den Bundesrat, den Sonderfall AG in einem Zusatzbericht vertieft zu reflektieren.

Die Leitsätze 10 bis 12 widmen sich der Haftung. Die GPK ist der Meinung, dass den Haftungsfragen eine hohe Beachtung zukommen sollte. Der Bund soll insbesondere dort nicht unbegrenzt haften, wo er kaum mehr etwas zu sagen hat. Deshalb hat die GPK ein Postulat gutgeheissen, nach dem der Bundesrat eine Beschränkung der Bundeshaftung prüfen sollte. Dieses Postulat hat die GPK am 12. Dezember 2007 zurückgezogen, weil das Ziel des Postulates mittlerweile erreicht wurde und damit das Anliegen der Kommission erfüllt ist.

Die Leitsätze 13 bis 15 befassen sich mit besonderen Kompetenzen, die Bundesunternehmungen eingeräumt werden können. Dazu gehören die Gesetzgebung und die Kompetenz, Beteiligungen einzugehen.

Gemäss den Leitsätzen 16 und 17 soll der Bundesrat die Bundesunternehmungen mit einem einheitlichen Instrument steuern und ihnen dabei sowohl aufgabenspezifische wie unternehmerische Ziele auf strategischer Ebene geben. Wie die Finanzkommission unseres Rates ist auch die GPK der Meinung, dass die Bundesunternehmungen nicht allein aus einer eignerpolitischen Optik gesteuert werden sollen. Deshalb verlangen die beiden Aufsichtskommissionen einen zusätzlichen Leitsatz Nummer 30, wonach die strategischen Ziele sowohl aus einer Eigner- wie auch aus einer Gewährleisteroptik festgelegt werden sollen. Das öffentliche Interesse an der Aufgabenerfüllung darf nicht den Eignerinteressen geopfert werden, sondern soll neben diesen stehen.

Die Leitsätze 18 bis 22 setzen sich eingehend mit der Kontrolle auseinander. Die Grundlagen der bundesrätlichen Kontrolle werden zum einen explizit ausgewiesen. Zum anderen werden die Berichterstattungen inhaltlich standardisiert und auch für Anstalten auf das aktienrechtliche Niveau gehoben. Damit erfährt die bundesrätliche Kontrolle eine eindeutige Verbesserung, was auch aus Parlamentssicht zu begrüssen ist. Der Corporate-Governance-Bericht führt im Weiteren die Massnahmen auf, die der Bundesrat treffen kann, wenn er im Rahmen seiner Kontrolle Fehlentwicklungen bei den Unternehmungen feststellt. Die Finanzkommission und die GPK sind der Auffassung, dass diese Massnahmen im Corporate-Governance-Bericht Leitsatzcharakter haben, und schlagen deshalb dem Bundesrat einen entsprechenden Leitsatz Nummer 29 vor.

Die Leitsätze 23 bis 28 schliesslich äussern sich zu den Finanzen der Bundesunternehmungen, zur Kapitalausstattung, zur Finanzierung, zur Gewinnverwendung und zur Steuerpflicht - dies sind die wesentlichen Themen.

Die GPK hat den Corporate-Governance-Bericht mit Hilfe verschiedener Professoren angeschaut und ihnen zur Stellungnahme vorgelegt. Nach Meinung der Professoren stellt der Corporate-Governance-Bericht einen erheblichen Fortschritt dar. Im Detail haben die Wissenschafter Verbesserungen vorgeschlagen, die zum Teil in die Postulate eingeflossen sind. Insgesamt liefert der Bericht nach Auffassung der GPK eine solide Grundlage für eine bessere Steuerung der Bundesunternehmungen. Die bundesrätliche Aufsicht wird nicht nur vereinheitlicht, sondern auch gestärkt und verbessert.

Die GPK empfiehlt deshalb, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen. Ergänzungsbedarf ortet die GPK namentlich bei der Personalpolitik. Es gibt keine Corporate Governance ohne klare Aussagen zur Personalpolitik. Die GPK hat deshalb das Postulat 07.3774 verabschiedet, das vom Bundesrat eine Ergänzung des Berichtes mit Leitsätzen zu Personal und Pensionskasse verlangt.

Aufgrund dieser Sachlage bitte ich Sie im Namen der GPK, die drei Postulate der GPK sowie das Postulat 07.3775 der Finanzkommission anzunehmen.

Hutter Markus · Mit-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo liberale-radicale

Die Finanzkommission befasst sich in Zusammenarbeit mit der GPK jeweils im Frühjahr mit der Oberaufsicht über die ausgelagerten Bundesunternehmen. Zu diesen zählen SBB, Post, Swisscom, Skyguide und Ruag.

Anlässlich der Beratung des totalrevidierten Finanzhaushaltgesetzes im Jahr 2005 überwies die Finanzkommission die Motion "Sogenanntes Vierkreisemodell" (05.3003), welche den Bundesrat beauftragte, eine Vorlage auszuarbeiten, in welcher Leitsätze für dieses Modell aufgestellt und Kriterien für den Übergang von einem Kreis zum anderen erarbeitet werden sollten. Zur gleichen Thematik hatte schon die GPK des Ständerates das Postulat "Verwaltungsführung im dritten Kreis" (04.3441) eingereicht.

Der Bundesrat erfüllt diesen parlamentarischen Auftrag mit dem Bericht zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben, dem sogenannten Corporate-Governance-Bericht, den wir heute hier behandeln. Nachdem zuerst sowohl die Finanzkommission wie auch die GPK als zuständige Kommissionen eingesetzt worden waren, hat das Büro auf Antrag der GPK, das Geschäft aus Praktikabilitätsgründen nur einer Kommission zuzuweisen, die GPK als zuständige Kommission eingesetzt.

Ihre Finanzkommission befasste sich an mehreren Sitzungen mit den Aspekten des Berichtes, welche die Finanzoberaufsicht betreffen; sie setzte eine Arbeitsgruppe ein, die den Auftrag hatte, gewisse Aspekte zu vertiefen. Mitglieder dieser Arbeitsgruppe waren der Präsident der Finanzkommission, Hermann Weyeneth, der Sekretär der Finanzkommission, als externer Experte Prof. Dr. Philippe Mastronardi von der Universität St. Gallen sowie der Direktor und weitere Spezialisten der Eidgenössischen Finanzverwaltung. Die Zusammenarbeit in der Arbeitsgruppe war sehr konstruktiv. Unter Einbezug von Fachleuten aus dem Bundesamt für Justiz und den Parlamentsdiensten wurden vom externen Experten das vorliegende Postulat und die Grundzüge einer parlamentarischen Initiative ausgearbeitet. Letztere befasst sich mit einer massgeschneiderten Ausweitung des Parlamentsgesetzes.

Das Postulat war Bestandteil des Mitberichtes der Finanzkommission an die GPK. Dem Mitbericht wurde von der Finanzkommission - bei einer Enthaltung - zugestimmt. Die GPK unterstützt dieses Postulat ebenfalls, sodass es sich eigentlich um ein gemeinsames Postulat der beiden Aufsichtskommissionen handelt. Die weiteren Feststellungen der Finanzkommission sind im Mitbericht an die GPK enthalten und wurden entsprechend dargestellt. Ein kurzer Hinweis sei aber erlaubt: Die Finanzkommission erachtet den Bericht des Bundesrates als einen wertvollen Beitrag zur Transparenz des Verhältnisses zwischen dem Bund und den verselbstständigten Einheiten, welche Bundesaufgaben erfüllen.

Worum geht es nun beim Postulat? Der Corporate-Governance-Bericht arbeitet mit Leitsätzen, nach denen die Beziehungen zu den ausgelagerten Einheiten geregelt werden sollen. Das Postulat lädt nun den Bundesrat ein zu prüfen, ob im Bericht nicht drei weitere Leitsätze einzuführen und als Richtlinie für die Steuerung verselbstständigter Einheiten anzuwenden sind. Die nachfolgenden Leitsätze sind teilweise eine Verdeutlichung, denn die Forderungen sind zum Teil schon in anderen Leitsätzen des Berichtes vorhanden. Es handelt sich um folgende Leitsätze:

Im 29. Leitsatz - er wurde von der Kommissionssprecherin schon erwähnt - geht es um die Controllingkompetenz des Bundesrates. Es heisst dort: "Bei privatrechtlichen Aktiengesellschaften nutzt das Controlling des Bundesrates die obligationenrechtlichen Steuerungsmittel des Bundes als Aktionär. Bei spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften und öffentlich-rechtlichen Anstalten sieht der Organisationserlass eine Rechtsgrundlage des Controllings zu den strategischen Zielen des Bundesrates vor." Die parlamentarische Oberaufsicht bezieht sich auf die Frage, ob der Bundesrat seine Aufsicht über die ausgelagerten Einheiten wahrnimmt. Er soll diese im Rahmen eines äusseren Controllings wahrnehmen, welches den Freiraum der ausgelagerten Einheiten respektiert, aber im Sinne eines Management by exception in der Lage ist, Fehlentwicklungen frühzeitig zu erkennen und wenn nötig zu korrigieren.

Der Leitsatz sieht deshalb vor, dass der Bundesrat im Rahmen seiner strategischen Steuerungsbefugnisse und unter Wahrung des Autonomiebereiches der verselbstständigten Einheiten und des Aktienrechtes gegenüber diesen eine entsprechende Kompetenz erhält und dafür einschlägige Rechtsgrundlagen schafft.

Der zweite zusätzliche Leitsatz ist der 30. Leitsatz; es geht dabei um die Steuerung über strategische Ziele. "Bei der Festlegung der strategischen Ziele beachtet der Bundesrat sowohl seine Rolle als Gewährleister der öffentlichen Aufgabe wie jene als Eigner der verselbstständigten Einheiten. Er misst die Erreichung der Ziele aufgrund vorgängig definierter Kriterien während und am Schluss der Leistungsperiode." Der 30. Leitsatz ist eine Verdeutlichung des 16. Leitsatzes des Berichtes. In diesem umschreibt der Bundesrat, wie er als Eigner die verselbstständigten Einheiten auf strategischer Ebene mit übergeordneten und mittelfristigen Zielvorgaben steuern will. Dabei will er sowohl unternehmensbezogene wie aufgabenseitige Vorgaben machen. Damit diese strategischen Ziele als Gegenstand der parlamentarischen Oberaufsicht dienen können, sollte dieser Leitsatz präzisiert werden.

Das gibt dann den 31. Leitsatz und somit den dritten von uns vorgeschlagenen Leitsatz. Es geht um die folgenden Massnahmen: "Der Bundesrat kann bei Fehlentwicklungen folgende Massnahmen treffen:

• Ergänzung bzw. Änderung der Zielvorgaben;

• Verweigerung der Genehmigung des Geschäftsberichtes;

• Verweigerung der Entlastung;

• Abberufungen bzw. Ersatz von Personen;

• Verantwortlichkeitsansprüche;

• Anträge zu Massnahmen der Gesetzgebung."

Im Bericht des Bundesrates sind die Massnahmen, die der Bundesrat im Rahmen seines Controllings treffen kann, nicht in einem Leitsatz zusammengefasst. Diese Massnahmen bilden aber Ansatzpunkte für die parlamentarische Oberaufsicht und sollten daher besonders hervorgehoben werden. Für das Verhältnis von Bundesversammlung und Bundesrat ist dies auch dann bedeutsam, wenn der Bundesrat diese Massnahmen bei privatrechtlichen und spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften zum Teil nur im Rahmen seiner Stellung als Aktionär durchsetzen kann.

Die Finanzkommissionen und die GPK - es wurde schon gesagt, ich kann es hier nochmals wiederholen - beantragen Ihnen, dieses Postulat anzunehmen.

Hany Urs · Mit-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo PCD/PEV/glp

Der vorliegende Bericht verfolgt zwei Ziele: Erstens sollen künftige Auslagerungen systematisch und nach einheitlichen Kriterien vorgenommen werden können, zweitens soll die Steuerung verselbstständigter Unternehmen optimiert und vereinheitlicht werden. Grundlage für die Auslagerung und die Steuerung von verselbstständigten Einheiten bildet eine Aufgabentypologie. Diese erfasst die von der Bundesverwaltung bzw. von den verselbstständigten Einheiten des Bundes erfüllten Aufgaben idealtypisch nach auslagerungs- und steuerungsrelevanten Eigenschaften und gruppiert sie in vier Aufgabentypen, nämlich Ministerialaufgaben, Dienstleistungen mit Monopolcharakter, Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht und Dienstleistungen am Markt. Ich werde nicht näher auf diese Aufgabentypen eingehen; sie wurden bereits eingangs von der Kommissionssprecherin und vom Kommissionssprecher erwähnt.

Die Entscheidkriterien zur Beurteilung der Auslagerungseignung werden in der Regel nach rechtlichen, politikwissenschaftlichen, volks- und betriebswirtschaftlichen Aspekten gruppiert. Aus rechtlicher Sicht von Bedeutung ist, inwieweit die Auslagerung einzelner Aufgaben mit den staatsrechtlichen Rahmenbedingungen vereinbar ist. Aus politikwissenschaftlicher Sicht steht die Frage nach dem Grad der politischen Einflussnahme auf die Aufgabenerfüllung im Vordergrund. Aus volkswirtschaftlicher Sicht steht die Frage nach Kosten und Nutzen der internen Leistungserbringung im Vergleich zur Auslagerung im Vordergrund.

Ab dem Kapitel 4 des Berichtes wird dann die Steuerung der verselbstständigten Einheiten beschrieben respektive werden deren Kriterien festgelegt. Das Eigentum bzw. die Beteiligung des Bundes an diesen Einheiten steht in untrennbarer Verbindung mit den übertragenen Bundesaufgaben. Die organisationsrechtliche Konzeption hat erstens der verselbstständigten Einheit die für eine optimale Aufgabenerfüllung nötigen Kompetenzen und Freiräume einzuräumen und zweitens dem Bund als Eigner den Einfluss und die Kontrolle zu sichern, die der öffentlichen Zweckbestimmung seines Eigentums bzw. seiner Beteiligung entspricht.

Bei der Erarbeitung des Berichtes sind verschiedene verselbstständigte Einheiten hinsichtlich ihrer organisationsrechtlichen Konzeption analysiert worden, vor allem jedoch hinsichtlich der Steuerungs- und Kontrollrechte, die dem Bund in seiner Funktion als Eigner zustehen. Die Quintessenz dieser Analyse sind neun Steuerungselemente mit 28 darin enthaltenen Leitsätzen. Sie sollen zukünftig die Grundlage für eine optimierte und harmonisierte organisationsrechtliche Konzeption und damit für eine kohärente Steuerung verselbstständigter Einheiten des Bundes bilden. Eines der neun Steuerungselemente ist die Rechtsform; die Wahl der Rechts- bzw. Organisationsform ist entscheidend für die weiteren Steuerungselemente. Diese sind: Organe, Bundesvertreter, Haftungen, besondere Kompetenzen, strategische Ziele, Kontrolle des Bundesrates, Oberaufsicht des Parlamentes sowie Finanzen und Steuern.

Erläuterungen zu den 28 Leitsätzen sprengen den zeitlichen Rahmen meines Votums. Diese Leitsätze sind aber die Kernpunkte dieses Berichtes. Ich gehe selbstverständlich davon aus, dass der Bericht bei Ihnen allen auf dem Nachttisch gelegen hat und Sie ihn detailliert studiert haben. Noch nicht enthalten in diesem Bericht zur Corporate Governance ist das Steuerungselement Personalpolitik mit den entsprechenden Leitsätzen. Der entsprechende Bericht liegt im Entwurf vor und muss zuerst verwaltungsintern konsultiert werden.

Die vorliegenden Kommissionspostulate wird die CVP-Fraktion annehmen.

Abate Fabio · Mit-M · Consiglio nazionale · Ticino · Gruppo liberale-radicale

Wie von Kollege Markus Hutter ausführlich dargestellt worden ist, hat die Finanzkommission zuhanden der Geschäftsprüfungskommission einen Mitbericht zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben verfasst. Warum sprechen wir heute von Corporate Governance? Wir tun dies, weil die sogenannte Auslagerungspolitik der letzten fünfzehn Jahre etwas zufällig geschah und entsprechende Mängel bei der Steuerung und der Kontrolle der ausgelagerten Einheiten erkannt worden sind.

Ihre Finanzkommission hat den Bericht des Bundesrates geprüft und besprochen. Heute behandle ich nur ein paar ausgewählte Elemente. Die Frage der Rolle des Bundesrates ist zentral. Der Bund spielt eine Eignerrolle, und daher stehen seine finanziellen Interessen als Kapitalgeber im Vordergrund. Aber diese Funktion muss neben die Rolle des Bundes als Gewährleister öffentlicher Aufgaben gestellt werden. Die Kommission betont hier den Begriff "Verantwortung für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben" als entscheidend. Die Eignerrolle kann an den Bundesrat delegiert werden, aber die Gewährleisterrolle muss zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat aufgeteilt werden. Heute können wir feststellen, dass sich privatwirtschaftliche und öffentliche Grundsätze der Aufgabenerfüllung der verselbstständigten Einheiten oft mischen. Die Aufgabenerfüllung ist somit eng mit dem Begriff der Autonomie verbunden. Trotzdem müssen die Behörden gewährleisten, dass die Aufgabe im Sinne des öffentlichen Interesses wahrgenommen wird. Deswegen ruft dieses Spannungsverhältnis nach einer ausgewogenen Gestaltung von Freiraum und Kontrolle.

Die verselbstständigte Einheit muss intern ein Controlling über ihre Zielerreichung aufbauen, das in der Lage ist, über die Erfüllung des öffentlichen Auftrags Auskunft zu geben. Dieses innere Controlling muss von einem äusseren Controlling des Bundesrates überlagert werden, welches den Freiraum der verselbstständigten Einheiten respektiert, es aber im Sinne eines Management by exception ermöglicht, Fehlentwicklungen frühzeitig zu erkennen und wenn nötig zu korrigieren. Dieses äussere Controlling bezieht sich auf die strategischen Ziele des Bundesrates und deren Verwirklichung. Die konkrete Umsetzung der Zielvorgaben bleibt in der Kompetenz der verselbstständigten Einheit.

Leider müssen wir feststellen, dass die Controllingkompetenz des Bundesrates nicht immer angewendet worden ist. Die aktuelle Situation erlaubt uns festzustellen, dass zum Beispiel bei SBB Cargo das Controlling des Bundesrates über die strategischen Ziele sowie die Steuerung lückenhaft waren. Ich erinnere daran, dass Ihre Kommission postuliert hat, dass der Bundesrat bei Fehlentwicklungen zum Beispiel folgende Massnahmen treffen kann: Ergänzung oder Änderung der Zielvorgaben, Verweigerung der Genehmigung des Geschäftsberichtes oder Verweigerung der Entlastung, Abberufung oder Ersatz von Personen und Verantwortlichkeitsansprüche.

Fasel Hugo · Mit-M · Consiglio nazionale · Friburgo · Gruppo dei Verdi

Das Parlament hat ursprünglich festgestellt, dass einheitliche Kriterien für die Auslagerung bestimmter Einheiten des Bundes fehlen. Es hat festgestellt, dass die rechtliche Konzeption der verselbstständigten Einheiten sehr unterschiedlich ist. Es hat auch festgestellt, dass die Steuerung dieser Einheiten sehr schwierig geworden ist.

Vorweg: Die grüne Fraktion betrachtet diesen Bericht als einen sehr guten Bericht. Es gibt einige Lücken - im Personalbereich beispielsweise -, die geschlossen werden müssen. Dass man solche Dinge vergisst, ist unverständlich. Dennoch: Der Bericht liefert eine äusserst gute Entscheidgrundlage. Ich weiss aber noch nicht, ob ich eigentlich Lust habe, über diesen Bericht zu reden, oder ob ich es völlig lustlos und gleichgültig tun soll. Ich habe festgestellt, dass alle überzeugt sind, dass dieser Bericht eine wichtige Grundlage ist. Ich habe aber auch festgestellt, dass die GPK nicht die Chance hatte, diesen Bericht mit dem Bundesrat direkt zu diskutieren. Insofern begrüsse ich sehr, dass Herr Bundesrat Merz heute bei der Behandlung hier im Plenum anwesend ist; ich werde noch darauf zurückkommen.

Wenn wir den Bericht auf den letzten Seiten anschauen, stellen wir fest, dass die Zahl der verselbstständigten Einheiten - wenn ich richtig gezählt habe - 24 beträgt. Dazu gehören Pro Helvetia, eine Kulturstiftung; die Ruag, eine Aktiengesellschaft; dann gehören dazu Anstalten wie die Post, die Suva, die ETH, die Swisscom usw. Bei der Swisscom hat die GPK einmal gesehen, wie komplex die Entscheidstrukturen sind, als es darum ging, ein ausländisches Unternehmen zu kaufen. Wer diese Liste durchschaut, wird rasch feststellen, dass eine gewaltige Vielfalt von ausgelagerten Einheiten und dadurch auch ein sehr unübersichtliches Regelwerk entstanden sind. Es war deshalb notwendig, eine Auslegeordnung all dieser Bereiche zu erstellen, damit man in etwa sieht, wie der Bundesrat diese verselbstständigten Einheiten künftig führen und überwachen sollte.

Die grüne Fraktion begrüsst es, dass uns dieser Bericht vorgelegt wird: Erstens war er dringend notwendig, damit man sich eine Übersicht verschaffen und Rechenschaft darüber geben kann, wo der Bund mit diesen verselbstständigten Einheiten und deren Regelwerk heute steht. Zweitens wird im Bericht eine gewisse Evaluation der bisherigen Auslagerungspraxis vorgenommen; der Bundesrat orientiert sich am Vierkreisemodell, gleichzeitig wird sichtbar, dass sich nicht alle Organisationseinheiten klar einem dieser Kreise zuordnen lassen. Drittens wird das Vierkreisemodell weiterentwickelt; im Konkreten wird ein gewisser Handlungsbedarf aufgezeigt. Viertens kann der Bericht, wenn er vom Bundesrat ernst genommen wird, auch dazu beitragen, dass der Bundesrat seine Führungsrolle künftig präziser, exakter und verlässlicher wahrnehmen kann.

So weit, so gut. Wenn wir aber einige Dinge im Bericht näher anschauen, stellen wir auch fest, dass gerade bei den Leitsätzen einiges noch sehr lehrbuchhaft daherkommt und von sehr grosser Abstraktheit ist, dass also bei der konkreten Umsetzung grosse Gestaltungsräume vorhanden sind.

Nun komme ich zu den Aufgaben des Bundesrates. Ich bin sehr gespannt: Ich möchte eigentlich keine Motionen, Postulate, Interpellationen und Anfragen einreichen, sondern ich möchte, dass Bundesrat Merz in seiner Antwort einige verlässliche Dinge sagt, auf die ich in Zukunft reagieren kann.

1. Ich erwarte, dass die Leitsätze nun auf die einzelnen ausgelagerten Organisationseinheiten gelegt werden und dann ein Abgleich vorgenommen wird - und daraus zeigt sich dann der Handlungsbedarf. Konkret: Wenn der Bundesrat schreibt, es solle in diesen verselbstständigten Einheiten schlanke Strukturen geben, dann muss das nun geprüft werden. Der Bundesrat muss es auslösen, indem er Vergleiche anstellt.

2. Der Bundesrat muss dort, wo Handlungsbedarf ist, konsequent handeln.

3. Es braucht für jede dieser verselbstständigten Einheiten als nächste Etappe jetzt einen Evaluationsbericht, der zeigt, wie es in dieser Einheit im Hinblick auf all dieser Leitsätze aussieht. Wie ist es bei Swissmedic, wie ist es bei den ETH, wie ist es bei der Ruag?

Herr Bundesrat, wenn Sie anschliessend in Ihrer Antwort diese Garantie nicht geben, dann sagen Sie uns ehrlich: Der Bericht war liebevoll, aber unnütz. Denn dieser Bericht bezweckt, dass wir für die ausgelagerten Einheiten eine gewisse geordnete Strukturierung bekommen. Und die nächste Etappe obliegt dem Finanzminister. Er muss nun all diese Einheiten beauftragen, einen Abgleich im Zusammenhang mit folgenden drei Fragen vorzunehmen: Was legt der Bericht als Richtlinien fest? Inwieweit entspricht die Einheit diesen Richtlinien? Wo muss gehandelt werden? Wenn wir dies nicht tun, wäre es äusserst schade, dass wir uns überhaupt die Mühe gemacht haben, heute zwei Stunden über diesen Bericht zu diskutieren.

Nächste Feststellung: Es ist auch festzulegen, welche Verbindlichkeit die einzelnen Leitsätze haben, und es ist von den einzelnen ausgelagerten Einheiten auch zu verlangen, dass sie im Sinn von normalen Corporate-Governance-Richtlinien ihre künftigen Jahresberichte genau diesen Leitsätzen entlang aufbauen; denn das ist die Rechenschaft, die diese verselbstständigten Einheiten ablegen müssen. Das heisst, was in der Privatwirtschaft entlang der Corporate-Governance-Richtlinien gemacht wird, muss auch für diese Einheiten gelten. Sie müssen sich an die Leitsätze halten, die hier vorliegen und empfohlen werden. Damit bekommen wir auch eine systematische Evaluation der einzelnen Unternehmungen.

Herr Bundesrat, der Bericht, der von Ihrem Departement vorgelegt worden ist, ist ein sehr guter Bericht - mit einigen Lücken im Bereich des Personals, zu denen wir ein Postulat verabschieden werden. Wir erwarten nun von Ihnen, dass Sie in Ihrer Antwort ganz konkret sagen, was die nächsten Schritte sind, in welcher Verbindlichkeit sie daherkommen, wo der Anpassungsbedarf liegt und wie der Zeitplan angelegt ist. Sonst sind wir nämlich etwa so weit wie bei der Verwaltungsreform: Wir geben relativ viel Geld aus für Untersuchungen - und der Bundesrat entscheidet kurz und bündig: Wir tun jenes oder etwas anderes auch nicht; die Berichte wären dann unnütz. Ich würde es bedauern, wenn auch dieser Bericht in den Schubladen verschwinden würde.

Gadient Brigitta M. · Mit-F · Consiglio nazionale · Grigioni · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Wir haben hier ein aktuelles, wichtiges und auch ein sehr weites Gebiet zu behandeln. Ich werde mich deshalb auf drei Punkte beschränken; ich werde zuerst ein paar grundsätzliche Ausführungen zum Bericht machen, dann auf das Thema Haftpflicht eingehen und schliesslich zum Postulat betreffend die Vertretung der Geschlechter und Sprachregionen Stellung nehmen.

Zum Allgemeinen: Die heute verselbstständigten Einheiten des Bundes - Sie finden sie im Bericht aufgelistet - sind in der Tat sehr unterschiedlich. Das ist kein Vorwurf; sie sind unterschiedlich entstanden, sie haben sich auch unterschiedlich entwickelt. Trotzdem: Der heutige Mangel an einheitlichen Kriterien für die Auslagerung von Aufgaben an diese verselbstständigten Einheiten des Bundes sowie die zum Teil sehr unterschiedliche rechtliche Konzeption und Steuerung sind unbefriedigend.

Die GPK hat in den letzten Jahren immer wieder auf die Notwendigkeit einer Verbesserung dieser Situation hingewiesen - dies nicht nur wegen einer je nach Aufgaben gewünschten Vergleichbarkeit, sondern insbesondere auch wegen der Aufsichts- bzw. Oberaufsichtsaufgaben von Bundesrat und Parlament. Da braucht es gewisse einheitliche Kriterien. Gerade bei Themen wie Rechtsform, Organe, Bundesvertreter, Haftung, Finanzen oder Steuern kann und soll es nicht sein, dass unzählige Sonderregelungen vorgesehen sind - dies selbstverständlich immer auch unter Respektierung von Autonomie und Verantwortung der verselbstständigten Einheiten im Rahmen einer einheitlichen Festlegung.

Es ist auch aus Sicht der SVP-Fraktion sehr zu begrüssen, dass mit diesem Bericht nun ein entsprechender Anfang gemacht und ein klarer Rahmen gesetzt werden soll. Der Bericht ist eine gute Grundlage. Wichtig werden jedoch dann - das ist klar - insbesondere auch die Folgearbeiten sein. Wir werden erst im Einzelfall im Detail sehen, wie die Umsetzung erfolgt, denn die vorliegenden Vorgaben haben ja nur Richtliniencharakter.

Entscheidend wird dabei aus unserer Sicht auch sein, wie die Koordination und die Zusammenarbeit innerhalb der Departemente bzw. für verschiedene Bereiche sogar departementsübergreifend erfolgen und funktionieren wird. Dies wird zu begleiten, zu kontrollieren und auch zu evaluieren sein, und die GPK wird dieser Anforderung im Rahmen ihrer Kompetenzen und Aufgaben ohne Zweifel nachkommen müssen. Das ist einmal mehr eine grosse Herausforderung, auch für uns. Die Oberaufsicht knüpft aber - das ist im Bericht gut dargelegt - auch an die Kontrolle des Bundesrates an, und durch die Optimierung der bundesrätlichen Kontrolle erfährt auch die Oberaufsicht eine Stärkung.

Ich komme zum nächsten Punkt, zur Haftpflicht: Die Regelung der Haftung des Bundes ist aus der Sicht der GPK, aber auch der SVP-Fraktion von ganz besonderer Bedeutung, kann diese doch sehr grosse Auswirkungen haben. Gerade auch bei den verselbstständigten Einheiten des Bundes muss dabei besonders sorgfältig vorgegangen werden. Es soll und kann nämlich nicht sein, dass der Eigentümer Bund mit der Auslagerung zwar seine direkten Einflussmöglichkeiten reduziert, gleichzeitig aber voll für Schäden haftet. Die GPK wollte diesem Anliegen besonders Rechnung tragen und ihm mit einem Postulat noch zusätzlich Gewicht verleihen. Dieses Postulat hat sie nun zurückgezogen, nachdem der Bundesrat in seiner Stellungnahme glaubwürdig versichert hat, dass er selber der Regelung der Haftung grosse Bedeutung beimisst und - wo möglich und nötig - auch Beschränkungen oder besondere Voraussetzungen vorsieht bzw. vorsehen will. Wichtig ist dabei sicher die grundsätzliche Regelung, wonach eine Haftung der Einheit und somit auch die Ausfallhaftung des Bundes nur greift, wenn wesentliche Amtspflichten verletzt worden sind und wenn der Schaden nicht auf Pflichtverletzungen des Beaufsichtigten zurückzuführen ist. Der Bundesrat hat ferner versichert, dass weitere Umsetzungen der Haftungsregeln erfolgen werden. Auch hier wird es Aufgabe der GPK sein, die nötige Aufsicht sorgfältig, intensiv und umsichtig wahrzunehmen und so ihren Beitrag dazu zu leisten, dass unliebsame Überraschungen für den Bund vermieden werden können.

Schliesslich noch zum Postulat "Angemessene Vertretung der Geschlechter und Sprachregionen im Anforderungsprofil von Verwaltungs- und Institutsräten": Im entsprechenden Leitsatz im Corporate-Governance-Bericht ist festgehalten, dass der Bund ein Anforderungsprofil erstellen soll, das die für eine eigenständige sowie sach- und fachgerechte Willensbildung nötigen Voraussetzungen des Verwaltungs- und Institutsrates definiert. Die GPK hält diesen Leitsatz für unvollständig, da der Grundsatz der angemessenen Vertretung der Geschlechter und der Sprachregionen, allerdings auch der Regionen ganz generell, fehlt - deshalb das Postulat. Auch die SVP-Fraktion begrüsst die Beachtung dieser Kriterien, hält allerdings mit dem Bundesrat fest, dass diese auch nicht der einzige Massstab sein dürfen. Sie unterstützt den Bundesrat deshalb in seiner Stellungnahme, dass angesichts der Verantwortung, die ein Leitungsorgan trägt, zwingend darauf zu achten ist, dass es über das nötige fachliche und betriebliche Wissen verfügt. Allerdings ist die SVP-Fraktion auch davon überzeugt, dass in unserem Land genügend Persönlichkeiten zur Verfügung stehen, die einerseits über dieses Wissen verfügen und andererseits die geforderten zusätzlichen Kriterien erfüllen.

Ich beantrage Ihnen deshalb, das Postulat anzunehmen und vom Bericht in zustimmendem Sinn Kenntnis zu nehmen.

Hofmann Urs · Mit-M · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo socialista

Die Festlegung von Grundsätzen für die Organisation und Führung ausgelagerter Bundesbetriebe war überfällig. Sowohl die bisherige Gesetzgebung als auch die Wahrnehmung der Eigentümerrolle durch den Bundesrat waren oft von Zufälligkeiten, von Willkür und von Schnellschüssen geprägt. Insofern begrüssen auch wir den vorgelegten Bericht. Dabei ist für uns entscheidend, dass die bundesrätliche Corporate-Governance-Politik dazu beiträgt, die demokratisch abgestützten Eigentümerstrategien auch wirklich um- und durchzusetzen und transparente Verfahren zu garantieren. Unter diesem Blickwinkel halten wir nun aber in einzelnen Punkten Anpassungen bzw. Ergänzungen gegenüber den bundesrätlichen Leitsätzen für angebracht.

So schlägt der Bundesrat in seinem 1. Leitsatz als Rechtsform für ausgelagerte Bundesaufgaben die öffentlich-rechtliche Organisationsform der selbstständigen Anstalt und alternativ die privatrechtliche Aktiengesellschaft vor. Andere Rechtsformen sollen nur in begründeten Ausnahmefällen gewählt werden können. Auch wir halten eine Systematisierung bei der Wahl der Rechtsformen für sinnvoll. Für uns kommt der Übergang von der öffentlich-rechtlichen Organisationsweise, wie sie für staatliche Tätigkeiten grundsätzlich eigentlich selbstverständlich ist, zum Privatrecht nur dann infrage, wenn im Zeitpunkt der Bestimmung der Rechtsform effektiv feststeht, dass die Teilprivatisierung eines Bundesbetriebes in absehbarer Zeit wirklich gewollt ist und die politische Diskussion gerade auch zu dieser Frage à fond geführt wurde. Rechtsformänderungen auf Vorrat, wie sie bei den SBB erfolgten oder wie sie der Bundesrat nun auch für die Post vorsieht, lehnen wir ab.

Sodann erweist sich aus unserer Sicht die vom Bundesrat vorgeschlagene gewöhnliche privatrechtliche Aktiengesellschaft für ausgelagerte Bundesbetriebe, die kraft des Gesetzes mehrheitlich im Bundesbesitz verbleiben, als nicht sachgerecht. Zweckmässig ist in solchen Fällen vielmehr die Form der spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft, wie sie sowohl für die Swisscom als auch für die SBB gewählt wurde. Solange der Bund bei öffentlichen Unternehmungen aufgrund des grossen öffentlichen Interesses von Gesetzes wegen die Aktienmehrheit besitzt und damit der Bundesrat als Vertreter des Mehrheitsaktionärs auch Mitverantwortung trägt, muss er dem Verwaltungsrat die strategischen Ziele verbindlich vorgeben können, was letztlich nur in einer spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft rechtlich sauber möglich ist. Der Vergleich mit der Aktionärsstellung in rein privatrechtlichen Verhältnissen ist deshalb nicht statthaft. Der Bund als Hauptaktionär investiert öffentliche Mittel, die Investitionen sind demokratisch legitimiert, und der Bundesrat steht damit trotz der privatrechtlichen Rechtsform in einer Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit. Im Übrigen wird auch in rein privaten Verhältnissen, ungeachtet der rechtlichen Vorgaben für den Verwaltungsrat, ein Mehrheitsaktionär in geeigneter Form auf die Durchsetzung seiner Interessen durch den Verwaltungsrat Einfluss nehmen.

Schliesslich noch eine Bemerkung zum Stichwort Transparenz: Dieser kommt vor allem auch beim Verfahren zur Auswahl von Verwaltungsrätinnen und Verwaltungsräten bzw. Mitgliedern von Institutsräten eine grosse Bedeutung zu. Dies setzt voraus, dass die Funktionen der obersten Führungsgremien öffentlich ausgeschrieben und das Anforderungsprofil offengelegt wird. Nur so wird allen Interessierten die Möglichkeit geboten, ihre Bewerbung rechtzeitig und in geeigneter Art und Weise einzureichen. Ein besonders schlechtes Beispiel für Intransparenz war die Besetzung des Verwaltungsrates der Finanzmarktaufsicht, wo wir den Eindruck nicht loswerden, das Finanzdepartement sei an einer möglichst breiten Palette von Kandidatinnen und Kandidaten gar nicht interessiert gewesen und habe zudem die Verantwortung für die Zusammensetzung des Gremiums weitgehend an den künftigen Präsidenten dieser Aufsicht delegiert. So stellen wir uns, Herr Bundesrat Merz, Good Governance im Bereich öffentlicher Unternehmungen nicht vor.

Glur Walter · Mit-M · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Der Bericht des Bundesrates über die Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben enthält 28 Leitsätze, anhand derer die geeignete Rechtsform für die verschiedenen Einheiten bestimmt werden kann. Ich rede hier vorwiegend zum Postulat 07.3772; es handelt sich um den 9. Leitsatz:

Es stellt sich hier nicht die Frage, welche Betriebe oder Institute ausgelagert werden sollen, sondern die Frage, wer als Vertreterin oder Vertreter des Bundes in den Verwaltungsräten Einsitz nehmen soll. Als Eigentümer, d. h. als Haupt- oder Mehrheitsaktionär, ist der Bund bei der Wahl des Verwaltungsrates immer in einer entscheidenden Position. Insofern kann die Mehrzahl der Mitglieder eines Verwaltungsrates - es kann auch ein Institutsrat sein - als Vertreter des Bundes bezeichnet werden. Bundesvertreterinnen und Bundesvertreter im engeren Sinne sind die Mitglieder, die vertraglich oder gesetzlich verpflichtet sind, die Interessen des Bundes in diesem Organ zu vertreten. Mit deren Wahl kann der Bundesrat seine Interessen direkt in das Leitungsorgan einbringen und erhält aufgrund der Informationspflicht direkt Informationen aus dem Verwaltungsrat.

Bundesvertreterinnen oder -vertreter können Mitarbeitende der Bundesverwaltung oder Dritte sein. Sie sind gesetzlich oder vertraglich verpflichtet, die Interessen des Bundes zu wahren. Die Interessen der verselbstständigten Betriebe oder Institute können in Widerspruch zu den Interessen des Bundes stehen. Dadurch geraten die Bundesvertreter in eine sogenannte doppelte Pflicht.

Sie sind sowohl zur Wahrung der Bundesinteressen als auch zur Wahrung der Interessen des verselbstständigten Betriebes verpflichtet. Deshalb soll der Bund nur noch dort mit instruierbaren Personen in Verwaltungsräten vertreten sein, wo es unbedingt notwendig ist. Die Notwendigkeit resultiert entweder aus dem Bedarf des Verwaltungsrates nach besonderem, eigentlich nur über die Bundesvertretung einzubringendem Wissen oder aus dem Steuerungsbedarf des Bundes, soweit er seine Interessen nicht anderweitig, zum Beispiel über rechtlich verbindliche Ziele, wahren kann.

Sie sehen, diese Sache ist gar nicht so einfach. Wer soll bestimmen, wo vom Bund instruierbare Personen in den Verwaltungsräten notwendig sind? Ist es der Bundesrat, die Verwaltung, der Betrieb oder das Institut selbst? Deshalb beauftragen wir mit dem Postulat 07.3772 den Bundesrat, in einem Zusatzbericht vertieft darzulegen, mit welchen rechtlichen Problemen die Entsendung der instruierbaren Bundesvertreter in Aktiengesellschaften verbunden sein kann. Dabei sind schwergewichtig mögliche Konflikte auszuleuchten: erstens diejenigen, die zwischen den öffentlichen Interessen des Bundes und den Interessen der Unternehmung auftreten können, und zweitens jene, die sich aus der Informationspflicht des Bundesvertreters gegenüber dem Bund ergeben können.

Deshalb beantragt Ihnen die SVP-Fraktion, das Postulat anzunehmen.

Daguet André · Mit-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo socialista

Das meiste ist eigentlich schon gesagt worden. Insgesamt resultiert eine gute Beurteilung dieses Berichtes des Bundesrates, der einerseits ein sinnvolles Instrument ist, um Transparenz im Verhältnis des Bundes zu den verschiedenen verselbstständigten Einheiten zu schaffen, und in dem mit den 28 Leitsätzen andererseits auch die Grundsätze der Steuerung dieser Einheiten skizziert werden. Das ist positiv und bereits allgemein gewürdigt worden. Insofern haben wir diesen Bericht begrüsst und ihn auch entsprechend behandelt.

Ich möchte aber ein paar Hinweise auf die Schwachstellen machen, die nach wie vor bestehen und an denen weitergearbeitet werden muss - das ist das Entscheidende. Dieser Bericht ist ein guter Anfang. Aber es war in den Diskussionen immer allen Beteiligten klar, dass dieser Bericht und auch die Leitsätze selber noch nicht in jeder Hinsicht ausgereift sind, dass entsprechende Lücken bestehen. Urs Hofmann hat in seinem Votum ja bereits auf die Problematik der Rechtsform hingewiesen, die aus unserer Sicht in diesem Bericht nicht befriedigend gelöst ist. Ich will aber nicht weiter darauf eingehen; Herr Hofmann hat das bereits gemacht.

Ein zweiter Aspekt, der im Bericht auffällt: Wir sind der Meinung, der Bundesrat habe bei der Niederschrift dieses Berichtes zu sehr die Rolle des Bundes als Eigner gesehen. Deshalb spielen z. B. finanzrechtliche Aspekte oder auch finanzielle Interessen des Bundes logischerweise eine wichtige Rolle. Es ist richtig, dass sich der Bundesrat die Frage stellt, wie die verselbstständigten Einheiten zweckmässig und effizient gesteuert werden können. Deshalb gibt es auch diese Leitsätze im Sinne einer Corporate Governance. Aber eine zentrale Fragestellung fehlt unseres Erachtens: Der Bund hat aufgrund der Verfassung und der Gesetze in erster Linie Aufgaben zu erfüllen, die in seine Zuständigkeit - sprich: in seine Kompetenz - fallen, das heisst, der Bund ist Kompetenzträger. Deshalb muss, wenn es um die Auslagerung geht, die zentrale Frage lauten: Kann und wie kann der Bund die Erfüllung seiner Aufgaben gewährleisten, wenn er den Vollzug an selbstständige Einheiten auslagert? Die Frage muss nicht umgekehrt gestellt werden. Diese zentrale Frage ist unseres Erachtens in diesem Bericht zu wenig reflektiert worden. Es geht nicht nur um Corporate Governance, sondern es geht auch um Public Governance, also um die spezifische Rolle der öffentlichen Hand in diesem Zusammenhang.

Man kann es auch anders sagen: Die Frage des politischen Primats, der Oberaufsicht, ist in diesem Bericht etwas zu wenig ausdifferenziert worden, und damit - das steht in einem Zusammenhang - auch die Rolle des Parlamentes bei diesem ganzen Fragenkomplex.

Fazit: Der Bericht ist unbestrittenermassen eine wertvolle Grundlage, aber wir sind uns bewusst, dass es nun darum geht, diese Fragen weiterzuentwickeln. Auch die Verwaltung hat übrigens in den Diskussionen mit der Kommission klar signalisiert, dass sie sich bewusst ist, dass vieles jetzt weiterentwickelt werden muss. Deshalb ist die Arbeit mit diesen 28 Leitsätzen auf keinen Fall abgeschlossen.

Nun noch ein kurzes Wort zu den vorliegenden Postulaten: Wir unterstützen sie, wie dies der Bundesrat im Wesentlichen ja auch tut. Ich möchte nur noch auf ein Postulat besonders hinweisen, nämlich jenes betreffend die Anforderungsprofile, betreffend eine angemessene Vertretung der Geschlechter und der Sprachregionen in Verwaltungs- und Institutsräten. Hier ist der Leitsatz des Bundesrates ganz klar unvollständig, und es besteht die Gefahr - das geht durch den ganzen Bericht hindurch -, dass nur das fachliche und betriebliche Wissen berücksichtigt wird, und das reicht eben gerade dann nicht, wenn es darum geht, über die Auslagerung von Aufgaben an verselbstständigte Einheiten letztlich die Wahrnehmung der Bundesaufgaben sicherzustellen.

Deshalb kritisieren wir die etwas zu technokratische Sichtweise. Wir sind einverstanden mit dem Bundesrat, dass das fachliche und betriebliche Wissen für einen Verwaltungsrat eines solchen Institutes wichtig ist, aber das entbindet uns nicht von der Aufgabe, dafür zu sorgen, dass auch in Bezug auf die Geschlechter und auf die regionale bzw. sprachregionale Vertretung gewisse Kriterien erfüllt sind. Das steht überhaupt nicht im Widerspruch zur Frage des betrieblichen und fachlichen Wissens.

In diesem Sinne ist es wichtig, dass wir diese Postulate unterstützen, denn der Bundesrat - das geht aus seinen Stellungnahmen hervor - ist zwar mit den Postulaten einverstanden, aber nicht sehr bereitwillig.

Goll Christine · Mit-F · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo socialista

Corporate Governance - und wo bleibt das Personal? Das müssten Sie, das müsste das Parlament den Bundesrat nach der Lektüre des Berichtes eigentlich fragen. Das hat die Geschäftsprüfungskommission denn auch getan und das Postulat 07.3774 nachgeschoben. Der Bundesrat soll nachholen, was er verpasst hat, das heisst Leitsätze zum Personal und zur Personalpolitik ausarbeiten und dem Parlament dazu einen Zusatzbericht vorlegen. Das verlangt das erwähnte Postulat.

Fortschrittliche Anstellungsbedingungen und Modelle einer partizipativen Führung dienen dem Erhalt eines guten Arbeitsklimas. Sie fördern die Motivation des Personals zugunsten eines Betriebes, und sie erhöhen vor allem auch das positive Image einer Institution. Der Bundesrat kann hier auf die durchwegs positiven Erfahrungen der Vergangenheit zurückgreifen, denn der Bund war einmal ein fortschrittlicher Arbeitgeber mit vorbildlichen Arbeitsbedingungen. In der jüngsten Vergangenheit allerdings hat der Bundesrat diese Vorgaben als Leitarbeitgeber nicht mehr erfüllt.

Fortschrittliche Arbeitsbedingungen wie beispielsweise die Förderung von sozial abgesicherten Teilzeitstellen auf allen Hierarchiestufen, ein gerechtes und transparentes Lohnsystem, eine gezielte Personalförderung und qualitativ gute Weiterbildungsangebote für das Personal dürften gerade bei Auslagerungen nicht aufgeweicht werden - im Gegenteil.

Für die Umsetzung des Postulates, das der Bundesrat ja entgegennehmen will, möchte ich an ihn appellieren, sich vor allem an den folgenden vier Eckpfeilern zu orientieren:

1. Das Prinzip der Sozialpartnerschaft darf nicht nur auf dem Papier des Zusatzberichtes verankert werden. Der Bundesrat muss in seinem Zusatzbericht auch aufzeigen, wie die Sozialpartnerschaft konkret gelebt werden kann.

2. Es braucht bei der Diskussion um die Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen wie beispielsweise der Lohnsysteme, der Weiterbildung oder der Arbeitsplatzgestaltung, verbindlich geregelte Mitbestimmungsrechte der Mitarbeitenden. Es braucht aber auch eine Partizipation der Angestellten bei der inhaltlichen Ausrichtung des Unternehmens und bei der Gestaltung der Betriebskultur.

3. Es braucht Instrumente zur Durchsetzung der Gleichstellung und der Nichtdiskriminierung. Das zeigen die gerade letzte Woche veröffentlichten Statistiken zur auch bei der öffentlichen Hand existierenden Ungleichstellung von Frauen und Männern. Es braucht deshalb griffige Instrumente zur Durchsetzung der Lohngleichheit und für einen bezahlten Mutterschafts- und Vaterschaftsurlaub. Es braucht aber auch verbindliche Regeln gegen Mobbing, gegen Diskriminierung und gegen die sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz.

4. Die neu zu erarbeitenden Leitsätze in der Personalpolitik müssen auch die gezielte Personalförderung, insbesondere bei der Weiterbildung der Mitarbeitenden, in den Vordergrund rücken. Entsprechend müssen auch die finanziellen Mittel dafür freigestellt werden.

Ich hoffe sehr, Herr Bundesrat, dass Sie die Annahme des Postulates 07.3774 in diesem Sinne beantragen.

Cathomas Sep · Mit-M · Consiglio nazionale · Grigioni · Gruppo PCD/PEV/glp

Die CVP/EVP/glp-Fraktion erachtet den Bericht des Bundesrates zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben als einen wertvollen Beitrag zur Transparenz und Kontrolle der Verhältnisse zwischen dem Bund und den verselbstständigten Einheiten, welche Bundesaufgaben erfüllen. Der Bericht liefert einen systematischen Überblick über die Auslagerung von Bundesaufgaben und bringt eine Weiterentwicklung des Vierkreisemodells durch klare Kriterien für Auslagerungsentscheide sowie überprüfbare Leitsätze für die Steuerung und Kontrolle der verselbstständigten Einheiten. Der Bericht bildet mit den darin aufgeführten 28 Leitsätzen und den vier von der GPK und der Finanzkommission eingebrachten ergänzenden Postulaten auch eine wichtige Grundlage für die parlamentarische Oberaufsicht.

Damit kann nicht bestritten werden, dass es nötig sein wird, die Eignerrolle innerhalb der Verwaltung funktional und organisatorisch von den anderen Rollen des Bundes gegenüber den verselbstständigten Einheiten zu trennen. In seiner Rolle als Eigner steht der Bund in einem potenziellen Spannungsverhältnis zu seiner Rolle als Besteller und als Träger der Fach-, der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht. Es steht nicht von vornherein fest, dass die optimale marktkonforme und günstige Erfüllung einer Service-public-Aufgabe vom bundeseigenen Betrieb geleistet werden kann. Als Gewährleister muss der Bund daher auch gegen seine eigenen Interessen als Eigner handeln können. Es ist aber naheliegend, dass die Rolle der Fachaufsicht, der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht verselbstständigten Kontrollinstanzen oder einem Fachdepartement zu übertragen ist. Der Bundesrat verzichtet zwar auf eine solche auch von der OECD empfohlene sogenannte monistische Lösung. Damit der Bundesrat die strategischen Ziele unter Beachtung der potenziellen Zielkonflikte bestimmen kann, muss er aber dafür besorgt sein, dass die von den Fachdepartementen zu vertretenden aufgabenbezogenen Anforderungen getrennt von den Eignerinteressen vorgelegt werden. Nur so kann sich die Bundesversammlung die nötigen Kenntnisse verschaffen, um im Rahmen ihrer Oberaufsicht den Bundesrat bei der Umsetzung bzw. Durchsetzung der gesetzlichen Vorgaben bei den verselbstständigten Einheiten zu kontrollieren.

Bei der Erfüllung von öffentlichen Aufgaben sind verselbstständigte Einheiten der Steuerung und Kontrolle durch die politischen Behörden unterstellt. Dabei vermischen sich oft privatwirtschaftliche und öffentliche Grundsätze der Aufgabenerfüllung. Einerseits kann die Auslagerung von Aufgaben den erwarteten Effizienzgewinn nur erbringen, wenn der verselbstständigten Einheit auch die notwendige Autonomie gewährt wird. Andererseits muss die Behörde gewährleisten können, dass die Aufgabe im Sinne des öffentlichen Interesses umgesetzt wird. Durch ein internes Controlling muss die verselbstständigte Einheit in der Lage sein, über die Erfüllung des öffentlichen Interesses Auskunft zu geben.

Ein überlagertes Controlling des Bundesrates muss den Freiraum der verselbstständigten Einheiten respektieren und trotzdem in der Lage sein, Fehlentwicklungen frühzeitig zu erkennen und - wenn notwendig - zu korrigieren. Die Mitwirkung der Bundesversammlung an dieser Steuerung ist nicht Controlling, sondern Kontrolle. Das Parlament darf keinen eigenen Steuerungskreis über die verselbstständigte Einheit aufbauen, sondern nur prüfen, ob das Controlling des Bundesrates gegenüber der ausgelagerten Aufgabe funktioniert. Damit dieser Mechanismus funktioniert, ist eine optimale Form der Zusammenarbeit zwischen Exekutive und Legislative eine Grundvoraussetzung. Das vom Bundesrat im Bericht vorgesehene Vorgehen und die dafür aufgestellten Leitsätze, ergänzt durch die vier Postulate der GKP und Finanzkommission, bilden eine gute Grundlage zur Steuerung und Kontrolle der verselbstständigten Einheiten des Bundes.

Die GPK empfiehlt einstimmig, den Bericht mit der gleichzeitigen Überweisung der vier Postulate zur Kenntnis zu nehmen. Die CVP/EVP/glp-Fraktion bittet Sie, diesem Antrag zuzustimmen.

Eichenberger-Walther Corina · Mit-F · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo liberale-radicale

Die freisinnig-demokratische Fraktion dankt dem Bundesrat für den ausführlichen und fundierten Bericht zur Corporate Governance. Der Bericht enthält wichtige Grundlagen für die Beurteilung der Auslagerung der Bundesaufgaben. Wir sind erfreut, dass sich der Bundesrat nicht nur auf theoretische Ausführungen zu Fragen der Corporate Governance und der Eignerstrategie des Bundes beschränkt hat. Vielmehr hat der Bundesrat mit den Leitsätzen ein praxistaugliches Instrument bereitgestellt, um künftige Auslagerungen von Bundesaufgaben möglichst einheitlich zu handhaben. Die Leitsätze sind grösstenteils konkret abgefasst, sodass sie auch in der Praxis bestehen sollten. Wir werden den Bundesrat an der Einhaltung dieser Leitsätze messen.

Erfreulich ist, dass in Leitsatz 9 auch die Vertretung des Bundes in Verwaltungs- und Institutsräten geregelt wird und damit auch die oft damit verbundenen Interessenkonflikte geregelt werden. Entweder nimmt eine instruierbare Vertretung, gestützt auf Artikel 762 des Obligationenrechts, in einem Verwaltungsrat Einsitz, dann ist das in der Regel auch in den Statuten festgehalten, oder der Vertreter oder die Vertreterin ist in einem Angestelltenverhältnis beim Bund und dadurch im sogenannten doppelten Pflichtnexus. Sie sind dann nämlich den Bundesinteressen und jenen der verselbstständigten Einheit verpflichtet, was nicht immer ganz einfach ist. Die Instruktion hat dann in geeigneter Form, je nach Gesellschaft oder Institut, zu erfolgen, sei es durch direkte Vertretung oder durch Mandatierung einer Drittperson. Vertretungen sollen nur dort mit instruierbaren Personen wahrgenommen werden, wo dies unbedingt notwendig ist. Damit ist die Zahl dieser Fälle so klein wie möglich zu halten.

Die Leitsätze 10 bis 12 sehen vor, dass in verselbstständigten Einheiten nach Privatrecht gehaftet wird. Damit ist eine Staatshaftung nach Verantwortlichkeitsgesetz bei selbstständigen Anstalten und Unternehmen des Bundes weitgehend ausgeschlossen. Wir begrüssen diese Haltung des Bundesrates und fordern, dass er diese Haltung bei den entsprechenden Organisationserlassen konsequent durchsetzt. Der Staat soll nicht seine schützende Hand über verselbstständigte Unternehmen halten.

Eine Bemerkung zum Leitsatz 26: Dieser sieht vor, dass die Finanzierung der Anstalten über Preise, Gebühren und dergleichen aufgabenspezifisch per Organisationserlass festgesetzt wird. Wir fordern den Bundesrat auf, grundsätzlich eine kostendeckende Einnahmenstruktur vorzusehen. Ausgelagert werden ja in den allermeisten Fällen Dienstleistungen, die nicht in den Kernbereich staatlicher Tätigkeit fallen, also sollen sie auch nicht vom Steuerzahler berappt werden. Steuersubventionen für Anstalten sollen die absolute Ausnahme sein.

Erlauben Sie mir im Zusammenhang mit diesem Corporate-Governance-Bericht auch einige Worte zur Swisscom. Im Namen der FDP-Fraktion verlange ich, dass der Bundesrat einen klaren Zeitplan für den Verkauf der Mehrheit an der Swisscom vorlegt. Die Swisscom braucht den Staat als Aktionär nicht mehr. Es ist nicht Aufgabe des Staates, ein florierendes Telekommunikationsunternehmen zu betreiben. Dieses Geld kann anderweitig besser verwendet werden, beispielsweise in Bildung und Forschung. Der Bundesrat soll endlich bekennen, wann er die staatlichen Fesseln der Swisscom lösen will.

Nun zu den Postulaten der Kommission: Wenn Bundesvertreter in Verwaltungsräten mit Instruktionen stimmen, ist dies aus rechtlicher Sicht problematisch. Insbesondere kann eine Instruktion der Treuepflicht widersprechen, welche Verwaltungsräte ihrer Gesellschaft gegenüber haben. Eine vertiefte Abklärung dieser Problematik ist deshalb wünschenswert. Auch der Prüfung der weiteren Fragen betreffend Geschlechter- und Sprachenvertretungen sowie Personal steht die FDP-Fraktion nicht entgegen.

Zusammenfassend bittet Sie die FDP-Fraktion, den bundesrätlichen Bericht zur Kenntnis zu nehmen und die Kommissionspostulate anzunehmen

Binder Max · Mit-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Die SVP-Fraktion nimmt den Bericht zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben zur Kenntnis. Der Mangel, ja das Fehlen von einheitlichen Kriterien für Auslagerungen aus der zentralen Verwaltung des Bundes, aber auch das Fehlen eines Modells für eine kohärente Steuerung von rechtlich verselbstständigten Einheiten befriedigt seit längerer Zeit nicht. So gab es denn auch schon im Jahr 2002 Empfehlungen der GPK des Ständerates zuhanden des Bundesrates. Damals war das Thema die Überprüfung der Beteiligungen des Bundes an privatwirtschaftlichen Unternehmen.

Der heute zur Diskussion stehende Bericht verfolgt im Wesentlichen zwei Ziele, die wir als wichtig und auch als richtig ansehen:

1. Die künftige Auslagerung soll systematisch und nach einheitlichen Richtlinien erfolgen.

2. Die Steuerung von verselbstständigten Einheiten soll optimiert und vereinheitlicht werden.

Den grössten Anpassungsbedarf erkennen wir bei den Anstalten. Der Bericht zeigt aber auch auf, dass nicht alle Einheiten gleich behandelt werden können. Es wird also nicht möglich sein, eine absolute Vereinheitlichung zu erreichen, weil der Status der einzelnen Einheiten nicht in jedem Fall der gleiche ist.

Der Bericht gipfelt letztlich in 28 Leitsätzen zur organisationsrechtlichen Konzeption der verselbstständigten Einheiten. Sie definieren aber auch die Einflussmöglichkeiten des Bundes als Eigner. Die Leitsätze werden in Abhängigkeit von den ausgelagerten Aufgaben zu einem Steuerungsmodell zusammengefasst.

Ich komme zur Bedeutung dieser Leitsätze für uns, die SVP-Fraktion. Für uns stellt sich die Frage: Wie verbindlich sind denn diese Leitsätze? Welches ist ihr Stellenwert? Ich kenne diverse Unternehmen mit solchen Leitsätzen, abgeleitet auch aus Leitbildern. Ich habe eine gewisse Aversion gegen solche Leitbilder und Leitsätze, weil sie in vielen Betrieben als nicht sehr verbindlich taxiert werden. Es sind hehre Absichten mit relativ geringer Verbindlichkeit. Die Verpflichtung auf diese Leitsätze wird oft nicht allzu konsequent gehandhabt, und dementsprechend ist der Wert dieser Leitsätze am Schluss denn auch nicht allzu hoch. Für uns stellt sich also wirklich die Frage der Verbindlichkeit - nicht nur für die Unternehmen, die betroffen sind, sondern selbstverständlich auch für den Bundesrat.

Eignen sich diese Leitsätze auch für die Aufsicht? Auch das ist eine Frage, die wir erst in der Praxis werden beurteilen können. Vor allem auch: Hat das Nichteinhalten solcher Leitsätze letztlich Konsequenzen, hat es Massnahmen zur Folge, sei das in personeller oder auch in finanzieller Hinsicht? Die Erfahrungen aus der jüngsten Vergangenheit oder auch die Aktualität geben uns hier Recht.

Wir haben in der Kommission auch festgestellt, dass einzelne Bereiche noch fehlen; diese sollen gemäss den drei Postulaten der GPK und dem Postulat der Finanzkommission noch berücksichtigt werden. Der Bundesrat ist denn auch bereit, diese Vorstösse anzunehmen. Wir unterstützen diese Vorstösse, allerdings doch mit der Bemerkung - vor allem auch im Bereich der regionalen Vertretung und der Vertretung der Geschlechter -, dass ganz zuvorderst die Fähigkeit stehen muss, eine Aufgabe erfüllen zu können. Die anderen Kriterien stehen in zweiter Linie zur Debatte.

Nun, wie gesagt: Für uns ist der Bericht eine gute Analyse der gegenwärtigen Situation. Wir nehmen ihn so zur Kenntnis, wie er daherkommt. Die Leitsätze sind gutgemeinte Absichten, die differenziert auf den entsprechenden Status der Unternehmen angewendet werden, aber - ich sage es noch einmal - sie sind nur so gut, wie sie im Vollzug auch angewendet werden; sie sind nur dann von Wert, wenn eine Nichteinhaltung auch Konsequenzen und Massnahmen auslöst. Auch der Bundesrat darf durch diese Leitsätze in seiner Verantwortung nicht entlastet werden. Sie können nun also 31 oder auch mehr Leitsätze aufstellen und formulieren - messen werden wir die Unternehmen und den Bundesrat an der Zielerreichung der Unternehmen und, damit verbunden, an der Einhaltung dieser Leitsätze.

Die SVP-Fraktion erwartet, Herr Bundesrat, trotz dieser Leitsätze harte, quantitative Indikatoren zur Überprüfung der Zielerreichung der Unternehmen. Leitsätze allein sind kein Führungsinstrument; Leitsätze allein genügen nicht für eine quantitativ und qualitativ genügende Kontrolle. Die SVP-Fraktion hat von diesem Bericht also nicht mit einem Sturm der Begeisterung Kenntnis genommen, sondern ist einigermassen skeptisch gegenüber diesen Leitsätzen, gegenüber ihrer Wirkung und der Verbindlichkeit, weil sie - das hat meine Kollegin, Frau Gadient, schon gesagt - nur den Status von Richtlinien haben.

Herr Bundesrat, die Absicht ist gut - die Kontrolle äusserst wichtig.

Merz Hans-Rudolf · VPBR-M · Consiglio federale · Appenzello Esterno

Ich möchte Ihnen eingangs für die wohlwollende Aufnahme danken, die dieser Bericht quer durch alle Fraktionen hindurch gefunden hat. Ich glaube, das ist ein wichtiges Zeichen an uns, die wir den Bericht umsetzen müssen, und das verleiht diesem Projekt den entsprechenden Schub - und ein solches Projekt braucht Schub; ich werde noch darauf zurückkommen.

Manchmal ist die Zeit reif für ein gewisses Projekt, und so war es auch hier. Es war Zeit, dass wir uns dieser Fragen annahmen. Es gab Entwicklungen, die in diese Richtung wiesen; dies einmal von der privaten Wirtschaft her. Dort hat man in den Neunzigerjahren im Obligationenrecht das Aktienrecht angepasst und vertieft, und dann sind in der Folge die verschiedenen Corporate-Governance-Strategien und an die private Wirtschaft gerichteten Anforderungen gekommen; das war eine Linie. Die zweite Linie findet sich beim Bund selber: die Entwicklung der Flag-Ämter, die Flag-Philosophie der Ämter mit Leistungsauftrag und Globalbudget. Dort haben wir die Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt, und wir haben auch die Produktegruppen als neues Element in das Verwaltungsdenken eingebracht, und dann in einer weiteren Stufe das neue Rechnungsmodell, das es ermöglicht, die Kosten für Verwaltungstätigkeit zu erheben; das ist die zweite Linie. Die dritte Linie ist die Gesetzesevaluation; dort haben Sie als Parlament in verschiedenen Bereichen den Service public definiert, haben Vorgaben gemacht über die Art und Weise, wie Aufgaben zu verwirklichen sind. Dort haben Sie auch den Takt für die Verselbstständigung von Bundesanstalten und Bundesunternehmen angegeben.

Diese drei Linien, die privatwirtschaftliche, die betriebswirtschaftliche beim Bund und Ihre gesetzgeberische Linie, fliessen jetzt in diesem Projekt "Corporate Governance des Bundes" zusammen.

Die Zeit war reif dazu. Deshalb, glaube ich, ist der Moment auch da, hier tätig zu werden, und zwar innerbetrieblich tätig zu werden, in Bezug auf Fragen, die mit dem Profil von Verwaltungsräten zusammenhängen, aber auch auf Fragen von Checks und Balances zwischen den verschiedenen Organen, die innerbetrieblich unterschiedliche Aufgaben zu erfüllen haben.

Es geht auch um die ausserbetrieblichen Fragen. Hier geht es vor allem darum, die Sonderstellung von Bundesunternehmen zu unterbinden. Diese Sonderstellung hatte in der Vergangenheit manchmal schwierige Konstellationen zur Folge. Die Grauzonen von spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften haben mir zum Beispiel nie gepasst. Ich war immer der Meinung, hier gebe es Kompetenzfragen zu regeln. Dann geht es auch um die Frage der Steuerpflicht von Bundesunternehmen, die jetzt neu geregelt werden muss.

Die ganzen eignerpolitischen Fragen müssen angegangen werden, also die Frage, wo und wie der Bund strategische Ziele setzen soll, betriebliche und aufgabenspezifische, und wie er sie mit dem Parlament zusammen kontrollieren soll. All das ist jetzt in diesen Leitsätzen einmal in einer Auslegeordnung ausgebreitet. Demgegenüber haben wir die verschiedenen Tätigkeiten des Bundes in vier Typen unterteilt: in die ministerialen Aufgaben, in die Dienstleistungen mit Monopolcharakter, in die Dienstleistungen am Markt und schliesslich in die Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht. Das ist die Übungsanlage.

Nun ist es klar, und mehrere Votanten und Votantinnen haben das zu Recht gefordert, dass man das jetzt umsetzen muss. Wir sind uns bewusst, dass hier sehr viel Arbeit geleistet wurde. Aber noch mehr Knochenarbeit braucht es jetzt, um diese Corporate Governance auf die zahlreichen, rechtlich selbstständigen Unternehmungen des Bundes zu übertragen. Da machen wir uns nichts vor. Da stehen wir vor einer Mammutaufgabe, aber auch vor einer faszinierenden Aufgabe. Jetzt komme ich wieder zum Anfang zurück: Wenn nicht alle Fraktionen hier Zustimmung signalisiert und dem Projekt entsprechend Schub gegeben hätten, dann wäre es für uns viel schwieriger, ein solches Projekt heute umzusetzen.

Der Bundesrat ist ausdrücklich bereit, alle Vorstösse, die hier eingebracht werden, entgegenzunehmen. Ich möchte darauf verzichten, auf einzelne Vorstösse einzugehen. Ich möchte abschliessend lediglich noch auf einige wenige Voten antworten, in denen mir konkrete Fragen gestellt worden sind:

Ich beginne mit Herrn Fasel. Ich kann Ihnen zwei Dinge sagen; zum Ersten: Zuerst sagten Sie, Sie würden bedauern, dass Sie mit dem Bundesrat oder mit mir nicht darüber hätten sprechen können. Ich möchte Sie aber immerhin daran erinnern, dass die beiden GPK in Interlaken einmal eine Seminar-Tagung durchgeführt haben, bei der Sie auch dabei waren; ich war dort - also das war ich und kein Double oder Klon, sagen wir es so.

Zum Zweiten: Sie haben als erster sehr deutlich gefordert, dass man das jetzt umsetzen müsse. Ich muss Ihnen sagen, dass Sie da Recht haben. Wir sind in der Tat mit einem Programm konfrontiert, das sich über alle Departemente erstrecken und jede einzelne Bundesunternehmung erfassen muss, die an den Corporate-Governance-Bericht anzupassen ist. Das wird in unterschiedlichem Masse geschehen. Ich mache mir auch aus der Erfahrung mit der Verwaltungsreform nichts vor: Es werden uns auf der einen Seite nicht alle Verwaltungseinheiten mit offenen Armen empfangen. Wir werden da und dort noch gewisse Widerstände zu überwinden haben. Das sehe ich ein. Auf der anderen Seite, Herr Fasel, haben wir auch bereits angefangen, diese Leitsätze in laufenden Gesetzgebungsprojekten umzusetzen. Wir sind insofern im Sinne von Sofortmassnahmen also daran; aber wir müssen jetzt rückblickend auch noch alle bisherigen Unternehmungen anschauen.

Zur Frage von Herrn Hoffmann in Bezug auf den Verwaltungsrat der Finanzmarktaufsicht: Ich glaube, dass wir dort richtig vorgegangen sind. Wir haben, wie es das Finanzmarktaufsichtsgesetz vorschreibt, ein Profil definiert. Wir hatten dann über dreissig Kandidaturen; wir haben diese Kandidaturen beurteilt und am Ende dem Bundesrat die Mitglieder für den Verwaltungsrat vorgeschlagen.

Herr Daguet und Frau Goll haben sich auf die Sozialpartnerschaft bezogen. Der Bundesrat will eine aktive, eine intakte Sozialpartnerschaft. Er will die entsprechenden Instrumente installieren, aber wir müssen auch aufpassen, dass wir jetzt nicht über den Weg Corporate Governance hier gewissermassen einen Ersatz für ein Bundespersonalgesetz machen. Das sind zwei Dinge: Die Sozialpartnerschaft ist ein Thema, und die Anstellungsbedingungen des Personals, die im Bundespersonalgesetz geregelt sind, sind ein anderes Thema.

Ich möchte Frau Eichenberger ermuntern, die Steuerfragen, die sie aufgeworfen hat, nicht aus den Augen zu verlieren. Es ist uns in der Tat auch ein Anliegen, dass wir hier Fortschritte machen. Auch hier wird es nicht sehr einfach sein, wenn wir einzelne dieser ausgelagerten Unternehmen als Steuerzahler zur Kasse bitten werden. Aber das gehört einfach auch zur Corporate Governance. Die Frage der Swisscom wird im laufenden Jahr separat durch den Bundesrat zu beantworten sein.

Abschliessend möchte ich mich bei Ihnen noch einmal für die gute Aufnahme und bei den Kommissionssprechern für die Präsentation des Berichtes bedanken - und Ihnen versichern, dass wir jetzt mit einem grossen Umsetzungsprojekt konfrontiert sind und deshalb in dieser Frage mit den Geschäftsprüfungskommissionen und gegebenenfalls auch mit dem Parlament in Kontakt bleiben werden.

Ich empfehle Ihnen, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen und die Postulate, die eingereicht worden sind, anzunehmen.

Graf-Litscher Edith · Mit-F · Consiglio nazionale · Turgovia · Gruppo socialista

Über die parteipolitischen Grenzen hinweg gemeinsam vorwärts - mit diesen Worten möchte ich die zu Ende gehende Debatte zusammenfassen. Der Bericht bietet uns ein wichtiges Instrument, um zukünftig mit einheitlichen Kriterien für die Auslagerung von Aufgaben an verselbstständigte Einheiten tätig zu sein. Wir wissen jedoch, dass Theorie und Praxis häufig nicht identisch sind. Deshalb versichere ich Ihnen, Herr Bundesrat, dass die GPK den Bundesrat im Rahmen ihrer Kompetenzen bei der Umsetzung kritisch-konstruktiv begleiten wird. Explizit zu nennen sind die zusätzlichen Leitsätze im Bereich der Personalsicherheit, der Vertretung in den Verwaltungsräten und des Sonderfalls AG: Da wird es wichtig sein, dass wir alle konstruktiv zusammenarbeiten, um dies auch in der Praxis umzusetzen.

In diesem Sinne bitte ich Sie, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen und die Postulate anzunehmen.

Veillon Pierre-François · Mit-M · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Je constate au nom de la Commission de gestion le bon accueil que les groupes ont réservé à ce projet et m'en réjouis. Nous sommes presque à la fin de l'approche théorique de ce dossier qui a duré longtemps, qui a été relativement complexe. Il reste à étudier les problèmes soulevés par les postulats, mais je crois que le gros est fait.

Je note le souci de notre conseil pour que les principes directeurs, la philosophie et la politique qu'il y a là-derrière soient maintenant appliqués concrètement sur le terrain. Je prends note de l'engagement du Conseil fédéral à poursuivre, à entrer dans la pratique. Monsieur le conseiller fédéral, vous avez dit: "Le temps est mûr pour passer à l'action", c'est également ce que nous souhaitons. La Commission de gestion va maintenant suivre l'évolution de ce dossier. Elle gardera un oeil d'abord sur la problématique soulevée par les postulats - la réponse qui sera donnée aux postulats -, ensuite sur l'application des principes directeurs sur le terrain, que nous souhaitons rapide, et enfin sur la mise en place d'aspects particuliers comme le contrôle des entités externalisé au niveau du Conseil fédéral ainsi qu'au niveau du Parlement.

Je vous demande de prendre acte de ce rapport et d'accepter les postulats que nous venons de discuter.

Bugnon André · P-M · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

La commission propose de prendre acte du rapport du Conseil fédéral.

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport

Abschreibung - Classement

Antrag des Bundesrates

Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse

gemäss Brief an die eidgenössischen Räte

Proposition du Conseil fédéral

Classer les interventions parlementaires

selon lettre aux Chambres fédérales

Angenommen - Adopté