Concretizzazione del rapporto concernente il punto della situazione nel campo degli impianti di protezione e dei rifugi

Graber Jean-Pierre · Mit-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Le 5 septembre 2008, la Commission des finances de notre conseil a déposé la motion 08.3747, "Etat des lieux concernant les constructions protégées et les abris de protection de la population. Mise en oeuvre du rapport". Par cette motion, la commission demande au Conseil fédéral de proposer au Parlement les bases légales nécessaires à la réalisation de l'option 2 pour les abris, les constructions protégées et les abris pour les biens culturels. Cette option 2 est l'une des six options retenues par le Conseil fédéral dans son rapport du 7 mars 2008 "Etat des lieux concernant les constructions et les abris". En résumé, les propositions matérielles de la motion sont les suivantes: pour les abris dans les maisons d'habitation, les homes et les hôpitaux, l'option 2 prévoit de conserver l'obligation générale de construire en l'imposant toutefois aux seuls bâtiments comptant plus de 77 pièces; les contributions de remplacement qui peuvent se substituer à l'obligation de construire sont en outre fortement réduites, elles seront désormais versées aux cantons.

L'option 2 vaut ensuite pour les constructions protégées. Par constructions protégées, on entend les postes de commandement, les postes d'attente, les centres sanitaires protégés et les unités d'hôpital protégées. Pour ces constructions, l'option 2 ne prévoit aucune nouvelle construction. Elle implique bien plutôt la réduction du nombre des postes de commandement. Par ailleurs, elle garantit l'exploitation, l'entretien et la réparation de l'ensemble de ces constructions.

Concernant les biens culturels, l'option 2 assure la pérennité de leur protection conformément aux dispositions de la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé et du second protocole de 2004. Cet acte prévoit que des lieux sûrs doivent être mis à disposition pour les collections importantes. Nuance par rapport au statu quo, la Confédération ne financera que les nouvelles constructions destinées aux biens culturels d'importance nationale, et non plus régionale.

La motion 08.3747 de la Commission des finances de notre conseil résulte d'un long processus qui trouve son origine dans une motion de la même commission "Etat des lieux concernant les constructions protégées et les abris" déposée le 18 novembre 2005. Le Conseil fédéral a proposé de l'accepter le 2 décembre 2005; notre conseil l'a suivi le 16 mars 2006, le Conseil des Etats le 18 décembre de la même année.

Cette motion exige quatre choses du Conseil fédéral: élaborer à l'attention du Parlement un rapport présentant différents scénarios relatifs aux constructions protégées et aux abris; évaluer les implications financières des différents scénarios; envisager la désaffectation ou le changement d'affectation de certains ouvrages de protection; établir des comparaisons en ce domaine avec d'autres pays, principalement européens. Il est intéressant de noter que cette motion ainsi que la réponse du Conseil fédéral s'y rapportant fondent les modifications souhaitables et les nouvelles orientations bien plus sur des critères financiers qu'en référence à des considérations de politique de sécurité.

Dans sa réponse du 2 décembre 2005, le Conseil fédéral ira jusqu'à écrire: "La situation dans laquelle se trouve la politique de sécurité justifie, à elle seule, le fait qu'une réappréciation fondamentale ne s'impose aucunement. Cependant, la Confédération, en raison des mesures d'économies qui ont été prises ... ne peut plus remplir les obligations que lui dicte la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile vis-à-vis des cantons dans le domaine de la préservation de la valeur des ouvrages de protection." C'est principalement cette raison qui explique que la problématique des abris, qui normalement relève de la politique de sécurité, ait été traitée par la Commission des finances de notre conseil.

Dans le substantiel rapport qu'il a élaboré en exécution de la motion 05.3715, le Conseil fédéral s'est écarté de la claire prééminence qu'il accordait précédemment aux réflexions financières pour évaluer d'abord la situation en matière de danger dans le contexte des ouvrages de protection. Il dit à juste titre que l'environnement politico-militaire est aujourd'hui moins marqué par des conflits symétriques entre Etats que par des conflits asymétriques entre un Etat et un groupement terroriste. Selon le Conseil fédéral, le danger lié à l'usage des armes nucléaires n'a pas totalement disparu. De surcroît, certains pays possèdent encore de grands arsenaux d'armes biologiques et chimiques. Si le scénario d'un conflit armé est improbable en Suisse, on ne peut l'exclure à la périphérie de l'Europe. Les attentats terroristes sont susceptibles de menacer surtout les centres urbains. Finalement, pour le Conseil fédéral, les catastrophes naturelles telles que les inondations, les séismes, les contaminations radioactives de grande étendue d'origine civile et les pandémies représentent les dangers les plus vraisemblables pour la Suisse. Voilà pour le contexte des dangers actuels.

Pour faire face aux dangers plus anciens, notre pays a commencé à bâtir un système étendu d'ouvrages de protection dans les années 1960. En 2006, cet effort national a permis de recenser 300 000 abris obligatoires, comprenant près de 7,5 millions de places protégées, ainsi que 5100 abris publics représentant environ 1,1 million de places. A cette date, notre pays disposait ainsi de 8,6 millions de places protégées, ce qui correspond théoriquement à un degré de couverture de 114 pour cent, ce qui est extrêmement élevé en comparaison internationale.

Considérant à la fois la nature des dangers actuels, le nombre, la structure et les caractéristiques des ouvrages de protection ainsi que la volonté politique de réduire les engagements financiers de la Confédération, le Conseil fédéral a présenté six options. A ses yeux, celle qu'il conviendrait de retenir devrait respecter les trois principes suivants:

1. le maintien de la valeur du système actuel d'ouvrages de protection, objectif réalisable avec un investissement financier minimal;

2. la construction d'abris doit être adaptée et différenciée selon les besoins en préservant l'égalité des chances pour toutes les personnes habitant en Suisse. Ces besoins sont notamment déterminés par les lacunes existantes et l'évolution démographique;

3. l'allègement de la charge financière des particuliers propriétaires d'immeubles et des pouvoirs publics.

Dans leur quintessence, les six options envisagées se présentent comme suit:

• option 1: la poursuite selon le droit actuel ou statu quo;

• option 2: l'obligation générale - c'est la plus célèbre parce qu'elle est la plus souvent mentionnée dans les rapports - de construire demeure, mais elle est restreinte aux grands immeubles. Les contributions de remplacement sont fortement réduites;

• option 3: l'obligation de construire ou de verser des contributions de remplacement ne s'applique que dans les régions dans lesquelles un déficit en places protégées est constaté;

• option 4: l'obligation de construire ou de verser des contributions de remplacement est supprimée. Toutefois, dans les régions qui manquent de places protégées, les communes doivent continuer de construire des abris publics. Cette option est la traduction de l'initiative parlementaire Kohler 05.400 à laquelle notre conseil a décidé de donner suite, mais le Conseil des Etats n'en a pas fait autant;

• option 5: seule l'obligation de maintenir la valeur économique et fonctionnelle des ouvrages existants subsiste. C'est une obligation d'entretien. Cette option ne permet pas d'atteindre l'objectif d'une place protégée par habitant dans toutes les régions du pays;

• option 6: c'est l'option "arrêt". Les obligations de construire et d'entretenir disparaissent, les abris peuvent être désaffectés; cela équivaut à un abandon du principe de la protection collective de la population.

En conclusion de son rapport, le Conseil fédéral estime que l'option 2 est seule à même de respecter les grands principes qui sont assignés à la construction ainsi qu'à l'entretien des ouvrages de protection dans les contextes politico-militaire, naturel et financier qui prévalent en ce moment.

Le 20 août 2008, la Commission de la politique de sécurité de notre conseil a recommandé à la Commission des finances de notre conseil de retenir l'option 2 aussi bien pour les abris de protection civile que pour les constructions protégées et les abris pour les biens culturels. Une minorité de cette commission propose de choisir l'option 5, sans obligation d'entretien pour les abris de protection civile et l'option 3 pour les constructions protégées. Après délibération, la Commission des finances de notre conseil a décidé, sans opposition, de retenir l'option 2 pour les constructions protégées ainsi que pour les abris destinés aux biens culturels. Quant aux abris de protection civile, elle a donné sa préférence à l'option 2 au détriment de l'option 5 par 15 voix contre 10.

Dans sa teneur arrêtée le 5 septembre 2008 par la Commission des finances, la motion 08.3747 a été combattue. Au nom de la Commission des finances, je vous prie d'accepter la motion dont nous débattons.

Loepfe Arthur · Mit-M · Consiglio nazionale · Appenzello Interno · Gruppo PCD/PEV/glp

Die Erstellung von Schutzräumen, Schutzanlagen und Kulturgüterschutzräumen soll aus sicherheits- und finanzpolitischen Gründen den neuen Gegebenheiten angepasst werden. Die FK-NR hat deshalb im Jahre 2005 die Motion 05.3715 eingereicht. Diese Motion verlangte vom Bundesrat einen Bericht über die grundsätzlichen Szenarien bezüglich Bau, Unterhalt und Finanzierung von Schutzbauten in der Zukunft. Der Bundesrat hat den Auftrag mit seinem Bericht "Standortbestimmung zu den Schutzräumen und Schutzanlagen des Bevölkerungsschutzes" erfüllt. Dieser Bericht gibt einen umfassenden Überblick über die möglichen Optionen, vom Weiterführen des heutigen Rechts bis zu Stilllegung und Liquidation. Zwischen diesen beiden Extremen werden Varianten mit Abstufungen bezüglich Baupflicht, Ersatzbeitragspflicht, Werterhaltung und Finanzierung dargestellt. Die erwähnte Motion mit ihrem Auftrag an den Bundesrat kann aus Sicht der Finanzkommission als erfüllt abgeschrieben werden.

Die Finanzkommission will nun mit der vorliegenden Motion 08.3747 den Bundesrat beauftragen, die Folgerungen aus dem Bericht zu ziehen und dem Parlament die entsprechenden Rechtsgrundlagen vorzulegen. Die Finanzkommission hat sich bei den Schutzräumen, Schutzanlagen und Kulturgüterschutzräumen für die Konzepte gemäss Option 2 des Berichtes entschieden. Auch die Sicherheitspolitischen Kommissionen des Nationalrates und des Ständerates haben sich für die Lösungen im Sinne der Option 2 ausgesprochen. Die damit vorgegebene Stossrichtung für eine Anpassung des Bundesgesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz basiert auf folgenden Überlegungen: Die Schutzbauten bilden zusammen mit dem Alarmierungssystem und dem System zur Information über Radio und Telematik ein integrales Konzept, auf dem auch Notfallplanungen aufbauen, zum Beispiel beim Ausfall kritischer Infrastrukturen wie Informatik, bei Verstrahlungslagen, bei technischen Katastrophen, Pandemien oder Flüchtlingswellen.

Die Schweiz verfügt über eines der weltweit hervorragendsten Schutzbautensysteme. Die Werterhaltung dieses Systems kann mit relativ geringen finanziellen Mitteln sichergestellt werden. Die Schutzbautätigkeit soll in Zukunft nur noch gezielt und differenziert erfolgen, im Sinne der Chancengleichheit für alle Bewohner der Schweiz durch die Beseitigung der noch bestehenden Lücken vor allem in ländlichen Regionen. Die privaten Hauseigentümer und die öffentliche Hand sollen finanziell entlastet werden.

Die dem Bundesrat für die Gesetzesanpassung vorgelegte Option 2 sieht vor, für Schutzräume die generelle Baupflicht beizubehalten. Private Schutzräume sollen aber nur noch in Bauten mit mehr als 77 Zimmern errichtet werden müssen. Das heisst, in Einfamilienhäusern und kleineren Überbauungen werden keine Schutzräume mehr gebaut. Die Ersatzbeiträge werden stark reduziert. Die Höhe kann bei der Gesetzesrevision - der Bundesrat unterbreitet Ihnen dann eine Revisionsvorlage, über die Sie beraten können - durch das Parlament bestimmt werden. Überhaupt können Sie alles so gestalten, wie Sie es haben wollen. Die Ersatzbeiträge werden neu durch die Kantone eingezogen - das heisst, wenn Sie gemäss Option 2 entscheiden. Die Kantone sorgen auch für den Ausgleich von Schutzplatzdefiziten. Die Finanzierung von öffentlichen Neubauten und die Werterhaltung aller Schutzräume, also auch der privaten, erfolgen mit den Ersatzbeiträgen. Für Schutzanlagen, z. B. Sanitätsdienststellen, Notspitäler oder Kommandoposten, bedeutet Option 2, dass keine Neubauten mehr realisiert werden und die Anzahl der Kommandoposten reduziert wird. Betrieb, Unterhalt und Ersatz von Schutzanlagenkomponenten werden jedoch sichergestellt. Option 2 bedeutet für Kulturgüterschutzräume, dass nur der Schutz der wichtigsten Sammlungen von nationaler Bedeutung gewährleistet wird.

Die Finanzkommission, die Sicherheitspolitischen Kommissionen von Nationalrat und Ständerat sowie der Bundesrat unterstützen die Ihnen vorliegende Motion. In der Finanzkommission haben bei den Schutzräumen 15 Mitglieder Option 2 gutgeheissen. Das war der Antrag der SiK und des Bundesrates. 10 Mitglieder stimmten für Option 5. Darüber werden wahrscheinlich diejenigen Mitglieder des Rates, welche die Motion bekämpfen, orientieren. Für die Schutzanlagen und für den Kulturgüterschutz wurde in der Finanzkommission diskussionslos Option 2 gutgeheissen. Minderheitsanträge wurden keine eingereicht. Die Motion wird aber heute von Herrn Pfister beziehungsweise Frau Kiener Nellen bekämpft.

Ich bitte Sie im Namen der Finanzkommission, die Motion anzunehmen.

Kiener Nellen Margret · Mit-F · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo socialista

Ich darf Ihnen hier, auch im Namen von Herrn Pfister, die Argumente vortragen, mit denen wir diese Motion der Finanzkommission bekämpfen. Selbstredend ist unsere Position diejenige der Minderheit der Finanzkommission, aber sie war die der Mehrheit der Subkommission VBS der Finanzkommission.

Die Differenz betrifft nur einen Gegenstand: die Weiterführung der generellen Baupflicht für private Wohnhäuser, Heime und Spitäler. Herr Pfister und ich, und mit uns die Minderheit der Finanzkommission - es war übrigens nicht möglich, einen Minderheitsantrag zu stellen, daher waren wir gezwungen, Motionen einzureichen -, wollten mehr sparen als die Mehrheit der Finanzkommission. Herr Pfister und ich möchten keine halben Sachen. Herr Pfister und ich möchten mit der Minderheit die allgemeine Schutzraumpflicht bei Neubauten aufheben. Die Schweiz ist total überversorgt mit privaten und öffentlichen Schutzräumen. Die Schweiz ist das einzige Land auf der Welt, welches eine Schutzplatzabdeckung von deutlich über 100 Prozent hat. Sie erfüllt das Prinzip "einen Schutzplatz für jeden Einwohner und jede Einwohnerin" zu mehr als 100 Prozent. Es gibt sogar Kantone, in welchen ein Schutzplatzabdeckungsgrad von 145 Prozent besteht. Wo eine Unterdeckung bestand, hat das Gesetz längst die Handhabe gegeben, die nötig war, um die Gemeinden zu verpflichten, die Unterdeckung zu beseitigen.

Vom Kommissionssprecher wurde irrtümlicherweise ausgeführt, dass die Motion der FK der parlamentarischen Initiative 05.400, seinerzeit eingereicht von Pierre Kohler von der CVP, Nachachtung verschaffe. Die Meinung der Minderheit, welche Herr Pfister und ich vertreten, liegt zwischen der Haltung des Bundesrates und der Haltung der Mehrheit der Finanzkommission und derjenigen des Urhebers der damaligen parlamentarischen Initiative, welche die Option 6 des Berichtes des Bundesrates wollte.

Je vous lis volontiers le texte de l'initiative parlementaire Kohler 05.400, "Protection civile. Suppression de l'obligation de construire des abris privés", à laquelle notre conseil a donné suite le 13 juin 2006 par 94 voix contre 80. L'auteur, notre ancien collègue Pierre Kohler, a écrit: "Les Chambres fédérales lèveront dans les plus brefs délais l'obligation pour les particuliers de construire des abris de protection civile ou de payer une taxe compensatoire pour la non-réalisation de tels abris."

Ich habe gesagt, dass Herr Pfister und ich mit den Kommissionsmitgliedern, die sich in der Minderheit befanden, dazwischen liegen: Wir wollen die Baupflicht bei Neubauten aufheben, wir wollen die Ersatzbeitragspflicht aufheben, und wir wollen die Unterhaltspflicht bis auf Weiteres sistieren. Kollege Kohler wollte alles abschaffen und stilllegen.

Ich habe gesagt, wir wollten mehr sparen als der Bundesrat: Wenn Sie eine Siedlung mit 72 Wohnungen bauen, werden dafür 172 Schutzplätze berechnet. Der Ersatzbeitrag beläuft sich bei einer Bausumme von beispielsweise 26 Millionen Franken auf über 90 000 Franken; das ist ein aktuelles Beispiel mit sechs Mehrfamilienhäusern. Wir denken, dass diese Beträge besser in energetische Gebäudesanierungen investiert würden. Das System des Bundesrates wird nicht aufgehen, es wird asymmetrisch bleiben, die einen Regionen werden überversorgt, die anderen unterversorgt sein.

Ich lade Sie ein, die Motion der Finanzkommission jetzt abzulehnen und auf die Motionen Pfister Theophil und Kiener Nellen zu warten. Nur diese beiden Motionen schaffen klare, einfache und transparente Verhältnisse; nur diese Position schneidet den alten Zopf aus dem Kalten Krieg ab; nur unsere beiden Motionen räumen auf mit der Baupflicht für Private; nur unsere beiden Motionen räumen auf mit wirklich überflüssiger Bürokratie und Kontrolltätigkeit.

Ich bitte Sie, die Motion der Finanzkommission abzulehnen.

Maurer Ueli · BR-M · Consiglio federale · Zurigo

Wir haben bei dieser Motion, die der Bundesrat zur Annahme beantragt, eine Differenz, das wurde erläutert; es ist die Frage der allgemeinen Schutzraum-Baupflicht. Der Bundesrat ist der Meinung, dass mit Option 2, wie sie hier vorgeschlagen wird, ein vernünftiger Mittelweg gefunden wurde.

Es geht dabei um drei Dinge. Erstens soll auf die Erstellung von Kleinschutzräumen verzichtet werden; damit wird ein wesentliches Anliegen der Gegner aufgenommen: Es sollen keine Kleinschutzräume mehr gebaut werden. Zweitens soll der Ersatzbeitrag wesentlich gesenkt werden. Auch wenn wir insgesamt eine Abdeckung von 114 Prozent haben, haben wir nicht generell überall die gleiche Verteilung. Damit sind diese Ersatzbeiträge auch im Sinn der Gleichbehandlung aller Bürger grundsätzlich richtig. Der dritte Punkt ist der, dass mit diesen Ersatzbeiträgen die Werterhaltung privater Schutzräume finanziert werden soll. Also: Keine Kleinschutzräume mehr, eine reduzierte Ersatzabgabe, und mit der Ersatzabgabe soll die Möglichkeit geschaffen werden, auch private Schutzräume zu unterhalten.

Diesen Vorschlag werden wir Ihnen, wenn Sie dem so zustimmen und die Motion annehmen, demnächst im Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz vorlegen. Sie würden also mit der Annahme der Motion die Stossrichtung vorgeben und hätten dann die Möglichkeit, die Details im Gesetz zu regeln. Insgesamt, glaube ich, ist es ein vernünftiger Entscheid. Heute die generelle Baupflicht zu verneinen schafft Ungleichheiten und zerstört damit längerfristig auch Strukturen, die wir in den letzten Jahren aufgebaut haben und die durchaus wieder einmal gebraucht werden könnten.

In diesem Sinn bitte ich um Annahme der Motion. Der Bundesrat beantragt sie zur Annahme.

Loepfe Arthur · Mit-M · Consiglio nazionale · Appenzello Interno · Gruppo PCD/PEV/glp

Ein paar Argumente, die aufgekommen sind, möchte ich nicht so stehenlassen: Frau Kiener Nellen hat auf die Kosten hingewiesen. Es ist ganz klar, dass auch die Option 2, die jetzt von der Finanzkommission und der SiK vorgeschlagen wird, eine wesentliche Reduktion für die privaten Bauherren und für den Bund bedeutet: Von 132 Millionen kommt man auf 50 bis 70 Millionen Franken herunter; bei der Option 5 wären es 22 Millionen Franken.

Frau Kiener Nellen hat weiter gesagt, sie wolle keine halben Sachen. Ich muss Ihnen einfach sagen: Bei dem Vorschlag von Frau Kiener Nellen bleibt die Kontrolle, und es bleibt die Administration. Es ist auch so, dass die privaten Bauherren, die Schutzräume gebaut haben, den Unterhalt selber zahlen müssen. Das wird bei der neuen Lösung nicht mehr so sein. Es bestehen weiterhin Lücken in den ländlichen Gebieten, das wird in Zukunft eben mit den Ersatzbeiträgen durch die Kantone ausgeglichen.

Zum Kalten Krieg: Früher hat man tatsächlich primär an Bomben gedacht. Heute denkt man an Verstrahlungen, an technische, chemische Unfälle, an Naturkatastrophen, an Pandemien, wo diese Schutzräume gebraucht werden. All diese Dinge muss man heute mit einbeziehen, es steht nicht mehr der Kalte Krieg im Vordergrund, so, wie wir das früher gesehen haben.

All diese Anliegen können jetzt eingebracht werden, wenn der Bundesrat die Revision des Gesetzes vorlegt. Ich bitte Sie also, die Motion anzunehmen.

Graber Jean-Pierre · Mit-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

J'aimerais reprendre la parole une seconde fois pour vous recommander d'adopter cette motion de la Commission des finances, pour trois raisons complémentaires ou résumées.

La première raison: l'option 2, qui vous est proposée et qui est aussi celle du Conseil fédéral, garantit le respect du principe d'une place protégée par habitant. La deuxième raison: seule l'option 2 - évidemment personne ne veut du statu quo - permet de respecter le principe de l'égalité de droit à disposer d'une place protégée dans un abri individuel ou collectif. La troisième raison: savez-vous que l'option 2 implique des coûts totaux annuels de seulement 72 millions de francs? 72 millions de francs, c'est ce que les Suisses dépensent en trois jours pour jouir de la fumée; je pense que nous pouvons dépenser 72 millions de francs pour optimaliser notre protection.

Simoneschi-Cortesi Chiara · P-F · Consiglio nazionale · Ticino · Gruppo PCD/PEV/glp

Le groupe libéral-radical et le groupe PDC/PEV/PVL adoptent la motion.

Votazione

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 112 Stimmen

Dagegen ... 56 Stimmen

Schluss der Sitzung um 18.55 Uhr

La séance est levée à 18 h 55