Schuldenbremse

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Die Schuldenbremse soll das Haushaltziel 2001 auf Verfassungsstufe ablösen. Während dieses die Sanierung des Bundeshaushaltes, das heisst die Beseitigung der strukturellen Defizite, zum Ziel hat, geht es bei der Schuldenbremse gerade darum, den Bundeshaushalt inskünftig im Gleichgewicht zu halten und die Generierung neuer struktureller Defizite zu vermeiden. Konkret besteht das Ziel darin, die Staatsschuld nominell stabil zu halten, womit allerdings der durchaus willkommene Nebeneffekt verbunden ist, dass sich die Schuldenquote infolge Anwachsens des Bruttoinlandproduktes allmählich auf ein vernünftiges Mass zurückbildet. Die Schuldenbremse ist zwar ein finanzrechtliches bzw. finanzpolitisches Instrument, aber wenn die Feststellung zutreffend ist, dass Finanzpolitik stets auch Staatspolitik ist, dann wird dieser Zusammenhang gerade bei der Beurteilung der Vorlage über die Schuldenbremse manifest. Die Grundfrage, die sich bei diesem Instrumentarium stellt, geht nämlich dahin, ob es richtig sei, wenn sich Bundesrat und Parlament sogar auf Verfassungsstufe selber in Gestalt von Rechtsregeln Schranken bei den öffentlichen Finanzen auferlegen. Sind denn - so stellt sich die Frage - von der Politik nicht generell einfach alle Mittel zur Verfügung zu stellen, welche für die Erfüllung der staatlichen Aufgaben erforderlich sind? Wobei sich dann allerdings sofort und zwangsläufig eine weitere Frage stellte: Was ist denn Aufgabe des Staates - und in welchem Masse -, und was gehört in den Bereich von Wirtschaft und Gesellschaft? In der Kommission, die sich mit diesem Geschäft sehr sorgfältig und glücklicherweise ohne Zeitdruck beschäftigt hat, wurden solche Grundsatzfragen auch erörtert.

Bei der Frage des Eintretens konnte eigentlich keine Begeisterung aufkommen. Wenn Eintreten dennoch nicht bestritten war und deutlich beschlossen wurde, so geschah dies in der nüchternen Einsicht in die Notwendigkeit eines derartigen Instrumentariums. Denn es darf nicht übersehen werden, dass die Staatsschuld infolge sorgloser - man kann es nicht anders sagen - Auf- und Ausgabenbeschlüsse in den guten Achtziger- und in den Neunzigerjahren stark angewachsen ist: Von 38,5 Milliarden Franken im Jahr 1990 auf 102,3 Milliarden Franken im Jahr 1999. Das war fast eine Verdreifachung innert nur neun Jahren. Anders gesagt: Das Ausgabenwachstum belief sich in diesem Zeitraum auf im Durchschnitt 4,2 Prozent pro Jahr und war damit ungefähr doppelt so hoch wie das mittlere nominale Wirtschaftswachstum. Und dies, obwohl wir mit Artikel 126 Absatz 1 schon seit langem eine Bestimmung in der Bundesverfassung haben, die uns verpflichtet, die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten und einen allfälligen Fehlbetrag der Bilanz abzutragen.

Als weiterer Grund, der für Eintreten auf die Vorlage spricht, ist zunächst das Finanzleitbild vom 4. Oktober 1999 zu erwähnen. Von ihm hat unser Rat in zustimmendem Sinne Kenntnis genommen. Im Finanzleitbild ist die Schuldenbremse mit ihren Eckwerten - Konjunkturverträglichkeit, Verhinderung der Entstehung struktureller Defizite, Sanktionsmechanismus, Regelung auf Verfassungsstufe - ausdrücklich enthalten.

Ein weiteres Argument ist das Prinzip der Nachhaltigkeit. Dieses Prinzip gilt zweifelsohne auch in der Finanzpolitik und besagt im Grunde genommen nichts anderes, als dass wir nicht auf Kosten der nachfolgenden Generationen leben sollen. Das aber tun wir zweifelsohne. Wenn wir im Jahr etwa 3,9 Milliarden Franken allein für Schuldzinsen ausgeben - notabene mehr als 10 Millionen Franken pro Tag -, dann ist das auch mehr, als der Bund für den Bereich Bildung und Grundlagenforschung ausgibt. Wir könnten das Geld, nicht zuletzt in diesem Bereich, weiss Gott besser ausgeben.

Ein weiterer Grund für Eintreten: Gesunde öffentliche Finanzen bilden - zusammen mit einer guten Wettbewerbs- und Geldpolitik und selbstverständlich weiteren Rahmenbedingungen - einen wesentlichen Pfeiler für eine gute Wirtschaftspolitik. Niemand kann ein Interesse an einem Bund mit angeschlagenen Finanzen haben, auch nicht die Kantone.

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass wir mit dem Sanierungsziel 2001 natürlich bereits eine Art Schuldenbremse haben. Obwohl als befristete Massnahme konzipiert und auch in der Bundesverfassung bei den Übergangsbestimmungen angesiedelt, gilt das Sanierungsziel 2001 so lange, bis es durch verfassungsrechtliche Massnahmen zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung abgelöst wird. Das wollen wir mit der Schuldenbremse tun.

Schliesslich ist im Zusammenhang mit den Gründen, die für die Einführung dieser Schuldenbremse sprechen, auf die Perspektiven der Entwicklung der Bundesfinanzen in den nächsten Jahren hinzuweisen.

Dem Zusatzbericht der Eidgenössischen Finanzverwaltung zur Schuldenbremse kann entnommen werden, dass die aktualisierten Zahlen für die Finanzplanjahre 2001 bis 2004 ausgabenseitig eine kumulierte Entlastung von knapp 700 Millionen Franken und einnahmenseitig kumulierte Mindereinnahmen von rund 350 Millionen Franken ergeben. Per Saldo fallen die Ergebnisse somit kumuliert um 300 Millionen Franken besser aus.

Dies ist die gute Nachricht. Die schlechte Nachricht ist eine kumulierte Verschlechterung des Ergebnisses um etwa 4 Milliarden Franken, wenn jene Mehraufwendungen und Mindereinnahmen in Rechnung gestellt werden, für welche bereits konkrete Anträge im Raum stehen und welche auch bereits quantifiziert werden können. Es sind dies die Regelung des Bundesanteils an den 1,5 Mehrwertsteuerprozenten, der künftige Bundesbeitrag an die Arbeitslosenversicherung und die definitive Regelung bei der Umsatzabgabe sowie der Emissionsabgabe auf Obligationen.

Eine weitere Verschlechterung der Ergebnisse zeichnet sich ab, wenn weitere, heute noch nicht bezifferbare und im Finanzplan auch noch nicht eingestellte Mehrbelastungen in Rechnung gestellt werden. Ich erwähne hier als Beispiel die Expo.02.

Wie ist die Schuldenbremse ausgestaltet? Die Schuldenbremse geht von der Vorstellung aus, dass die Einnahmen und Ausgaben des Bundes über einen Konjunkturzyklus hinweg im Gleichgewicht zu halten sind. Im Unterschied zum Sanierungsziel 2001, nach welchem der Ausgabenüberschuss höchstens 2 Prozent der Einnahmen betragen darf - das sind heute ungefähr 900 Millionen bis 1 Milliarde Franken -, setzt die Schuldenbremse bei den Ausgaben an. Diese werden, an die Einnahmen gekoppelt, um einen Konjunkturfaktor korrigiert. Konkret: Der Höchstbetrag für die Ausgaben entspricht dem Produkt aus den geschätzten Einnahmen und dem Quotienten zwischen dem Trend-BIP und dem realen BIP. Ist das reale BIP kleiner als das Trend-BIP, so dürfen die Ausgaben die Einnahmen überschreiten, wogegen sie im umgekehrten Fall kleiner als die Einnahmen sein müssen.

Auf diese Weise sollen in Zeiten guter Wirtschaftslage Überschüsse erzielt und in schlechten Zeiten Defizite erwirtschaftet werden können.

Bei aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Entwicklungen, im Falle von Anpassungen am Rechnungsmodell sowie bei buchungsbedingten Zahlungsspitzen kann die Bundesversammlung entweder bei der Verabschiedung des Voranschlages oder seiner Nachträge den Höchstbetrag der Ausgaben erhöhen, wenn der zusätzliche Zahlungsbedarf 0,5 Prozent des Höchstbetrages erreicht. Das sind etwa 225 bis 250 Millionen Franken.

Für die Beschlussfassung ist allerdings die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder der beiden Räte erforderlich. Derartige Ausnahmesituationen sind beispielsweise nicht vorhersehbare Entwicklungen im Asylbereich, Naturkatastrophen, aber auch besonders schwere und eben auch im Ausmass nicht voraussehbare Rezessionen. Wenn bei der Erstellung der Staatsrechnung die effektiv getätigten Gesamtausgaben den zulässigen Höchstbetrag überschreiten, so wird die Überschreitung einem Ausgleichskonto, welches ausserhalb der Staatsrechnung geführt wird, belastet. Sobald die Staatsrechnung durch die eidgenössischen Räte genehmigt ist, wird der Höchstbetrag nach Massgabe der tatsächlich erzielten Einnahmen ermittelt, wobei eine Erhöhung oder eine Reduktion dem Ausgleichskonto gutgeschrieben oder belastet wird. Ein Fehlbetrag im Ausgleichskonto ist im Verlaufe mehrerer Jahre durch Kürzung auszugleichen. Eine Frist für den Ausgleich besteht grundsätzlich nicht. Die Vorlage des Bundesrates sieht vor, auch allfällige Überschüsse auszugleichen, das heisst abzutragen.

Die Kommission beantragt Ihnen hier aber, auf die Abtragung von Überschüssen zu verzichten, damit nicht nur die Option, entweder mehr auszugeben oder die Steuern bzw. Abgaben zu senken, sondern auch die Option Schuldenabbau möglich ist. Wir werden im Laufe der Detailberatung darauf zurückkommen. Die Ampel leuchtet rot auf, sobald ein Fehlbetrag im Ausgleichskonto 6 Prozent der im vergangenen Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben überschreitet. Das sind etwa 2,7 bis 3 Milliarden Franken. Für diesen Fall verlangt das Gesetz, dass die Überschreitung innerhalb der drei folgenden Rechnungsjahre auszugleichen ist.

Der Umsetzungsmechanismus von Kürzungen ist wie folgt ausgestaltet: Der Bundesrat beschliesst Einsparungen in seinem Zuständigkeitsbereich und beantragt der Bundesversammlung die für zusätzliche Einsparungen notwendigen Gesetzesänderungen.

Tritt der Fall von Artikel 24d Absatz 2 ein - wenn also der Fehlbetrag 6 Prozent überschreitet -, setzen die eidgenössischen Räte ihren Erlass nach Artikel 165 der Bundesverfassung, d. h. nach dem Dringlichkeitsrecht, in Kraft.

Die Räte sind an den Betrag der Sparvorhaben des Bundesrates gebunden. Sie sind im Falle der Überschreitung von 6 Prozent auch an die zeitliche Limite von drei Jahren gebunden. Sie sind aber materiell nicht an die entsprechenden Anträge des Bundesrates gebunden, sondern könnten sagen: Wir wollen die Einsparungen nicht in diesem, sondern in anderen Bereichen vornehmen.

Formell ist die Vorlage über die Schuldenbremse in zwei Teile gegliedert. Vorlage 1 enthält die Bestimmungen auf Verfassungsstufe. Das Konzept der Schuldenbremse wird hier auf Verfassungsstufe präsentiert. Vorlage 2 enthält die Änderungen des Finanzhaushaltgesetzes.

Bevor Kollege Plattner seinen Rückweisungsantrag im Einzelnen begründet, ganz kurz und generell einige Ausführungen dazu: Der Rückweisungsantrag Plattner bezieht sich, wenn ich das richtig sehe, nur - aber selbstverständlich immerhin - auf die Vorlage 2. Dieser Rückweisungsantrag wird zumindest von mir dahin gehend interpretiert, dass das Konzept der Schuldenbremse, wie es eben in der Vorlage 1 auf Verfassungsstufe enthalten ist, auch von Kollege Plattner nicht bestritten wird.

Der Antrag Plattner auf Rückweisung unterstellt jedoch unserer Kommission, sie habe die Auswirkungen der Schuldenbremse, aber auch die Einflussfaktoren, zu wenig geprüft.

Wenn ich im Eintretensvotum gesagt habe, es handle sich vor allem auch um eine staatspolitische Vorlage, so ist im Zusammenhang mit dem Rückweisungsantrag Plattner zu erwähnen, dass sie eben auch eine finanzrechtliche, eine finanzwissenschaftliche, eine finanztechnische Vorlage ist. In solchen Situationen ist es die ureigenste Aufgabe der Parlamentarierinnen und Parlamentarier und insbesondere der Kommissionen, die betreffenden Vorlagen kritisch zu hinterfragen. In diesem Sinne sind die Fragen von Kollege Plattner durchaus berechtigt.

Ich kann Sie aber versichern, dass zwar nicht genau die gleichen, aber doch sehr ähnliche und in die gleiche Richtung gehende kritische Fragen auch im Rahmen der Beratungen in der Finanzkommission erörtert worden sind. Wir haben auch entsprechende Zusatzberichte verlangt.

Für die Finanzkommission bestand in dieser Beziehung die Aufgabe darin, sich zu vergewissern, ob die Voraussetzungen und Auswirkungen der vorgeschlagenen Schuldenbremse, nach dem heutigen Stand der Wissenschaft, die vor allem auch auf der Empirie beruht, so gut und so umfassend wie möglich ausgelotet und abgeklärt wurden. Diese Gewissheit hatten wir in der Kommission.

Wenn wir die Schuldenbremse so ausgestaltet haben wollen, dass sie zum Ziel hat, den Bundeshaushalt über einen Konjunkturzyklus hinweg im Gleichgewicht zu halten und die Entstehung neuer, struktureller Defizite zu vermeiden, gibt es nur den vom Bundesrat aufgezeigten Weg. Eine Zustimmung zum Rückweisungsantrag Plattner würde mit Sicherheit dazu führen, dass die Kommission zu den gleichen Anträgen käme. Eintreten war in der Kommission unbestritten.

Ich beantrage Ihnen, ein Gleiches zu tun.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

La proposition de renvoi Plattner ne porte, je vous le rappelle, que sur le projet 2, à savoir la loi fédérale sur les finances de la Confédération.

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Ich begrüsse den Versuch, eine Regelung zu finden, welche die antizyklische Ausgabenpolitik des Staates fördert und versucht, den Anstieg der Verschuldung zu dämpfen oder diese gar zu stabilisieren - wie der Berichterstatter das schon gesagt hat. Mit anderen Worten: Es ist richtig, dass ich die Vorlage des Bundesrates begrüsse. Ich wehre mich nicht gegen eine Schuldenbremse, das möchte ich klargestellt haben.

Vielleicht mehr als die Finanzkommission, die von der Aufgabe her, die sie erfüllt, immer auch eine recht technische Sichtweise hat, bin ich mir aber bewusst, dass wir einen Teil der Finanzpolitik auf eine mathematische Formel abstützen, wenn wir hier ein neues Instrument einführen, das wir bis anhin so nicht kannten. Ich bin mir auch bewusst, dass die Faktoren, die in dieser Formel stehen, von den paar Konjunkturforschungsstellen, die es in der Schweiz gibt, bestimmt werden und wir damit einiges aus der Hand geben, was wir bis anhin in der Hand hatten. Ich meine, dass ein solches Instrument schon sehr genau angeschaut werden muss.

Natürlich gehe ich davon aus, dass die Finanzkommission das sorgfältig getan hat. Nur: Bis letzten Mittwoch hatten wir noch keine Fahne; wir konnten nicht sehen, wie die Finanzkommission reagiert. Es gibt auch keinen schriftlichen Bericht. Uns gewöhnlichen Nichtmitgliedern der Finanzkommission stand so ausschliesslich die Botschaft des Bundesrates zur Verfügung. Diese habe ich dann auch gelesen.

Ich habe mich gefragt, was sich der Bundesrat alles überlegt hat und was sich die Finanzkommission überlegt hat. Erschreckt haben mich die Tabelle auf Seite 4704 und die Grafik auf Seite 4705 der Botschaft, denen man leicht entnehmen kann, dass der Staat während der letzten grossen Rezession der Neunzigerjahre, die uns ja nun weiss Gott Mühe gemacht hat, im Verlauf von sieben Jahren rund 32 Milliarden Franken hätte einsparen müssen. Er hat in diesen Jahren rund 300 Milliarden Franken ausgegeben; in den Jahren 1993 bis 1999 wäre also eine Reduktion der Staatsausgaben um zehn Prozent nötig gewesen, wenn die Schuldenbremse damals schon gegolten hätte und wir uns an sie gehalten hätten. Das ist natürlich nicht nichts, und ich denke, da kommen einem zu Recht Fragen in den Sinn. Die Botschaft sagt zu meinen Fragen eigentlich recht wenig. Meine Frage war z. B.: Ja, was macht das denn für die Wirtschaftslage und die Rezession aus, wenn sich der Staat gar nicht antizyklisch, sondern prozyklisch verhalten würde und seine Ausgaben in der Rezession gegenüber dem, was wir jetzt ausgegeben haben, noch um zehn Prozent kürzen müsste?

Würde das die Rezession nicht verstärken? Würde das die Arbeitslosigkeit nicht verstärken? Wenn dies der Fall wäre: Wie würden sich die Kosten, die durch die Arbeitslosigkeit entstünden, auf die ganze Geschichte auswirken? Das ist ein komplexes System mit vielen Rückkoppelungen. Man kann es nicht einfach nur in einer Vorwärtsstrategie linear anschauen; man muss das ganze System betrachten.

Wenn wir so viel kürzen müssten - wir hätten das, verglichen mit dem tatsächlichen Verlauf, tun müssen -: Was hiesse das für die Sozialausgaben? Wie wären wir mit den Investitionen umgegangen? Hätten wir da nicht einen Investitionsstopp beschlossen? Das ist bekanntlich immer leichter zu beschliessen, als laufende Ausgaben zu kürzen. Wie stark wäre dieser Investitionsstopp gewesen? Welche Auswirkungen hätte er auf den Finanzausgleich zwischen den wirtschaftlich stärkeren und schwächeren Regionen oder den wirtschaftlich stärkeren und schwächeren Bevölkerungsschichten gehabt?

Das sind Fragen, die mir insbesondere im Zusammenhang mit dieser Grafik beim ersten Mal, als ich die Botschaft in die Hand nahm, in den Sinn kamen. Ich habe dann am letzten Donnerstag das ganze "Heftchen" des Bundesrates auf die lange Zugfahrt nach Basel mitgenommen und darüber vertieft nachgedacht.

Wenn man sagt, die Schuldenbremse hätte uns geholfen, den Schuldenanstieg zu vermeiden, dann hätten wir ja eigentlich nicht erst in den Neunzigerjahren prozyklisch Ausgaben kürzen müssen, sondern wir hätten in den Achtzigerjahren, als der Sündenfall tatsächlich passierte, aufgrund der Schuldenbremse - sie ist ja das einzige neue Instrument - erkennen müssen, dass wir nun "in den Hammer hineinlaufen", wie man so schön sagt. Hätte man das erkennen können? Diese Frage wird in der Botschaft nicht beantwortet. Auch dazu, was man dagegen getan hätte, wenn man es allenfalls erkannt hätte, wird nichts gesagt; auch darüber nicht, welche Wirkungen das auf den Gang der Wirtschaft gehabt hätte.

Ausserdem ist mir während dieser Heimfahrt aufgefallen, dass das Wort "Inflation" in dieser Botschaft praktisch nicht vorkommt. Nun wissen Sie alle, dass die Einnahmen immer hinter den Ausgaben hinterherhinken, wenn die Inflation hoch ist. Die Ausgaben sind sofort inflationär aufgeblasen, die Einnahmen sind es wegen der Postnumerando-Besteuerung noch nicht. Das heisst, dass allein aufgrund der sich ändernden Inflation immer eine Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben entsteht.

Es gab Jahre - an die ich mich gut erinnern kann -, in denen wir bis zu 10 Prozent Inflation hatten, die auch rasch anstieg. Jetzt haben wir, Gott sei Dank, eine Inflation mit einer sehr gemächlichen Gangart, aber das kann doch nicht bedeuten, dass man etwas auf Gesetzesstufe erhebt, das die Inflation völlig ausklammert, denn dort lauert ein Problem.

Dann habe ich mich gefragt, ob man nicht auch die Einnahmenprognosen entsprechend glätten müsste, wenn man schon die Ausgaben glätten will. Der Bundesrat diskutiert das in der Botschaft in zwei, drei Sätzen, lehnt es aber ab. Mir hat diese Erläuterung nicht genügt, aber eine Antwort hatte ich selber auch nicht.

Als weiterer Punkt ist mir während der Zugfahrt nach Basel aufgefallen, dass der Konjunkturfaktor, den der Bundesrat uns vorschlägt und den die Finanzkommission übernimmt, implizit davon ausgeht, dass die so genannte BIP-Elastizität der Bundesfinanzen genau gleich eins sei. Mit anderen Worten nimmt man an, wenn das Bruttoinlandprodukt um 10 Prozent steige, würden auch die Einnahmen um 10 Prozent steigen, und wenn es um 10 Prozent sinke, würden auch die Einnahmen um 10 Prozent sinken.

Wir haben progressive Steuersysteme. Das heisst, wenn z. B. Inflation herrscht, haben wir den Effekt der kalten Progression. Die Leute bezahlen mehr Steuern, als es eigentlich der Meinung des Gesetzes entspricht. Davon ausgehend habe ich vermutet, dass die BIP-Elastizität der Bundeseinnahmen deutlich über eins sein müsste. Was macht es denn für einen Sinn, einen Konjunkturfaktor einzuführen, der von eins ausgeht und damit die Dämpfungen, die die Schuldenbremse einführen will, viel zu gross ausfallen lässt, wenn die wirklichen Einnahmen eine BIP-Elastizität haben, die grösser als eins ist?

Die letzte Frage, die mir im Zug eingefallen ist - inzwischen war ich fast in Basel angekommen -: Ist es richtig, Investitionsausgaben genau gleich zu behandeln wie laufende Ausgaben? Diesem Thema widmet sich der Bundesrat recht ausführlich und mit Begründungen, die ich akzeptieren kann. Deshalb habe ich diese Frage, wie Sie sehen, auch nicht in meinen Rückweisungsantrag aufgenommen.

Als ich dann in Basel war, war ich schon ziemlich stark verunsichert. Ich hoffe, es gelingt mir, auch Sie zu verunsichern, wenn Sie die Sache mit mir zusammen durchdenken. Worauf lassen wir uns da ein? Ist das wirklich das richtige Instrument, oder kann es noch verbessert werden?

Der günstige Zufall wollte es, dass ich im Büro von einer Mitarbeiterin zwei Berichte in die Hand gedrückt erhielt; sie ist Mitglied des Verfassungsrates des Kantons Basel-Stadt, und dort befasst man sich auch mit diesen Dingen. Es sind zwei Beiträge der Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (KOF) vom letzten November und Dezember, die sich ausführlich und mit ökonomischem Sachverstand, der mir mangelt, mit dieser Schuldenbremse des Bundesrates befassen.

Was mich überrascht hat, ist, dass meine kritischen Fragen hier allesamt - eine nach der anderen und noch zwei, drei dazu - aufgegriffen werden, mit den genau gleichen Sorgen, die ich habe. Es geschieht im kühlen Jargon der Ökonomen, ist sehr viel besser fundiert und theoretisch natürlich gut untermauert. Mir hat das bestätigt, dass ich hier nicht einfach einer ideologischen Verblendung aufsitze, sondern dass ich in meiner Kritik wirklich Punkte anführe, die auch für andere und für sachverständigere Leute wichtig sind.

Ich erlaube mir nun deshalb, Ihre Zeit in Anspruch zu nehmen und Ihnen über diese Berichte der KOF ein bisschen etwas zu erzählen.

Die KOF fängt ganz vorne an. In der öffentlichen Diskussion über die Staatsfinanzen, schreibt sie, werde häufig davon ausgegangen, dass die Staatsverschuldung grundsätzlich unerwünscht sei. Hinter dieser Ansicht stehe die Vorstellung eines konservativen Familienoberhauptes oder die eines Vereinskassiers, der sich eines massvollen Ausgabengebarens befleissige. "Ein solches Verhalten ist nicht einmal für private Wirtschaftsakteure rational, und bezogen auf den Staat ist die Analogie zum privaten Haushalt verfehlt. Eine quantitative Angabe der Obergrenze der Staatsverschuldung scheint a priori nicht möglich, und für die Schweiz, welche mit 55 Prozent im Jahre 1998 eine der niedrigsten Schuldenquoten aller Industrieländer aufwies, dürfte die Gefahr einer Zahlungsunfähigkeit ohnehin gering zu veranschlagen sein."

Ein dritter allgemeiner Satz, den ich Ihnen nicht vorenthalten möchte: "Nicht einmal die Fixierung eines bestimmten Wertes der Staatsschuld ist zwingend; eine einmalige Erhöhung der Schuldenquote von beispielsweise 60 Prozent" - das ist der heutige Stand - "auf 80 Prozent des Bruttoinlandproduktes kann nicht als a priori unvereinbar mit einer nachhaltigen Finanzpolitik gleichgesetzt werden."

Aus diesen allgemeinen Überlegungen, die eher als kritischer Einstieg in die Detaildiskussion zu verstehen sind, folgert dann die KOF - und das, meine ich, ist ein sehr politisches Argument -: "Die möglicherweise bestehende Hoffnung, die finanzpolitische Diskussion um die Höhe der Staatsausgaben liesse sich auf statistisch-technischem Weg erledigen, dürfte sich als Illusion erweisen. Auch bei der Anwendung der vorgesehenen Schuldenbremse werden die finanzpolitischen Entscheidungsträger" - das sind wir - "nicht umhin kommen, ähnlich wie die Nationalbank bei der Festlegung der Geldpolitik Jahr für Jahr eine differenzierte Einschätzung der konjunkturellen Lage und der konjunkturellen Aussichten vorzunehmen." So weit die KOF.

Man könnte sich nun aufgrund dieser allgemeinen Äusserungen wirklich fragen, ob nicht schon der Ansatz verfehlt sei, den uns Bundesrat und Finanzkommission vorschlagen. Ich glaube es nicht. Ich möchte ausdrücklich nicht so weit gehen, und ich begrüsse, wie ich schon gesagt habe, die Idee, den Versuch einer Stabilisierung der Ausgaben und der Schulden. Aber wenn schon die Grundlage kritisch hinterfragt werden kann, muss man nicht nur gut überprüfen, ob der Anstieg der Schulden verhindert wird - das wäre ja schön -, sondern auch, welche Wirkungen die Schuldenbremse auf die Wohlfahrt der Bevölkerung hat. Schliesslich geht es letztendlich ja nicht um das Ausmass der Schulden, sondern um die langfristige Wohlfahrt der Bevölkerung.

Ich möchte Sie daran erinnern, dass wir in der Bundesverfassung schon einen Artikel haben - Artikel 100, den Konjunkturartikel -, der uns geradezu dazu verpflichtet, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, die Teuerung zu bekämpfen und die wirtschaftliche Entwicklung aller Landesteile zu berücksichtigen. Das sind genau die Punkte, an denen meine Fragen zur Schuldenbremse angesetzt haben, und wie ich erläutert habe, sagen die Botschaft des Bundesrates und jetzt auch der Kommissionssprecher gerade dazu sehr wenig Detailliertes, ausser einer Versicherung, es sei schon alles in Ordnung.

Nun möchte ich Ihnen aber die Detailanalyse der KOF auch kurz vorstellen. Sie übt starke Kritik am Entwurf des Bundesrates, wenn auch - wie es sich für Professoren gehört, wenn sie nicht gerade Politiker sind - in völlig unpolemischer Art und Weise. Sie untersucht genau am Beispiel der schwierigen Neunzigerjahre, was die Schuldenbremse damals bewirkt hätte, wäre sie schon in Kraft gewesen. Sie stellt Folgendes fest:

1. Die Schuldenbremse nach Entwurf des Bundesrates wirkt deutlich restriktiver als die in der wissenschaftlichen Literatur als Ziel formulierte konstante Schuldenquote. Die Schuldenbremse des Bundesrates würde die Schulden nicht nur stabilisieren, sondern - wenn sie ernst genommen würde - sogar verringern.

2. Die Ausgaben gemäss der Schuldenbremse wären in der Rezession zu niedrig, der Ausgabenplafond wird zu stark beschränkt. Im Aufschwung dagegen wäre der Ausgabenplafond zu hoch. Der Grund dafür ist, was ich eben vermutet habe, dass offenbar die Ökonomen beweisen können, dass die BIP-Elastizität der Einnahmen des Bundes deutlich grösser als eins ist.

3. Die Inflation muss unbedingt berücksichtigt werden, denn da gibt es erhebliche Schwierigkeiten. Ich habe Ihnen schon gesagt, dass das Wort in der Botschaft, wenn ich sie sorgfältig genug gelesen habe, nicht vorkommt.

4. Diese Folgerung scheint mir wirklich evident: Wenn man schon aufgrund eines geglätteten Konjunkturverlaufs eine Schuldenbremse einführt und damit strukturelle Verwerfungen im Haushalt vermeiden will, braucht man vorausschauend ebenfalls eine Möglichkeit, geglättete Einnahmenprognosen zu machen. Man braucht also, mit anderen Worten, eine wesentlich längerfristige Finanzplanung, wenn man eine Schuldenbremse einführt. Man kann die Schuldenbremse nicht so einführen, wie es der Bundesrat vorschlägt; sie greift ja erst "nach gehabter Freude" ein, wenn die Ausgaben zu hoch werden, und nicht schon im Voraus, was ja eigentlich nötig wäre.

5. Die Kantonsanteile an den Ausgaben des Bundes - diese sind nicht klein - und die Bundesbeiträge an die Sozialversicherungen, die weiss Gott auch nicht klein sind, müssten ebenfalls in gleicher Art wie bei der Schuldenbremse über Ausgleichskonten geführt werden, denn sonst gäbe es eine empfindliche Schädigung des Finanzausgleichs zwischen den wirtschaftlich schwachen und den starken Regionen und den wirtschaftlich schwachen und den starken Bevölkerungsschichten im Lande. Es genügt also nicht, nur die direkten Bundesausgaben so zu behandeln, sondern man müsste separat auch alle gesetzlich gebundenen Sozialausgaben und Kantonsanteile mit separaten analogen Fonds kontrollieren.

6. Für mich ist dies eigentlich der entscheidende Punkt, denn er zeigt, dass die Schuldenbremse in der vorliegenden Ausgestaltung Artikel 100 der Bundesverfassung, dem Konjunkturartikel, widerspricht: In den Neunzigerjahren hätte die Schuldenbremse laut Aussagen der KOF zu einem negativen Impuls auf die Volkswirtschaft von fast minus 2 Prozent geführt. Das wäre in der tiefsten Rezession mit den höchsten Arbeitslosenquoten passiert - in den Jahren 1993/94 - und hätte zweifellos die Volkswirtschaft noch in erheblich grössere Schwierigkeiten gestürzt. Die KOF schreibt wörtlich: "Die Schuldenbremse hätte die Konjunktur in den Jahren 1993 und 1994 deutlich negativ beeinflusst. Dem Ziel einer Verstetigung der Ausgaben entlang dem potenziellen Wachstumspfad wäre mit der Schuldenbremse in den Neunzigerjahren noch weniger nachgelebt worden, als dies effektiv der Fall war. Die realen Staatsausgaben hätten sich schon früher verflacht und hätten die wirtschaftliche Flaute deutlich verstärkt."

7. Investive Ausgaben brauchen eine Sonderbehandlung. Die KOF schlägt vor, die so genannte "golden rule" einzuführen, d. h. eine Regel, nach der die Zunahme der Verschuldung im Ausmass der Nettoinvestitionen zulässig sei. Die KOF sagt, wenn man das nicht einhalte, drohten durch Vernachlässigung investiver Bereiche der Volkswirtschaft - und dazu, das sagt sie explizit, gehören z. B. auch die Bildungsausgaben - Folgekosten, die weit höher seien als die scheinbar eingesparten Mittel.

8. Man darf den Konjunkturfaktor nicht einem technischen Automatismus überlassen, der zudem noch in der Prognose von vier Konjunkturforschungsinstituten im Land - ich glaube, mehr haben wir nicht - für die nächsten Jahre bestimmt wird, denen wir dann sozusagen die Verantwortung abgeben. Der Bundesrat sagt in der Vorlage, dass er die Prognosen dieser Institute dann mitteln wolle, um die Konjunktur des nächsten Jahres zu bestimmen. Die KOF dagegen sagt, dieser Konjunkturfaktor müsse Jahr für Jahr aufgrund einer fundierten Einschätzung der wirtschaftlichen Entwicklung neu festgelegt werden.

9. Diese letzte Schlussfolgerung der KOF betrifft etwas, das ich schon gar nicht stark betonen will, denn da weiss ich, das gäbe erheblichen Ärger. Die KOF sagt, von der ökonomischen Theorie her müsste man auch den verfassungsmässigen Spielraum zur antizyklischen Variation der Einnahmen in Betracht ziehen - d. h. mit anderen Worten automatische Steuererhöhungen oder auch automatische Steuersenkungen in guten Jahren - und nicht nur der Ausgaben. Das erwähne ich der Vollständigkeit halber.

Soweit also die Kritikpunkte der KOF, und ich hoffe, Sie haben gesehen, dass die KOF dieselben Fragen stellt und beantwortet, die mir selber eingefallen sind. Ich meine wirklich, es ist nicht zu weit gegangen, wenn man sagt: So, wie sie gemeint ist, verletzt die Schuldenbremse den Konjunkturartikel der Bundesverfassung. Man kann das am Verhalten nachweisen, zu dem sie uns in den Neunzigerjahren gezwungen hätte.

Das ist der eigentliche Grund, weshalb ich Rückweisung - nicht des Verfassungsartikels, sondern nur der Änderungen im Finanzhaushaltgesetz - an die Finanzkommission beantrage.

Ich möchte, dass darüber anhand dieser konkreten Fragen noch einmal nachgedacht und uns schriftlich berichtet wird. So haben wir dann auch etwas in der Hand, wenn wir entscheiden, und haben dann nicht nur ein fünfminütiges Votum des Berichterstatters, der uns versichert, die Kommission habe alles geprüft. Ich meine, es wäre auch gut, wenn die kompetente Fachkommission des Ständerates, nämlich Ihre WAK, sich in Form eines Mitberichtes über die Sache beugen würde. Denn die WAK hat die Aufgabe und - wie ich meine - wirklich auch die Kompetenz, über die wirtschaftlichen Aspekte eines solchen Mechanismus eine fundierte Meinung abzugeben.

Ich will zum Schluss nur noch ein Argument, das im Anschluss an meinen Rückweisungsantrag sicher kommen wird, schon vorwegnehmen und etwas dazu sagen: Man wird sagen, dass genau deshalb die Ausnahmeregelung in das Gesetz und in die Bundesverfassung eingeführt worden sei; wenn es dann eben solche Probleme gäbe, könne man jederzeit beschliessen, was man wolle, denn sobald das Parlament mit einer absoluten Mehrheit die Ausgabenplafond nach oben setze, falle für diesen Erhöhungsbetrag die ganze "Schuldenbremserei" weg; das werde nicht dem Ausgleichsfonds belastet, und damit hätte man am Schluss doch freie Hand. Das ist zwar richtig, und ich bin sehr froh, dass diese Ausnahmeregelung im Text drin ist. Aber ich meine gleichzeitig, dass eine solche Argumentation die Bankrotterklärung jener Proponenten der Schuldenbremse wäre, die dann sagen müssten: Immer wenn es heiss wird, setzen wir sie ausser Kraft.

Wenn die Schuldenbremse keine andere Funktion hätte, als uns darauf hinzuweisen, was jetzt nach diesem mathematischen Mechanismus die richtige Ausgabenhöhe wäre, uns aber in allen einigermassen schwierigen Lagen - 6 Prozent des Bruttosozialproduktes sind keine hohen Defizite, das sind im Moment 2,5 Milliarden Franken - empfiehlt, einfach über die Ausnahmeregelung zu beschliessen, dann, meine ich, ist sie nicht mehr als ein moralischer Wegweiser. Den gibt uns Bundesrat Villiger ja ohnehin in jeder Budgetdebatte; ob wir dazu dann noch die Schuldenbremse in Form eines Gesetzes brauchen, würde ich dann doch sehr bezweifeln.

Zudem wird ja vom Bundesrat recht deutlich gesagt: Die Ausnahmeregelung soll nur bei schwerwiegenden Ereignissen wie schweren Rezessionen, Naturkatastrophen, Kriegen und anderen besonderen Entwicklungen Anwendung finden. Ich frage mich schon: Wären dann die Neunzigerjahre darunter gefallen, und wenn ja, ab welchem Jahr? Hätten wir schon 1992 von einer schweren Rezession gesprochen oder erst 1995, nachdem die Arbeitslosenzahlen dann wirklich lange Zeit hoch geblieben sind?

Ein drittes Argument dazu: Wenn wir jedesmal die Ausnahmeregelung in Anspruch genommen hätten, dann muss ich doch darauf hinweisen, dass die Schulden genauso gestiegen wären, wie sie tatsächlich gestiegen sind - von diesen 40 auf die 100 Milliarden -, und die Schuldenbremse hätte eben doch nichts gebracht.

Hätten wir aber die Schuldenbremse wirklich wirken lassen, dann hätte sie, das habe ich gezeigt, verheerend gewirkt und dann ginge es dem Land und der Bevölkerung wesentlich schlechter als jetzt, nachdem wir so gelebt haben, wie wir es eben getan haben.

Summa summarum: Wir müssen die Sache noch einmal anschauen. Mir geht das zu schnell; es werden zu viele Fragen gestellt - auch von Fachleuten -, die nun nicht beantwortet worden sind. Wir führen etwas Neues ein, das wir so in den 150 Jahren seit der Staatsgründung noch nie hatten, und ich denke, Vorsicht ist die Mutter der Porzellankiste - typischerweise kennt ja niemand den Vater!

Die WAK sollte mitdenken. Ich bitte Sie, meinem Rückweisungsantrag zuzustimmen.

Slongo Marianne · Ständerat · Nidwalden · Christlichdemokratische Fraktion

Über Inhalt und Zielsetzung der Vorlage betreffend die Schuldenbremse hat uns der Präsident der Finanzkommission, Herr Inderkum, eingehend informiert. Als Verantwortliche der Politik sind wir jetzt gefordert, Eckwerte zu formulieren, die eine effiziente Durchsetzung ermöglichen, und eben keine neuen Sündenfälle zu begehen. Aus meiner Sicht sind dabei speziell drei Punkte zu beachten:

1. Den Begehrlichkeiten nach immer neuen Abgeltungen, speziell in Zeiten guter Rechnungsabschlüsse, darf nur selektiv entsprochen werden.

2. Notwendige Zusatzausgaben sind situativ auf deren Bedeutung hin zu bewerten. Mehrausgaben dürfen nur dann bewilligt werden, wenn die erfolgreiche Weiterentwicklung unseres Staates, unserer Gesellschaft und der Wirtschaft dies absolut erforderlich macht. Diese Zusatzausgaben sind innerhalb dreier Jahre wieder zu kompensieren.

3. Diese Schuldenbremse darf keine "Bremsspuren" hinterlassen - um dies ein wenig salopp zu formulieren -, welche sich negativ auf die ertragsstärkende Entwicklung unserer kleinen und mittleren Betriebe niederschlagen. Der Umsetzung einer effizienten Familienpolitik ist ebenso Beachtung zu schenken.

Ich unterstütze sowohl Inhalt wie Zielsetzung dieser Vorlage. Wir sind dazu aufgefordert, die Einhaltung strikte zu überwachen und die Resultate laufend zu kontrollieren. Mit der Annahme dieser Vorlage nehmen wir uns selber in die Pflicht.

Ich bitte Sie, einzutreten und den Vorlagen zuzustimmen.

Merz Hans-Rudolf · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

In gewissen Ländern gibt es ein Budgetministerium - neben dem Finanzministerium. Was geschieht in einem solchen Budgetministerium? Da wird das Rohholz eingeliefert, das Schwemmholz, das Edelholz und alles, was die Departemente liefern und einbringen, und dann wird das Holz mit Säge und Beil zurechtgestutzt und zu Reisigwellen gebunden. Es gibt ja nichts Schöneres, als an einem Waldrand eine schöne Reisig, einen "Büschelihaufen", zu sehen.

Und genau das Bündeln von staatlichen Anliegen, die Frage, was man mit einem Budget machen muss, ist zentral. Es geht eben nicht ohne Beil und Drahtschlingen, das hat die Erfahrung in unserem Land in den letzten Jahren leider gezeigt. Wie wäre es denn sonst möglich gewesen, dass wir innert zehn Jahren die Schulden des Bundes von 38 auf über 100 Milliarden hätten ansteigen lassen können? Und das trotz einer Verfassungsbestimmung, und zwar nicht der von Artikel 100, sondern der von Artikel 126! Ich lese Ihnen vor, was dort in Absatz 1 steht: "Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht." Punkt.

Was ist geschehen? Trotz dieser Verfassungsbestimmung haben wir über 100 Milliarden Franken Schulden, und die Bedeutung dieser Verfassungsbestimmung ist auf das Niveau eines Wirtshausschildes gesunken - mehr nicht! Sie wird überhaupt nicht realisiert.

Deshalb ist die Einführung einer griffigen und funktionierenden Schuldenbremse nötig. Sie ist nicht revolutionär, Herr Plattner, sie ist auch nicht neu, es gibt sie schon, auch einige Kantone kennen sie. Nehmen Sie den Kanton St. Gallen, der mit diesem Instrument erfolgreich arbeitet und dessen Finanzdirektor uns in der Kommission geschildert hat, wie man damit umgeht.

Die Regel der Schuldenbremse, wie wir sie vorschlagen, ist einfach: Der Höchstbetrag für die Ausgaben des Bundes wird, um einen Faktor der konjunkturellen Lage korrigiert, an die Höhe der Einnahmen gebunden. Es handelt sich also um eine ganz einfache Ausgaben- und um keine Saldoregel. Die Schuldenbremse lässt sowohl Defizite als auch Überschüsse zu - beides -, sie führt aber nicht automatisch zum Abbau der Bundesschulden, sondern sie führt automatisch zu deren Stabilisierung. Und da, Herr Plattner, haben wir lange darüber diskutiert, ob dieses Ziel überhaupt genügt. Wir haben gesagt, es genüge nicht, wir sollten eigentlich eine Möglichkeit haben, mit der Zeit auch Schulden abbauen zu können. Das hat die Kommission dann eingebaut; sie hat korrigierend in die Vorlage eingegriffen, indem sie gesagt hat, Überschüsse des Ausgleichskontos seien nicht automatisch auszugleichen. Hier besteht dann eben der Spielraum für den Abbau von Schulden. Das Instrument ist einfach, es bleibt es auch bei differenzierter konjunktureller Betrachtung. Ich komme auf diesen Punkt zurück.

Was soll man staatspolitisch von diesem Instrument halten? Als liberaler Politiker hat man natürlich auf den ersten Blick schon etwas Mühe, sich einem solchen Joch zu unterwerfen, das muss ich also schon auch sagen; man musste sich das etwas zurechtlegen. Denn unser System, das ja auf den Interessenausgleich ausgerichtet ist und um das Salz und den Pfeffer des Referendums ergänzt wird, macht ja gerade den Reiz und die Spannung der Politik aus - der Politeia. Das ist ja eigentlich unsere ureigenste Aufgabe, mit der wir uns täglich auseinander setzen müssen. Was bedeutet es demgegenüber, nun ein Joch einzubauen? Ist es eine Beruhigungspille für die internationale Bewertung der Schweiz, so wie das die EU mit ihren Ländern durch die Maastrichter Kriterien macht? Oder ist sie eigentlich ein Eingeständnis der finanzpolitischen Unfähigkeit von Verwaltung und Gesetzgeber? Oder ist sie der Ausdruck einer Staatsräson, die besagt, auf Dauer könne ein gesunder Haushalt schlicht nicht mehr ausgeben, als er einnimmt? Oder ist sie eine Entmündigung des Parlamentes zugunsten einer Vollmacht für den Bundesrat beim alljährlichen Budgetbeschluss? Oder ist sie, wie es in der Botschaft des Bunderates unter anderem heisst, in erster Linie einfach ein vernünftiges Instrument zur Haushaltsteuerung?

Gut, wahrscheinlich ist sie von allem etwas. Bis zu einem gewissen Grad beschneidet sie unsere Spielräume und die Entscheidungsfreiheiten - aber natürlich auch jene des Bunderates; denn das Instrument richtet sich an alle, die mit der Finanzpolitik befasst sind. Und sie ist auch eine Möglichkeit, "runde Tische" und rote Köpfe künftig zu verhindern.

Wenn ich mich also trotz liberaler Vorbehalte eindeutig für diese Schuldenbremse ausspreche, so aus der Einsicht der finanzpolitischen Notwendigkeit und eben dank der rahmengebenden Funktion. Die Rahmengebung, nicht die Wissenschaftlichkeit ist das Entscheidende des Instrumentes.

Ich bin der Meinung, dass wir die Schuldenbremse unter drei Bedingungen akzeptieren sollten:

1. Auch zukünftig muss sie instrumentalen Charakter haben und darf nicht politischen Eigenwert besitzen. Sie muss unser Instrument sein, wir müssen sie handhaben, das Instrument darf nicht uns handhaben.

2. Sie muss Allgemeingültigkeit besitzen und neutral, d. h. immun gegenüber Sonderinteressen sein. Die Versuchung, beispielsweise Investitionen oder gewisse Standesinteressen auszunehmen, ist natürlich immer vorhanden. Wenn das aber Platz greift, dann wird der instrumentale Charakter abgeschwächt.

3. Sie muss den Schuldenabbau ermöglichen, also auch in Bezug auf die Handhabung des Schuldenabbaus flexibel sein.

Ich beantrage Ihnen, auf die Vorlagen einzutreten und ihnen zuzustimmen.

Nun noch zum Rückweisungsantrag Plattner. Herr Plattner stellt eine ganze Reihe von Fragen an die Kommission, die er auf einer Reise nach Basel entworfen hat. Ich frage mich, was passiert wäre, wenn er in Basel nicht hätte aussteigen müssen, sondern nach Hamburg weitergefahren wäre - dann hätte er nämlich noch mehr Zeit gehabt, über die ganze Sache nachzudenken, und hätte sich einen Teil der Fragen, die er gestellt hat, selber beantworten können - ich gebe zu, dass bei der Ankunft in Hamburg die eine oder andere Frage vielleicht noch geblieben wäre.

Die Fragen, die Herr Plattner stellt, entstammen drei Bereichen: der Volkswirtschaft, der Finanzwissenschaft und der Mathematik. Es wäre auch kein Problem, Herr Kollege Plattner, Ihren Fragenkreis noch zu erweitern. Ich könnte Ihnen noch ein paar Tipps geben. Wir könnten z. B. darüber diskutieren, wie bereinigt die Zahlen sind, auf die wir uns abstützen - im Wissen, dass das Parlament in den Neunzigerjahren jeweils am Ende des Budgetprozesses Korrekturen nach oben und nach unten vorgenommen hat. Das Budget ist auf diese Weise noch um etwa 10 Milliarden Franken korrigiert worden, und zwar ganz unabhängig von konjunkturellen Überlegungen, deren Auswirkungen man am Schluss eben auch wieder bereinigen müsste. Ich könnte die Frage nach den Effekten öffentlicher Ausgaben stellen. Lieber Herr Kollege Plattner, ich kann Ihnen als ehemaliger finanzwissenschaftlicher Assistent einer Hochschule sagen: Über dieses Thema könnten wir nächtelang mit Faust diskutieren. Auch Faust müsste bis nach Hamburg fahren, bis er die Frage nach den Effekten öffentlicher Ausgaben beantworten könnte. Diese Frage können Sie wissenschaftlich nicht in den Griff bekommen.

Zur Frage, wie man Ausgaben und Einnahmen auf den verschiedenen staatlichen Ebenen definiert: Der Bund definiert z. B. die Investitionen anders als die Kantone; dies wäre eine Frage wert, weil die Kantone in einem Artikel mitberücksichtigt sind. Weder die Finanzwissenschaft noch die Volkswirtschaftslehre sind exakte Wissenschaften, Herr Plattner, es sind empirische Wissenschaften. Sie sind immer durch verschiedene Schulen gekennzeichnet; diese verschiedenen Schulen sind wie verschiedene Brillen. Je nachdem, wie man die Ergebnisse anschaut, sehen sie auch etwas anders aus. Die meisten dieser Schulen sind mit Namen verknüpft; Sie kennen sie: Samuelson, Friedman, Keynes, Kondratiew, Popitz, Schumpeter und wie sie alle heissen. Im Rahmen dessen, was gesicherte Erkenntnis ist oder hohe Plausibilität hat, kann ein solches Instrument wie die Schuldenbremse am Ende aber nur eine Faustregel sein - sie kann nur eine Faustregel oder ein Verhaltenscode, nicht aber ein mathematisches Instrument sein. Wenn es so wäre, dass uns die KOF sagen müsste, wie sie es sieht, dann hätten Sie Recht, Herr Kollege Plattner, dann kämen wir tatsächlich nicht vom Fleck.

Wenn man es so anstrebt, wird man nie fündig; da können Kommissionen darüber brüten, so lange sie wollen. In der richtigen Einschätzung, dass das Instrument flexibel sein muss, haben wir gewisse "Fluchtklauseln" - man sagt "Escape-Klauseln" - vorgesehen. Sie haben in richtiger Einschätzung vorausgeahnt, Herr Kollege, dass ich das sagen werde. Es ist auch so. Es handelt sich nämlich um zwei Klauseln:

1. Es ist die Fluchtklausel in Artikel 24b FHG, in dem von "aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Entwicklungen" und von "verbuchungsbedingten Zahlungsspitzen" gesprochen wird. Solche Zahlungsspitzen haben sich anlässlich der Ausgliederungen von Bundesbetrieben und -anstalten eingestellt, bei denen zum Beispiel Pensionskassenregelungen zu treffen waren.

2. Die zweite Klausel ist in Artikel 24e Absatz 2 vorgesehen, nämlich bei den Sparmassnahmen: "Gesetzliche Ansprüche und im Einzelfall rechtskräftig zugesicherte Leistungen bleiben vorbehalten." Das sind auch Leistungen an die Kantone; auch darüber haben wir in der Kommission diskutiert. Die von Kollege Plattner indirekt angesprochenen Ausgaben für die Revisionen der Sozialwerke und für die Ausgliederung der Bundesbetriebe wären möglich gewesen, das kann ich Ihnen anhand dieser Klausel versichern.

Eine Rückweisung des Geschäftes an die Kommission bringt mit grösster Wahrscheinlichkeit keine neuen Erkenntnisse. Die Schuldenbremse ist ein finanzpolitisches Instrument. Es ist zu bezweifeln, dass die im besten Falle mögliche und vielleicht kompromisslerische Kosmetik, die man da und dort tatsächlich anbringen könnte, weiterhelfen würde - wenn sie nicht sogar zur Verwässerung der Vorlage führen würde. Ob Sie dann, Herr Kollege Plattner, einer solchen Vorlage zustimmen würden, ist ungewiss. Ich vermute deshalb eher, das ist Ihre Art, diese Vorlage zu bekämpfen.

Ich beantrage Ihnen deshalb, den Rückweisungsantrag nicht zu unterstützen, auf die Vorlage einzutreten und in der Detailberatung dann die beiden Anträge Plattner zu behandeln.

Gentil Pierre-Alain · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

L'instrument qui nous est présenté suscite en moi un grand scepticisme. Par principe, j'y suis opposé pour différents motifs sur lesquels je reviendrai tout à l'heure. Je me suis donc posé, lors de la séance de la commission, la question de savoir s'il était opportun de proposer la non-entrée en matière. Cependant, je dois reconnaître que le peuple et les cantons ont accepté nettement, et il y a peu de temps, la disposition transitoire de l'article 196 de la constitution et, dans ces conditions, une proposition de non-entrée en matière aurait pu donner l'impression du refus d'un principe démocratiquement accepté. Nous partons de l'idée que le peuple souhaite que nous mettions en place un instrument.

Il n'en reste pas moins que l'instrument que soutient la commission, et tel qu'il nous est présenté par le Conseil fédéral, présente de mon point de vue quatre problèmes sérieux. Ces problèmes ont été soulevés en partie par M. Merz, mais de manière tout à fait surprenante, nous parvenons à des conclusions totalement opposées.

Tout d'abord, le projet du Conseil fédéral part d'un constat alarmiste selon lequel l'état des finances publiques serait désastreux. Il faut rappeler, de ce point de vue, que notre pays soutient parfaitement la comparaison avec les nations qui nous entourent et que nous respectons les critères dits de Maastricht, fixés par l'Union européenne, en matière de déficits publics, tout en pratiquant une fiscalité modérée, considérée en comparaison internationale également. Entre le moment où le Conseil fédéral a rédigé son message et le débat de ce jour, les finances publiques se sont d'ailleurs sensiblement améliorées sous l'influence de la reprise conjoncturelle, ce qui a conduit le Conseil fédéral à rédiger à la hâte un complément à son message pour tenter de justifier sa mesure, malgré ce changement de la conjoncture.

Deuxième point: malgré ce qu'en disent le message et nos collègues de la majorité, cet instrument constitue un affaiblissement des prérogatives du Parlement qui perd une partie de son indépendance et de son autonomie budgétaires. C'est un point sur lequel il faut insister. Il est étonnant de voir le Parlement accepter aussi facilement de perdre sa compétence budgétaire ou une partie de celle-ci.

En troisième lieu, l'instrument qui nous est proposé présente intrinsèquement des défauts conceptuels qui ont été relevés par quelques intervenants tout à l'heure. Principalement, il repose sur une illusion technocratique qui prétend pourvoir cerner des réalités économiques et politiques extrêmement complexes, grâce à des formules mathématiques. Il constitue une démission des pouvoirs exécutifs et législatifs qui, au lieu d'assumer les responsabilités pour lesquelles ils ont été élus, tentent de trouver une formule de pilotage automatique des finances publiques qui les soustrait à leurs responsabilités.

En quatrième lieu et pour conclure, le système qu'on nous propose a démontré son inefficacité avant même d'entrer en vigueur, puisque, lorsque au sein de notre commission, nous avons interrogé le Conseil fédéral et l'administration sur la manière d'appliquer au résultat excédentaire imprévu de 2000 la fameuse formule, on nous a clairement démontré que les 4 milliards de francs d'excédent devraient être impérativement affectés au fonds de réserve, ce qui a fait sursauter certains de mes collègues de la majorité et qui a conduit à une modification du texte. On peut donc clairement prévoir qu'à chaque exercice budgétaire un petit peu inhabituel, il y aura, au sein de la Commission des finances ou d'autres commissions, une réflexion qui montrera que l'application automatique de la formule conduit à de grandes difficultés, qu'il faudra donc prévoir une exception, qu'il faudra donc modifier la loi. Et on reviendra à l'élément que j'ai souligné tout à l'heure: le pilotage automatique ne permet pas de régler le problème des finances publiques, qui doit être soumis à un débat politique.

Il ne sert à rien de prévoir une règle à laquelle on devra déroger constamment, il vaut mieux prévoir une discussion ample et régulière.

En résumé et en conclusion, je n'accepterai pas le texte qu'on nous propose, parce qu'il représente une automutilation du Parlement, parce qu'il prétend régir par des règles automatiques des problèmes politiques et économiques complexes qui méritent un débat public et non l'application d'une formule mathématique, et enfin parce qu'il repose sur une appréciation exagérément pessimiste de l'état des finances de l'Etat, finances qui se sont d'ailleurs améliorées depuis le moment où cet instrument a été conçu.

Je refuserai donc le projet au terme de la discussion et au moment de la votation finale.

Marty Dick · Ständerat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

Je me suis approché de ce projet avec des sentiments très mitigés. Je n'ai aucune peine à dire que je partage pleinement le but, qui est d'éviter des déficits structurels. C'est un mal pour la collectivité, il doit être combattu. Je suis en revanche très perplexe pour ce qui a trait à l'instrument qui nous est proposé.

La politique financière est une prérogative qui appartient tout d'abord, et surtout, à la politique. C'est dans le cadre d'un projet de société, d'un programme politique que doivent également être fixés et assurés les buts financiers. C'est donc à la politique d'établir un programme, de s'assurer qu'il y a une majorité et qu'il y a des ressources pour réaliser ce programme.

Je constate avec une certaine inquiétude que, de plus en plus, cette politique tend à démissionner et à déléguer à un système technocratique les choix importants que nous serions appelés à prendre. Je comprends que le Gouvernement, plus particulièrement le Département fédéral des finances, propose une norme pareille. Si j'étais à la place du ministre des finances, j'agirais probablement dans le même sens, car j'aurais de bons motifs d'être méfiant envers la politique et le Parlement, surtout si l'on considère les expériences faites ces dernières années et ces dernières décennies.

Il n'empêche qu'aujourd'hui nous ne pouvons pas faire seulement un débat mathématique et technocratique, nous devons aussi proposer une réflexion de nature essentiellement politique. Il me semble que cette dimension n'est pas suffisamment mise en évidence.

Je disais qu'on avait de plus de plus tendance à déléguer à la technocratie des choix éminemment politiques. Lorsque l'administration n'est pas assez crédible pour présenter un projet, qu'est-ce qu'on fait? On fait faire une étude par une grande fiduciaire internationale, et plus elle est chère et plus elle paraît crédible. Lorsqu'on veut rendre plus compétitives et plus crédibles certaines institutions qui, jusqu'à aujourd'hui, appartenaient à l'Etat, on transforme des fonctionnaires en managers, on multiplie par trois ou par quatre leur salaire et on croit qu'avec cela tout ira mieux.

Aujourd'hui, nous déléguons pratiquement à une formule mathématique des choix de politique financière. C'est peut-être un hommage à Albert Einstein, qui est né un 14 mars, sauf erreur en 1879, mais au-delà de cet hommage, je crois que c'est surtout l'expression d'une démission politique. Il est vrai que, dans la constitution, nous avons adopté un système similaire avec l'"objectif budgétaire 2001", mais c'est un système qui était prévu pour une période limitée et qui se référait à une situation particulière.

Aujourd'hui, nous devons nous demander: si la politique n'est pas à même de gérer une politique financière, est-ce que ce n'est pas notre système politique qui doit être modifié? Si notre politique n'est pas à même de faire un programme politique, d'avoir des majorités et de respecter des objectifs, nous devons vraiment nous poser des questions sur notre système politique.

Je ne voterai pas contre ce projet parce que j'en partage les buts, mais je n'arrive vraiment pas à voter pour, parce que je ne me sens vraiment pas capable de participer à ce qui me paraît être un rituel de hara-kiri du Parlement.

Epiney Simon · Ständerat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

Pratiquer l'autocensure pour un Parlement, vous l'avez entendu, pourrait être interprété comme un essai d'autoflagellation ou de masochisme. Pourtant, c'est à cet exercice que nous sommes aujourd'hui conviés, avec ces deux projets à la fois de nature constitutionnelle et de nature législative qui nous sont soumis. Disons-le d'emblée, le thème n'est pas nouveau. Certains cantons appliquent déjà cet instrument de gestion et d'autres sont en passe de l'introduire. La Confédération, avec l'"objectif budgétaire 2001" a déjà entamé l'exercice, à titre transitoire, il est vrai.

Mais comment et pourquoi en sommes-nous réduits à nous automutiler pour n'avoir pas su réfréner nos appétits? De 1990 à 1999, la Confédération a payé ses excès consistant à vouloir s'occuper de tout par une politique systématique de l'arrosoir. Le taux de l'endettement a explosé, passant de 40 à 100 milliards de francs. Des dépenses de nature structurelle, c'est-à-dire qui persistent même par beau temps, ont provoqué cette détérioration de la dette. De nouvelles échéances nous attendent, puisqu'on nous prédit pour 2010 un manco de 15 milliards de francs pour financer tout simplement l'AVS et les assurances sociales en général.

Le temps est dès lors dévolu à infléchir la courbe. Un Etat sain est un Etat social en devenir. Il est le gage de la maîtrise de la fiscalité et de l'inflation et il contribue à la stabilité du taux d'intérêt, puisqu'un Etat stable n'a plus besoin de recourir à l'emprunt. L'Etat ne peut donc pas dépenser plus qu'il n'encaisse, au risque d'engager sa crédibilité tant sur le plan interne vis-à-vis de ses citoyens, que sur le plan externe vis-à-vis de la communauté internationale.

Il doit donc privilégier une politique anticyclique qui consiste à accumuler des réserves pour les périodes de crise. Cet instrument de gestion qu'est le frein aux dépenses est peut-être un instrument de torture, mais c'est un instrument nécessaire malgré les risques qu'il renferme. Il garantit le respect de l'équilibre des comptes; il permet de corriger un éventuel déficit; il empêche une détérioration de l'endettement; il contraint le Conseil fédéral et le Parlement à procéder à des ajustements en se fondant sur une base constitutionnelle; il prévient des hausses d'impôt; il renforce la crédibilité de la Suisse en tant que plaque tournante de la finance internationale.

Reste, Monsieur le Conseiller fédéral, à tempérer les risques d'autogoal, dont le principal est, à mes yeux, de fragiliser à la fois la cohésion sociale et la cohésion nationale. Il vous appartient dès lors, Monsieur le Conseiller fédéral, de faire diligence pour introduire la péréquation financière que nous appelons de nos voeux, qui, à mon avis, est la seule qui nous obligera à fixer des priorités, à élaguer des lois inutiles, à réduire la bureaucratie, à favoriser des dépenses forfaitaires, à simplifier les procédures, à réduire les doublons, etc., bref, à moderniser le fonctionnement des institutions.

Quant à la marge de manoeuvre que certains craignent qu'elle ne soit réduite pour le Parlement, il convient de rappeler que près de 80 pour cent des dépenses de la Confédération sont des dépenses liées, c'est-à-dire des dépenses qui ont déjà été programmées par l'adoption de lois précédentes.

C'est donc un oui de raison, sans enthousiasme, que nous sommes invités à formuler à ces deux projets que nous avons, me semble-t-il, revêtus en commission du sceau de la flexibilité, en particulier avec la mise en place d'un fonds de compensation qui nous laisse encore une marge de manoeuvre en tant que parlementaires.

Pfisterer Thomas · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eine erste Bemerkung zum Rückweisungsantrag: Gerade aufgrund der Kommissionsarbeit verstehe ich an sich den Wunsch von Kollege Plattner, dass in solchen Fällen ausnahmsweise ein schriftlicher Bericht vorliegen sollte. Das müssen wir sicher einmal generell diskutieren.

Eine zweite, jetzt materielle Bemerkung zu seinem Antrag: Herr Plattner sagt, der Entwurf zur Änderung des Finanzhaushaltgesetzes verstosse gegen die Verfassung. Mit diesem Argument habe ich etwas mehr Mühe. Ich meine auch, es sei durchaus eine ganz andere Position haltbar, auch das haben wir in der Kommission diskutiert. Wenn er sich heute auf den Konjunkturartikel der Bundesverfassung beruft, dann darf man ihm wahrscheinlich entgegenhalten, es gebe eben mehrere Bestimmungen, die der Gesetzentwurf zu berücksichtigen habe. Es gibt nicht nur Artikel 126 der Bundesverfassung, sondern eben auch den Konjunkturartikel 100 und noch andere Bestimmungen. Das ist ein durchaus normaler Vorgang. In solchen Situationen hat man eben abzuwägen, und in unserer Ordnung ist es Sache des Gesetzgebers, eine derartige Abwägung vorzunehmen, den Spielraum zu konkretisieren und auszufüllen. Dieser Spielraum ist meines Erachtens eingehalten worden. In der Argumentation von Herrn Plattner, so wie ich sie verstanden habe, ist nichts enthalten, was diese Argumentation entkräften könnte.

Zum Hauptargument, das Parlament verliere seine Stellung: Das ist tatsächlich auch für mich ein zentrales Argument, das habe ich bei anderer Gelegenheit schon unterstrichen. Auch aufgrund der Kommissionsarbeiten habe ich den Eindruck gewonnen, dass man nun wirklich sagen kann, das Parlament habe die Finanzpolitik nach wie vor im Griff. Die Vorlage bringt keine fundamentale neue Beschränkung. Wir müssen bezüglich des Finanzhaushaltes vom Ausgleichsziel ausgehen, das schon heute in der Verfassung steht. Das ist nichts Neues. Selbstverständlich stellen wir fest, dass dieses Ausgleichsziel schon lange in der Verfassung steht und dass es schwer ist, diese Bestimmung einzuhalten. Die Vorlage will die Chance zu einem mittelfristigen Ausgleich erhöhen, das - und nicht mehr - ist der Sinn dieses Mechanismus.

Das Parlament ist nach meinem Verständnis frei, mit einer gewissen Komplikation allerdings. Im Grunde genommen enthält das uns vorgeschlagene Paket - wenn ich es richtig verstanden habe - zwei Pfeiler:

Der Hauptpfeiler ist die Ausgleichspflicht über diesen Fonds. Der andere, vorgelagerte Pfeiler ist die Bestimmung des Ausgabenplafond. Wenn wir also die Frage beantworten wollen, wo das Parlament beschränkt werde, müssen wir diese beiden Pfeiler getrennt betrachten.

Beim ersten Pfeiler, beim Ausgabenplafond in Artikel 24a, ist das Parlament insofern frei, als es nach Artikel 24b - wenn auch mit qualifiziertem Mehr, so wie wir das von der Ausgabenbremse her kennen - ausweichen kann. Dieses qualifizierte Mehr ist eine zusätzliche Hürde, aber nicht mehr. Im Gegenteil: In Artikel 24c Absatz 2 ist ein Mechanismus zum automatischen, nachträglichen Schutz vor Fehleinschätzungen durch Bundesrat und Verwaltung vorgesehen; also gibt es beim Ausgabenplafond keine völlig neuen Beschränkungen.

Zur Ausgleichspflicht: Zum Ersten ist jedenfalls gemäss Antrag der Kommission in Artikel 24d Absatz 1 der Überschuss gar nicht unterstellt. Zum Ausgleich erhält das Parlament laut Artikel 24e Absatz 1 Buchstabe b zum Zweiten bloss Anträge des Bundesrates und hat die Pflicht zu entscheiden. Aber diese Pflicht tragen wir ja wohl ohnehin schon mit. Kritisch dürfte allein der letzte Halbsatz in Artikel 24e Absatz 3 sein, das ist richtig. Aber auch dort untersteht das Parlament keiner Frist, es untersteht, wie der Kommissionspräsident gesagt hat, keiner Verpflichtung zu irgendeiner inhaltlichen Wahl. Schliesslich gibt es keine Sanktion, wenn sich das Parlament über diese Bestimmung hinwegsetzt; es gibt lediglich die politische Diskussion. Man kann dem Parlament vorwerfen, es habe die Ausgleichspflicht verletzt. Aber den Vorwurf, man schiebe sich politisch den schwarzen Peter zu, kann man natürlich bereits heute erheben.

Ich verstehe die Bedenken, die vor allem die Herren Gentil und Marty Dick vorgetragen haben. Sie sind theoretisch durchaus richtig, das will ich anerkennen. Aber wenn wir die Realität berücksichtigen wollen, müssen gerade wir im Parlament das Recht haben, auch einmal kurzfristig erhebliche Mittel in irgendeine Aktion zu investieren - ich erinnere Sie an das Waldsterben, an den Sturm Lothar. Solche kurzfristigen Aktionen müssen wir machen können. Gerade wenn wir dieses Recht haben wollen, müssen wir irgendwie auf einen mittel- oder langfristig tragbaren Weg zurückfinden. An diesen Realitätssinn hat Kollege Epiney deutlich appelliert. Anders ausgedrückt: Finanzpolitik betreiben wir nicht nur am 1. August, sondern vom 2. August bis zum 31. Juli - darüber sind wir uns im Klaren. Zickzackkurs ist das Leben, das Normale, ist fundamental human. Das ist auch liberal, Herr Merz, das gehört genauso zum Liberalismus, darin sind wir uns sicher einig. Diesen Spielraum müssen wir haben; wir müssen aber auch den Weg zurückfinden können.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten. Ich habe Mühe, mir vorzustellen, dass eine Rückweisung an die Kommission zu einem anderen Ergebnis führen könnte.

Bürgi Hermann · Ständerat · Thurgau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

"Bei der Schuldenbremse handelt es sich um einen institutionellen Mechanismus zur Haushaltsteuerung und zur Begrenzung der Verschuldung. Sie soll den Bundeshaushalt vor strukturellen Ungleichgewichten bewahren und damit verhindern, dass die Verschuldung des Bundes übermässig ansteigt .... Um künftige Fehlentwicklungen im Ansatz zu verhindern, ist der Übergang zu einer regelgebundenen Haushaltpolitik erforderlich."

Das sind einige Kernaussagen, wie wir sie in der Botschaft zu dieser Vorlage und auch im Zusatzbericht der Eidgenössischen Finanzverwaltung finden. Wer wollte diese Feststellungen in Anbetracht der Schuldenwirtschaft der Neunzigerjahre nicht unterschreiben?

Wenn wir die Botschaft und den Zusatzbericht lesen, müssen wir daraus schliessen, dass zwangsläufig Ja zur Schuldenbremse sagen muss, wer für einen ausgeglichenen Bundeshaushalt ist. Für mich ist diese Gleichung nicht so einfach, das muss ich Ihnen vorweg gestehen. Ich bin zwar für Eintreten, aber ich meine, es müsste bei der Einführung dieser institutionellen Massnahme doch noch erlaubt sein, über deren Bedeutung in künftigen Entscheidungsprozessen nachzudenken und sich Rechenschaft abzulegen, was wir heute tatsächlich tun.

Nach Artikel 126 der Bundesverfassung - es ist heute schon gesagt worden - besteht jetzt schon die Verpflichtung, Ausgaben und Einnahmen auf die Dauer im Gleichgewicht zu halten und unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage einen allfälligen Fehlbetrag der Bilanz abzutragen.

Wir wissen, dass dieser Verfassungsauftrag nicht erfüllt worden ist. Deshalb musste in Ziffer 12 der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung mit dem Segen des Volkes bereits zu einer ersten Disziplinierung geschritten werden. Diese Beschränkung der Handlungsfreiheit soll nun mit dem neuen Artikel 126 auf eine andere Basis gestellt und fortgesetzt werden.

Das ist der Grund, weshalb ich hier noch etwas sage. Die Ursache für diesen Vorschlag bildet somit die Tatsache, dass der Bundesrat und insbesondere das Parlament ohne zusätzliche Schranken offensichtlich nicht in der Lage sind, einen ausgeglichenen Bundeshaushalt zu gewährleisten. Man kommt deshalb nicht umhin, zähneknirschend in einem gewissen Mass von Politikversagen zu sprechen. Es ist diese Ausgangslage, die mir im Zusammenhang mit dieser Vorlage zu denken gibt. Ich bin schon zu lange in der Politik tätig, um zu glauben, dass man mit schöngeistigen Überlegungen allein Probleme lösen kann. Aber wir müssen uns - wenn wir auf diese Vorlage eintreten - zumindest bewusst sein, was wir tun und was die Gründe für unser Tun sind; dann fällen wir den Entscheid vor dem tatsächlichen und effektiven Hintergrund.

Wir müssen uns auch bewusst sein - das kann nicht wegdiskutiert werden -, dass das Parlament eine neue Beschränkung seiner Budgethoheit einführt. Die Schuldenbremse mit ihren Mechanismen bindet insbesondere das Parlament. Die Budgethoheit bleibt nur in einem beschränkten Rahmen gewährleistet. Wir können es schönreden, wie wir wollen, es ist und bleibt eine Tatsache, dass das Parlament mit dieser Schuldenbremse - man kann vielleicht sagen: einen beschränkten Teil, aber immerhin - einen Teil seiner Handlungsfreiheit abgibt. Das ist die Kehrseite der Medaille.

Jetzt muss man abwägen: einerseits die Zielsetzung, die mit dieser Vorlage verbunden ist, und auf der anderen Seite den Preis, den wir als Parlamentarierinnen und Parlamentarier hierfür zu bezahlen haben. Ich komme aufgrund dieses Abwägens - trotz einiger grundsätzlicher Bedenken - zum Schluss, dass es im übergeordneten öffentlichen Interesse liegt, zu diesem Instrumentarium Ja zu sagen.

Wir haben heute Morgen von Kollege Plattner nun auch gehört, dass er der Meinung ist, die Ausgestaltung dieser Vorlage müsse noch einmal überprüft werden. Ich bin kein Ökonom und schon gar nicht Professor. Ich habe diese Vorlage mit dem einzigen Instrument überprüft, das mir zur Verfügung steht, nämlich mit dem gesunden Menschenverstand. Es geht mir wie Kollege Merz: Ich bin der Meinung, dass es hier nicht darum geht, ein absolut wissenschaftlich ausgeklügeltes Instrumentarium zu schaffen, sondern wir müssen etwas schaffen, das politiktauglich ist. Er hat von einer Faustregel gesprochen. Eine Faustregel ist eben politiktauglich! Wenn ich mir den Mechanismus so, wie ich ihn verstanden habe, bewusst mache, dann komme ich zum Schluss, dass das, was wir als Leitplanke haben - das ist ja kein Dogma, kein Axiom, von dem kein Jota nach links oder rechts abgewichen werden kann -, in Bezug auf die Ausgestaltung eine taugliche Regel ist, um eben das anvisierte Ziel zu erreichen.

Ich ersuche Sie deshalb, nicht nur auf die Vorlage einzutreten, sondern sie auch so zu verabschieden, wie wir sie Ihnen vorgelegt haben. Der Rückweisungsantrag Plattner ist abzulehnen.

Fünfschilling Hans · Ständerat · Basel-Landschaft · Freisinnig-demokratische Fraktion

Das Hauptthema bei der Diskussion der Schuldenbremse war schon in der Kommission und ist auch heute das folgende: Das Parlament wird durch diese Gesetzgebung in seiner Handlungsfreiheit beschnitten. Das wurde ja vor allem auch von Herrn Marty und von Herrn Gentil betont. Ich möchte jetzt einen einfachen Gedanken aussprechen und fragen: Welches Parlament wird in seiner Handlungsfreiheit beschnitten? Sie haben gelesen, dass ein Parlament, dem ich nicht angehört habe, von 1993 bis 1999 rund 32 Milliarden Franken weniger ausgegeben hätte, wenn die Schuldenbremse schon in Kraft gewesen wäre. Das heisst, wir hätten heute 32 Milliarden Franken weniger Schulden. Das heisst weiter, dass das Parlament, das hier sitzt, einen wesentlich grösseren Handlungsspielraum hätte, indem es nämlich mehr als eine Milliarde mehr ausgeben könnte.

Vor dem Hintergrund dieser Überlegung stimme ich der Selbstbeschränkung, die wir uns heute auferlegen, gerne zu, denn ich weiss, dass ich damit gleichzeitig den Entscheidungsspielraum unserer Nachfolger vergrössere. Was also auf der einen Seite Selbstbeschränkung ist, ist auf der anderen Seite mehr Handlungsspielraum. Deshalb kann ich dieser Schuldenbremse zustimmen.

Zum Rückweisungsantrag Plattner: Er verlangt zusätzliche Berichte, vor allem Untersuchungen darüber, was gewesen wäre, wenn die Schuldenbremse schon in Kraft gewesen wäre. Ich bin überzeugt, dass uns die Verwaltung in einem Jahr sicher gute Berichte darüber vorlegen könnte. Ich bin aber auch überzeugt, dass Herr Plattner dann wieder Berichte fände, bei deren Auswertung er das Gegenteil feststellen würde. Keiner dieser Berichte würde uns die Verantwortung abnehmen. Die Verantwortung, einen politischen Entscheid zu fällen, haben wir.

Deshalb möchte ich Sie bitten, den Rückweisungsantrag Plattner abzulehnen.

Schmid Carlo · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Ich bin nicht Mitglied der Kommission, und daher werde ich mich nicht so sehr mit den finanzpolitischen, sondern vielmehr mit den staatspolitischen Fragen dieser Vorlage auseinander setzen.

Ich begrüsse diese Vorlage, denn in guten finanziellen Verhältnissen sind Vorkehrungen zu treffen, um das Schuldenmachen zu erschweren. Das ist heute der Fall. Daher ist es richtig, dass wir mit dieser Vorlage dem finanzpolitischen Schlendrian der vergangenen Jahre Hindernisse in den Weg legen. Immerhin - und damit komme ich zum staatspolitischen Aspekt - gibt es für mich eine Hürde, über die ich springen muss, um hier zustimmen zu können. Das ist die bereits in verschiedenen Voten angesprochene Beschränkung der parlamentarischen Kompetenzen, welche natürlich nicht wegzuleugnen ist. Sie ist auch staatspolitisch fragwürdig. Worum geht es? Es geht mir vor allem um Artikel 24e Absatz 3 FHG. Dort heisst es, für den Fall, dass ein Fehlbetrag von 6 Prozent der im vergangenen Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben überschritten werde, sei die Bundesversammlung "an den Betrag der Sparvorhaben des Bundesrates gebunden". Hier haben wir eine Prädominanz des Bundesrates gegenüber dem Parlament. Diese Bestimmung ist nicht nur legislatorisches Neuland - die allgemeine Zielrichtung des Budgetausgleichs ist nicht Neuland, Herr Pfisterer, aber der Mechanismus, mit dem dieser nun umgesetzt werden soll, ist legislatorisches Neuland -, es ist auch staatspolitisch eine Neuerung von erheblicher Bedeutung. Die Budgethoheit des Parlamentes ist eine der zentralen Prärogativen der legislativen Verfassungsorgane, überall in der Welt übrigens. Jede Einschränkung der Budgethoheit bedeutet eine Schwächung des Parlamentes in einem zentralen, ja essenziellen Kompetenzbereich der ersten Gewalt. Eine solche Kompetenzschmälerung des Parlamentes ist umso bedenklicher, als sie nicht zu einem Machtzuwachs des Souveräns führt, sondern in concreto zu einem Machtzuwachs des Bundesrates. Das ist gerade in einer Zeit bedenklich, in der, gestützt auf allgemeine gesellschaftliche, technische, wirtschaftliche und auch politische Entwicklungen, die Macht der Exekutive zulasten des Souveräns und des Parlamentes am Zunehmen ist. Ich bin nicht überaus erbaut über diese Regel, weil sie zugunsten eines Bundesrates ausfällt, der mit der Staatsleitungsreform ohnehin daran ist, seine Stellung noch mehr zulasten des Parlamentes zu verstärken. Ich bin auch deswegen nicht erbaut über diese Regel, weil das Parlament gegenüber dem Bundesrat ohnehin schon zuviel an Gewicht verloren hat. Beispiele dieses Gewichtsverlustes sind die Verordnungspolitiken des Bundesrates. Schauen Sie einmal das Raumplanungsrecht an. Was hat der Bundesrat mit seiner Raumplanungsverordnung aus unserer und des Volkes Revision des Raumplanungsgesetzes gemacht, die im ländlichen Raum mehr Freiheit hätte schaffen wollen? Statt mehr haben wir heute weniger Freiheit. Was hat der Bundesrat mit seinen Arbeitsverordnungen aus dem Arbeitsgesetz gemacht, das den Arbeitgebern und Arbeitnehmern mehr Spielraum für die autonome Gestaltung ihrer Arbeitsverhältnisse hätte geben sollen? Fragen Sie Frau Forster, wie ein Textilbetrieb heute mit solchen Arbeitsverordnungen umgehen muss.

Was ist der Bundesrat heute mit seinen Verordnungen zum Heilmittelgesetz im Begriff zu tun? Restriktionen im Naturheilmittelbereich werden heute aufgebaut oder sind daran, aufgebaut zu werden, die nach Treu und Glauben bei der Beratung des Heilmittelgesetzes nicht erwartet werden mussten. Mit den Konzepten und Sachplänen nach Artikel 6 des Raumplanungsgesetzes beginnt der Bundesrat, Politik zu betreiben, und zwar in allen denkbaren Bereichen, ohne dass dies das Parlament irgendwo abzusegnen hätte oder ein demokratischer Entscheid darüber möglich wäre.

Ich beklage daher einen planmässig fortschreitenden Bedeutungsverlust des Parlamentes zugunsten des Bundesrates. Ich bin daher ganz generell der Auffassung, dass wir das in der Bundesverfassung niedergelegte Verordnungsrecht des Parlamentes bewusst zur Wiederherstellung der Balance zwischen Bundesrat und Bundesversammlung einsetzen müssen.

In der Logik dieses Gedankens müsste ich an sich gegen die Revision des Finanzhaushaltgesetzes sein. Trotzdem bin ich dafür, und zwar deswegen, weil Artikel 24e Absatz 3 FHG eine Notstandsregelung ist. Ein Überziehen von 6 Prozent wird hoffentlich nicht alle Jahre vorkommen, wird eine Ausnahme bleiben und wird ein Notstand sein. In Notstandssituationen akzeptiere ich die Prädominanz einer Exekutive, aber nur in Fällen, wie sie in Artikel 24e dargestellt sind. Ich will das gerne zugeben, ich bin als Mitglied jenes Parlamentes - das Parlament ist natürlich eine fluktuierende Geschichte, ist ein Kontinuum - auch aus finanzpolitischen Gründen für diese Vorlage, habe ich doch hier schon die Achtzigerjahre miterlebt. Ich habe auch miterlebt, wie das Parlament im Nachgang zu Otto Stichs gefundener Milliarde Franken in der zweiten Hälfte der Achtzigerjahre finanzpolitisch wirklich etwas aus dem Lot geriet. Die Schuldenbremse ist ein taugliches Instrument, solche Situationen zu vermeiden.

Die Schuldenbremse hat sich bereits verschiedentlich bewährt. Ich verweise nur auf den Kanton Freiburg. Er ist ein Kanton, der im Konzert der welschen Kantone zu jenen gehört, die am wenigsten gute Steuerzahler haben. Trotzdem ist er im Konzert der welschen Kantone jener Kanton, der die geringste Verschuldung hat - er hat eine Schuldenbremse.

Noch zwei Worte zum Rückweisungsantrag Plattner: Der Höchstbetrag für die Gesamtausgaben entspricht gemäss Artikel 24a FHG einem Produkt aus zwei Faktoren, nämlich dem Faktor der geschätzten Einnahmen einerseits und dem so genannten Konjunkturfaktor andererseits.

Herr Plattner hat vor allem mit Bezug auf den Konjunkturfaktor argumentiert. Er hat zum Konjunkturfaktor Fragen gestellt und Ihnen dann empfohlen, die Vorlage zurückzuweisen. Gestützt darauf, dass Kollege Plattner aus Basel kommt und dass gerade Fasnacht war, wäre ich eigentlich der Auffassung, er hätte sich auf den anderen Faktor beziehen sollen, nämlich auf den Faktor der Einnahmenschätzung. Der wäre schnitzelbankreif.

Im Rahmen dieser Einnahmenschätzungen haben wir Abweichungen und Fehler, die mindestens so viele Fragen aufwerfen wie gemäss Herrn Plattner der Konjunkturfaktor. Trotzdem bin ich der Auffassung, dass es wenig Sinn macht, über solche Dinge zu reden. Denn letzten Endes ist - wie verschiedentlich schon gesagt worden ist - die Finanzpolitik erstens keine exakte Wissenschaft, und zweitens haben wir einen bestimmten politischen Spielraum, den wir hier noch anwenden und - wie man sagt - vor- und nachgeben können, wenn die Ergebnisse tatsächlich unvernünftig sind.

Zum Schluss zur Finanzpolitik allgemein: Finanzpolitik betreiben wir allerdings nicht nur primär - und nicht einmal primär - mit Budget- und Rechnungspolitik, sondern Finanzpolitik betreiben wir täglich: dann, wenn es um die Ausgabenbeschlüsse geht; in der Militärpolitik, in der Agrarpolitik, in der Sozialpolitik, in der Verkehrspolitik, in jeder Politik. Vergessen wir das nicht.

Ich bin für Eintreten und gegen Rückweisung.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Ich danke Ihnen für die zwar kontroverse, aber sehr gute Eintretensdebatte. Ich entschuldige mich dafür, dass ich schon jetzt auf ein paar Fragen eingehe, vor allem auf die Fragen von Herrn Plattner. Es sind legitime Fragen, und ich glaube, sie verdienen aus Sicht des Bundesrates eine Antwort.

Vielleicht zuerst zu allgemeinen Fragen, die auch hier immer wieder aufgeworfen worden sind, zu den politischen Fragen. Wofür braucht es eine regelgebundene Politik? Sind die Ziele zu ehrgeizig? 32 Milliarden Franken hätte man sparen müssen. Sind sie flexibel, realistisch? Welches sind die Auswirkungen der Schuldenbremse auf Ihre Handlungsfreiheit, aber auch auf die des Bundesrates? Der Bundesrat bindet sich ja auch selbst. Kommt es zu Verschiebungen der Kompetenzen zwischen Parlament und Bundesrat? Werden Ihre Rechte unzulässig beschnitten? Erreichen wir die Ziele zulasten der Sozialwerke oder zulasten der Kantone? Ausserdem sind da auch noch die Fragen von Herrn Plattner.

Zuerst zur regelgebundenen Politik: Es gibt keine Politik ohne Regeln. Alle Ihre und unsere Kompetenzen sind, Gott sei Dank, beschnitten, zum grossen Teil schon vom Verfassunggeber. Ich darf Ihnen nur ein paar Beispiele aufzählen, von denen Sie schon gehört haben. In der Verfassung sind einige Regeln für die Finanzpolitik: z. B. die Vorschrift, die Verschuldung abzubauen, z. B. die Vorschrift, auf Dauer die Einnahmen und Ausgaben im Gleichgewicht zu halten, z. B. die Vorschrift, die kalte Progression periodisch auszugleichen, z. B. das "Haushaltziel 2001", z. B. die schon bestehende Ausgabenbremse.

Der Souverän will mit diesen Regeln sicherstellen, dass die Politik gewisse zentrale Eckwerte einhält. Die Schuldenbremse muss ja noch vors Volk. Wenn das Volk die Schuldenbremse will, ist das für uns keine lästige Einschränkung unserer politischen Kreativität, sondern der Auftrag des Volkes, eine solide Finanzpolitik zu führen. Das Volk hat das Recht, uns diesen Auftrag zu geben, wie es uns mit einem Stimmenanteil von ungefähr 70 Prozent beim Haushaltziel diesen Auftrag gegeben hat - einen richtigen Auftrag, glaube ich.

Die relevante Frage ist nicht, ob es Regeln braucht, sondern welche Regeln geeignet sind, die Ziele zu erreichen, unter maximaler Wahrung unseres politischen Spielraums. Es ist also letztlich ein Optimierungsproblem.

Aber Regeln haben ökonomisch gesehen immer Kosten zur Folge, und zwar in Form des Verlustes von Handlungsfreiheit. Starre Regelbindungen sind eigentlich eher die zweitbeste Lösung, und deshalb sind die hier diskutierten - auch staatspolitischen - Fragen alles andere als trivial. Sie müssen diskutiert werden.

In der Bundesverfassung steht nun seit vielen Jahren, der Bund habe die Fehlbeträge abzubauen. Wir haben ständig genau das Gegenteil gemacht. Man kann sich schon darüber streiten, was die Verfassung sagt. Ich denke an die Mutterschaftsversicherung: Dort besteht, glaube ich, eine Kann-Vorschrift. Hier ist es in einem wesentlichen Bereich eine Muss-Vorschrift, die wir schnöde nicht eingehalten haben. Eigentlich könnte man das schon fast als einen Skandal bezeichnen, wenn Sie so wollen. Ich jedenfalls treffe viele Bürgerinnen und Bürger, die sagen: "Was macht ihr eigentlich in Bern? Ihr habt klare Anweisungen in der Verfassung, und ihr tut ständig das Gegenteil!" Ich glaube, deshalb ist doch die Frage legitim, ob man diese Vorschrift, die keine Sanktion kennt, in irgendeiner Form so konkretisiert, dass eben das eintreten muss, was diese Vorschrift will. Wir gehen sogar weniger weit, denn wir reden nicht von Abbau, wir reden von Stabilisierung. Das Volk hat das doch gespürt, sonst hätte es damals das "Haushaltziel 2001" nicht so deutlich angenommen, und ich glaube, dieses Haushaltziel hat sich bewährt. Es hat sich nicht bloss bewährt, weil es in der Verfassung steht, sondern weil das gesamte Prestige eines Volksentscheides dahinter steht. Das hat den Bundesrat beeinflusst, das hat die Verwaltung beeinflusst, das hat Sie als Parlamentarier beeinflusst. Diese Verfassungsbestimmung hat die Sanktionen vorgegeben, die dann gar nicht getroffen werden mussten, weil dieses Ziel quasi eine psychologisch-politische Vorwirkung gehabt hat. Wäre dieses Haushaltziel nie gekommen, dann wäre der "runde Tisch" nicht möglich gewesen. Wir hätten heute trotz Hochkonjunktur noch Defizite. Das zeigt doch, dass es solche Regeln braucht.

Beim Haushaltziel handelt es sich um eine Sanierungsregel. Herr Marty hat zu Recht gesagt, dass sie eigentlich für eine bestimmte Situation gedacht war, für einen bestimmten Punkt in der Geschichte der Eidgenossenschaft, für 2001: An diesem Punkt wollen wir die Probleme bereinigt haben. Sie, das Parlament, haben aus dieser "Punktvorlage" eine "Dauervorlage" gemacht, nicht der Bundesrat. Wir haben gesagt: Wenn dieses Ziel erreicht ist, fällt das Haushaltziel wieder weg. Sie haben gesagt - und das Volk hat dem zugestimmt -: Das Haushaltziel soll so lange gelten, bis eine andere Verschuldungsregel kommt, und jetzt bringen wir diese andere Regel.

Wir machen jetzt also eigentlich konkret, was die Verfassung schon enthält. Wir ändern die Regel, die Sie perpetuiert haben. Ich bin natürlich froh darum - das war kein Entscheid gegen den Finanzminister -, weil es ohne diese Regel, ohne diese Dauerwirkung des Haushaltziels, wahrscheinlich politisch noch viel schwieriger wäre, einen Konsens für eine Schuldenbremse zu finden. Aber dieses heutige Haushaltziel, diese Regel, hat zwei Schwächen. Alle, die hier aus grundsätzlichen Gründen gegen diese Vorlage sind, sollen sich überlegen, ob es wegen diesen Schwächen nicht besser ist, diese Regel jetzt durch eine Alternative zu ersetzen, als sie zu belassen; ob diese Vorlage aus Sicht der Gegner nicht das kleinere Übel ist als das Haushaltziel selber.

Zum Ersten schliesst das Haushaltziel eine weitere Verschuldungszunahme nicht aus, weil es theoretisch auch in der Hochkonjunktur noch Defizite zulassen würde. Zum Zweiten besteht das Haushaltziel auch den konjunkturellen Test nicht. Warum? Weil in der Rezession unter Umständen die Regel mit der Begrenzung auf 2 Prozent der Einnahmen wahrscheinlich zu hart ist. Wir müssen dann vielleicht eher grössere Defizite machen können. Das ist doch ein zureichender Grund dafür, dass vielleicht sogar Herr Marty doch noch zustimmen könnte: indem man etwas aus seiner Sicht Schlechteres durch etwas doch eher Besseres ersetzt. Das müssen Sie sehen: Wenn hier nichts gelingt, dann bleibt die schlechtere Regel in Kraft, die für den Moment gut war, aber auf die Dauer schlecht ist.

Nun: Sind diese Ziele zu ehrgeizig, oder sind sie realistisch? Man muss über die Zielkonformität reden. Man muss natürlich auch die Ziele kennen. Im Prinzip gibt die Verfassung heute mit dem mittelfristigen Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben das Ziel vor. Das müssen wir gar nicht ökonomisch hinterfragen; das will der Verfassunggeber, und ich glaube, er will es zu Recht. Dieses Ziel impliziert eine Stabilisierung der Schulden in Franken und damit eine Reduktion der Schuldenquote. Der Bundesrat hat ganz bewusst keine generelle Reduktion des Schuldenberges vorgeschlagen. Warum? Sie sind noch etwas weiter gegangen als Ihre Kommission, aber in einer Weise, die eher eine Verbesserung ist.

Wir glauben, dass eine eigentliche signifikante Senkung der Schulden auf Dauer wahrscheinlich Sparmassnahmen oder Steuererhöhungen brauchen würde, die - so meinen wir - nicht mehrheitsfähig wären und vielleicht auch im Kern die Leistungsfähigkeit des Staates, zumindest durch die Sparmassnahmen, einschränken könnten, was für die moderne Gesellschaft und für die moderne Wirtschaft auch nicht gut wäre.

Das gilt mittelfristig. Kurzfristig kann man natürlich die Schulden in der Hochkonjunktur senken. Das müssen wir sogar, damit wir in der Rezession wieder Defizite machen können. Aber langfristig würde an sich die Stabilisierung genügen, denn wegen der Inflation und wegen des wirtschaftlichen Wachstums nimmt die Schuldenquote - also das Verhältnis der Schulden zum Bruttoinlandprodukt - ab. Damit wird unser staatlicher Handlungsspielraum wieder grösser.

Dieses Ziel scheint uns realistischer als ein eigentlicher Abbau. Sollte aber trotzdem ein Abbau gelingen, wäre das natürlich umso besser, weil wir dann in der Rezession wieder mehr Handlungsspielraum hätten. Mit der Ausnahmeregel können wir in der Rezession sogar die Schuldenquote wieder erhöhen und damit die Stabilisierung durchbrechen. Deshalb ist es auch richtig, dass wir nicht einfach die Schuldenquote stabilisieren, wie es die Wissenschaftler möchten - wir haben natürlich diese Berichte der KOF auch studiert, sie lagen auch der Kommission vor -, weil in diesen Notzeiten dann wieder Sprünge nach oben kommen können. Dann ist es gut, wenn diese Quote langfristig wieder abnimmt und damit wieder einen Handlungsspielraum schafft.

Nachhaltige Finanzpolitik ist es in der Tat - wie Herr Plattner das gesagt hat -, wenn die Schuldenquote konstant bleibt. Aber es stellt sich natürlich die Frage: Auf welchem Niveau? Hier gebe ich eine erste Antwort an Herrn Plattner: Wir haben natürlich über Verschuldung schon lange gesprochen, und Sie finden für jede Meinung zur Verschuldung auch einen Ökonomen, der diese vertritt. Ich glaube aber, es gibt Plausibilitätsüberlegungen und auch klar gesicherte Erkenntnisse. Es ist wahr, dass es keine wissenschaftliche Regel gibt, wie hoch Verschuldungen sein sollen. Deshalb wurde in Maastricht auch hier ein politischer Entscheid gefällt. Die EU hat gesagt: 60 Prozent dürften etwa vernünftig sein. Diese 60 Prozent sind aber der schlechteste Wert. Auch die 3 Prozent Neuverschuldung gelten für den Fall der Rezession, für schlechte Zeiten. In guten Zeiten will man natürlich weniger. Man kann sagen: Das ist Willkür. Aber das sind doch Zahlen, die einigermassen plausibel sind.

Wir sind mit 55 Prozent Verschuldung - das gilt immer über alle drei Staatsebenen - schon recht nahe bei der Maastricht-Grenze für die Schlechten, die die "ganz Schlechten" jetzt noch einhalten sollten. Wir haben während ein oder zwei Jahren bei der Neuverschuldung sogar die 3 Prozent überschritten, und das als früherer Musterknabe für Finanzpolitik in Europa. Ich glaube deshalb, dass es durchaus gewisse Grössenordnungen gibt. Ich meine, dass auch der staatliche Handlungsspielraum ein Mass ist, ein grobes Mass, eine Faustregel, was es erträgt, wenn wir gegen 4 Milliarden Franken jährlich für die Zinsen zahlen müssen. Wenn Sie sich vergegenwärtigen, dass das schon fast die Kosten der neuen Armee sind, dann sehen Sie doch, dass alleine die Schulden und die Zinsen unseren politischen Handlungsspielraum massgeblich einschränken.

Das Problem der nächsten Generation wird hin und wieder auch ökonomisch bestritten. Wenn die nächste Generation nur Schulden hat für Investitionen, von denen sie profitiert, ist das ja ökonomisch noch nachvollziehbar. Aber wenn die nächste Generation Schulden bezahlen muss für Konsum, den wir getätigt haben, und wir hatten in letzter Zeit Jahre, in denen wir auf Pump konsumiert haben - Sie können schon auf Pump investieren, z. B. ein Haus kaufen, aber Sie sollten die Ferien oder den Whisky, den Sie jeden Abend trinken, nicht auf Pump zahlen -, dann bekommt diese Generation vom Staat keine adäquate Gegenleistung für ihre Steuergelder. Das dürfen wir der nächsten Generation nicht antun! Deshalb stimmt es, was hier auch Herr Fünfschilling gesagt hat: Mit diesen Mechanismen sichern wir den Handlungsspielraum der nächsten Generationen, hier gilt die Nachhaltigkeit genauso wie etwa bei der Ökologie oder in anderen Bereichen.

Dann kommen auch wirtschaftliche Überlegungen dazu: Wenn Sie die letzten Jahre betrachten, haben in der EU nicht jene Länder floriert und sind am raschesten gewachsen, die die grössten Schulden gemacht haben, weil Schulden nach Keynes Wachstum bringen, sondern es sind jene Länder, die auch in der Rezession und in der Wachstumsschwäche Schulden abgebaut haben. Das ist rein von den Diagrammen her vielleicht schwer verständlich, aber ich nenne Dänemark und Holland als Beispiele von Ländern, die stärker gewachsen sind als Deutschland oder Frankreich; sie haben ihre Hausaufgaben gemacht, wahrscheinlich hat das auch mit Vertrauen zu tun. Die Wirtschaft hat wenig Vertrauen in einen Staat, der in den finanzpolitischen Schlendrian gerät, weil die Unternehmer befürchten, dass diese Schulden eines Tages natürlich über Steuererhöhungen zurückbezahlt werden müssen. Nehmen Sie Japan: Alle haben den Japanern gesagt, sie müssten jetzt Schulden machen. Jetzt sind sie so verschuldet, dass sie keinen Spielraum mehr haben, und wachsen trotzdem nicht so recht. Sie sehen also: Letztlich ist eine gesunde Finanzpolitik auch eine gesunde Basis für ein langfristiges Wirtschaftswachstum.

Zu den 6 Milliarden Franken Schulden, Herr Plattner: Sie stellen ja - etwas frei interpretiert - die Frage, ob es schlecht sei, wenn eine Schuldenbremse die Schulden wirklich bremse. Die Frage ist berechtigt. Aber die ganze Verschuldung, die wir in der Rezession aufgebaut haben, hat doch keinen Deut Wachstum gebracht; andere haben eben gezeigt, dass es anders läuft. So gesehen, glaube ich, gibt es gewisse Grenzen. Ich kann Ihnen nicht sagen, ob 100 Milliarden Franken die ideale Obergrenze sind, ob es 120 Milliarden verträgt oder ob 60 Milliarden besser wären. Aber wenn wir die Verschuldungsquote - nicht nominell - um diese Grössenordnung abbauen können, ergeben sich wieder Handlungsspielräume, die man nutzen kann, wenn einmal Not am Mann ist. Das muss man sehen.

Als kleine Modellrechnung: Wenn wir es fertig brächten, die nominellen Schulden bei einem Nominalwachstum von 3,5 Prozent während zehn Jahren zu stabilisieren - das ist einigermassen plausibel -, so würden wir die Quote im Bereich des Bundes, die in zehn Jahren von 12 auf 25 Prozent gestiegen ist, wieder auf etwa 18 Prozent senken können. Bei der nächsten Rezession machen Sie vielleicht ein Konjunkturprogramm, dann geht die Quote wieder ein bisschen hoch. Ich glaube, wir machen nichts Fahrlässiges, nichts zu Hartes, wir machen etwas Vernünftiges. Das Ziel, die Schulden zu stabilisieren und über einen Konjunkturzyklus eben stabil zu halten, ist an sich ehrgeizig - das sage ich jenen, die noch abbauen wollten -, und wir haben das immerhin in den letzten vierzig Jahren nicht fertig gebracht. Es ist also ein bisschen ehrgeiziger als das, was wir in den letzten vierzig Jahren hatten.

Nun haben Sie einen Mechanismus eingefügt, der es vielleicht erlaubt, die Schulden noch etwas zu senken. Das ist recht geschickt, weil das dann in diesem Ausgleichsgefäss - wir nennen es den "Topf" - gutgeschrieben bleibt, und wenn sich die Lage verschlechtert, ist mehr Reserve drin. Immerhin ist es also nicht verschenkt. Ich glaube, das ist eine kluge Lösung; die bundesrätliche Lösung würde den Anreiz geben, in guten Jahren die Ausgaben zu steigern. Das ist natürlich falsch. Ich kann nicht den Bundesrat verpflichten - ich habe ihn nicht gefragt -, aber der Finanzminister hat das mit Wohlwollen zur Kenntnis genommen.

Natürlich kann niemand sagen, wie nachhaltig das gute Ergebnis ist. Man soll auch nicht mit einem Lottogewinn langfristige Daueraufgaben finanzieren. Deshalb glaube ich, dass das eine gute Sache gewesen ist.

Nun noch zur politischen Frage, die Herrn Marty gestellt hat: Ist das aus Sicht des Parlamentes Harakiri? Natürlich schränken Regeln die Handlungsfreiheit ein, das ist eine alltägliche Erfahrung. Diese Erfahrung macht jeder Familienvater, der mit seinem Lohn nur ein begrenztes Potenzial an Neuverschuldung über Kleinkredite hat. Beim Staat ist das nicht ganz gleich, aber gewisse Einschränkungen müssen wir meines Erachtens doch akzeptieren. Aber die Einschränkungen müssen verhältnismässig sein, das haben wir versucht, und sie sollen die Kompetenzen von Bundesrat und Parlament im Budgetprozess nicht verändern. Ich komme auf die kleine Ausnahme, die Herr Schmid hier zu Recht identifiziert hat, noch zu sprechen.

Zur Verhältnismässigkeit: Wir geben den mittelfristigen Ausgleich vor. Das ist die wichtigste Einschränkung im Vergleich zu heute. Aber ich hoffe, ich haben Ihnen zeigen können, dass sie nicht unvernünftig ist.

Über einen Konjunkturzyklus hinweg soll es keine neuen Defizite geben. Das wird aber relativiert, das ist richtig. Herr Merz hat das richtig erkannt: Finanzpolitik ist nicht exakt, es geht um Faustregeln und Tendenzen, die wir beeinflussen müssen. Deshalb haben wir die exakte mathematische Regel eben mehrfach durchbrochen oder eine Durchbruchsmöglichkeit geschaffen.

Wir wissen auch, Herr Gentil, dass man nicht einen "Autopiloten" einsetzen kann. Dass es keinen Finanzminister und kein Parlament mehr braucht, weil die Finanzpolitik von selber läuft, ist nicht realistisch, da haben Sie völlig Recht. Sie können in Ausnahmesituationen mit qualifiziertem Mehr Mehrausgaben beschliessen. Es wurden Beispiele wie Katastrophensituationen erwähnt.

Das Ausgleichskonto habe übrigens ich eingeführt, weil mir die Verwaltung zuerst eine klare mathematische Regel vorlegte. Herr Peter Saurer, stellvertretender Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, weiss das. Ich habe befürchtet, dass man uns als Erstes vorwerfen wird - es klang hier an -, dass der Finanzminister die Einnahmen sowieso zu tief einschätze, er habe es ja bewiesen; damit könne er dem Parlament, das sich nicht wehren könne, etwas aufoktroyieren.

Das hätte ich staatspolitisch nicht vertreten können. Sicher sind wir nur bei der Rechnung, aber nicht bei den Budgets, weil diese von Menschen gemacht werden. Mit diesem Expansionsgefäss bringen wir die Regel eigentlich vom Budget auf die Rechnung zurück. Wir brauchen es für das Budget, weil es prospektiv ist, aber wenn es dann anders kommt, kann der "Topf" das wieder ausgleichen.

Ich glaube, damit haben der Bundesrat und das Eidgenössische Finanzdepartement nicht zusätzlich Macht und Einfluss gewonnen. Das wäre politisch falsch gewesen. Sie hätten dann die Regel zu Recht zurückgewiesen. Keine Einschränkung der Handlungsfreiheit haben Sie zum Beispiel bei der Verteilung und bei der Zusammensetzung der Ausgaben. Diese können Sie gestalten, wie Sie wollen, auch gegen den Vorschlag des Bundesrates.

Sie können auch die Steuern senken oder erhöhen. Die Regel schreibt zu Recht keine Staatsquote vor. Auch das ist kritisiert worden, zum Beispiel in der FDP-Fraktion, denn die Regel ist nicht dafür da, eine tiefe Staatsquote in liberalem Sinn zu erzwingen. Wenn Sie das wollen, können Sie das tun, aber Sie müssen immer Einnahmen und Ausgaben ins Gleichgewicht bringen. Das ist, glaube ich, auch richtig so. Sie können also die Steuern durchaus senken, aber Sie müssen auf der Ausgabenseite die Konsequenzen ziehen.

Oder Sie können nicht finanzierte Zusatzkosten durch Steuererhöhungen statt durch Sparen kompensieren. Beim AHV-Prozent würde die Regel hier mit den höheren Einnahmen eben auch höhere Ausgaben ermöglichen, und das war ja damals beim Beschluss auch der Wille.

Gibt es nun Kompetenzverschiebungen zwischen Bundesrat und Parlament? Ich glaube grundsätzlich nicht. Der Prozess wird ablaufen wie bis jetzt. Es ist eben eine Regelbindung, die den Bundesrat selber bindet. Davon sind auch nicht alle meine Kolleginnen und Kollegen gleich begeistert, das kann ich Ihnen sagen, und zwar so wenig wie Sie. Ich habe dafür Verständnis. Der einzige Bereich, bei dem wir vielleicht etwas weiter gehen, ist die Grenze des Fehlbetrags von 6 Prozent der Gesamtausgaben. Wir haben uns lange überlegt, ob das richtig ist, aber die 6 Prozent sind ein Defizit im Ausgleichsfonds von etwa 3 Milliarden Franken. Das ist doch sehr erheblich, und deshalb bin ich eigentlich froh. Ich hatte schon Angst, als Herr Schmid seine Rede hielt. Ich will jetzt nicht auf die allgemeinen Verordnungsprobleme eingehen. Ich glaube, Sie sind ein Parlament, das mehr Einfluss hat als alle Parlamente, die ich sonst kenne, auch mit dem Mittel der Parlamentarischen Initiative. Sie sind für den Bundesrat zu Recht kein bequemes Parlament. Ich glaube nicht, dass man so generell sagen kann, Sie hätten wenig Gewicht, aber das ist immer eine Ansichtssache. Der Bundesrat will mit der Regierungsreform nicht dieses Problem lösen, sondern ein anderes - aber das ist ein anderes Thema.

Es ist eine Regel, die nur wirkt, wenn es wirklich schwierig wird. Sie haben das Wort "Notstandsregel" gebraucht, und ich glaube, das ist richtig so. Dann kommt etwas Zweites dazu. Der Bundesrat ist nicht frei in der Zahl, die er Ihnen vorgibt. Sie können sie dann im Budget umsetzen, im Zeithorizont sind Sie wieder frei. Aber der Bundesrat muss Ihnen die Zahl berechnen, und zwar aufgrund von vorgegebenen Daten, von vorgegebenen Regeln. Er ist an das gebunden, was über die 6 Prozent hinausgeht. Er muss dieses also nicht einmal auf 0 Prozent zurückführen. Es ist ein leiser Fingerzeig, aber er muss Ihnen belegen, dass dieses Delta zu den 6 Prozent arithmetisch stimmt, und Sie können ihm beweisen, dass er nicht Recht hat, dann muss er vielleicht zurückkrebsen. So gesehen, glaube ich, kann man das auch aus Ihrer Sicht gerade noch tolerieren.

Ich kann hier etwas abkürzen und äussere mich noch zur Frage, ob das Ziel zulasten der Kantone erreicht wird: Ich bin in der Finanzkommission von Herrn Gentil gebeten worden, noch eine Bemerkung dazu zu machen. Es ist völlig klar: Wenn es Sparprogramme gibt, wenn es nötig ist, grössere Sockelbeträge wegzubringen, dann ist dies nicht möglich, ohne dass die Kantone mitmachen und man den Transferbereich mit einbezieht. Zwei Drittel des Bundeshaushaltes betreffen nämlich Transferzahlungen. Das heisst nichts anderes, als dass nur etwa ein Drittel beim Bund selber ist. Der Bund kann sich aufgrund dieses einen Drittels nicht sanieren. Rund 30 Prozent aller Ausgaben gehen zu den Kantonen. Da müssen die Kantone bei Sanierungsmassnahmen mindestens mit 30 Prozent beteiligt werden können.

Wir haben im Rahmen eines Zusatzberichtes aber gezeigt, dass es hier klare Grenzen gibt und dass der Bundesrat hier nur Sparmassnahmen treffen kann, sofern die Mittel nicht vertraglich oder gesetzlich gebunden sind. Diese rechtliche Situation, die ohnehin bestünde, wird hier noch einmal geklärt. Sie haben einen Zusatz angebracht, der das noch einmal verdeutlicht. Verbindlich zugesicherte Leistungen oder gesetzliche Ansprüche sind immer vorbehalten. Wir haben Kreditsperrbeschlüsse immer auch ins Parlament gegeben - obschon wir es vielleicht nicht hätten tun müssen -, um das aufzuzeigen. Daran wollen wir uns auch in Zukunft halten.

Nun zu den Fragen aus der Diskussion, soweit ich sie nicht beantwortet habe, vor allem zu den Fragen von Herrn Plattner, die wir wie gesagt sehr ernst nehmen. Ich muss jetzt schauen, dass ich alle erwische - bei den vielen Papieren. Zur Verschuldungsgrenze habe ich mich schon geäussert. Die Verschuldung kann auch noch den Crowding-out-Effekt haben. Das habe ich nicht erwähnt. Das bedeutet, dass staatliche Schulden private Investitionen, private Ersparnisse verdrängen oder überkompensieren, damit die Sparquote der Volkswirtschaft sinkt, damit weniger Geld für Investitionen zur Verfügung steht und damit die Zinsen steigen. Das stimmt in einer geschlossenen Volkswirtschaft. In einer offenen Volkswirtschaft, in der die Zinsen nicht direkt beeinflussbar sind, in der die Auslandzinsen dominieren - das wird in der Schweiz wohl der Fall sein -, kann dies durch Kapitalimport aufgefangen werden. Aber das drückt wiederum auf den Wechselkurs; dann geht der Wechselkurs hoch, und das ist für die Exportwirtschaft auch wieder schlecht.

Diese Effekte bei der starken Verschuldung gibt es eben auch, und ich bin nicht sicher, ob gewisse Schwächen, die wir beim Wechselkurs hatten, nicht auch damit zu tun hatten und für die Wirtschaft nicht auch wieder schlecht waren. Wir müssen aber mit der Ausnahmeregel in Notfällen die Möglichkeit haben, z. B. Investitionen zu beschliessen und solche Dinge zu machen.

Ich gehe nun aber doch im Detail auf ein paar Fragen ein, vor allem auch auf die Frage der Simulation, der 30 Milliarden Franken. Als meine Leute das so berechnet hatten, habe ich ihnen auch gesagt, das werde noch zu reden geben.

Wo hätte man die 30 Milliarden Franken in den letzten Jahren eingespart? Sicherlich ist es so: Wenn wir die Regel gehabt hätten, wären wir gebunden gewesen und hätten einige Neuausgaben nicht getätigt. Aber interessanterweise mussten wir einen Betrag in ungefähr dieser Grössenordnung mit dem Stabilisierungsprogramm wieder wegsparen, um den Sockel, den wir geschaffen hatten, wieder wegzubringen. Sie wissen, dass das Stabilisierungsprogramm einen Betrag von ungefähr 3 Milliarden Franken ergibt. Multipliziert mit zehn Jahren ergäbe das gerade 30 Milliarden Franken. Davon waren etwa 2 Milliarden Franken auf der Ausgabenseite. Die Eidgenossenschaft ist trotz dieser Sparmassnahmen bisher meines Wissens nicht untergegangen, sondern seit wir diesen negativen Wachstumsimpuls gegeben haben, wächst die Wirtschaft stärker als je zuvor. Wir hatten zum Glück sogar ein Rekordwachstum, und es hat das sehr gut ertragen. Etwa 1 Milliarde Franken waren Steuererhöhungen. Das war das dritte Lohnprozent zur Absicherung der Arbeitslosenversicherung, die angesichts der hohen Arbeitslosigkeit unterfinanziert war.

Sie sehen: Hätte man das Stabilisierungsprogramm in der gleichen Grössenordnung zehn Jahre früher eingeführt, wäre das Problem grosso modo gelöst gewesen. Letztlich geht es aber eben darum, die Politik langfristig so zu steuern, dass solche Schocktherapien, wie das Stabilisierungsprogramm eine ist, nicht mehr angewendet werden müssen. Das ist der erste Punkt.

Die zweite Frage, die Herr Plattner gestellt hat: Hätte das die schwächeren Bevölkerungsschichten getroffen oder nicht? Wir haben uns im Stabilisierungsprogramm darum bemüht, den Sozialbereich zu schonen. Bei der Arbeitslosenversicherung haben wir 90 Prozent des Problemes mit Mehreinnahmen und nicht mit Sparmassnahmen gelöst. Hier hat der politische Prozess gezeigt, dass in solchen Notlagen auf die soziale Sensibilität Rücksicht genommen wird. Was wir mit den Kantonen gemacht haben, war, glaube ich, vertretbar. Die Kantone haben nach wie vor eine bessere Finanzlage als der Bund, das muss man sehen. Sie haben weniger Schulden als der Bund, und sie konnten das verkraften, auch wenn sie immer wieder betont haben, wie riesig dieses Opfer sei. Aber diese 500 Millionen Franken haben die Kantone in der letzten Zeit von der Nationalbank allein wieder durch Erhöhung der Ausschüttung erhalten, so dass die "Tränen" der Kantone schon ein wenig relativiert werden müssen.

Aber ich glaube, dass ein Instrument, das solche Programme unnötig macht, hier vielleicht auch eine gewisse Sicherheit gibt, gerade wenn Sie Auswirkungen auf die schwächeren Bevölkerungsteile befürchten.

Jetzt gehe ich gerne noch auf Ihre Frage nach der Inflation ein, weil sie auch von der KOF aufgeworfen worden ist. Mit dem Übergang zur Gegenwartsbemessung bei der direkten Bundessteuer - 21 Kantone werden ihn jetzt vollziehen - wird das schlimmste Element der verzögerten Auswirkung von Inflation und ähnlichen Faktoren ausgeschaltet. Die Mehrwertsteuer reagiert zeitverzugslos auf die Teuerung. Mineralölsteuer und Einfuhrzölle reagieren gar nicht. Das bremst dann wieder. Was sich - wie Herr Plattner zu Recht gesagt hat - bei der progressiven Steuer in der Hochkonjunktur dann vielleicht mehr auswirkt, das wirkt sich hier nicht aus. Bei der Verrechnungssteuer und der Stempelsteuer wirken ganz andere Mechanismen.

Auf der Ausgabenseite gibt es ebenfalls unterschiedliche Reaktionsmuster. Die Anteile Dritter reagieren so rasch wie die Einnahmen selber, die Inflation wirkt jetzt mit der Gegenwartsbemessung also auch direkt. Bei den Schulden wirkt sie etwas mit Verzögerung, weil man immer noch alte Schulden hat, wo das noch mitgeschleppt wird. Das ist zuzubilligen. Höhere Zinsen schlagen also nicht sofort durch; Personalausgaben schlagen relativ rasch durch. Alles in allem spricht also nichts für einen systematischen Unterschied der Anpassungsgeschwindigkeit an die Teuerung auf der Einnahmen- und der Ausgabenseite. Das gleicht sich ungefähr aus. Weil die Regel der Schuldenbremse die Ausgaben an die Einnahmen knüpft, führt die Schuldenbremse in Teuerungsphasen zu keiner Einschränkung. Teuerungsbedingte Mehreinnahmen ermöglichen inflationsbedingte Mehrausgaben. Es stimmt also hier wieder einigermassen.

Auch bei der Glättung der Einnahmenprognose will ich es kurz machen. Wir haben dies geprüft und sind zum Schluss gekommen, dass sie nicht besonders günstig wäre; sie könnte sogar sehr schlecht sein. Ich nehme das Mehrwertsteuerprozent für die AHV. Müssten wir hier glätten, dann würde der durch die neue Steuer bewirkte Einnahmensprung auf der AHV-Seite erst mittelfristig Ausgaben ermöglichen. Das hätte also nicht sofort durchgeschlagen. In diesem Sinne wäre eine Glättung eher schlecht; wir haben sie deshalb verworfen. Man könnte sicher auch damit leben, aber wir glauben, dass es eigentlich besser ist, wenn wir hier nicht glätten.

Zur BIP-Elastizität: Auch das haben wir noch einmal nachgerechnet. Herr Merz hat gesagt, dass auch Faust bis nach Hamburg hätte fahren müssen. Würden wir in Bern tagen, wären vielleicht etwas weniger Fragen gekommen, und ich könnte es etwas kürzer machen. Aber die Fragen sind doch berechtigt. Es ist richtig, was Herr Plattner gesagt hat. Die BIP-Elastizität der letzten dreissig Jahre haben unsere Ökonomen noch einmal geschätzt. Sie kamen nicht auf ein Resultat über 1, sondern auf 0,97.

Es ist aber richtig, dass die BIP-Elastizität auch ein wenig schwankt, je nach Konjunkturlage. Wir sind aber der Meinung, dass diese Schwankungsbreite relativ schmal sein soll, so dass die Elastizitätsschätzung von 1 durchaus vertretbar ist. Sie ist aber für den Budgetausgleich nicht besonders relevant, weil das nicht direkt in die Berechnung eingeht. Aber wir glauben, dass das doch eine nicht unvernünftige Annahme ist, die sich im Laufe der Jahre bewährt hat.

Soweit meine Antworten auf einige Fragen. Zu einer Frage, die verschiedentlich aufgeworfen worden ist, möchte ich noch etwas sagen, nämlich zur Frage der Sonderbehandlung von Investitionen. In den KOF-Studien habe ich auch gesehen, dass man das verlangt. Ich weiss, dass es in der Schweiz auch Interessenverbände gibt, die gewisse Investitionen privilegieren möchten. Die Frage ist, ob das richtig ist. Wir hören vor allem aus den Kreisen des Strassenbaus und der Bauwirtschaft, das seien Investitionen für die Zukunft, das müsse man anders behandeln als Konsumausgaben.

Hier gibt es einmal das Problem der Struktur des Bundeshaushaltes. Investitionen im engeren Sinn gibt es im Bundeshaushalt nicht sehr viele: Das sind unsere Bauten, das, was wir in die Verwaltung investieren, Informatik usw. Das sind nicht Kasernen, weil militärische Investitionen ökonomisch nicht unter Investitionen fallen, sondern als Verbrauch gerechnet werden; das ist auch interessant. Der Ökonom kann schon sagen, Bildungsausgaben seien Investitionen, aber sie sind gemäss Definition eben keine Investitionen. Man muss sich wirklich fragen, ob es richtig ist, z. B. den Beton zu privilegieren, obschon in der Wissensgesellschaft nicht der Beton, sondern die Bildung das Zentrale ist. Und wenn Sie jetzt sehen, dass es im Bundeshaushalt eigentlich sehr wenige Investitionen gibt, dann hat es keinen Sinn, diese irgendwo zu privilegieren.

Es sind natürlich Investitionsbeiträge im Transfer drin. Nehmen Sie die SBB, hier haben wir lange gewisse Beiträge aktiviert, weil wir uns sagten, man müsse sie anders behandeln als normale Ausgaben. Und was ist passiert? Wir mussten 17 Milliarden Franken auf einen Streich abschreiben, um die SBB wieder zu sanieren. Sie sehen: Wenn Sie das machen, entsteht eine Ungleichbehandlung. Ich bin auch der Meinung - ich sage das, weil ich vorhin den Eindruck hatte, Herr Jenny mache, als ich vom Baugewerbe gesprochen habe, ein "besonderes" Gesicht -, dass wir bei Sparprogrammen nicht Investitionen kürzen sollten, dass mit diesen Investitionen auch die Strassen unterhalten werden müssen und nicht langsam der Erosion preisgegeben werden sollten usw. Aber Sie geben mir sicher Recht, dass nicht jedes Kilo Beton die gleiche Zukunftsträchtigkeit hat wie vielleicht die Investition in einen Lehrstuhl der ETH.

Ich glaube, dass das Parlament hier die völlige Freiheit behalten muss und die Investitionen nicht anders behandeln sollte. Bei den Kantonen, wo diese im engeren Sinne sehr viel mehr ausmachen, ist das ein anderes Problem, dort kann man das auch anders sehen. Dazu kommt natürlich, dass - wie immer Sie das auch verbuchen - die Abschreibungen und die Investitionen im Beharrungszustand ungefähr im Gleichschritt sein müssen: Investitionen müssen Sie nachher auch abschreiben. Mit einer Sonderbehandlung könnten Sie also höchstens für ein oder zwei Jahre einen kleinen Sprung nach oben erzeugen; nachher aber müssen Sie das wieder abschreiben, und im Beharrungszustand bleibt es dann wieder gleich - ich glaube nicht, dass Sie damit etwas gewinnen. Steuerungsgrösse des Bundeshaushaltes muss die laufende Rechnung bleiben, das ist auch das, was international kompatibel ist. Sie werden aber die Gelegenheit haben, im Rahmen der Behandlung des neuen Rechnungsmodells, über das wir nächstens - die Finanzkommission bereits ab diesem Jahr - diskutieren werden, gerade über diese Frage zu reden. Das ist ein interessantes Problem, das auch uns immer wieder beschäftigt.

Ich glaube, das waren ungefähr die wichtigsten Probleme, die aufgeworfen worden sind - ich möchte Ihnen für diese gute Diskussion nochmals danken. Ich glaube, die Schuldenbremse ist politisch nötig und wird, im Lichte des Haushaltziels, auch beim Volk auf Verständnis stossen. Ich glaube, sie ist flexibler als das, was wir jetzt in der Verfassung haben.

Ich bin der Meinung, dass die Fragen von Herrn Plattner wohl legitim sind, dass sie aber doch - auch anhand von Zahlen - einigermassen befriedigend beantwortet werden können. Ich glaube, auch in Zusatzberichten könnten wir nicht sehr viel mehr sagen als das, was ich Ihnen hier dargelegt habe, nachdem wir die Fragen natürlich kannten und den ganzen Sachen noch etwas "nachgegraben" haben.

In diesem Sinne wäre ich Ihnen im Namen des Bundesrates dankbar, wenn Sie Eintreten beschliessen würden. Der Bundesrat kann auch allen Anträgen Ihrer Kommission zustimmen.

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Es ist nicht üblich, dass man nach dem Bundesrat spricht, aber Sie haben sicher Verständnis dafür, dass ich das Bedürfnis habe, doch noch einige Ausführungen zu machen.

Ich sage es offen, Herr Kollege Plattner: Es hat mich etwas befremdet, dass Sie - zwar nicht wörtlich, aber sinngemäss - gesagt haben, man habe von der Finanzkommission nichts vernommen als ein billiges fünfminütiges Eintretensreferat. Manchmal ist es besser, wenn man nur kurz spricht. Ich glaube aber, dass mein Eintretensreferat zumindest in zeitlicher Hinsicht angemessen war.

Ich habe beim Eintreten immerhin gesagt, ich würde jetzt nur generell zu Ihrem Rückweisungsantrag Stellung nehmen. Ich glaube, es geziemt sich, dass zunächst der Antragsteller seinen Antrag begründen kann. Es wäre dann meine Absicht gewesen, zu Ihren Fragen Stellung zu nehmen. Das hat Herr Bundesrat Villiger nun gemacht.

Dass Ihre Fragen berechtigt sind, hat sich ja daran gezeigt, dass Sie im Nachhinein festgestellt haben, dass diese Fragen eigentlich deckungsgleich sind mit den Fragen der KOF. Aber eben: Es wurde wiederholt gesagt, und ich habe auch schon darauf hingewiesen, dass die Finanzwissenschaft und die Ökonomie andere Bereiche sind als beispielsweise die von Ihnen vertretenen Naturwissenschaften. Es sind Wissenschaften, die in erster Linie auf der Erfahrung, auf der Empirie, beruhen. So ist nur zu unterstreichen, was Kollege Fünfschilling gesagt hat: Sie werden immer wieder Experten finden, die zu konkreten Fragen so oder anders Stellung nehmen.

Ich sage es nochmals: In einer Situation wie dieser, wo das Fachwissen das Wissen vieler Kommissionsmitglieder übersteigt, ist es die Pflicht der Parlamentarierinnen und Parlamentarier, sich namentlich in den Kommissionen zu vergewissern, dass alles gründlich ausgeleuchtet wurde.

Zwei Stichworte möchte ich noch erwähnen, die Sie vor allem im Zusammenhang mit der kritischen Stellungnahme der KOF erwähnt haben: Zur Konjunkturverträglichkeit, zum Hinweis auf den Konjunkturartikel, darauf, dass dieser sogar verletzt sei - ich möchte es nochmals unterstreichen; ich habe das schon beim Eintreten schon gesagt -: Wir haben in der Verfassung nicht nur den Konjunkturartikel, sondern auch Artikel 126; er wurde im Detail zitiert. Diese Bestimmung ist natürlich strikter als die Schuldenbremse; dafür gibt es aber keinen entsprechenden Mechanismus.

Sie haben im Weiteren unter Hinweis auf die KOF gesagt, die Schweiz gehöre zu jenen Ländern, die im internationalen Vergleich punkto Schuldenquote sogar gut daständen. Das ist richtig, Herr Kollege Plattner, das gebe ich gerne zu. Aber vergessen Sie nicht, dass diese Schuldenquote in einem kurzen Zeitraum von neun bis zehn Jahren in einem höchst bedenklichen Ausmass angestiegen ist, was eben nach entsprechenden Korrekturen ruft.

Wir hatten die enorm schwierige Übung mit dem "Haushaltziel 2001"; Herr Bundesrat Villiger hat darauf hingewiesen. Ich möchte nochmals betonen: Wir haben das "Haushaltziel 2001", diese Bestimmung auf Verfassungsebene besteht nach wie vor. Sie ist nicht befristet und besteht so lange, bis wir eben ein ablösendes Instrumentarium beschliessen. Ein solches wollen wir nun mit dieser Schuldenbremse schaffen.

Die entscheidende Frage lautet, ob wir politisch gewillt sind, dieses Instrumentarium, das die Stabilisierung der Schulden über einen Konjunkturzyklus zum Ziel hat, auch zu verwirklichen. Haben wir den politischen Willen dazu? Darum bitte ich Sie.

Eine letzte Bemerkung betreffend die Simulationen: Ich habe natürlich Verständnis dafür, dass man stutzig wird, wenn man die Tabelle auf Seite 4704 der Botschaft anschaut. Die sicher nicht unberechtigte "Frage" von Herrn Plattner - es ist eigentlich nicht eine Frage, es ist eine Feststellung - lautet, dass das politisch gar nicht möglich gewesen wäre, wenn wir die Schuldenbremse damals schon gehabt hätten. Dazu ist natürlich schon zu sagen, dass nicht unterstellt werden kann - aber der Rückweisungsantrag Plattner unterstellt dies -, dass diese Ausgaben alle erforderlich waren. Das muss natürlich bestritten werden. Wir haben über unsere Verhältnisse gelebt. Das ist eine Feststellung, die wir machen müssen.

Ich möchte in diesem Zusammenhang noch auf zwei nicht ganz unwesentliche Punkte hinweisen. In den Simulationsberechnungen ist das so genannte Ausgleichskonto, das im Instrumentarium der Schuldenbremse natürlich ein wesentlicher Faktor ist, nicht berücksichtigt. Auch allfällige Mehrausgaben sind nicht berücksichtigt, die wir aufgrund dieser so genannten "Escape-Klausel", wie Herr Merz sie erwähnt hat, machen könnten. Das scheinen mir zwei wesentliche Faktoren zu sein, die ich in diesem Zusammenhang noch gerne erwähnen wollte.

Im Übrigen darf ich Sie nochmals bitten, auf die Vorlage einzutreten, das ist ja unbestritten, und den Rückweisungsantrag Plattner abzulehnen.

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Auch der Antragsteller hat, wie der Kommissionspräsident, das Bedürfnis, noch ein paar Worte zu sagen.

Noch einmal: Ich bin nicht gegen die Schuldenbremse. Alle Argumente, die für diese Schuldenbremse in abstracto sprechen, unterstütze ich. Aber wenn ich beschliesse, mir ein Fahrzeug zu kaufen, um von A nach B zu fahren, überlege ich mir schon, welches es sein soll und wie es genau aussehen soll: Ein Ferrari ist kein Deux-Chevaux; bei der Schuldenbremse ist es genau gleich. Die offene Formulierung des Verfassungsartikels lässt viel Interpretationsspielraum zu. Aber die Interpretation, die nun mit den vorgeschlagenen Gesetzesänderungen gegeben wird, ist etwas Konkreteres.

Herr Merz, ich bin froh, bin ich mindestens bis Basel gefahren. Wäre ich nur bis Bellinzona gefahren, hätte niemand hier diese Fragen gestellt. Man konnte die Antworten darauf vorher nirgends lesen, weil es keinerlei schriftliche Berichte in dieser Richtung gab. Ich bin froh, dass sie diskutiert wurden. Ich danke vor allem Herrn Bundesrat Villiger, dass er sich wirklich die Mühe genommen hat, einige dieser Fragen zu beantworten.

Ich bleibe skeptisch, und zwar - nach allem, was ich gehört habe - wegen der Frage, wie man in den Neunzigerjahren mit dem Instrument gearbeitet hätte. Ich bin froh, dass ich jetzt von allen Seiten gehört habe, dann hätte man die Ausnahmeklausel beansprucht, man hätte allenfalls die Einnahmen erhöhen müssen. Denn einen Schnitt von 10 Prozent ins "Fleisch" der Bundesausgaben während einer Rezession hätte ich mir nicht vorstellen können.

Das bleibt mein Hauptkritikpunkt. Wenn die Schuldenbremse längerfristig ein gutes Instrument sein soll, muss sie so ausgestaltet sein, dass man Ende der Achtzigerjahre schon gemerkt hätte, was auf einen zukommt, und das Steuer hätte herumreissen können. Wenn man es im Moment, wo man in Problemen steckt, herumreissen müsste, wäre das nicht mehr antizyklisch, sondern prozyklisch gehandelt. Ich glaube nicht, dass dieses Parlament die Kraft gehabt hätte - und ich bin froh darum -, in der Rezession dann noch so einschneidende Kürzungen vorzunehmen und damit die Rezession und die Arbeitslosenquote zu verschlimmern.

Wie gesagt, meine Skepsis bleibt. Ich weiss, dass ich die Abstimmung verlieren werde. Ich bin dennoch froh, dass ich Gelegenheit hatte, diese Sachen zu sagen.

Ich halte meinen Antrag aufrecht.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Noch eine Bemerkung zu dem, was Herr Plattner zuletzt gesagt hat: Eine Schuldenbremse, so wie sie ist, kann man nur einführen, wenn strukturell einigermassen ein Gleichgewicht herrscht. Sonst muss man gleichzeitig auch noch strukturelle Defizite abziehen. In diesem Sinn ist es natürlich relativ entscheidend, in welchem Moment eine Schuldenbremse eingesetzt wird. Der jetzige Moment ist nicht ungünstig, das muss man auch sehen, da sich die Entwicklung irgendwo eingependelt hat, wo der strukturelle Defizitsockel null ist - wir haben jetzt Überschüsse, aber diese sind konjunkturell bedingt.

Wenn wir schon die Wissenschaft bemühen - das habe ich vorhin vergessen -, möchte ich doch noch darauf hinweisen, dass uns der Internationale Währungsfonds, der die Finanz- und Wirtschaftslage der Schweiz untersucht hat, ausdrücklich dazu ermuntert, Schulden abzubauen. Er sagt, die Schweiz werde wegen der demographischen Veränderung bei der Krankenversicherung und der Altersvorsorge unter Druck kommen. Jetzt sollten deshalb Reserven geschaffen werden. Zweitens hat der IWF auch das Instrument der Schuldenbremse ziemlich genau angeschaut und eigentlich als ein gutes und taugliches Instrument befunden. Ich bin froh, wenn ich auch hin und wieder einen Experten als Zeugen anführen darf.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

1. Bundesbeschluss über eine Schuldenbremse

1. Arrêté fédéral concernant un frein à l'endettement

Detailberatung - Examen de détail

Titel und Ingress, Ziff. I, II

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, ch. I, II

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Zur Vorlage 1 kann ich ganz generell festhalten, dass wir die Eckwerte des Instrumentariums der Schuldenbremse auf Verfassungsstufe haben, und zwar in Artikel 126 der Bundesverfassung.

Hier ist der Entscheidmechanismus für Ausnahmesituationen festgelegt, in denen es darum geht, den Ausgabenplafond zu überschreiten. Für eine solche Überschreitung ist die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte erforderlich.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 30 Stimmen

Dagegen .... 4 Stimmen

2. Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt

2. Loi fédérale sur les finances de la Confédération

Antrag Plattner

Rückweisung der Vorlage 2 an die Finanzkommission

mit dem Auftrag, insbesondere folgende Fragen zu prüfen, schriftlich zu berichten und Anträge zur Verbesserung zu stellen:

1. Was ist der Einfluss der Schuldenbremse auf die Volkswirtschaft, die Beschäftigungslage und die soziale Wohlfahrt im Falle erheblicher Kürzungsbedürfnisse? Dies soll insbesondere am Beispiel der 32 Milliarden Franken erläutert werden, die in den Jahren 1993-1999 gemäss Ex-post-Analyse hätten eingespart werden müssen, wäre die Schuldenbremse schon in Kraft gewesen.

Insbesondere soll an diesem Beispiel abgeschätzt werden:

• welche adäquaten Sparmassnahmen damals hätten ergriffen werden können;

• welchen Effekt diese Massnahmen auf die damalige Rezession und Arbeitslosigkeit gehabt hätten und wie dadurch wiederum die Einnahmen des Bundes betroffen gewesen wären;

• ob und wie in den der Rezession vorausgehenden Achtzigerjahren hätte erkannt werden können, dass strukturelle Defizite dieses Ausmasses drohen und welche Massnahmen damals hätten getroffen werden können, um diese zu verhindern.

2. Wie beeinflusst die Schuldenbremse in Rezessionszeiten den Finanzausgleich zwischen wirtschaftlich schwächeren und stärkeren Bevölkerungsschichten und Regionen?

3. Welchen Einfluss hat eine hohe oder sich rasch erheblich ändernde Inflation auf die Wirksamkeit und den Sinn der Schuldenbremse, insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache, dass zwischen der Wirkung der Inflation auf die Ausgaben und auf die Einnahmen ein erheblicher zeitlicher Verzug von bis zu mehreren Jahren besteht?

4. Ist eine Glättung der Einnahmenprognosen im Rahmen des Mechanismus der Schuldenbremse sinnvoll, und wie wäre sie auszugestalten?

5. Wie gross war die BIP-Elastizität der Bundeseinnahmen in den vergangenen 30 Jahren? Wäre es im Falle einer erheblichen Abweichung von Ziffer 1 sinnvoll, den Konjunkturfaktor gemäss Artikel 24a Absatz 3 FHG anders zu berechnen als vom Bundesrat vorgeschlagen?

Die WAK soll gemäss Artikel 9 Absatz 3 GRS zum Mitbericht eingeladen werden.

Proposition Plattner

Renvoi du projet 2 à la Commission des finances

avec mandat d'examiner tout particulièrement les questions suivantes, d'en rendre compte par écrit et de faire des propositions d'amélioration:

1. Quelle est l'influence du frein à l'endettement sur l'économie, sur l'emploi et sur les prestations sociales au cas où des coupures importantes sont nécessaires? La réponse doit être fournie à la lumière de l'exemple des 32 milliards de francs qui, selon une analyse ex post, auraient dû être économisés entre 1993 et 1999 si le frein à l'endettement avait déjà été en vigueur à l'époque.

Il convient notamment d'évaluer, eu égard à cet exemple:

• quelles mesures d'économie adéquates auraient pu être prises à l'époque;

• quel est l'effet de ces mesures sur la récession et sur le chômage de l'époque et comment, dans ces conditions, les recettes de la Confédération auraient été affectées;

• si - et le cas échéant comment - au cours des années 80 (qui ont précédé la récession) on aurait pu déceler que des déficits structurels de cette envergure menaçaient et quelles mesures auraient pu être prises à l'époque pour les empêcher.

2. Comment, en période de récession, le frein à l'endettement influence-t-il la péréquation financière entre les populations et régions économiquement faibles et économiquement fortes?

3. Quelle est l'influence d'une inflation élevée ou connaissant de fortes et rapides fluctuations sur l'efficacité du frein à l'endettement et sur sa vocation, eu égard notamment au fait qu'entre le moment où l'inflation exerce son effet sur les dépenses et celui où elle se répercute sur les recettes, il existe un décalage dans le temps qui atteint parfois plusieurs années?

4. Est-il judicieux de lisser les prévisions de recettes dans le cadre du système du frein à l'endettement et comment ce lissage devrait-il se présenter?

5. Quelle était l'ampleur de l'élasticité du PIB dans les recettes de la Confédération au cours des 30 dernières années? En cas de divergence importante, serait-il indiqué de calculer le facteur conjoncturel prévu à l'article 24a alinéa 3 LFC selon un autre mode que ne le propose le Conseil fédéral?

La CER doit être invitée à présenter un co-rapport, comme le prévoit l'article 9 alinéa 3 RCE.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag Plattner .... 3 Stimmen

Dagegen .... 30 Stimmen

Detailberatung - Examen de détail

Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung, Ingress, Art. 18a

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, ch. I introduction, préambule, art. 18a

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 24a

Antrag der Kommission

Abs. 1

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 2

.... werden ausserordentliche Einnahmen, wie insbesondere ausserordentliche Investitionseinnahmen sowie ausserordentliche Einnahmen aus Regalien und Konzessionen, nicht berücksichtigt.

Abs. 3

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 4

Streichen

Antrag Plattner

Abs. 3

Der Konjunkturfaktor entspricht dem um 1 verminderten Quotienten aus dem geschätzten realen Bruttoinlandprodukt gemäss langfristig geglättetem Trend und dem voraussichtlichen realen Bruttoinlandprodukt im Voranschlagsjahr, geteilt durch 2 und wieder vermehrt um 1.

Als Formel: [(BIP Trend/BIP geschätzt -1)/2]+1.

Art. 24a

Proposition de la commission

Al. 1

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 2

.... ne tient compte ni des recettes exceptionnelles telles que, en particulier, des recettes exceptionnelles d'investissement ou des recettes exceptionnelles découlant de patentes et de concessions.

Al. 3

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 4

Biffer

Proposition Plattner

Al. 3

Le facteur conjoncturel correspond au quotient de la valeur tendancielle moins 1 de la valeur tendancielle du produit intérieur brut réel, déterminée selon un lissage du produit intérieur brut sur le long terme, et de la valeur effective du produit intérieur brut réel, toutes deux estimées pour l'exercice budgétaire considéré, divisé par 2 et augmenté à nouveau d'1.

La formule est la suivante: [(PIB Tendance/PIB estimé -1)/2]+1.

Abs. 1 - Al. 1

Angenommen - Adopté

Abs. 2 - Al. 2

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Bei Absatz 2 haben wir einen Änderungsantrag der Kommission. Die Ratio Legis dieser Bestimmung in Artikel 24a Absatz 2 besteht darin, dass ausserordentliche Einnahmen als Referenzgrösse für die Ausgaben nicht berücksichtigt werden. Mit dem Begriff "ausserordentlich" sollen in erster Linie Einnahmen umschrieben werden, welche einmalig anfallen, welche mithin nicht von Dauer sind, oder anders ausgedrückt: Berücksichtigt werden lediglich solche Einnahmen, welche langfristigen Charakter haben und somit zuverlässig budgetiert werden können. Dies sind in erster Linie ausserordentliche Investitionseinnahmen und ausserordentliche Einnahmen aus Regalien und Konzessionen. Ein Beispiel für eine ausserordentliche Investitionseinnahme ist der Verkauf von Swisscom-Aktien 1999, und ein Beispiel für ausserordentliche Einnahmen aus Regalien und Konzessionen wären die Konzessionen für Funknetze und Satellitenfunknetze. Um nun aber zu gewährleisten, dass gesetzgebungstechnisch sämtliche ausserordentlichen Einnahmen erfasst werden, dass wir mithin nicht Gefahr laufen, hier ungewollt eine Lücke einzubauen, schlägt Ihnen die Kommission eine etwas präzisere Formulierung vor.

Ich bitte Sie, diesem Antrag zuzustimmen.

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Gehe ich richtig in der Annahme, dass allfällige einmalige Einnahmen dann dennoch bei der Ermittlung der tatsächlichen Einnahmen im Folgejahr berücksichtigt und somit - soweit wir uns finanziell vernünftig verhalten haben - dem Ausgleichsfonds gutgeschrieben würden? Oder werden sie einfach ohne Wirkung auf die Schuldenbremse absorbiert?

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Wenn ich die Frage von Herrn Plattner richtig verstanden habe, geht diese dahin, ob ausserordentliche Einnahmen berücksichtigt würden. Die Antwort ist: Wenn sie einmaligen Charakter haben, werden sie nicht berücksichtigt.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Das ist so. Nehmen Sie an, es kommen x Milliarden Franken aus der Teilprivatisierung der Swisscom. Das kann dann nicht in den "Topf" hineinkommen und dort ein Reservepolster schaffen, so dass während zwanzig Jahren eine Schlendrianpolitik betrieben und immer wieder aufgefangen werden kann. Der Sinn der Bestimmung ist der, dass diese ausserordentlichen Mittel wirklich zur Schuldentilgung genutzt werden.

Das Gegengewicht ist die Ausnahmeklausel: Wenn Sie in einer Rezession irgendetwas Besonderes beschliessen - ein besonderes Impulsprogramm -, wird das beim "Topf" auch nicht berücksichtigt. Sie schaffen zwar trotzdem irgendwo eine gewisse Reserve, aber rein rechnerisch wird das nicht berücksichtigt. Was aber z. B. berücksichtigt wird: Wenn die Ausschüttung der Nationalbank erhöht wird - etwas, das jedes Jahr kommt -, ist das eine Einnahme wie jede andere. Es mag hier irgendwo einmal einen Graubereich geben, wo man sich streitet. Aber im Grossen und Ganzen - das haben wir mit den Versteigerungen der UMTS-Lizenzen gesehen - ist es doch eine klare Regelung.

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Ich erwäge dann schon noch, ob man das im Gesetz nicht so formulieren muss. Hier steht jetzt, bei der Ermittlung der "geschätzten Einnahmen" würden ausserordentliche Einnahmen nicht berücksichtigt. In Artikel 24c wird dann von den "tatsächlich erzielten Einnahmen" gesprochen, und dort steht nichts mehr davon, dass ausserordentliche Einnahmen nicht berücksichtigt würden, wie das jetzt offenbar die Meinung von Kommissionspräsident und Bundesrat ist.

Hier ist eine Unklarheit im Gesetz, die man jetzt zwar erläutern kann, die aber eigentlich redaktionell korrigiert werden müsste.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Ich nehme diese Frage gerne mit in den Zweitrat, damit man dort noch im Detail anschauen kann, ob diese Formel wirklich in allen Artikeln kohärent ausgedrückt wird.

Verfahrensbeitrag

Angenommen - Adopté

Abs. 3 - Al. 3

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Hierzu haben wir dann noch einen Antrag von Herrn Kollege Plattner. Zunächst möchte ich zu Artikel 24a Absatz 3 Folgendes ausführen: Hier geht es ja darum, dass der Wortlaut der Verfassung - "unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage" - gesetzgeberisch konkretisiert wird. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, wie man diese Vorgabe technisch umsetzen kann. Die einfachste wäre die Verwendung eines gleitenden arithmetischen Mittels, gebildet aus Durchschnittswerten mehrerer Jahre, wobei immer die neueste Beobachtung hinzugefügt und die älteste weggelassen würde. Man hat sich hier nun für einen so genannten Hodrick-Prescott-Filter entschieden - Sie ersehen das aus der Botschaft. Dieser erlaubt es, eine Zeitreihe in eine Trendkomponente und eine zyklische Komponente zu zerlegen. Anders ausgedrückt: Der konjunkturelle Effekt wird aus einer Zeitreihe herausgefiltert. Dieser Filter hat den Vorteil, für Experten transparent und nachvollziehbar zu sein. Überdies hat er bei mehr oder weniger konstanter Dauer der Konjunkturzyklen die angenehme Eigenschaft, dass er so gelegt wird, dass sich die Über- und Unterauslastungen die Waage halten; auf diese Weise wird rein rechnerisch der Haushaltausgleich über einen Konjunkturzyklus ermöglicht.

Nun ist es ja so, dass die Entwicklung der Statistik nicht stehen bleibt. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass in Zukunft einmal das Bedürfnis entsteht, ein anderes, gegenüber dem heutigen Zustand besseres Verfahren einzusetzen. Damit in einem solchen Fall nicht gleich wieder das Gesetz geändert werden muss, wurde die vorgeschlagene Formulierung gewählt. Es versteht sich aber von selbst, dass für den Fall einer alternativen Berechnung des Konjunkturfaktors diese Praxisänderung auch entsprechend nach aussen kommuniziert würde.

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Ich habe einen Antrag für den Fall der Ablehnung des Rückweisungsantrages eingereicht, der einzig bezweckt, die Dämpfung der Ausgaben in Rezessionen bzw. die Zunahme der Ausgaben in Wachstumsperioden um einen Faktor 2 zu vermindern, also sozusagen einmal sanft anzufahren, statt das Instrument gleich mit seiner vollen Wirkung einzusetzen. Ich stehe seiner Wirkung sowieso recht skeptisch gegenüber.

Was ich hierin an sprachlich formulierter Mathematik beantrage, ist Folgendes: Bei einem Konjunkturfaktor 1,1, bei dem die Ausgaben um den Faktor 1,1-mal weniger hoch sein dürfen als die Einnahmen, würde ich vorschlagen, 1 vom Faktor 1,1 abzuziehen. Dann hat man noch 0,1, das halbiert man, erhält 0,05 und addiert dann wieder zu 1. Das ergibt also den Faktor 1,05 statt 1,1. In rezessiven Phasen würde das, verglichen mit dem Entwurf des Bundesrates, die Ausgabenplafonds etwas erhöhen und in positiven Konjunkturphasen etwas senken. Das ist natürlich eine Faustregel wie irgendeine andere, es wäre einfach der Versuch, einmal sanft anzufangen und dann, wenn man nach 10 oder 15 Jahren sieht, dass das gut funktioniert, könnte man etwas mehr riskieren.

Ich mache mir aber nach der vorherigen Abstimmung wenig Illusionen und ziehe den Antrag zurück, nachdem ich ja nur 3 Stimmen bekommen habe. Der Zweitrat kann dann noch einmal über dieses Geschäft diskutieren.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

La proposition ayant été retirée par son auteur, il n'y a donc plus lieu d'en débattre.

Angenommen gemäss Antrag der Kommission

Adopté selon la proposition de la commission

Abs. 4 - Al. 4

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Der Streichungsantrag der Kommission zu Artikel 24a Absatz 4 ist mit Artikel 24abis im Zusammenhang zu sehen. Dieser Antrag hat folgende Bewandtnis: In den Mechanismus der Schuldenbremse einbezogen sind der Voranschlag inklusive die Nachträge I und II sowie die Finanzrechnung. Artikel 24a Absatz 4 bezieht sich dagegen auf sämtliche Vorlagen mit finanziellen Auswirkungen, also gleichermassen auf unsere tägliche politische Arbeit durch das Jahr hindurch. Diese Bestimmung, Artikel 24a Absatz 4 bzw. gemäss Antrag der Kommission Artikel 24abis, hat im Unterschied zu den übrigen Absätzen zu Artikel 24a lediglich - aber natürlich immerhin - deklamatorischen Charakter. Bildlich ausgesprochen ist die Botschaft dieses Absatzes bzw. der neuen Bestimmung: Parlament, bedenke, dass es eine Schuldenbremse gibt, die du zu beachten hast! Es geht im Grunde genommen um das, was gestern im Rahmen der Motion Pfisterer 00.3713 thematisiert wurde. Hier haben wir, Kollege Pfisterer, wenigstens eine deklamatorische Bestimmung.

Aus diesen Gründen beantragt Ihnen Ihre Kommission, Absatz 4 von Artikel 24a herauszunehmen und als gesonderten Artikel mit der Marginalie "Vorlagen mit finanziellen Auswirkungen" auszugestalten.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 24abis

Antrag der Kommission

Titel

Vorlagen mit finanziellen Auswirkungen

Text

Bundesrat und Bundesversammlung berücksichtigen den Höchstbetrag nach Artikel 24a Absatz 1 bei der Behandlung aller Vorlagen mit finanziellen Auswirkungen.

Art. 24abis

Proposition de la commission

Titre

Projets entraînant des conséquences financières

Texte

Lors de l'examen de tout projet comportant des incidences financières, le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale tiennent compte du plafond des dépenses au sens de l'article 24a alinéa 1er.

Angenommen - Adopté

Art. 24b

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Hier haben wir jetzt die gesetzliche Grundlage, die es dem Parlament bei aussergewöhnlichen Entwicklungen, die näher umschrieben werden, ermöglicht, diesen Ausgabenplafond zu überschreiten. Wir haben im Rahmen des Eintretens wiederholt auf diese Bestimmung hingewiesen. Ich möchte nochmals sagen, dass dies eine sehr wichtige Bestimmung ist. Ich habe im Rahmen des Eintretens einige Beispiele erwähnt, z. B. nichtvorhersehbare Entwicklungen im Asylbereich oder Naturkatastrophen usw. Ich habe auch darauf hingewiesen, wie viel dieser Satz von 0,5 Prozent ausmachen würde, nämlich einen Betrag von etwa 225 bis 250 Millionen Franken. In diesem Zusammenhang ist noch wichtig - ich sage dies im Vorausblick auf einen noch ausstehenden Antrag Plattner zu Artikel 24c Absatz 2 -, dass dieser erhöhte Plafond nicht dem Ausgleichskonto belastet wird. Aber wir kommen bei der Behandlung des Antrages Plattner noch im Detail darauf zurück.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 24c

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Antrag Plattner

Abs. 2

.... aufgrund der tatsächlichen Einnahmen und unter Berücksichtigung einer Erhöhung durch die Bundesversammlung gemäss Artikel 24b ein berichtigter Höchstbetrag errechnet. Ist dieser tiefer ....

Art. 24c

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Proposition Plattner

Al. 2

.... en fonction des recettes effectives et compte tenu d'une augmentation ordonnée par l'Assemblée fédérale conformément à l'article 24b. Si ce plafond se révèle plus haut ou plus bas ....

Abs. 1 - Al. 1

Angenommen - Adopté

Abs. 2 - Al. 2

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Es geht wieder um eine Klarstellung. Die Fragen, die sich hier stellen, wenn man nur den Gesetzestext liest, lauten: Wie ist dieser berichtigte Höchstbetrag zu berechnen? Ist er nach der Formel gemäss Artikel 24a zu berechnen? Oder ist zu berücksichtigen, dass das Parlament in freiem Ermessen vielleicht 1 Milliarde Franken aufgestockt hat und diese dann nicht dem Ausgleichskonto belastet werden müssen?

Der Text sagt es nicht, der Verfassungsartikel sagt es besser. Dort wird vom Höchstbetrag nach Absatz 2 oder Absatz 3 geredet, wobei das auch dort meines Erachtens sprachlich nicht sehr klar ist. Wenn Absatz 2 zutrifft, aber Absatz 3 nicht, dann ist die Situation eben eine andere. Ich finde, auch dort müsste man die sprachliche Klarheit noch einmal prüfen.

Mir geht es darum, mit diesem Antrag darauf hinzuweisen, dass eine Erhöhung durch die Bundesversammlung nicht dazu führt, dass dem Ausgleichskonto etwas belastet wird. Deshalb habe ich den Satzteil "unter Berücksichtigung einer Erhöhung durch die Bundesversammlung" eingeschoben.

Nun haben der Kommissionspräsident und vorher schon Herr Bundesrat Villiger bestätigt, dass dies eigentlich die Meinung sei. Ich ziehe deshalb den Antrag zurück, würde aber raten, dass man das - genau wie vorher bei der Frage der Einnahmen - sprachlich noch einmal prüft und so klar formuliert, dass es alle Leute beim ersten Lesen verstehen.

Ich weise darauf hin, dass die von mir zitierte KOF - immerhin Leute mit einem gewissen Sachverstand - es vollkommen falsch verstanden hat, denn die sagt sehr deutlich, dass ein solcher Beschluss, eine vom Parlament festgelegte Überschreitung des Ausgabenplafonds, dem Ausgleichskonto belastet werde. Ich meine, das sei ein Missverständnis, auf das sogar die KOF hereingefallen ist, und man müsste es deshalb wirklich besser formulieren.

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Ich habe diesen Änderungsantrag von Kollege Plattner im Unterschied zu anderen Adressaten eigentlich richtig verstanden. Ich habe den Antrag tatsächlich so verstanden, wie er offensichtlich gemeint war. Aber als Jurist darf ich doch auch sagen: Es muss nicht jedes Wort im Gesetz stehen; es gibt auch eine Auslegung des Gesetzes, und eine vernünftige Auslegung des Gesetzes führt, so glaube ich, zu diesem Ergebnis.

Ich gestehe allerdings gerne ein, dass man dies im Zweitrat noch einmal anschauen kann, möchte aber immerhin sagen: Aus dem Umstand, dass Ihr Antrag, Herr Plattner, eben auch anders verstanden wurde, kann durchaus darauf geschlossen werden, dass auch diese Formulierung noch etwas missverständlich ist. Wichtig ist jedoch, dass wir uns in materieller Hinsicht einig sind, und ich kann nochmals klar bestätigen, dass eine allfällige Erhöhung nicht dem Ausgleichskonto belastet wird.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Zuhanden der Materialien möchte ich die Meinung des Kommissionspräsidenten bestätigen: Es ist klar, dass man solche Zusatzaufgaben nicht belasten darf, sonst müssten sie ja nachher wieder weggespart werden, und das ist eigentlich nicht der Sinn der Ausnahmeregelung.

Ich habe den Antrag Plattner umgekehrt verstanden, und zwar in dem Sinn, dass man sie berücksichtigen müsse. Ich habe mich gefragt, was das eigentlich solle; es würde ihm doch so gar nicht entsprechen.

Aber ich bestätige hier, dass ich seine Meinung, wie es sein muss, teile. Das ist das Pendant zum Problem, das wir vorhin hatten. Ich bin auch gerne bereit, das im Hinblick auf die Beratung im Zweitrat noch einmal im Detail von der Formulierung her zu überprüfen.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

La présidente (Saudan Françoise, présidente): M. Plattner a retiré sa proposition.

Angenommen gemäss Antrag der Kommission

Adopté selon la proposition de la commission

Art. 24d

Antrag der Kommission

Titel

Fehlbeträge

Abs. 1

Ein Fehlbetrag des Ausgleichskontos wird im Verlauf mehrerer Jahre durch Kürzung der nach den Artikeln 24a und 24b festzulegenden Höchstbeträge ausgeglichen.

Abs. 2

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Art. 24d

Proposition de la commission

Titre

Découverts

Al. 1

Un découvert du compte de compensation sera compensé au cours de plusieurs années, moyennant un abaissement du plafond à fixer conformément aux articles 24a et 24b.

Al. 2

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Hier haben wir bei Absatz 1 einen Änderungsantrag der Kommission. Diese Bestimmung verlangt ja, dass ein Fehlbetrag oder ein Überschuss im Ausgleichskonto nach Genehmigung der Staatsrechnung im Verlauf mehrerer Jahre durch Kürzung oder Aufstockung der Höchstbeträge auszugleichen ist. Eine Befristung für diese Ausgleichung besteht allerdings nicht - ich sage dies nochmals klar -, dies aber im Unterschied zu Absatz 2, wo wir eine Befristung haben.

Indem nun gemäss Absatz 1 im Entwurf des Bundesrates auch Überschüsse auszugleichen wären, würde dies zur Folge haben, dass entweder die Ausgaben erhöht werden müssten oder aber die Einnahmen beispielsweise durch Steuerreduktionen zu senken wären. Dies hat die Kommission vor allem mit Blick auf den Rechnungsabschluss 2000 etwas hellhörig gemacht. Es wäre nämlich so nicht mehr möglich, ein derart gutes Ergebnis, wie es das Jahr 2000 glücklicherweise bringt, auch für den Schuldenabbau nutzbar zu machen. Nach Meinung der Kommission muss aber nebst der Möglichkeit einer Erhöhung der Ausgaben - im Klartext: mehr Geld ausgeben - oder einer Senkung der Einnahmen auch die Möglichkeit bestehen, Überschüsse für die Tilgung der Schulden zu verwenden.

Aus diesem Grunde beantragt Ihnen die Kommission, den Anwendungsbereich von Artikel 24d Absatz 1 auf Fehlbeträge zu beschränken. Entsprechend ändert sich dann auch der Titel dieser Bestimmung.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 24e

Antrag der Kommission

Abs. 1

....

b. beantragt er der Bundesversammlung unter Berücksichtigung der Mitwirkungsrechte der Kantone nach Artikel 45 der Bundesverfassung die für zusätzliche ....

Abs. 2

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 3

Mehrheit

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Minderheit

(Leuenberger, Gentil)

.... der Bundesverfassung in Kraft. (Rest des Absatzes streichen)

Art. 24e

Proposition de la commission

Al. 1

....

b. .... supplémentaires, en tenant compte des droits de participation des cantons selon l'article 45 de la Constitution fédérale.

Al. 2

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 3

Majorité

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Minorité

(Leuenberger, Gentil)

.... conformément à l'article 165 de la Constitution fédérale. (Biffer le reste de l'alinéa)

Abs. 1 - Al. 1

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Beim Umsetzungsmechanismus habe ich bereits in der Eintretensdebatte darauf hingewiesen, dass dieser den Formulierungen gemäss Haushaltziel 2001 entspricht.

Bei Absatz 1 Buchstabe b beantragt Ihnen die Kommission den Einbezug von Artikel 45 der Bundesverfassung. Diese Bestimmung besagt, dass auf die Interessen der Kantone Rücksicht zu nehmen ist. Herr Bundesrat Villiger hat auf unseren Wunsch hin entsprechende Ausführungen gemacht, wonach diese Einsparungsübung eben nicht zulasten der Kantone geht. Um das noch deutlich zu machen, beantragen wir die Aufnahme eines Verweises auf Artikel 45 der Bundesverfassung in diese Bestimmung.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Abs. 2 - Al. 2

Angenommen - Adopté

Abs. 3 - Al. 3

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Die Minderheit beantragt Ihnen, den letzten Halbsatz zu streichen, wonach eben die eidgenössischen Räte an die Sparvorhaben des Bundesrates gebunden sind. Auch hierüber wurde im Rahmen des Eintretens eingehend diskutiert. Es ist natürlich eine grundsätzliche Frage, das ist klar. Aber bildlich gesprochen ist es natürlich auch so: Wenn Sie sich die Schuldenbremse als Gefäss vorstellen, das verschiedene Mechanismen zum Ausdruck bringt, und unten dann ein Loch finden, dann sehen Sie, dass im Grunde genommen mit dieser Bestimmung, also mit diesem Streichungsantrag, die ganze Schuldenbremse, der ganze Mechanismus wieder aus den Angeln gehoben wird.

Die Mehrheit vertritt die Auffassung, dass es zwar unschön, aber doch vertretbar ist, dass sich hier eben auch das Parlament - wie der Bundesrat - selber beschränkt. Wir meinen, dass diese Selbstbeschränkung nicht im Sinne von Artikel 27 ZGB als unzulässig betrachtet werden kann. Sie ist wie gesagt nicht schön, aber von der Sache her eben erforderlich. Ich weise nochmals darauf hin, dass das Parlament an die Dauer von diesen drei Jahren gebunden ist, es ist auch an die Höhe gebunden; es ist aber nicht materiell gebunden.

Wenn ich noch eine Bemerkung zu Kollege Schmid Carlo machen darf. Er hat ja gesagt, dass sich das Parlament gegenüber dem Bundesrat unterordnen müsse. Ich möchte einfach darauf hinweisen, dass die Sparvorgabe zwar durch den Bundesrat vorgegeben wird - aber diese Vorgabe ist ja ihrerseits wieder durch das Gesetz vorgegeben.

Leuenberger Ernst · Ständerat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Ich soll zu etwas Unschönem sprechen. Lassen Sie mich das schöne Wetter im Tessin rühmen, damit ich einmal etwas zu etwas Schönem sagen kann!

Worum geht es bei diesem kurzen Scharmützel, das wir hier abhalten? Sollte also der ganz verrückte und hoffentlich nie eintretende Fall Wirklichkeit werden, dass ein Fehlbetrag von 6 Prozent entstanden ist, dann sollen - so wird beschrieben - gewisse Mechanismen zum Zuge kommen, damit man wieder ins Gleichgewicht kommen könnte.

Die eidgenössischen Räte hätten Beschlüsse zu fassen, und bei der Fassung dieser Beschlüsse kommt in Artikel 24e Absatz 3 eine ganz besondere Vorschrift zur Geltung: Es heisst, in diesem Fall wäre die Bundesversammlung punkto Betrag an den Betrag der Sparvorhaben des Bundesrates gebunden. Wir haben uns also damit auseinander zu setzen, dass das Parlament einen Beschluss fassen könnte, der aber nicht vom Antrag des Bundesrates abweichen dürfte.

Das heisst de facto: Das Parlament hätte bloss etwas abzusegnen, was der Bundesrat in seiner Weisheit bereits beschlossen hätte. Da wäre es vermutlich ehrlicher, von vornherein festzustellen, in diesem speziellen Fall sei die Budgetkompetenz des Parlamentes ausser Kraft gesetzt, und der Bundesrat entscheide im Vollmachtenregime.

Eigentlich hatte ich die leise Hoffnung, als ich heute Herrn Carlo Schmid zugehört habe, er würde mir die Begründung meines Minderheitsantrages abnehmen; er hat allerdings in letzter Minute die Kurve erwischt und gesagt, das sei eben Notstandsrecht, und Notstandsrecht sei eben in der Regel unschön.

Ich würde hier mal sagen: Herr Bundesrat, Sie waren sehr erfolgreich, als Sie damals, als Sie den "runden Tisch" zusammengerufen haben, etwas politisch Gewagtes, aber sehr Kluges gemacht haben. Sie haben die Politikerinnen und Politiker, die Parteien, die Verbände und auch die Kantone an einen Tisch gebeten und mit ihnen gemeinsam in sehr hartem Ringen, in harter Arbeit das zustande gebracht, was dann als Stabilisierungsprogramm seine Wirkung entfalten konnte. Das war ein politischer Akt von hoher Qualität, und auch wenn ich jetzt keine Abschiedslaudatio halten werde, so hoffe ich, dass derjenige, der das dereinst tun wird, diese politische Leistung hoch gewichtet.

Genau auf dieser Schiene möchte ich fahren: Wenn es denn notwendig werden sollte, dass ausserordentliche Massnahmen angezeigt sind, dann wünsche ich mir, dass in diesem hoffentlich seltenen Moment die Eidgenossenschaft einen Finanzminister hat, der die politische Kraft, das politische Gewicht hat, um die Leute an einen runden Tisch zusammenzurufen und den Leuten dort die entsprechenden politischen Massnahmen schmackhaft zu machen, sodass dann diese Massnahmen in gemeinsamer Arbeit - mit etwas Bauchweh und Unwohlsein - auch durchgesetzt werden können.

Aber zu dieser verfassungsrechtlich äussert bedenklichen Übung - das Parlament hätte genau das zu beschliessen, was der Bundesrat vorschlägt und nichts anderes - muss ich Ihnen gestehen, Herr Bundesrat: Obwohl ich bezüglich Phantasie nicht der Unbegabteste bin, kann ich mir als ehemaliger Parlamentspräsident nicht vorstellen, dass ich den Leuten vor einer Abstimmung sagen müsste: "Sie haben jetzt abzustimmen; falls Sie nicht so stimmen, wie der Bundesrat das beantragt, dann ...." - ja, was täte ich dann? Müsste ich dann den Beschluss für ungültig erklären?

Ich hätte es vorgezogen, es hätten die Kronjuristen des Hauses zu dieser Frage Stellung genommen. Herr Pfisterer hat sich etwas elegant aus der Affäre gezogen, indem er praktisch sagte, es könnte dann sein, dass wir diese Bestimmung verletzen müssten, dem Bundesrat nicht folgen würden, und dafür würden wir dann politische Kritik einheimsen. Die Tatbestandsbeschreibung trifft zu, die stimmt, aber politisch kann das natürlich nicht angehen, weil wir normalerweise dem Vorwurf ausgesetzt sind, dass die in Bern - jetzt in Lugano - ohnehin tun, was sie wollen. Wir können uns eine programmierte, eine einkalkulierte Gesetzesverletzung schlicht nicht leisten. Deshalb ist es besser, wir schaffen keine Gesetze, die im allerschlimmsten Fall gar nicht einzuhalten sind.

Ich muss Ihnen offen gestehen, dass die Streichung dieses letzten halben Satzes nicht meine Erfindung ist. Die Staatspolitische Kommission hat das in ihrem Mitbericht angeregt und beantragt. Ich habe dann in der Finanzkommission den Antrag aufgenommen, bin jedoch mit diesem Antrag etwas einsam geblieben und hoffe, dass jetzt aus der Staatspolitischen Kommission vielleicht doch noch das eine oder andere Argument beigefügt wird.

Generell muss ich Ihnen zur ganzen Übung noch etwas Hochpolitisches sagen. Dieses Notrecht, das hier mit der Berufung auf das Volk ins Auge gefasst wird, diese Figur, quält mich ausserordentlich. Nach zehn Jahren politisch organisierter Verleumdung der Behörden in Form von Frontalkritik an der Classe politique - das meint immer die anderen, nämlich die Behörden -, kommt man plötzlich daher und sagt, das Parlament sei nicht in der Lage, den Finanzhaushalt in Ordnung zu bringen. Wir müssen jetzt einerseits Mechanismen einführen, Zwangsjacken einführen, weil das Parlament nicht das tut, was es tun sollte - eben: eine Classe politique, die da irgendwo "herumheut" -, und andererseits durch ein Vollmachtenregime mitten im tiefsten Frieden dem Bundesrat Kompetenzen geben, die ihm nicht zustehen, nicht zustehen können, ja in einem Rechtsstaat nicht zustehen dürfen, und in einer Demokratie schon gar nicht. Mich quält diese Figur, dass letztendlich die Verleumder des politischen Systems in diesem Lande nach zehn Jahren intensiver Verleumdungsarbeit plötzlich Recht erhalten sollen, und zwar dadurch, dass wir solche Vollmachtenbeschlüsse - ohne Not, sage ich - fassen.

Vielleicht noch etwas, nachdem ich Sie gelobt habe, Herr Bundesrat: Ich habe gelitten, als Sie auf einen "Feierabend-Luxus-Whiskytrinker" angespielt und ihn mit der Ausgabenpolitik des Parlamentes verglichen haben. Es ist jetzt boshaft, was ich sage: Ich habe noch nie auf Bundeskosten Whisky getrunken, und ich habe noch nie irgendwelche phantasiebegabten Phantasten als Verwaltungsräte von Bundesbetrieben eingesetzt, die eine Viertelmillion Franken - und jeder dritte SBB-Franken ist ein Bundesfranken - mit der offensichtlichen Billigung des Bundesrates garniert haben! Das als boshafte Schlussbemerkung.

Ich bitte Sie, dem Antrag der Minderheit zuzustimmen.

Reimann Maximilian · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Kollege Leuenberger hat auf den Mitbericht der SPK hingewiesen. Als Präsident dieser Kommission darf ich Ihnen bestätigen, dass wir uns in der Kommission eingehend mit diesem Artikel befasst haben, weil es sich hier letztlich um eine Frage der Gewaltenteilung handelt. Aus dieser Perspektive heraus hatte die SPK in ihrem Bericht an die Finanzkommission dieser denn auch den Antrag gestellt, auf den letzten Halbsatz zu verzichten. Dieser Antrag war von der SPK einstimmig beschlossen worden, wurde also auch vom Präsidenten der Finanzkommission unterstützt. Ich bin froh, dass dieser Antrag von Kollege Leuenberger "gerettet" worden ist und Ihnen nun als Minderheitsantrag vorgelegt wird.

Namens der SPK möchte ich Sie also bitten, den Minderheitsantrag zu unterstützen. Es fehlt hier unseres Erachtens schlicht und einfach an der verfassungsmässigen Grundlage. Die Bundesversammlung sollte sich nicht einfach durch eine einfache gesetzliche Anordnung auf die Linie des Bundesrates verpflichten lassen. De facto - davon sind wir überzeugt - wird sich in der künftigen Praxis aber kaum etwas ändern. Die beiden Kammern des Parlamentes werden sich auch ohne diesen Halbsatz - ohne verpflichtende Bindung an die Sparvorhaben des Bundesrates - ihrer Verantwortung für gesunde Staatsfinanzen auch bei ausserordentlichen Entwicklungen genügend bewusst sein.

Aus verfassungsmässigen wie auch aus praktisch-materiellen Gründen können Sie sich also hier getrost und ohne Bedenken der Minderheit Leuenberger anschliessen.

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Ich habe wieder eine Frage, weil mir wiederum etwas nicht klar scheint. Wir haben in der Eintretensdebatte und in der Debatte über die Rückweisung viel darüber gehört, dass diese Ausnahmeregel existiere, nach welcher das Parlament in Notlagen, in schwierigen Situationen jederzeit höhere Beträge beschliessen könne, ohne dass diese der Schuldenbremse unterliegen würden.

Nun kommen wir zu Artikel 24e Absatz 3. Hier wird geregelt, was geschieht, wenn der Ausgleichsfonds einmal 6 Prozent eines Jahresumsatzes des Bundes erreicht hat. Da plötzlich - so interpretiere ich das jetzt - fällt diese Ausnahmeregel weg, weil man nun an das, was immer der Bundesrat vorschlägt, gebunden ist; er selber kann die Ausnahmeregel zwar beantragen, aber nicht beschliessen.

Das würde also heissen, dass wir, sobald im Ausgleichsfonds 6 Prozent Schulden sind, die Ausnahmeregel, die vorher als Deus ex machina für diese Probleme beschrieben wurde, gar nicht in Anspruch nehmen könnten - auch wenn eine Naturkatastrophe einträte, wenn gerade eine Rezession einsetzte oder wenn sonst ein Notfall wäre!

Nun ist entweder meine Interpretation falsch, und dieser Artikel gilt nur für das, was über eine allfällige Ausnahme gefordert wird, oder meine Interpretation ist richtig. Dann allerdings halte ich diese Vorschrift für viel zu scharf, weil sie uns dann in echte Schwierigkeiten bringen könnte. Wir hätten dann einen Notfall, hätten uns aber selber den Weg zum Türchen "Ausnahmeregel" verbaut.

Ich bitte um Aufklärung, welche der beiden Interpretationen richtig ist, und möchte jetzt schon sagen: Wenn die offensichtliche richtig ist - dass die Ausnahmeregel ausser Kraft gesetzt wird -, dann dürfen Sie diesem Satz nicht zustimmen.

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Ich habe vorhin das Instrumentarium der Schuldenbremse mit einem Gefäss verglichen; ich möchte das noch etwas konkretisieren: Dieses Gefäss ist oben etwas grösser, wird dann immer enger, und es hat verschiedene Kammern. Wir diskutieren jetzt über Artikel 24e Absatz 3, wo es um die Umsetzung geht für den Fall, dass das Ausgleichskonto um mehr als 6 Prozent überschritten ist. Das kommt im Gesetzestext ganz klar zum Ausdruck.

Ich will nicht mehr sagen, ob das unschön oder gut ist, aber dieser Mechanismus muss natürlich zu Ende geführt werden. Denn wenn wir just beim letzten Glied die Türe wieder öffnen, dann heben wir das ganze Instrument wiederum aus den Angeln. Das muss man ganz klar sehen. Es ist aber natürlich auch die Idee, dass dieser Fall möglichst nicht eintreten soll. Ich möchte Herrn Bundesrat Villiger nicht vorgreifen, aber mit der Aussage von Kollege Ernst Leuenberger, dass man bereits in früheren Phasen durch anderweitige Mittel versuchen soll zu verhindern, dass dieser Fall eintritt, hätte ich keine Probleme. Ich möchte dazu aber noch die Meinung von Herrn Bundesrat Villiger anhören.

Aber wenn wir hier die Schleuse öffnen, dann heben wir schlussendlich das ganze Instrument wiederum aus den Angeln. Ich sage nochmals, dass sich nach Auffassung der Mehrheit das Parlament dem Bundesrat nicht unterordnen muss, weil eben die Vorgabe, die zwar durch den Bundesrat zu ermitteln ist und von der er auch vorzuschlagen hat, wie man sie umsetzen kann, rein quantitativ durch das Gesetz vorbestimmt ist.

Nun mache ich noch einen Versuch zur Beantwortung der Frage von Herrn Plattner. Diese Ausnahmeklausel bei Artikel 24b, Herr Plattner, gilt generell in dem Sinne, dass die Bundesversammlung, wie es im Text heisst, jeweilen "bei der Verabschiedung des Voranschlages oder seiner Nachträge" solche Erhöhungen beschliessen kann. Das heisst: Wenn wir den Voranschlag oder einen seiner beiden Nachträge beschliessen, dann können wir das für das nächste Jahr machen. Im Falle von Artikel 24e Absatz 3 sprechen wir aber vom vergangenen Rechnungsjahr; da ist die Vorgabe in dem Sinne klar. Aber es ist natürlich nicht so, wie Sie gesagt haben, dass die Ausnahmeklausel durch diese Bestimmung gleichsam verunmöglicht wird, weil sie immer mit Blick auf die kommenden Jahre bei Verabschiedung des Voranschlages und seiner Nachträge gilt.

So würde ich das einmal zu beantworten versuchen.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Zuerst möchte ich doch noch eine - ich hoffe, beruhigende - Bemerkung an Herrn Leuenberger richten. Ich glaube, er hat mich mit dem Whisky sehr missverstanden. Ich habe nie von jemandem gesprochen, der auf Staatskosten oder so einen Whisky nimmt, sondern ich habe den Vergleich mit dem Familienvater gemacht, der durchaus ein solider Familienvater ist, wenn er ein Haus baut und eine Hypothek aufnimmt, wenn er diese Investition durch Verschuldung mitfinanzieren will. Ich habe aber gesagt: Ein Familienvater ist weniger solid, wenn er einen Kleinkredit aufnimmt, damit er jeden Abend einen Whisky trinken oder Ferien machen kann, weil er dann nämlich Konsumausgaben mit Krediten finanziert. Das war das Bild. Ich habe nicht irgendwo einen Bezug zu Leuten gemacht, die auf Staatskosten irgendetwas konsumieren wollen. Über die andere Frage können wir uns vielleicht einmal nebenbei unterhalten.

Jetzt aber zu dieser Frage hier: Beim Eintreten bin ich schon ein wenig darauf eingegangen. Im Prinzip ist das nicht eine neue Bestimmung, sondern sie ist dem Haushaltziel, das jetzt Bestandteil der Verfassung ist, entnommen. Das Volk hat so einem Mechanismus schon einmal zugestimmt, das können Sie dort nachlesen.

Wir haben ein zweistufiges Verfahren, das sehen Sie, wenn Sie anschauen, wie es beim Sparen geht: nämlich das "Normalverfahren", wenn man wegsparen muss, wenn ein Fehlbetrag, so wie Sie es jetzt beschlossen haben, im Ausgleichskonto ist, dann muss das allmählich weggespart werden. Da haben wir sehr viel Flexibilität drin, denn das kann nach Artikel 24d "im Verlauf mehrerer Jahre" geschehen. Das heisst also, es ist keine Rosskur nötig. Man kann versuchen, ein Programm zu machen, sich daran heranzutasten usw.

Dann könnte man sich streiten, ob 6 Prozent richtig sind oder nicht. Wir fanden, 6 Prozent seien eine plausible Grössenordnung. Wir haben gesagt, es muss ja der Moment kommen, wo wirklich reagiert werden muss. Denn man kann das mit der Formel "Fehlbetrag unter 6 Prozent im Laufe mehrerer Jahre" auch eher "trölerisch" anschauen, und es wird niemand etwas dagegen sagen können. Wenn aber die 6 Prozent - das sind bei einem 50-Milliarden-Budget immerhin rund 3 Milliarden Franken - im "Topf" überschritten sind, dann sind wir der Meinung, dass eine gewisse Alarmgrenze erreicht ist.

Das ist das, was Herr Schmid mit dem Wort "Notsituation" bezeichnet hat. Dann ist eine Alarmgrenze überschritten, und dann muss irgendwo der Mechanismus schärfer greifen. Es geht jetzt nicht darum, innerhalb von drei Jahren die ganze Überschreitung, die "6 Prozent plus" wegzusparen, sondern es geht darum, den Fehlbetrag innert dieser Frist unter die 6 Prozent zurückzuführen. Aber die Aufgabe, das Ganze in mehreren Jahren zurückzuführen, bleibt natürlich bestehen. Da muss nun jemand diese Zahl definieren. Sie könnten sagen: Ja gut, das könnte auch das Parlament in einer Parlamentsverordnung definieren - oder so etwas. Aber es muss jemand sein, der diese Rechnung macht und vorgibt.

In diesem Sinne ist der Bundesrat nicht frei. Der Bundesrat kann Ihnen nur vorgeben, was rechnerisch herauskommt. Er ist eigentlich der Vollzieher der Gesetzesnorm. Er sagt Ihnen eine Zahl. Sie bleiben bei dieser Zahl aber in verschiedener Hinsicht frei.

Wenn Herr Ernst Leuenberger gesagt hat, dann könne man ebenso gut von Vollmachtenregime sprechen, ist das insofern unzutreffend, als Sie den Inhalt dieses Deltas - nehmen wir an, es sind 7 Prozent, dann müssten wir 1 Prozent wegsparen - beliebig verändern können; Sie sind nur an die Zahl gebunden. Sie können sagen: Gut, der Bundesrat schlägt vor, beim öffentlichen Verkehr etwas zu sparen und lässt die Armee aus, also machen wir es umgekehrt. Das ist Ihr Recht. Sie sind auch frei in der Verteilung der Summe auf die drei Jahre. Der Bundesrat hat nur die Definitionsgewalt über diese Zahl, und Sie können erst noch nachrechnen und kontrollieren, ob er Recht hat oder nicht.

Deshalb sind wir - weil es eine Notbremse für eine Situation ist, die eigentlich nicht eintreten sollte, und weil der Bundesrat nur eine Zahl definiert, nicht aber einen Inhalt und nicht eine Verteilung auf drei Jahre - der Meinung, dass das auch staatspolitisch durchaus vertretbar sei.

Ich möchte noch auf die Frage von Herrn Plattner eingehen; ich hoffe, ich habe sie richtig verstanden: Wir sind ganz klar der Meinung, dass das dann in der ausserordentlichen Situation vorgeht und nicht eingerechnet ist. Sie können dann nicht einfach sagen, der Überschuss über die 3 Prozent hinaus sei lästig, und das quasi zur nichtrelevanten Ausgabe erheben, indem Sie das mit einem absoluten Mehr im Parlament so beschliessen.

Es muss schon die Ausserordentlichkeit gemäss Gesetzestext belegbar sein. Es ist natürlich nicht messbar, aber immerhin meine ich, das müsse definiert sein. Dann geht dieser Beschluss des Parlamentes vor, und es wird auch gar nicht in den "Topf" eingerechnet. So gesehen ist es ausserhalb dieser Rechnung. Es könnte sogar so sein, dass Sie ein Konjunkturprogramm von 3 Milliarden Franken beschliessen, das nicht angerechnet wird, und Sie dann trotzdem unten im "Topf" 2 oder 1 Prozent in anderen Bereichen wegsparen müssen. Das wäre nicht völlig auszuschliessen. Aber die Zusatzausgabe, die Sie gezielt beschliessen, können Sie hier nicht berücksichtigen, oder dann habe ich Ihre Frage falsch verstanden.

Plattner Gian-Reto · 2VP-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Herr Bundesrat, Sie haben mich richtig verstanden und auch so geantwortet, wie ich gehofft habe, dass Sie antworten.

Das Parlament könnte weiterhin ein Konjunkturprogramm machen, wäre aber daran gebunden, allenfalls einige Hundert Millionen Franken in den "Ausgleichstopf" einzuschiessen - was sich dann ja in einem gewissen Sinn widersprechen würde. Wenn Sie diese Vorschrift in Kraft setzen, wird sie so oder so dazu führen, dass sich die Räte immer im Voraus sagen: "Das Wichtigste ist, den 'Ausgleichstopf' nicht auf 6 Prozent ansteigen zu lassen; also machen wir von der Ausnahmeregel lieber schon im Vorlauf Gebrauch, denn das wird ja dem 'Ausgleichstopf' nicht belastet, sondern bleibt ausserhalb dieser Rechnung. Wir dürfen nie in die Situation kommen, dass wir den 'Topf' belasten." Daran sieht man, wie komplex die Verhältnisse sind. Ich fühle mich nachträglich in meiner Skepsis gegenüber der Methodik - nicht gegenüber dem Ziel - noch bestätigt. Aber Sie haben anders entschieden.

Ich bitte Sie, hier mindestens der Minderheit und der Staatspolitischen Kommission zu folgen.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 22 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 15 Stimmen

Ziff. II

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Ch. II

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 32 Stimmen

Dagegen .... 5 Stimmen