Rechtsschutz in ausserordentlichen Lagen

Altherr Hans · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Föhn, Engler, Minder, Niederberger)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Föhn, Engler, Minder, Niederberger)

Rejeter la motion

Präsident (Altherr Hans, Präsident): Es liegt ein schriftlicher Bericht der Kommission vor.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Nach dem Höhepunkt kommt jetzt eine etwas technische Angelegenheit, die aber im Einzelfall gleichwohl politische Auswirkungen haben kann. Die Motion, welche wir jetzt behandeln, hat der Nationalrat am 15. Dezember 2011 mit 90 zu 52 Stimmen angenommen. Unsere SPK hat sie ebenfalls angenommen, und zwar mit 7 zu 4 Stimmen. Da eine Minderheit, vertreten durch Herrn Föhn, vorhanden ist, werden meine Argumente zur Ablehnung der Motion sehr kurzgefasst sein.

Weshalb beantragt die Mehrheit der SPK des Ständerates, diese Motion anzunehmen? Die Bundesverfassung sieht in Artikel 173 respektive in den Artikeln 184 und 185 vor, dass Verordnungen und Verfügungen erlassen werden können, wenn Notstandssituationen, wenn Notrecht am Mann ist. Weil diese von Organen erlassen werden, gegen deren Beschlüsse keine Rechtsmittel möglich sind, haben wir im Bundesrecht eine Lücke; dies, obschon Artikel 29 der Bundesverfassung respektive die Artikel 6 und 13 der EMRK die Möglichkeit vorsehen, dass man gegen solche Entscheide auch Beschwerde führen kann. Der Bundesrat sucht nach Lösungen, weil die Problematik tatsächlich vorhanden ist.

Die Kommissionsmehrheit ist zur Auffassung gelangt, dass zwar durch Hochseilakte gewisse Lösungen gefunden werden können, dass aber trotz dieser möglichen Lösungswege weiterhin grosse Unsicherheiten bestehen. Auf der einen Seite sagt der Bundesrat, dass man in analoger Anwendung von Artikel 47 Absatz 6 RVOG die Zuständigkeit für den Erlass von Verfügungen und Verordnungen in den Fällen von Artikel 184 und Artikel 185 vom Bundesrat an die Departemente übertragen könne und dementsprechend dann die Rechtswege offenstehen würden. Diese Haltung kann man nachvollziehen. In den Materialien wurde aber nirgends der Hinweis gefunden, dass tatsächlich Artikel 47 Absatz 6 RVOG auch in Notstandssituationen anwendbar ist. Es ist der Courant normal, aber im Bereich des Notrechts, der Notverordnungen ist nicht sichergestellt, dass das auch der Fall ist.

Dann sagt der Bundesrat, man könne sich auch auf Artikel 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes berufen, weil dieser besagt, dass der Rechtsweg möglich ist, wenn das Völkerrecht den Rechtsweg vorsieht. Dann sind wir bei den Fällen gemäss Artikel 6 EMRK, und es kommt eine weitere Unsicherheit dazu: Es trifft zwar zu, dass der Rechtsweg offen ist, wenn Fälle gemäss Artikel 6 EMRK zur Diskussion stehen, aber das Problem ist, dass die Voraussetzungen dafür nicht in jedem Fall gegeben sind, weil Artikel 33 Buchstaben a und b RVOG ausdrücklich die Vorinstanz und auch die Konstellationen im Einzelnen definieren. Das ist auch der Grund, weshalb wir im letzten Jahr einen Zusatz zu Artikel 33 Buchstabe b Ziffer 3 des Verwaltungsgerichtsgesetzes gemacht haben. Damit haben wir den Rechtsweg geöffnet für die Sperrung von Vermögenswerten gestützt auf das Bundesgesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen. Wir haben in Artikel 33 RVOG also expressis verbis einen Rechtsweg eingefügt, weil der Rechtsweg eben nicht sicher war.

Schliesslich verlässt sich der Bundesrat in seiner Antwort auch auf die dynamische Entwicklung der Rechtswege des Bundesgerichtes selber. Er sagt: Bis jetzt hatten wir in jedem konkreten Fall die Öffnung des Bundesgerichtes, weshalb soll das nicht auch in Fällen möglich sein, in denen wir keine günstige Norm finden?

Mir und der Mehrheit der Kommission scheint es richtig und wichtig, dass gerade in Notstandssituationen, wenn es um schnelle und gleichwohl wichtige Entscheide geht, der Rechtsweg nicht zu grossen Unsicherheiten führt, dass wir also in Zeiten, in denen kein konkreter Handlungsbedarf besteht, definieren, in welchen Fällen es für solche Verordnungen und Verfügungen - in diesen Bereichen ist die Unterscheidung zwischen Verordnungen und Verfügungen relativ schwierig, weil sie ineinander übergehen - einen Rechtsweg geben soll, und das, bevor es zu einem konkreten Anwendungsfall kommt.

Dementsprechend bitte ich Sie, diese Motion anzunehmen, wie das auch der Nationalrat gemacht hat.

Die Minderheit, und zu ihrem Antrag wird Herr Föhn sicher sprechen, sagt, es bestehe kein Handlungsbedarf, weil der Bundesrat aufgezeigt habe, dass für alle Fälle, die sich bisher ergeben hätten, Lösungen hätten gefunden werden können.

Föhn Peter · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Stöckli hat es eigentlich mit dem letzten Satz schon gesagt: Die Kommissionsminderheit ist wie der Bundesrat der Ansicht, dass sich die erwähnten Probleme in der Praxis lösen lassen und dass daher kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht. So beantrage ich mit meiner Minderheit wie der Bundesrat, diese Motion abzulehnen.

Worum geht es? Für einen Nichtjuristen ist es im ersten Moment recht schwierig, hier die Übersicht zu erhalten, und es ist eigentlich ein komplexes Problem. Aber so, wie ich es verstehe und mich eingelesen habe, geht es um eine Problematik, welche es, wie der Kommissionssprecher schon gesagt hat, kaum gibt. Man will ein Problem lösen, das im Normalfall überhaupt nicht besteht. Das heisst, in der Praxis haben wir kaum Fälle, und wenn wir solche Fälle haben oder wenn es solche Fälle geben sollte, muss der Bundesrat möglichst schnell und effizient handeln können. Es wird hier kaum einen Schweizer Bürger treffen, es geht um einen speziellen Personenkreis. Es geht zum Beispiel um eine ausländische, international geächtete Person. Das heisst, es kann unter anderem um Massnahmen gegen einen ausländischen Gewaltherrscher und eventuell dessen Familie gehen, damit sie von der Schweiz ferngehalten werden können. Zum Beispiel belegt man ihn oder sie mit einem Einreiseverbot. Und wenn er schon in die Schweiz eingereist ist, soll er ausgewiesen werden können. In einem solchen Fall von Rechtsschutz in ausserordentlichen Lagen muss der Bundesrat möglichst rasch handeln können - eben ausserordentlich. Denn es kann um unsere innere und äussere Sicherheit gehen. Es geht letztlich einzig um die Interessen unseres Landes. Da ist es legitim, dass der Bundesrat und die Bundesversammlung möglichst schnell und abschliessend entscheiden können.

Der geforderte Rechtsschutz könnte erhebliche Nachteile für unser Land nach sich ziehen. Nochmals: In einem solchen ausserordentlichen Fall müssen der Bundesrat und eben eventuell die Bundesversammlung blitzartig und abschliessend handeln können. Denn es geht einzig um Notrechtsverordnungen und Notrechtsverfügungen des Bundesrates und der Bundesversammlung.

Deshalb beantrage ich die Ablehnung der Motion und bitte Sie, der Minderheit zu folgen.

Schwaller Urs · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Fraktion CVP-EVP

Nur kurz: Wir sprechen hier von Notrecht, Notverordnungen, Notverfügungen, die der Bundesrat gestützt auf die Artikel 184 und 185 der Bundesverfassung und allenfalls die Bundesversammlung gestützt auf Artikel 173 der Bundesverfassung erlassen können, dies im Interesse der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz und auch zur Wahrung der schweizerischen Interessen in auswärtigen Angelegenheiten. Die Arbeiten in der Kommission, das ist richtig, waren sehr juristisch geprägt. Sie haben aber gezeigt, dass seit der Schaffung des Verwaltungsgerichtsgesetzes die Möglichkeit der gerichtlichen Anfechtung von Verfügungen gegeben ist, die gestützt auf die vorerwähnten Verfassungsbestimmungen erlassen worden sind.

Es kommt dazu, dass die Möglichkeit der gerichtlichen Anfechtung auch über Artikel 47 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes gegeben ist, der mit der Delegation des formellen Entscheides vom Bundesrat an ein Departement den Rechtsweg auch öffnet. Bei Notverordnungen besteht die Möglichkeit der Anfechtung der einzelnen konkreten Anwendungsakte, die gestützt auf die Notverordnung erlassen worden sind. Beizufügen ist auch, dass das Bundesgericht in den letzten Jahren praktisch in allen Fällen eine Lösung gefunden hat, um sich direkt oder in einem Obiter Dictum auch zu solchen Notverordnungen zu äussern.

In der Praxis, das hat der Minderheitssprecher gesagt, bleiben ganz wenige Fälle übrig, in denen die Anfechtung ausgeschlossen ist. Wir haben von zwei Fällen gesprochen, Sie haben den ersten erwähnt: wenn es um die Ausweisung eines ausländischen, international geächteten Potentaten geht, der von der Schweiz ferngehalten wird, oder wenn für einen überdimensionierten Grundstückerwerb eines ausländischen Staates keine Bewilligung erteilt wird. Für solche Fälle, und das ist jetzt mein Verständnis, besteht kein Anlass, eine Anfechtungsmöglichkeit zu schaffen, und für solche Situationen brauchen wir auch keinen zusätzlichen Rechtsschutz zu schaffen. Alles in allem besteht nach meinem Dafürhalten kein Handlungsbedarf. Soweit ein Rechtsschutzinteresse besteht, haben das Bundesgericht und die Praxis Lösungen gefunden. Alle praktisch relevanten Fälle waren in den letzten Jahren abgedeckt. Das genügt. Da unterstütze ich die Meinung des Bundesrates, dass es keine zusätzliche Gesetzgebung braucht, die dann schlussendlich nur überschiessenden Charakter hätte. Davon haben wir bereits genug, und wir tragen ja auch laufend dazu bei.

In diesem Sinne lade ich Sie ein, dem Bundesrat zu folgen und die Motion abzulehnen.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Bundesrat · Bern

Mit dieser Motion soll der Rechtsschutz in ausserordentlichen Lagen verbessert werden; die Motion geht davon aus, dass der diesbezügliche Rechtsschutz heute unzureichend sei. Der Bundesrat kann dieser Argumentation nicht zustimmen. Aus Sicht des Bundesrates beruht sie auf einer unvollständigen Analyse der Bundesrechtspflege; unvollständig deshalb, weil sie nur auf die Artikel über die Vorinstanzen des Bundesgerichtes bzw. des Bundesverwaltungsgerichtes abstellt. Aber um den Umfang des gerichtlichen und des verwaltungsinternen Rechtsschutzes zu bestimmen, muss auch und sogar in erster Linie die sachliche Zuständigkeit der Beschwerdeinstanzen betrachtet werden.

Genau dabei zeigt sich, dass die Verfügungen, auf die sich die Motion bezieht, gar nicht vom Bundesrat erlassen werden, wenn das Völkerrecht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt. In solchen Fällen geht die Verfügungskompetenz nach dem klaren Wortlaut des RVOG von Gesetzes wegen auf das in der Sache zuständige Departement über. Dessen Entscheid kann dann beim Bundesverwaltungsgericht und anschliessend noch beim Bundesgericht angefochten werden. Zu einer Delegation ans zuständige Departement kommt es auch dann, wenn das Völkerrecht kein Rechtsmittel an ein Gericht, sondern wie z. B. in Artikel 13 EMRK nur eine Beschwerdemöglichkeit verlangt; in diesen Fällen kann dann auf Beschwerde hin der Bundesrat entscheiden.

Was die Verordnungen betrifft, möchte ich in Erinnerung rufen, dass Verordnungen des Bundes nach der geltenden Gesetzgebung über die Bundesrechtspflege nie als solche angefochten werden können. Möglich und ausreichend ist die konkrete Normenkontrolle im Zusammenhang mit einem Anwendungsakt. Für die verfassungsunmittelbaren Verordnungen ist kein Abweichen von diesem System erforderlich, denn wirkt eine Verordnung für eine konkrete Person wie eine Verfügung, dann anerkennt die Praxis einen Anspruch auf Erlass einer förmlichen Verfügung, die dann nach den üblichen Rechtsschutzbestimmungen auch angefochten werden kann.

Dem Bundesrat ist kein einziger Fall bekannt, in dem die Schweiz wegen des vorhin beschriebenen Rechtsschutzsystems in Strassburg in Schwierigkeiten gekommen wäre. Auch vonseiten der Urheber der Motion konnte trotz mehrmaliger Nachfrage kein einziges konkretes Beispiel genannt werden. Mit der Rechtsweggarantie von Artikel 29a der Bundesverfassung ist das geltende Rechtsschutzsystem vereinbar, weil die Rechtsweggarantie gesetzliche Ausnahmen für Entscheide mit überwiegend politischem Charakter zulässt.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen der Bundesrat, die Motion abzulehnen, und zwar nicht, weil er sich vor einer gerichtlichen Kontrolle fürchten würde, sondern weil der geforderte Rechtsschutz bereits gewährleistet ist und eben kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht. Normalerweise sagt der Bundesrat in solchen Momenten, die Motion würde offene Türen einrennen, aber hier muss ich sagen: Sie rennen fehlende Türen ein.

Deshalb bittet Sie der Bundesrat, diese Motion abzulehnen.

Altherr Hans · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 12 Stimmen

Dagegen ... 19 Stimmen