Rapporto della Commissione di gestione del Consiglio nazionale del 8 settembre 1999 / Rapporto della Commissione di gestione del Consiglio degli Stati del 4 settembre 1999

Tschäppät Alexander · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo socialista

Aufgabe der Geschäftsprüfungskommissionen ist es unter anderem auch, die Oberaufsicht über die beiden Bundesgerichte in Lausanne und Luzern auszuüben. Dabei ist seit einigen Jahren das Problem der Überlastung der eigentlich jährlich wiederkehrende Dauerbrenner. Jedes Jahr führen wir die gleichen Diskussionen, jedes Jahr suchen wir nach Lösungen, und jedes Jahr versuchen Parlament und Gerichte, jeweils einen Weg aufzuzeigen, wie die Pendenzen abgebaut werden könnten. Stichworte dazu: Wir haben ausserordentliche Richter geschaffen, wir haben den Mittelbau ausgebaut, wir haben mehr Gerichtsschreiberstellen bewilligt. Das hat auch dazu geführt, dass von einer "Gerichtsschreiberjustiz" gesprochen wurde. Es finden kaum mehr öffentliche Verhandlungen statt, die Fälle werden fast ausschliesslich auf dem Zirkularweg entschieden.

Wir haben in den letzten Jahren auch hitzige Debatten über die Erhöhung von Richterzahlen geführt. Beim Bundesgericht in Lausanne hat das zu einer ganz hart geführten Auseinandersetzung zwischen Mehrheit und Minderheit geführt. Äusserst knapp wurde es dann abgelehnt, die Richterzahl zu erhöhen - hauptsächlich, weil die Problematik darin liegt, dass eine Vielzahl von Richtern in verschiedenen Kammern Auslegungsprobleme für gleiche, unbestimmte oder genauer zu bestimmende rechtliche Begriffe hat. In Luzern scheint jetzt diesbezüglich das Eis gebrochen zu sein. Eine Erhöhung der Richterzahl ist nicht mehr ausgeschlossen.

Unbestritten ist für die GPK, dass eine Überlastung, wie sie heute nach wie vor vorherrscht, inakzeptabel ist. Die Richter haben immer weniger Zeit, sich für einen Einzelfall zu engagieren, die Wartezeiten nehmen zu oder können nicht abgebaut werden. Der Zugang zum Recht wird für den Einzelnen durch diese Überbelastung erschwert. Die Notwendigkeit zur Entlastung ist dringlich, und sie ist letztlich auch im Interesse der Rechtsuchenden. Eine Gesamtrevision des OG ist in der Verwaltung weit fortgeschritten. Sie soll offenbar noch dieses Jahr in die Kommissionen kommen, aber es ist damit zu rechnen, dass eine Entlastung erst in einigen Jahren greifen wird.

Die GPK war sowohl mit Lausanne wie mit Luzern lange und ausführlich im Gespräch. Beide Gerichte haben schriftliche Eingaben gemacht, die sie offenbar unter sich abgesprochen haben. Die Vorschläge, die Ihnen heute vorliegen, sind letztendlich Vorschläge, wie sie auch aus den Gerichten gekommen sind.

Die GPK hat alle Vorschläge geprüft und legt Ihnen nun einen Teil dieser Vorschläge in Form einer vorgezogenen Vorlage als Parlamentarische Initiative vor. Dies, weil die vorgesehene Totalrevision kaum vor 2004 greifen wird und damit erst in einigen Jahren zur Entlastung beitragen kann.

Nach der Diskussion in den Fraktionen und im Ständerat kann festgehalten werden, dass nur noch ein Punkt, eben dieser Artikel 132 OG, die Kognitionsbeschränkung beim Versicherungsgericht, umstritten ist. Alle übrigen Entlastungsmassnahmen dürften heute wahrscheinlich auch in diesem Rat unbestritten sein; es liegen auch keine anders lautenden Anträge vor. Es sind dies die Aufhebung der Direktprozesse in der Zivilrechtspflege, die Einschränkung der Legitimation zur Nichtigkeitsbeschwerde in Strafsachen, die Schaffung einer richterlichen Vorinstanz bei Staatshaftungsstreitigkeiten des Bundes und die Schaffung der Voraussetzungen für die Erhöhung der Richterzahl beim Eidgenössischen Versicherungsgericht.

Ich bitte Sie im Namen der GPK, auf dieses Geschäft einzutreten und diesen unbestrittenen Neuerungen zuzustimmen.

Pelli Fulvio · Consiglio nazionale · Ticino · Gruppo radicale liberale

Si les Commissions de gestion des deux Chambres ont décidé, à l'unanimité, de présenter chacune une initiative parlementaire visant à corriger certaines normes de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) et des dispositions de quatre autres lois, c'est parce qu'elles ont pu constater, lors de leurs activités de contrôle des tribunaux fédéraux, que les retards qui ont marqué la réforme de la justice dans le cadre de la révision de la Constitution fédérale, et celui que connaîtra l'entrée en vigueur de la révision totale de l'OJ ainsi que de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral risquent de mettre les deux tribunaux dans une situation très difficile.

Il est vrai que la réforme proposée ne peut provoquer qu'une modeste amélioration de la situation de surcharge. Mais une amélioration modeste, c'est mieux que rien. Quand même trop peu pour justifier un examen parlementaire? Pas du tout, selon les commissions, car certaines des mesures proposées, en particulier l'abolition des procès directs en matière civile et la modification de l'article 132 OJ, vont avoir des effets plutôt importants. D'autre part, cette révision ne veut accélérer que la mise en vigueur de ces mesures, qui peuvent être appliquées immédiatement, donc sans attendre la révision complète des lois qui régissent le travail des tribunaux fédéraux.

Le choix des normes à modifier est le fruit du travail commun d'un groupe de travail des Commissions de gestion des deux Chambres, d'une part, et des deux présidents des tribunaux fédéraux, de l'autre. Ayant reçu un préavis du Conseil fédéral, nous avons encore éliminé les propositions qui rencontraient son opposition, et même, à la fin, celle relative à l'article 36b OJ que les deux commissions, du Conseil des Etats et de notre Conseil, avaient considéré comme raisonnable. L'idée originelle était en effet de proposer seulement des révisions qui ne rencontraient pas d'opposition et qui étaient cohérentes avec le projet de révision globale de l'organisation judiciaire. Dans un deuxième temps, il a fallu modifier légèrement cet objectif, car la règle que l'on avait décidé d'appliquer provoquait une multiplication des oppositions. Certaines de ces révisions ne pouvaient en aucun cas être acceptées. On y reviendra.

Si le fait que ce projet de modification, en particulier de l'organisation judiciaire, a été formulé par les Commissions de gestion n'a pas posé de problème au Conseil des Etats, il semble que la Commission des affaires juridiques du Conseil national ne l'ait pas apprécié. Elle aurait préféré, tout comme le directeur de l'Office fédéral de la justice, que l'on attende la révision globale de l'OJ.

Votre commission est convaincue qu'il y a des révisions urgentes qui demandent à être mises en vigueur dès que possible. Comme les révisions proposées peuvent sans problème être décidées immédiatement, elle ne voit pas de raison d'attendre jusqu'à l'année 2004, au cours de laquelle on espère que la nouvelle loi fédérale d'organisation judiciaire pourra entrer en vigueur.

Lauper Hubert · Consiglio nazionale · Friburgo · Gruppo popolare-democratico

Le groupe démocrate-chrétien soutient le projet présenté par les Commissions de gestion, car il est persuadé que celui-ci est de nature à décharger rapidement et de manière conséquente nos tribunaux fédéraux. C'est en tout cas dans cette optique que nous vous demandons d'approuver les textes issus des initiatives des Commissions de gestion pour les raisons suivantes:

1. Il ne sert à rien de prendre acte chaque année des rapports de nos tribunaux qui décrivent la surcharge chronique qu'ils supportent, et de ne rien entreprendre pour y remédier. Quand bien même des révisions plus fondamentales de l'OJ sont annoncées depuis des années, elles ont été dans un premier temps mises au congélateur en attendant la révision de la constitution, puis maintenant placées au réfrigérateur en attendant la mise en oeuvre des dispositions constitutionnelles que le peuple devrait approuver le 12 mars prochain. Et pourtant, il y a nécessité d'agir rapidement. C'est ce dont se sont rendu compte les Commissions de gestion des deux Conseils en visitant annuellement nos deux tribunaux fédéraux dans le cadre du rapport de gestion. C'est la raison de ces initiatives parlementaires dont le but est d'apporter des solutions, même partielles, en attendant le fameux projet de révision totale de l'OJ qu'on nous prédit pour 2004.

2. Les mesures proposées ne sont politiquement pas ou peu contestées, comme l'a dit le rapporteur. Elles doivent décharger les tribunaux fédéraux par quelques modifications ponctuelles, prises en accord avec les premiers intéressés, les juges fédéraux eux-mêmes. Elles sont notamment les suivantes: la modification de l'article 41 de l'OJ, en supprimant certaines catégories de procès civils directs devant le Tribunal fédéral. D'aucuns disent et on dit que ce n'est pas la suppression de quelques procès civils directs contre la Confédération qui va décharger le Tribunal fédéral. Pourtant, pour qui sait ce que représente la conduite d'un procès civil en première instance, il n'y a aucun doute. Employer une cour de trois juges fédéraux qui, pour la plupart, n'ont jamais instruit un procès en première instance, ainsi que des greffiers, pour faire administrer des preuves, entendre des parties et des témoins, simplement parce que la Confédération est défenderesse, cela relève de l'inconscience, en tout cas de la méconnaissance du rôle de notre cour suprême. La modification proposée va d'ailleurs dans le même sens que le projet de révision totale.

Quant à la limitation de la qualité pour se pourvoir en nullité en matière pénale, il s'agit de la modification de l'article 270 de la loi fédérale sur la procédure pénale, elle est simplement l'interprétation qu'il faut donner à cette disposition. De l'avis du Tribunal fédéral, cette mesure devrait contribuer à décharger la Cour de cassation de manière importante.

Une autre modification qui n'a l'air de rien, c'est-à-dire la prolongation du délai de recours relatif au pourvoi en nullité de vingt à trente jours dès la réception du jugement motivé et le dépôt du recours directement auprès du Tribunal fédéral, et non auprès de l'autorité qui a pris la première décision, est également, de l'avis des juges fédéraux, une mesure importante en matière de décharge du Tribunal fédéral.

D'autres dispositions qui vous sont soumises touchent la création d'une instance judiciaire inférieure, une commission fédérale de recours, pour les litiges en matière de responsabilité de la Confédération, toutes dispositions qui vont également décharger le Tribunal fédéral.

L'augmentation du nombre des juges et des juges suppléants au Tribunal fédéral des assurances sera également une décision qui, indépendamment des modifications en matière de cognition du Tribunal fédéral des assurances, est indispensable quand on connaît l'augmentation du nombre des causes devant cette instance ces dernières années.

Ajoutez à cela l'ampleur et la complexité des lois et ordonnances en matière d'assurances sociales.

La seule modification qui pose problème est celle de l'article 132 de la loi fédérale d'organisation judiciaire, qui limiterait la cognition du Tribunal fédéral des assurances au contrôle de la conformité du droit des décisions des instances inférieures, et non plus également aux faits et à l'opportunité. Les opposants à cette modification invoquent que le un septième des recours donne lieu au renvoi à l'autorité cantonale pour nouvelle constatation des faits, et qu'en matière d'assurances sociales, l'établissement de faits est tout aussi, voire plus important que la conformité au droit.

Sans vouloir contester que l'examen de l'état de faits - qui, je le répète, dans le domaine des assurances sociales, concerne des questions souvent techniques et complexes -, exige un travail approfondi, la Commission de gestion estime, contrairement à la Commission des affaires juridiques, que le devoir d'examiner l'état de faits ne correspond pas au statut du Tribunal fédéral des assurances, et qu'une instance inférieure serait tout à fait à même de procéder à un tel examen. Le groupe démocrate-chrétien est plus réservé en ce qui concerne le soutien à cette modification de l'article 132, qu'il admet dans sa majorité.

En conclusion, le groupe démocrate-chrétien vous invite à entrer en matière et à accepter le projet, avec toutefois un bémol pour l'article 132 de la loi fédérale d'organisation judiciaire.

Schmied Walter · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Les conditions de travail du Tribunal fédéral, et davantage encore celles du Tribunal fédéral des assurances, se sont dégradées au point que les jugements prononcés relèveront bientôt de l'arbitraire, si nous nous refusons à vouloir introduire rapidement les mesures élémentaires qui s'imposent. Une section de la Commission de gestion inspecte annuellement les tribunaux et discute sur place des rapports de gestion. Le constat est flagrant: la situation est dramatique.

La majorité du groupe de l'Union démocratique du centre peut rallier en tout point l'analyse faite par les rapporteurs de la Commission de gestion. Une minorité du groupe partage les réserves émanant de la Commission des affaires juridiques, notamment en ce qui concerne les articles 132, cognition du Tribunal fédéral des assurances, et 123, augmentation du nombre des juges du Tribunal fédéral des assurances.

La majorité du groupe de l'Union démocratique du centre estime cependant que les arguments avancés par la Commission des affaires juridiques sont infondés. En effet, cette dernière critique les démarches de la Commission de gestion, mais il faut savoir qu'il n'est tout simplement pas possible d'attendre la mise en oeuvre de la révision totale de l'organisation judiciaire (OJ). Les mesures proposées ici ne retardent, ne concurrencent ou ne préjudicient sous aucune forme que ce soit une réforme totale de l'OJ dont d'ailleurs personne ne conteste la nécessité.

Le directeur de l'Office fédéral de la justice et président de la commission d'experts avait promis que le message concernant la révision totale de l'OJ serait prêt en 1998 et que les débats parlementaires pourraient avoir lieu en 1999. Nous avons alors été rassurés par l'annonce de cet échéancier. L'expérience montre toutefois que la réalisation d'une réforme aussi fondamentale nécessite beaucoup de temps. En l'état actuel des choses, l'Office fédéral de la justice estime que le message concernant la loi sur le Tribunal fédéral pourra être adopté en automne de cette année et que ladite loi pourrait entrer en vigueur en 2002 déjà. Cependant, avec la Commission de gestion et avec le Tribunal fédéral, nous sommes d'avis et convaincus que la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral ne pourra pas entrer en vigueur avant 2004.

Nous nous engageons donc aujourd'hui en faveur de mesures mineures et qui, de surcroît, étaient incontestées lors du référendum du 1er avril 1990; référendum qui avait abouti et avait bloqué, pour un temps du moins, le processus de révision de l'OJ.

Nous ne décidons aujourd'hui aucunement d'une augmentation du nombre des juges du Tribunal fédéral des assurances. Toute création d'un poste de juge supplémentaire est à décider ultérieurement dans le cadre du budget.

En stipulant à l'article 123 que le Tribunal fédéral des assurances se compose de 9 à 11 membres, nous respectons parfaitement la formule magique voulant qu'un juge dispose de trois collaborateurs juridiques, sachant que le nombre de ces derniers s'élève aujourd'hui à 32.

Finalement, nous sommes d'avis que l'article 132 dans sa formulation actuelle ne répond plus du tout aux circonstances de l'actualité. En effet, à la différence du Tribunal fédéral, le Tribunal fédéral des assurances doit non seulement examiner l'objet du recours du point de vue de la conformité du droit, mais encore examiner l'opportunité de la décision attaquée, ainsi que l'état des faits. De ce point de vue, il nous semble justifié de vouloir adapter le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances à celui du Tribunal fédéral.

En relevant que cette modification est revendiquée tout autant par les juges eux-mêmes, il ne peut donc y avoir péril en la demeure, car a-t-on déjà vu un organe constitué de juges plaider pour un report de compétence en sa défaveur? Je vous pose la question. Ce fait démontre à lui seul l'urgence d'agir en la matière.

Je vous prie donc, au nom du groupe de l'Union démocratique du centre, d'approuver cette révision en suivant en tous points le projet de la Commission de gestion.

Dernière remarque: vous avez reçu une résolution de la part d'une série d'associations. Je réponds ainsi: le Tribunal fédéral des assurances n'est pas lié à la constatation des faits de l'instance inférieure, lorsque cette dernière est manifestement inexacte ou incomplète ou qu'elle a été effectuée au mépris des règles essentielles de procédure selon l'article 105 alinéa 2 de l'Organisation judiciaire. Dans ces cas, le Tribunal fédéral des assurances continuera comme jusqu'à présent de jouer son rôle de juge du fait, ce qui devrait rassurer ceux qui ont lancé cette résolution.

Stamm Luzi · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo radicale liberale

Die FDP-Fraktion bittet Sie mit klarer Mehrheit, dem vorliegenden Entwurf der GPK zuzustimmen.

Die FDP-Fraktion liess sich nicht von den Bedenken anstecken, die von der Kommission für Rechtsfragen erhoben wurden; vielmehr findet sie diese "kleine Revision" des OG im jetzigen Zeitpunkt sinnvoll. In der Kommission für Rechtsfragen wies Direktor Heinrich Koller darauf hin, dass es wegen der zeitlichen Abfolge der vorliegenden kleinen und der nachfolgenden grossen Revision Probleme geben könnte. Wenn z. B. betreffend Kognition des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes Diskussionen entstünden, könnte die wenig später folgende grosse Revision belastet werden. Die FDP-Fraktion war der Meinung, dies seien keine ernst zu nehmenden Einwendungen.

Auch beim Eidgenössischen Versicherungsgericht betreffend Rechts- und Sachverhaltskontrolle bittet Sie die FDP-Fraktion mehrheitlich, dem Entwurf der GPK zuzustimmen.

Bundesrätin Metzler sagte, die drei wichtigen Punkte, die für die kleine Revision sprächen, seien folgende:

1. Die kleine Revision darf die grosse nicht präjudizieren.

2. Die vorliegenden Vorschläge müssen eine merkliche Entlastung bringen.

3. Die jetzigen Neuerungen sollten unbestritten sein.

Ich gebe zu, dass nun im letzten Moment eine Meinungsverschiedenheit betreffend die Kognitionsbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes aktuell wurde. Am Anfang war dies noch nicht so klar. In den anfänglichen Diskussionen stand im Vordergrund, ein oberstes eidgenössisches Gericht solle sich grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränken; es sei eigentlich nicht dazu da, das Tatsächliche zu prüfen. Ich glaube, dass diese Überlegung richtig ist.

Die Mehrheit der FDP-Fraktion bittet Sie, auf das Geschäft einzutreten und dem Entwurf der GPK zuzustimmen.

Metzler Ruth · BR-F · Consiglio federale · Appenzello Interno

Der Bundesrat weist seit Jahren auf die Probleme hin, die mit der andauernden Überlastung des Bundesgerichtes und des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes verbunden sind, und hat zu deren Lösung eine umfassende Reform der Bundesrechtspflege an die Hand genommen.

Am nächsten Sonntag werden Volk und Stände über die Justizreform abstimmen. Wenn diese Abstimmung positiv ausgeht, wird der Bundesrat bis Ende dieses Jahres die Botschaft zu einem Bundesgerichtsgesetz und zu einem Gesetz über die unterinstanzliche Verwaltungs- und Strafgerichtsbarkeit des Bundes vorlegen. Bei zügiger Behandlung dieser Botschaft im Parlament könnten allenfalls erste Teile der neuen Gesetzgebung im Laufe des Jahres 2002 in Kraft gesetzt werden. Wenn die eidgenössischen Gerichte durch punktuelle Änderungen des bestehenden Bundesrechtspflegegesetzes bereits früher entlastet werden können, so bietet der Bundesrat selbstverständlich Hand dazu. Sofortmassnahmen müssen aber drei Bedingungen erfüllen, die bereits von Herrn Stamm erwähnt worden sind:

1. Solche Vorwegmassnahmen dürfen die Gesamtrevision nicht präjudizieren, d. h. weder den Zielen der Gesamtreform widersprechen noch Entscheide vorwegnehmen, die einer vertieften Diskussion im grösseren Zusammenhang bedürfen.

2. Die Massnahmen müssen eine deutlich spürbare Entlastung der Gerichte bringen, sonst lohnt sich ein separates Gesetzgebungsverfahren nicht.

3. Die Massnahmen müssen unbestritten oder zumindest klar mehrheitsfähig sein.

Die Vorlage sollte eigentlich noch in dieser Session verabschiedet werden können, es darf also keine langen Streitigkeiten über Differenzen geben.

Abgesehen von der Änderung betreffend das so genannte Zirkulationsverfahren, die nicht mehr zur Diskussion steht, konnte der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 4. Oktober 1999 den Vorschlägen Ihrer GPK zustimmen. Eine deutliche Entlastung darf vor allem von der Erhöhung der Richterzahl in Luzern und von der Angleichung der Prüfungsbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes an jene des Bundesgerichtes erwartet werden. Angesichts der 1999 wiederum um 10 Prozent gestiegenen Eingänge beim Eidgenössischen Versicherungsgericht ist diese Entlastung auch bitter nötig.

Die heute vorliegenden Anträge der GPK gehen grundsätzlich in die richtige Richtung. Widersprüche zur Justizreform oder zum Schlussbericht der Expertenkommission für die Totalrevision der Bundesrechtspflege bestehen nicht.

Der Bundesrat unterstützt somit die vorliegenden Revisionsvorschläge der GPK.

Hess Peter · 1VP-M · Consiglio nazionale · Zugo · Gruppo popolare-democratico

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege

Loi fédérale d'organisation judiciaire

Detailberatung - Examen de détail

Titel und Ingress, Ziff. I Art. 36b; 41; 42; 110 Abs. 2; 117 Bst. a; 123 Abs. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Titre et préambule, ch. I art. 36b; 41; 42; 110 al. 2; 117 let. a; 123 al. 1

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Art. 132

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Antrag Gross Jost/Suter

Unverändert

Art. 132

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Proposition Gross Jost/Suter

Inchangé

Suter Marc F. · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo radicale liberale

Als praktizierender Anwalt, der selber regelmässig etliche Fälle vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht vertritt, muss ich Ihnen sagen, dass wir aus der Sicht der Betroffenen mit der Revision dieses Artikels nicht einverstanden sind. Schon das Vorgehen finden wir eigenartig. Immerhin hat Ihre Kommission für Rechtsfragen - und da sitzen ja nicht alles unterbelichtete Leute - mit allen gegen 2 Stimmen befunden, dass diese Beschränkung der Überprüfungsbefugnis durch das Eidgenössische Versicherungsgericht nicht in Ordnung sei.

Der Bericht der Kommission für Rechtsfragen ist Ihnen erst heute Morgen verteilt worden. Ich weiss nicht, ob Sie überhaupt Gelegenheit hatten, sich mit den Argumenten Ihrer Kommission auseinander zu setzen. Wir finden das nicht sehr elegant, schon allein vom Vorgehen her.

Aber kommen wir zur Sache. Im Grunde wird vorgeschlagen, dass man, wie im Zivilrecht, die Überprüfungsbefugnisse des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes auf die Kontrolle von Rechtsfragen beschränkt. Was im Zivilrecht berechtigt und richtig ist, kann im Sozialversicherungsrecht nicht tel quel übernommen werden. Warum ist das so? Man muss sich bewusst sein, dass der Sozialversicherungsprozess ein Aktenprozess ist. In der Regel wird er ohne anwaltlichen Beistand geführt. Ausgangspunkt ist eine Verfügung, die in einem Massenverfahren erlassen wird, und zwar durch einen Beamten, der das richtig macht, aber eben: Bei Hunderttausenden von Verfügungen, die erlassen werden müssen, gehen auch Dinge schief. Das Problem ist folgendes: Wie bringen Sie einen genügenden Rechtsschutz hin, der sicherstellt, dass diese Fälle - die natürlich aufs Ganze gesehen wenig ausmachen, aber die die Einzelnen sehr stark treffen - rechtlich korrekt, mit einem guten Rechtsschutz, überprüft werden? Da haben wir andere Verhältnisse als im Zivilprozess, wo Sie schon in der ersten Instanz einen Zivilrichter und Anwälte haben, die in einem Verfahren nach dem Unmittelbarkeitsprinzip, nach mündlicher Anhörung, vorgehen; das ist ja immer etwas ganz anderes, als wenn die Sache anhand von Akten behandelt wird. Da wird schon in der ersten Instanz eine eingehende, umfassende Prüfung vorgenommen, wie sie bei einem Aktenverfahren in der Regel nicht möglich ist.

Die meisten Betroffenen dieser Massenverfahren sind auch nicht Leute, die eine starke Parteistellung haben, wie das im Zivilprozess der Fall ist. Es ist etwas ganz anderes: Es geht um IV-Renten oder um die Frage, ob man Hilfsmittel bekommt; es geht um Fragen der Zumutbarkeit usw. Das sind nicht Leute, die - vertreten durch starke Anwälte - schon in der ersten Instanz ihre Rechte wirksam wahrnehmen können. Diese Fälle gehen dann weiter in diesem Aktenprozess und kommen im Beschwerdeverfahren vor das kantonale Gericht. Es ist doch - Hand aufs Herz - heute so, dass die Überprüfung eigentlich schon auf kantonaler Stufe sehr beschränkt, im Wesentlichen auf Rechtsfragen, vorgenommen wird. Die kantonale Beschwerdeinstanz schreitet nur dann ein - ich sage das jetzt als Faustregel -, wenn wirklich etwas schief gelaufen ist. Das genügt aber nicht!

Was heisst das eigentlich, wenn Sie nun diese Überprüfungsbefugnis einschränken? Nehmen Sie das Beispiel des Feldstechers: Wenn Sie beim Feldstecher durch die kleinen "Augen" schauen, dann sehen Sie eine Sache vergrössert. Nun will man diesen Feldstecher umdrehen und durch die grossen "Augen" schauen; man sieht die Sache nur noch verkleinert. Dann kommt noch etwas hinzu: Vor diesem Feldstecher hängt nachher ein Milchglas. Nur wenn die noch sichtbaren Konturen den Rahmen sprengen, nur dann sagt auch das Gericht, dass ein klar falsch erhobener Sachverhalt oder eine Ermessensüberschreitung vorliege, und schreitet erst dann ein. Ich muss Ihnen sagen: Es gibt x Fälle, wo man nachweisen kann, dass das Eidgenössische Versicherungsgericht die Notbremse gezogen hat. Es gibt x Fälle, wo es gesagt und festgestellt hat, dass beispielsweise ein Gutachten nicht in Ordnung war bzw. nicht richtig aufgenommen wurde, so dass es ein neues Gutachten brauchte.

Auch die Frage der Zumutbarkeit, ob jemand z. B. selber merken musste, ob er krank ist und die Anmeldung des Rentenanspruchs rechtzeitig vorgenommen hat, ist nicht einfach eine Rechtsfrage, sondern eine Frage, in welcher der Sachverhalt, das Ermessen und die Rechtsfrage ein Ganzes bilden. Da muss ein Eidgenössisches Versicherungsgericht den Sachverhalt voll und frei überprüfen können.

Wir finden, dass es der falsche Weg ist, durch den Abbau des Rechtsschutzes das Gericht entlasten zu wollen. Wir finden, dass man diese Frage, die ohnehin sehr heikel ist, in einer ordentlichen Revision angehen sollte. Dann wird man richtige Lösungen finden. Aber man soll jetzt nicht zulasten einer bewährten Lösung etwas übers Knie brechen und hiermit - ich muss das hervorheben - den Rechtsschutz in einem wichtigen Bereich massiv abbauen.

Ich bitte Sie, diesen Schritt nicht zu tun und Ihrer Kommission nicht zu folgen.

Gross Jost · Consiglio nazionale · Turgovia · Gruppo socialista

Ich bitte Sie, auf diese Änderung von Artikel 132 OG nicht einzutreten und bei der bisherigen Fassung zu bleiben.

Von Herrn Stamm wurde namens eines Teiles der FDP-Fraktion gesagt, das sei eine unbestrittene Änderung. Sie haben gehört, dass die Kommission für Rechtsfragen diese Änderung mit 18 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgelehnt hat. Sie hat wörtlich geschrieben: "Das ist eine unzulässige Einschränkung des Rechtsschutzes und sollte mit Vorteil im Rahmen der OG-Revision gemacht werden." Es ist auch eine Belastung für die verfassungsrechtliche Justizreform, bei der uns ausdrücklich zugesichert wurde, den jetzt bestehenden Rechtsschutz, den jetzt bestehenden Zugang zu den höchsten Gerichten auf dem Status quo zu halten. Ich finde es seltsam, wenn hier kurze Zeit vor dieser Abstimmung im Hauruck-Tempo an der Kommission für Rechtsfragen vorbei diese umstrittene Änderung durchgedrückt werden soll.

Wir sind nicht gegen die Entlastung des Bundesgerichtes. Wir sind in vielen Teilen durchaus einverstanden. Wir können alle anderen Reformvorhaben durchaus mittragen. Aber eine Beschränkung des Zuganges der sozial Schwächsten zum Eidgenössischen Versicherungsgericht, eine derart einschneidende Zäsur zulasten dieser Betroffenen ist der falsche Weg zur Entlastung. Ich kann das auch mit Zahlen belegen: 1999 wurden rund 346 Verwaltungsgerichtsbeschwerden an das Eidgenössische Versicherungsgericht gutgeheissen und an die kantonalen Vorinstanzen zurückgewiesen. Zu einem wesentlichen Teil, weil die Sachverhaltsabklärung ungenügend war. Das sind potenziell Fälle, die inskünftig, wenn diese Änderung so durchkommt, nicht mehr in den Genuss des Rechtsschutzes des höchsten Richters kommen werden. Das ist auch rechtsstaatlich bedenklich. Wir haben im Zivil- und im Strafrecht überall einen Rechtsmittelzug, wo mindestens eine zweite Instanz mit voller Überprüfungsbefugnis Sachverhalt und Recht überprüft. Warum soll das ausgerechnet im Bereiche häufig existenzabhängiger Leistungen, im Sozialversicherungsrecht, anders sein, wo wir - nach diesen Vorschlägen - in der Regel nur noch eine kantonale Instanz mit voller Überprüfungsbefugnis hätten? Herr Suter hat es gesagt, der Bereich des Sozialversicherungsrechtes ist ganz wesentlich von Ermessensbegriffen geprägt. Wir haben beispielsweise die Bemessung der Invalidität - die stark von tatbeständlichen Elementen, von Ermessenselementen, abhängig ist -, die Vermittlungsfähigkeit in der Arbeitslosenversicherung oder die Spitalbedürftigkeit. Hier gehen die Rechtsfragen und die tatbeständlichen Fragen direkt ineinander über.

Ich denke, dass der Entlastungseffekt auch nicht der sein wird, den Sie erwarten. Haben wir ein Interesse daran, dass sich die höchsten Richter in der prozessualen Vorfrage darüber streiten, ob das ein willkürlich festgestellter oder nur ein unrichtig festgestellter Tatbestand ist?

Wir wollen doch, dass sich gerade das höchste Gericht in diesem spezifischen, speziell heiklen Bereich auf materielle Fragen beschränkt und nicht auf prozessuale Vorfragen, wie dies durch diese Änderung durchaus eingeläutet würde.

Ich denke, Frau Bundesrätin Metzler, Sie sollten sich auch gut überlegen, ob Sie wegen dieser an sich sinnvollen Entlastungsübung den Widerstand aller Behindertenorganisationen provozieren wollen. Sie haben jetzt eine Resolution auf dem Tisch des Hauses, die von allen grossen Behindertenorganisationen getragen wird, worin ganz klar gesagt wird: Man kann das Problem der Arbeitsüberlastung des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes nicht zulasten der behinderten Menschen lösen; das ist ein Lösungsansatz, der die Schwächsten in diesem Lande trifft.

Ich bitte Sie, das zu berücksichtigen, dem ganzen übrigen Teil zuzustimmen, aber dieser sehr umstrittenen Änderung zu opponieren und dem Antrag, die Bestimmung unverändert zu belassen, zuzustimmen.

Zäch Guido · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo popolare-democratico

Das Eidgenössische Versicherungsgericht ist überlastet, das heisst, dass es einem übergrossen Bedarf entsprechen sollte. Die komplizierten juristischen Sachverhalte bei sozialversicherungsrechtlichen Streitigkeiten bedürfen dringend der klärenden Überprüfung durch die oberste richterliche Gewalt. Des Eidgenössische Versicherungsgericht ist - ich sage dies im Namen der Schwerstbehinderten und vom Schicksal ohnehin schwer Getroffenen - die letzte Hoffnung, wenigstens in Versicherungsfragen Recht zu bekommen.

Bekanntlich werden schon jetzt gegen 20 Prozent der kantonalen Rechtsprechungsfälle in Versicherungsfragen vom Bundesgericht zu einer nochmaligen Überprüfung zurückgewiesen. Das zeugt von einer ungenügenden Treffsicherheit. In der kantonalen Rechtsprechung gab es in der Vergangenheit immer wieder eklatante Unterschiede in der Auslegung des gleichen Rechtes und der gleichen Gesetze. Jeder Kanton kennt seine eigene Praxis. Deshalb ist die Rekursmöglichkeit an das oberste Gericht eine Frage der Gerechtigkeit für alle. Der Zugang zum höchsten Gericht muss nicht nur ungeschmälert erhalten bleiben, sondern er muss so ausgebaut werden, dass die Möglichkeit, Recht zu bekommen, für alle, auch für die Schwerstbehinderten, garantiert bleibt. Es ist ein falscher Weg, bei offensichtlicher Überlastung des Versicherungsgerichtes einfach für Rechtsuchende den Weg zu diesem Gericht zu verbarrikadieren. Ein Ausbau dieses Gerichtes ist nötiger denn je.

Im Namen der Direktbetroffenen und ihrer Organisationen bitte ich Sie, diesen Rechtsabbau zulasten der Behinderten dieses Landes vehement zu bekämpfen.

Ich bitte Sie, den Antrag, Artikel 132 unverändert zu belassen, zusammen mit der Mehrheit der Kommission für Rechtsfragen zu unterstützen.

Baumann J. Alexander · Consiglio nazionale · Turgovia · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Diese Frage war Gegenstand eines Kompetenzkonfliktes zwischen der Geschäftsprüfungskommission und der Kommission für Rechtsfragen. Immerhin durfte die RK einen Mitbericht verfassen. Wir waren sehr stolz darauf und haben uns darüber gefreut. Wir haben diesen Bericht an den Präsidenten der GPK weitergeleitet. Da wir komplett entgegengesetzte Standpunkte vertreten, habe ich Verständnis dafür, dass sich der Präsident der GPK nicht unbedingt darum bemüht hat, dass dieser Bericht verbreitet wird. Auf Intervention von Mitgliedern der RK ist das heute Morgen eine halbe Stunde vor Beginn der Beratung dieses Geschäftes doch noch geschehen. Das gibt mir die Möglichkeit zu einer persönlichen Erklärung als Präsident der RK.

Wir wehren uns nicht gegen die Entlastungen des Bundesgerichtes, aber wir wehren uns gegen das Motto "Stich, Furz, Galopp", das der Bedeutung dieses Entscheides nicht entspricht.

Die RK beantragte mit 18 Stimmen bei 2 Enthaltungen, am geltenden Recht festzuhalten. Wir haben uns dagegen gewendet, dass die Kognition des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes auf reine Rechtsfragen beschränkt würde. Wir betrachten dies als eine unzulässige Einschränkung des Rechtsschutzes.

Ich kann darauf hinweisen, dass das Eidgenössische Versicherungsgericht im letzten Jahr fast ein Siebtel aller zu beurteilenden Fälle wegen unzureichend abgeklärter oder unvollständiger Sachverhalte an die Vorinstanzen zurückweisen musste. Wir haben darauf hingewiesen, dass die erstinstanzlichen kantonalen Gerichte nicht immer die gleiche Qualität haben. Im Übrigen entscheiden die kantonalen Gerichte im Sozialversicherungswesen als einzige Instanz.

Die Praxis zeigt, dass es sich bei den behandelten Fällen hauptsächlich um Sachverhaltsfragen und nicht um Rechtsfragen handelt. So sind beispielsweise für die Bemessung des Invaliditätsgrades und der entsprechenden Rente Gutachten, die persönliche Würdigung und die tatsächlichen Verhältnisse der betroffenen Personen massgebend. Rechtliche Aspekte kommen da erst in zweiter Linie in Betracht.

Die Voraussetzungen dafür, dass die Frage der Kognitionsbefugnis wirklich nur im Rahmen der Gesamtrevision des Bundesrechtspflegegesetzes diskutiert werden kann, sind heute nicht überall in den Kantonen gegeben. Dafür würde ein Ja von Volk und Ständen am nächsten Sonntag die Voraussetzungen schaffen.

Ich bitte Sie daher, in dieser Frage vorläufig das bisherige Recht zu belassen.

Imhof Rudolf · Consiglio nazionale · Basilea-Campagna · Gruppo popolare-democratico

Herr Alexander Baumann hat sich darüber geäussert, dass ich den Brief, den er mir als Präsident der GPK schickte, nicht verteilt hätte. Ich habe nicht daran gedacht, muss ich sagen, dass ich diesen Brief als Briefträger hier verteilen sollte, zumal eine Kopie des Briefes an das Büro des Nationalrates ging. Wenn Sie davon Kenntnis erhalten haben, dann ist es richtig gelaufen. Vielleicht hätten Sie früher davon Kenntnis erhalten sollen, aber ich habe mich jedenfalls nicht als Briefträger verstanden.

Hess Peter · 1VP-M · Consiglio nazionale · Zugo · Gruppo popolare-democratico

Das Büro wird sich ohnehin einmal mit der Frage befassen müssen, wie solchen Mitberichten mehr Gewicht gegeben werden kann - sei es, dass solche Mitberichte automatisch verteilt werden, sei es, dass den Präsidenten der Kommissionen, welche solche Mitberichte verfassen, auch ein Rederecht eingeräumt wird. Das ist im Geschäftsreglement unseres Rates im Moment noch nicht vorgesehen.

Ménétrey-Savary Anne-Catherine · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo ecologista

Le groupe écologiste souhaite apporter son soutien à la proposition Suter, c'est-à-dire souhaite maintenir la compétence de cognition du Tribunal fédéral des assurances.

Nous sommes à la veille d'une votation fédérale dont l'un des objets est la réforme de la justice. J'ai dû, moi-même, me familiariser avec ce projet complexe pour le présenter à l'assemblée des délégués des Verts et je me suis rendu compte que, s'il entraîne l'adhésion de tous les partis, c'est peut-être moins à cause de ce qu'il contient qu'à cause de ce qui n'y est pas, c'est-à-dire de ce qu'on a évité d'y mettre. Or, ce qui a été expurgé, si je puis dire, de ce projet constitutionnel, c'est précisément ce qui est en discussion aujourd'hui ici, avec la modification proposée à l'article 132 de l'organisation judiciaire, soit une réduction des garanties offertes aux justiciables ou la réduction d'accès aux tribunaux, ici par la réduction de la compétence du Tribunal fédéral des assurances d'examiner les causes sur le fond. On a donc l'impression que ce qu'on a fait sortir par la porte pour le vote populaire revient par la fenêtre devant ce Parlement, avant même la votation. Nous ne sommes tout simplement plus crédibles!

L'accès à la justice, l'indépendance des tribunaux, la garantie donnée à chacun que sa cause sera examinée avec sérieux, sur le fond, sont des principes auxquels nous tenons et que nous ne sommes pas prêts à abandonner, simplement pour une opportunité politique de faire un geste d'apaisement en direction des juges, quelle que soit, par ailleurs, la compassion que j'éprouve pour eux et pour leur surcharge. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous sommes entrés en matière sur les propositions faites, notamment sur l'augmentation du nombre des juges au Tribunal fédéral des assurances.

A l'article 132, mais aussi en général, on voudrait que le Tribunal fédéral ne s'occupe plus que de droit formel. Mais à quoi sert un droit déconnecté de la réalité, qui ne s'occupe que de lui-même? Il faut lui laisser de la chair, de l'humanité, surtout au Tribunal fédéral des assurances où toute la cause est dans l'appréciation des faits et non pas du droit, où tout se résume à la traduction matérielle des faits en termes de rentes ou d'indemnités pour des invalides, pour des accidentés, pour des malades, pour des chômeurs, qui n'ont peut-être pas d'autres moyens de survivre.

Vous l'avez entendu, une cause sur sept est renvoyée en première instance parce que non correctement jugée. C'est considérable! Mais je ne voudrais pas qu'on en conclue que les tribunaux de première instance sont tout simplement incapables et qu'il suffirait qu'ils s'améliorent pour qu'on puisse simplifier ainsi le travail du Tribunal fédéral. C'est plutôt que les causes sont difficiles, parce que l'appréciation des faits est indissociablement liée à l'appréciation du droit.

Il faut donc absolument garder cette compétence du Tribunal fédéral des assurances de revoir les causes sur le fond. D'autant plus qu'on peut imaginer que ces causes seront de plus en plus nombreuses. Ce n'est pas un hasard si le nombre des cas a considérablement augmenté au Tribunal fédéral des assurances, encore bien plus qu'au Tribunal fédéral. C'est aussi le reflet du développement de notre société.

Je voudrais me référer au philosophe français Alain Ehrenberg, qui constate qu'en raison de la pression de plus en plus forte à l'efficacité et à la performance, "l'allègement de soi qu'annonçaient les mouvements d'émancipation des années soixante et septante se retourne en une sorte d'écrasement de soi". Il en conclut que les deux grandes maladies du siècle seront la dépression et l'addiction. J'espère pour ma part ne pas avoir à partager cette vision pessimiste. Mais dans l'hypothèse où elle se réaliserait, je pense qu'il est indispensable de conserver une justice humaine capable de prendre en compte les réalités de ce temps.

C'est pourquoi je vous demande de soutenir la proposition Suter et de maintenir l'article 132 de l'organisation judiciaire dans sa forme actuelle.

Chiffelle Pierre · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo socialista

Le groupe socialiste, lui aussi, appuie les propositions Suter et Gross Jost qui ont le même contenu. Certes, le but poursuivi par la Commission de gestion est, en soi, compréhensible dans la mesure où il vise à décharger le Tribunal fédéral, en particulier le Tribunal fédéral des assurances. Toutefois, des notions de pure productivité et d'efficacité ne peuvent constituer une fin en soi, en occultant le contexte dans lequel une prétendue mesure de rationalisation est prise, en n'ayant à l'esprit qu'un seul problème de fonctionnement. C'est d'ailleurs bien pour ce motif, et des préopinants l'ont déjà relevé, que dans son corapport la Commission des affaires juridiques de notre Conseil (CAJ-CN) rappelle que c'est par 18 voix et avec 2 abstentions que la commission vous propose d'en rester au texte actuel et de rejeter le projet de la Commission de gestion quant à l'article 132.

La CAJ-CN est opposée à limiter la cognition du Tribunal fédéral des assurances à des questions purement juridiques, car cela reviendrait, selon nous, à limiter de manière inadmissible la protection juridique du justiciable. L'an dernier, le Tribunal fédéral des assurances a renvoyé près d'un septième des cas à l'instance inférieure pour cause de constatation des faits incomplète ou inexacte. La CAJ-CN relève que la qualité des instances cantonales de première instance n'est pas uniforme. De plus, en matière d'assurances sociales, les tribunaux cantonaux statuent en instance unique. Or, la pratique montre que les problèmes qui se posent en matière d'assurances sont essentiellement liés à la constatation des faits, et non pas à des questions de droit. Les expertises, l'appréciation personnelle, les conditions personnelles sont, par exemple, déterminantes lorsqu'il s'agit de fixer le degré d'invalidité et donc le montant de la rente. Les aspects juridiques sont ici tout à fait secondaires.

Comme la CAJ-CN, toutes appartenances politiques confondues, pour des motifs de connaissance approfondie du terrain si j'ose dire, le groupe socialiste considère que l'importante restriction du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances, qui est proposée ici par les Commissions de gestion, constituerait une atteinte au droit des justiciables les plus démunis, que le seul souci d'une meilleure gestion ou d'un tri plus rapide des dossiers ne saurait justifier.

On n'organise pas la justice pour faire plaisir à des juges qui gagnent 300 000 francs par an, mais pour garantir un accès à une justice complète aussi aux plus défavorisés. Si le projet était adopté maintenant, sans réforme fondamentale quelconque permettant de garantir la qualité uniforme des instances inférieures notamment, il y a fort à parier que le référendum serait saisi par les organisations de défense des invalides et des handicapés, et qu'il connaîtrait certainement le même succès foudroyant qu'a connu le référendum contre la suppression du quart de rente AI. Ce serait donc commettre une erreur politico-stratégique grave que de vouloir à tout prix forcer sur un point aussi sensible dans le cadre d'une révision partielle et, ce faisant, de risquer de mettre en péril une révision totale qui, elle, est absolument urgente et qui se verrait retardée et politiquement plombée d'autant pour ce motif.

Nous vous recommandons donc, pour toutes ces raisons, de vous rallier aux propositions Suter et Gross Jost.

Aeschbacher Ruedi · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo evangelico e indipendente

Die evangelische und unabhängige Fraktion trägt die Revisionsvorschläge grundsätzlich mit. Wir anerkennen die Notwendigkeit der Vereinfachung und der Beschleunigung, und wir denken, dass vor allem die grosse Revision, die Totalrevision der Bundesrechtspflege, bald auf den Parlamentstisch kommen sollte.

Den einzigen Vorbehalt hingegen melden wir heute zu Artikel 132 an. Die geplante Einschränkung der Kognitionsbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes erachten wir als ungeschickt und ungerecht. Diese Einschränkung wird den Rechtsuchenden nicht gerecht. In den Kantonen besteht im Bereich der Sozialversicherungen nur eine einzige richterliche Instanz. Wir wissen: Die Qualität von deren Rechtsprechung ist zumindest unterschiedlich. Dazu kommt, dass gerade im Sozialversicherungsrecht die Interdependenz von Sachverhalts-, Ermessens- und Rechtsfragen äusserst eng ist. Unter all diesen Umständen erstaunt es nicht, dass das Eidgenössische Versicherungsgericht gerade im Zusammenhang mit der Sachverhalts- und Ermessensprüfung heute zu einem sehr hohen Prozentsatz von Rückweisungen und Korrekturen der Urteile der kantonalen Vorinstanzen kommt. Notbremsen, die so häufig zu Recht gezogen werden, lässt man nicht ohne Not einfach so weg. Am Eidgenössischen Versicherungsgericht suchen in der Regel nicht die Starken, finanziell gut Gebetteten Schutz, sondern es sind mehrheitlich Schwache, Invalide, auf der Schattenseite stehende Menschen. Deren Anspruch auf eine einheitliche und umfassende Prüfung ihrer Anliegen scheint unserer Fraktion wichtiger als die Verkürzung der Verfahrensdauern um vielleicht einen oder zwei Monate oder die Einsparung von einigen wenigen Franken oder Richterstellen.

Daher bitten wir Sie, den Antrag auf Beibehalten des bisher geltenden Artikels zu unterstützen.

Pelli Fulvio · Consiglio nazionale · Ticino · Gruppo radicale liberale

Je vous assure que je suis très tranquille quand je vous dis que le climat d'émotion qu'on a essayé de créer ici est totalement injustifié. On n'est pas en train d'enlever les rentes aux invalides, on est simplement en train d'essayer de restituer son cours normal à l'examen des recours au Tribunal fédéral des assurances. La révision proposée veut ajuster le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances à celui du Tribunal fédéral, et de tous les tribunaux fédéraux du monde.

L'actuel article 132 avait été introduit il y a 30 ans lorsqu'en matière d'assurances sociales, dans certains cantons, il n'était pas possible de recourir à un tribunal contre des décisions venant des autorités administratives. Il était alors justifié de prévoir un pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances qui soit différent et plus large par rapport à celui du Tribunal fédéral.

En ce qui concerne les contestations en matière d'assurances sociales, le Tribunal fédéral des assurances doit examiner l'objet du recours non seulement du point de vue de la conformité de droit, comme tous les tribunaux fédéraux du monde, mais encore examiner l'opportunité de la décision attaquée et l'état des faits. De plus, le Tribunal fédéral des assurances peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci.

Cet examen approfondi, en particulier l'examen de l'état des faits dans le domaine des assurances sociales, concerne des questions très souvent techniques et complexes, et exigent beaucoup de travail de la part de ce tribunal. Ce qu'on vous propose, c'est de maintenir la règle qui prévoit que le Tribunal fédéral des assurances pourra s'écarter des conclusions des parties, afin de lui permettre un plus vaste pouvoir d'appréciation, en particulier de corriger ex officio des recours mal rédigés, mais de supprimer les deux autres exceptions à la règle.

Dans tous les cantons, désormais les autorités qui tranchent en première instance les affaires en matière d'assurances sociales sont des instances judiciaires, donc des tribunaux chargés par la loi d'examiner autant le constat des faits que le pouvoir d'appréciation de l'administration.

Un nouvel examen, le troisième, de la part du Tribunal fédéral des assurances ne se justifie plus, tout comme il ne peut plus être justifié, Monsieur Suter, que l'on fasse une troisième expertise après celle de l'administration et celle du tribunal cantonal, aussi au niveau du Tribunal fédéral des assurances.

La possibilité du Tribunal fédéral des assurances de corriger des constatations de faits manifestement fausses ou de renvoyer l'affaire à l'instance précédente pour éclaircissement des faits, reste en tout cas réservée, car l'article 105 de l'organisation judiciaire, soit la règle générale qui vaut aussi pour le Tribunal fédéral, le prévoit explicitement à son alinéa 2: "Lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris des règles essentielles de procédure." Il n'y aura donc pas de protection de constatation de faits abusifs.

L'opposition de MM. Gross et Suter, de nature très émotionnelle, ne tient compte ni des nouvelles réalités du panorama des tribunaux cantonaux qui est très différent de celui de 1969, année durant laquelle l'article 132 OJ a été introduit - on pourrait dire que trente ans ont passé sans effet -, ni du fait que le devoir principal du Tribunal fédéral des assurances n'est pas celui d'instruire des centaines de cas, comme s'il était un tribunal de première instance, mais plutôt celui de créer une jurisprudence garantissant une application correcte et uniforme des lois sociales.

Je vous signale, pour vous donner la mesure du problème, que le Tribunal fédéral des assurances a jugé 2251 cas en 1999 et 1530 en 1995. Comme les oppositions sont nées dans le cadre de l'assurance-invalidité, les cas touchant à l'AI jugés par le Tribunal fédéral des assurances étaient au nombre de 676 en 1999 contre 372 en 1995. Vous voyez donc qu'il s'agit de beaucoup de travail, et si pour tous ces cas le Tribunal fédéral doit agir comme un tribunal avec plein pouvoir d'appréciation, on ne sortira jamais de la situation dans laquelle on se trouve.

Pour finir, l'opposition ne tient pas compte de l'opinion des juges du Tribunal fédéral des assurances, ces juges qui regardent les décisions des tribunaux cantonaux. Le projet de la Commission de gestion d'entamer cette révision vient du Tribunal fédéral des assurances, donc des juges. Ce n'est pas nous qui l'avons inventée, mais des juges de tous les partis avec la plus grande sensibilité pour les questions de nature sociale liées aux assurances.

Je vous demande donc, au nom de la commission, de rejeter les propositions Suter et Gross Jost, qui manifestent une méfiance vis-à-vis des tribunaux cantonaux qui ne peut plus être justifiée trente ans après l'introduction de cet article.

Tschäppät Alexander · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo socialista

Herr Suter hat die Qualität des Entscheides der Kommission für Rechtsfragen mit dem Hinweis begründet, diese Kommission sei alles andere als "unterbelichtet". Ich würde das jetzt auch einmal für die GPK in Anspruch nehmen, selbst wenn wir zu einem anderen Ergebnis kommen. Vielleicht liegt es daran, dass sich die GPK seit Jahr und Tag jährlich mit der Überlastung der Gerichte des Bundes beschäftigt. Das könnte sich die Kommission für Rechtsfragen gelegentlich auch auf ihre Fahne schreiben und dann die entsprechenden Gespräche vor Ort führen.

Die heutige Sonderregelung für das Eidgenössische Versicherungsgericht, nach der dieses eine umfassende Prüfungsbefugnis und auch Prüfungspflicht hat, geht auf die Zeit der Einführung der einzelnen Sozialversicherungszweige zurück. Diese Bestimmung ist nämlich zu einem Zeitpunkt entstanden, als es noch keine oder eben nur sehr ungenügende Sozialgerichtsbarkeiten in den Kantonen gab.

Heute gibt es in den Kantonen gut ausgebaute Sozialversicherungsgerichte, und die Versicherten können von der unentgeltlichen Rechtspflege Gebrauch machen. Die Kommission ist der Überzeugung, dass eine Privilegierung gegenüber den anderen Beschwerden ans Bundesgericht heute nicht mehr angebracht ist. Es ist aber festzuhalten, dass mit der neuen Bestimmung die Regeln des ordentlichen Verfahrens, wie das in Artikel 105 OG festgelegt ist, nach wie vor gelten. Artikel 105 Absatz 2 - dieser würde ja künftig auch für das EVG gelten - sieht ausdrücklich vor, dass die Feststellung des Sachverhaltes durch die Vorinstanz das Bundesgericht nicht bindet, wenn dieser offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgehalten wurde. Rückweisung ist daher auch so weiterhin jederzeit möglich.

Mit der Änderung, wie die GPK sie Ihnen vorschlägt, wird genau dasselbe bezweckt wie mit dem künftigen Bundesgerichtsgesetz, nämlich dass das EVG wie die verwaltungsrechtliche Abteilung des Bundesgerichtes künftig keine Sachverhaltsabklärungen mehr vornehmen muss.

In der Diskussion ist ein Argument aufgetaucht, das zu Verunsicherung geführt hat und das ich diesbezüglich hier klären möchte. Es wird gesagt, dass mit dem neuen Bundesgerichtsgesetz ein Bundesverwaltungsgericht eingeführt werde, das im Bereich des Sozialversicherungsrechtes als zweite richterliche Instanz nach den richterlichen Instanzen in den Kantonen und vor dem EVG urteilen werde. Unter diesen Umständen sei es dannzumal eher gerechtfertigt, die Kognition des EVG einzuschränken. Dies anders als heute, wo dieses Bundesverwaltungsgericht eben noch nicht besteht und nur eine richterliche Vorinstanz den Sachverhalt überprüfe. Das ist so nicht richtig. Es ist zwar richtig, dass ein Bundesverwaltungsgericht geplant ist; dieses wird aber nicht für Sozialversicherungsfragen zuständig sein, sondern nur für jene Bereiche, in denen heute Behörden der Bundesverwaltung erstinstanzlich verfügen. In diesen Bereichen gibt es heute zahlreiche Rekurskommissionen, die als unabhängige richterliche Behörden urteilen.

Diese sollen künftig zu einem Bundesverwaltungsgericht zusammengefasst werden. Im Sozialversicherungsbereich wäre davon die AHV-Rekurskommission betroffen. Es war also nie die Rede davon, noch eine zweite richterliche Vorinstanz zu schaffen.

An den richterlichen Vorinstanzen im Bereiche des Sozialversicherungsrechtes wird sich daher mit der vorgesehenen Totalrevision des OG gegenüber der heute von der GPK vorgeschlagenen Änderung von Artikel 132 nichts ändern. Wenn die Änderung von Artikel 132 heute nicht verwirklicht wird, wird sich die genau gleiche Frage in absehbarer Zeit bei der Totalrevision wieder stellen.

Metzler Ruth · BR-F · Consiglio federale · Appenzello Interno

Der Bundesrat unterstützt den Antrag Ihrer GPK. Die Angleichung der Prüfungsbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes an jene des Bundesgerichtes ist sachlich absolut gerechtfertigt. Der Bundesrat hatte diesen Schritt schon vor 15 Jahren vorgeschlagen. Die Expertenkommission für die Totalrevision der Bundesrechtspflege rät in ihrem Schlussbericht von 1997 ebenfalls dazu, die Sonderregel, die dem Eidgenössischen Versicherungsgericht gegenüber dem Bundesgericht eine umfassendere Prüfungspflicht auferlegt, abzuschaffen.

Der Antrag der GPK schliesst die Sachverhaltskontrolle durch das Eidgenössische Versicherungsgericht nicht vollständig aus. Nach Artikel 105 Absatz 2 OG kann der Sachverhalt auf jeden Fall weiterhin überprüft werden, wenn er von der Vorinstanz unvollständig oder offensichtlich unrichtig festgestellt worden ist oder wenn wesentliche Verfahrensbestimmungen verletzt worden sind.

Die obersten Richter können also eingreifen, wenn sie merken, dass mit dem Sachverhalt etwas nicht stimmen kann. Diese Korrekturmöglichkeit nach Artikel 105 Absatz 2 OG hat sich beim Bundesgericht bewährt und gilt auch für das Eidgenössische Versicherungsgericht. Die Fälle unvollständiger Sachverhaltsfeststellung sind übrigens jene, in denen das oberste Gericht die Angelegenheit klassischerweise an die Vorinstanz zurückweist. Wer also geltend macht, das Eidgenössische Versicherungsgericht werde in der stattlichen Zahl von Fällen, in denen es heute auf Rückweisung entscheidet, nach dem Vorschlag der GPK künftig machtlos sein, der kann dies nur in Unkenntnis von Artikel 105 Absatz 2 OG sagen.

Aus heutiger Sicht gibt es keinen vernünftigen Grund mehr, die Sozialversicherungsleistungen bei der Ausgestaltung der obersten Gerichtsbarkeit zu privilegieren. Wenn gesagt wird, Sachverhalts- und Ermessensfragen seien in der Sozialversicherung von grosser Bedeutung, so ist das zwar zutreffend, das Gleiche kann aber auch für andere Rechtsbereiche gesagt werden.

Nicht stichhaltig ist auch das Argument, bei Streitigkeiten über Sozialversicherungsleistungen gebe es nur eine gerichtliche Vorinstanz, bevor ein Fall ans oberste Gericht gelange. Praktisch im ganzen öffentlichen Recht ist der Instanzenzug nach diesem Muster ausgestaltet. Auf eine Verfügung der Verwaltung folgt die Beschwerde an ein kantonales Gericht und anschliessend an das Bundesgericht. Mit dem Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechtes soll sogar eine zusätzliche Überprüfungsmöglichkeit im Einspracheverfahren generell eingeführt werden.

Das oberste Gericht soll nach Auffassung des Bundesrates in erster Linie prüfen, ob die Rechtsanwendung korrekt ist, und nicht die Arbeit der unteren Instanzen verbessern, indem es sie selber noch einmal vornimmt.

Kommt ein Fall vor das Eidgenössische Versicherungsgericht, so hat er ja bereits ein Beschwerdeverfahren vor einem kantonalen Versicherungsgericht oder einer eidgenössischen Rekurskommission durchlaufen. In diesem Verfahren bestand in jeder Hinsicht Gelegenheit, die Sachverhaltsfeststellung und die Ermessensausübung durch den Sozialversicherungsträger zu rügen. In einigen Voten wurde die Sache nun so dargestellt, als könne man bei eingeschränkter Kognition vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht nicht mehr zu seinem Recht kommen. Diese Aussagen darf man so nicht einfach stehen lassen. Sie werten die unteren Instanzen unserer gesamten Justiz ab und stellen sie in Frage. Dies kann es ja nicht sein.

Ich bitte Sie, dem Antrag Ihrer GPK zuzustimmen. Sollten Sie diese Frage allerdings heute offen lassen wollen und nicht bereits bei dieser vorgezogenen Teilrevision abschliessend dazu Stellung nehmen, so wird der Bundesrat Ihnen diesen Punkt, diese Beschränkung der Kognitionsbefugnis, bei der Totalrevision des OG wieder unterbreiten.

Gross Jost · Consiglio nazionale · Turgovia · Gruppo socialista

Sie haben gesagt, Frau Bundesrätin, Artikel 105 OG bilde schon in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein wesentliches Korrektiv, weil dort bei willkürlicher Sachverhaltfeststellung die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen werden könne. Wir wissen, dass das beim Eidgenössischen Versicherungsgericht in einem Siebtel der Fälle der Fall ist. Wissen Sie, bei wie viel Promille der Fälle beim Bundesgericht dies der Fall ist? Liegt das unter einem Prozent oder vielleicht über einem Prozent?

Metzler Ruth · BR-F · Consiglio federale · Appenzello Interno

Ich kann gleich darauf antworten: Ich weiss die Prozentzahl nicht, aber meines Erachtens spielt sie auch keine Rolle. Tatsache ist: Wenn etwas nicht stimmt, kann die Sache zurückgewiesen werden; ob sie zu einem kleinen oder zu einem grossen Prozentsatz nicht stimmt, zeigt ja gerade - Herr Gross, ich spreche zu Ihnen -, dass die eingeschränkte Kognitionsbefugnis dann keine Rolle spielt.

Suter Marc F. · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo radicale liberale

Frau Bundesrätin, dem Geschäftsbericht 1999 des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes ist zu entnehmen, dass über 99 Prozent aller Entscheidungen einstimmig und ohne mündliche Verhandlung auf dem Zirkulationsweg getroffen worden sind.

Ich frage Sie: Macht es Ihnen nicht Sorge, dass unser oberstes Gericht eigentlich nicht mehr das tut, was es tun müsste, nämlich schwierige Fälle, die von wesentlicher Bedeutung sind, mündlich zu beraten?

Metzler Ruth · BR-F · Consiglio federale · Appenzello Interno

Doch, Herr Suter, das bereitet mir grosse Sorge. Deshalb ist es auch mein Anliegen - nicht nur jenes Ihrer GPK - und jenes des Bundesrates, eine Entlastung des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes herbeizuführen. Diese Entlastung erreicht man einerseits durch die Erhöhung der Richterzahl, andererseits aber auch durch die Angleichung der Kognitionsbefugnis des Versicherungsgerichtes an jene des Bundesgerichtes, damit das oberste Gericht in der Sozialversicherung wieder seine wahre Funktion wahrnehmen kann.

Votazione

Abstimmung - Vote

Für den Antrag Gross Jost/Suter .... 117 Stimmen

Für den Antrag der Kommission .... 47 Stimmen

Ziff. II, III

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Ch. II, III

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Votazione

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 115 Stimmen

(Einstimmigkeit)

An den Ständerat - Au Conseil des Etats