Immunità della Consigliera federale Calmy-Rey

Intervento procedurale

Antrag der Mehrheit

Eintreten und die Immunität nicht aufheben

Antrag der Minderheit

(Stamm, Freysinger, Geissbühler, Heer, Kaufmann, Nidegger, Reimann Lukas, Schwander)

Nichteintreten

Proposition de la majorité

Entrer en matière et ne pas lever l'immunité

Proposition de la minorité

(Stamm, Freysinger, Geissbühler, Heer, Kaufmann, Nidegger, Reimann Lukas, Schwander)

Ne pas entrer en matière

Sommaruga Carlo · Mit-M · Consiglio nazionale · Ginevra · Gruppo socialista

Le 2 février 2009, un conseiller national et cinq autres personnes ont déposé une dénonciation pénale contre Madame la conseillère fédérale Calmy-Rey. Ils lui reprochent la manière dont elle informé le public en vue de la votation populaire du 8 février 2009 sur la reconduction de l'Accord sur la libre circulation des personnes et son extension à la Bulgarie et à la Roumanie. Ils font en particulier état d'une phrase tirée d'une interview de Madame Calmy-Rey, publiée dans la "Thurgauer Tagblatt Unterrheintal" du 9 janvier 2009: "Für uns ist die EU der wichtigste Wirtschaftspartner, was sich umgekehrt nicht sagen lässt. Wir hätten viel mehr zu verlieren, und die Unsicherheit bei einem Nein wäre für unsere Wirtschaft Gift", ainsi que d'une réponse qu'elle a donnée le 19 janvier 2009 dans le "Blick-Chat" publié sur Internet: "Wenn das Volk Nein sagt, dann würde die Schweiz die Personenfreizügigkeit kündigen - und nicht die EU. Mehr noch - sechs Monate später würden auch die übrigen Bilateralen I wegfallen - automatisch. Der Entscheid des Volks gilt."

Les auteurs de la dénonciation qui se basent sur l'article 280 du Code pénal, "Atteinte au droit de vote", voient dans ces deux phrases une contrainte exercée sur les électeurs - par la menace d'un dommage sérieux, comme la perspective d'une crise économique ou la perte de place du travail, et donc une atteinte au droit de vote - afin qu'ils approuvent les textes soumis au vote populaire. Il convient de rappeler que l'article 280 a la teneur suivante: "Celui qui, par la violence ou par la menace de dommages sérieux, aura empêché un électeur d'exercer son droit de vote, ou de signer une demande de référendum ou d'initiative, celui qui, par la violence ou par la menace d'un dommage sérieux, aura contraint un électeur à exercer un de ces droits, ou à l'exercer dans un sens déterminé, sera puni d'une plainte privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire."

Le Ministère public de la Confédération, saisi de cette plainte, a transmis la dénonciation pénale au Parlement, sans examiner au préalable si ce cas relevait du droit pénal. La situation est la même que dans le dossier 09.035 "Immunité de membres actuels et anciens du Conseil fédéral" relatif à la destruction de pièces de la procédure pénale Tinner, qui sera traité tout à l'heure. Dans ces deux cas, si la dénonciation a été transmise au Parlement sans examen préalable de l'éventuel caractère pénal des faits, c'est parce que cela concerne les membres du Conseil fédéral, autorité de nomination du procureur général et de ses suppléants, et parce que le Ministère public de la Confédération a estimé ne pas pouvoir traiter ces dossiers lui-même.

Les collèges présidentiels des conseils ont examiné la situation de cette affaire-ci en détail, c'est-à-dire celle de l'immunité de Madame la conseillère fédérale Calmy-Rey et celle du cas 09.035 qui concerne l'ensemble des membres du Conseil fédéral, ainsi que d'anciens membres de celui-ci. Ils sont arrivés à la conclusion que l'examen de la dénonciation pénale relevait de la compétence de l'Assemblée fédérale, que les faits étaient suffisamment établis et qu'il n'y avait donc pas lieu de désigner un procureur extraordinaire, mais plutôt de traiter le dossier selon la procédure habituelle pour les cas d'immunité.

Par conséquent, la dénonciation pénale et le dossier correspondant ont été transmis aux Commissions des affaires juridiques afin qu'elles se prononcent sur l'éventualité d'une levée de l'immunité. Le 4 mars 2009, les présidents des Commissions des affaires juridiques ont par ailleurs décidé que le Conseil des Etats serait prioritaire pour traiter le dossier concernant Madame Calmy-Rey et le dossier 09.035.

La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a donc examiné, lors de sa séance du 6 avril 2009, le dossier transmis par le Ministère public de la Confédération. Elle a proposé sans opposition d'entrer en matière et de ne pas lever l'immunité de Madame Micheline Calmy-Rey. Le 10 juin 2009, le Conseil des Etats a suivi sans opposition la proposition de sa commission.

La Commission des affaires juridiques de notre conseil a pour sa part examiné le dossier transmis par le Ministère public de la Confédération et elle entendu Madame Calmy-Rey, conseillère fédérale, lors de la séance du 26 juin 2009. Au cours de son audition, Madame Calmy-Rey a notamment expliqué que les déclarations publiques faites lors de la campagne précédant la votation du 8 février 2009 relevaient du mandat d'information qui incombe au Conseil fédéral. Elle a précisé que l'information avait été donnée en temps opportun, de façon active, exhaustive - sans taire les conséquences d'un non - et conforme à la vérité. Elle a ajouté que cette information correspondait à l'opinion du Conseil fédéral et de la majorité des membres du Parlement.

L'article 25 alinéas 2 et 4 de l'Accord sur la libre circulation des personnes est clair: les autres accords bilatéraux I seraient devenus automatiquement caducs six mois après la résiliation de l'Accord sur la libre circulation des personnes. Ainsi, l'insécurité juridique qui aurait découlé du rejet du texte soumis au peuple aurait effectivement été "un poison pour notre économie".

Pour Madame Calmy-Rey, les déclarations faites au cours d'une campagne précédant une votation populaire ne sont pas de nature à empêcher les citoyens de se déterminer librement: le peuple suisse sait comprendre les messages transmis et le langage imagé utilisé. Madame Calmy-Rey estime que la dénonciation déposée reflète la tendance actuelle à s'éloigner de plus en plus des arguments factuels en multipliant les attaques personnelles. Pour elle, il est donc important de tirer la sonnette d'alarme.

Suite à cette audition, la commission a examiné le dossier sous deux angles. Premièrement, elle s'est penchée sur la question d'une dénonciation pénale à un procureur fédéral extraordinaire. Ici, la commission ne peut que prendre acte de l'analyse de la situation juridique faite par les collèges présidentiels et de la décision prise par ceux-ci de soumettre le cas à la procédure de traitement habituelle.

La commission a certes regretté que le Ministère public refuse de se livrer à un premier examen sommaire des cas concernant des conseillers fédéraux, alors qu'il le fait lorsqu'il s'agit de parlementaires ou de juges fédéraux. Cependant, en l'espèce, la majorité s'estime en état de procéder à l'examen préalable de la question de l'éventuelle levée de l'immunité et rappelle que tant sa commission homologue que le Conseil des Etats sont arrivés implicitement à la même conclusion: la désignation d'un procureur extraordinaire serait une complication inutile et n'apporterait rien quant à l'éclaircissement des faits.

La commission rappelle par ailleurs que d'importants travaux législatifs sont en cours, qui devraient permettre d'apporter une solution au problème procédural évoqué: d'une part, le réexamen du statut du Ministère public, dont le Parlement veut garantir l'indépendance; d'autre part, la révision du droit disciplinaire et des règles sur l'immunité, qui est actuellement traitée par la Commission des institutions politiques de notre conseil.

Une minorité se dit attachée à une procédure très formelle. Elle souhaite qu'un magistrat pénal procède au premier examen sommaire, quand bien même les faits sont connus, de l'éventuel caractère pénal des faits reprochés à Madame Calmy-Rey, conseillère fédérale. Elle propose donc de transmettre la dénonciation pénale à un procureur fédéral extraordinaire et de ne pas entrer en matière.

Concernant la levée de l'immunité, la majorité de la commission considère que les déclarations de Madame Calmy-Rey correspondent à la position du Conseil fédéral et à celle de la majorité des membres du Parlement. Elle rappelle que le Conseil fédéral a le devoir d'informer les citoyens sur les enjeux d'une votation. Par ailleurs, la majorité doute fortement que les faits reprochés à Madame Calmy-Rey constituent une infraction au sens de l'article 280 du Code pénal et elle estime que l'intérêt des membres des autorités à pouvoir exercer leur mandat sans devoir craindre des poursuites infondées l'emporte clairement.

La majorité constate aussi une tendance à vouloir déplacer le débat politique dans l'arène judiciaire, tendance qui dénature le débat. Elle regrette cette tendance et la condamne.

Au final, c'est par 13 voix contre 5 et 3 abstentions que la commission propose de suivre la décision du Conseil des Etats, à savoir d'entrer en matière et ne pas lever l'immunité de Madame Calmy-Rey. La commission a par ailleurs rejeté, par 12 voix contre 8, la proposition faite de transmettre la dénonciation pénale pour traitement à un procureur fédéral extraordinaire; une minorité défend ce point de vue et demande ainsi de ne pas entrer en matière.

Dès lors, tout à l'heure, vous aurez à décider soit d'entrer en matière, soit de renvoyer le dossier à un procureur fédéral extraordinaire. La majorité de la commission vous demande d'entrer en matière et, une fois l'entrée en matière votée, de ne pas lever l'immunité de Madame Calmy-Rey, conseillère fédérale.

Hochreutener Norbert · Mit-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo PCD/PEV/glp

Sie haben einen ausführlichen Bericht erhalten, ich kann mich daher kurz fassen. Im Februar 2009 wurde von einem Nationalrat und fünf weiteren Personen eine Anzeige gegen die Vorsteherin des EDA eingereicht. Es wurde ihr vorgeworfen, den Tatbestand nach Artikel 280 StGB erfüllt zu haben. Frau Bundesrätin Calmy-Rey hat im Vorfeld der Abstimmungen über die Weiterführung der Personenfreizügigkeit und deren Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien in zwei Zeitungen auf die Nachteile eines Volksneins für unsere Wirtschaft hingewiesen. Ein Nein sei Gift für unsere Wirtschaft, die EU würde bei einem Nein auch die übrigen bilateralen Verträge kündigen, sagte sie. Sie können den genauen Wortlaut im Bericht nachlesen, ausserdem hat ihn mein Kollege vorhin zitiert.

Im Normalfall würde die Bundesanwaltschaft die Strafanzeige im Hinblick auf die Strafrechtsrelevanz summarisch prüfen und dann ans Parlament weiterreichen. In diesem Fall hat sich die Bundesanwaltschaft aber für befangen erklärt, da es um ihre Wahlbehörde gehe. Deshalb wurde die Strafanzeige direkt an die Bundesversammlung weitergereicht. Die Präsidien beider Räte haben nach eingehender Prüfung, unter Beizug von Gutachten, klar bestätigt, dass das Vorgehen in Ordnung war. Die Strafanzeige wurde an die Kommissionen für Rechtsfragen beider Räte überwiesen, wobei der Ständerat zum Erstrat bestimmt wurde. Der Ständerat hat dann sowohl in seiner Kommission für Rechtsfragen als auch im Ratsplenum einstimmig entschieden, auf die Sache einzutreten, d. h., das Dossier zu prüfen, und die Immunität von Frau Bundesrätin Calmy-Rey nicht aufzuheben. Der einstimmige Entscheid des Ständerates erfolgte in der letzten Sommersession.

Unsere Kommission für Rechtsfragen hat nach Prüfung des Dossiers und Anhörung der EDA-Vorsteherin Entscheide gefällt. Zuerst wurde die Frage des Verfahrens geprüft: Die Kommission bedauere zwar, dass die Bundesanwaltschaft keine summarische Prüfung vornehmen wollte, wie sie es zu tun pflegt, wenn es sich um Immunitätsfälle von Ratsmitgliedern oder Bundesrichtern bzw. Bundesrichterinnen handelt, aber sie fühlte sich vollauf in der Lage, die Frage der Vorprüfung, also der summarischen Prüfung der strafrechtlichen Relevanz, zu untersuchen. Auch ist es gewissermassen verständlich, dass die Bundesanwaltschaft die Strafanzeige gegen ihr Wahlgremium nicht vorprüfen wollte, sondern diese direkt an die Bundesversammlung weiterleitete.

Die Kommissionsminderheit will nun ein formal korrektes Verfahren; sie will, dass ein ausserordentlicher Bundesanwalt den Fall auf die strafrechtliche Relevanz hin prüfe, bevor wir entscheiden. Sie beantragt deshalb, die Strafanzeige einem ausserordentlichen Bundesanwalt zu überweisen. Dieser Antrag wurde von der Kommission mit 12 zu 8 Stimmen abgelehnt. Die Kommission war da gleicher Meinung wie der Ständerat, und dieser war zum Schluss gekommen, dass die Ernennung eines ausserordentlichen Staatsanwaltes die Angelegenheit nur unnötig komplizieren, in die Länge ziehen und an den faktischen Auswirkungen nichts ändern würde - das war entscheidend.

Ich bitte Sie deshalb hier im Namen der Kommissionsmehrheit, den Minderheitsantrag abzulehnen und dem Mehrheitsantrag zuzustimmen.

Zur eigentlichen Frage der Immunität: Die Kommission beantragt Ihnen mit 13 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen, auf die Frage einzutreten und die Immunität der EDA-Vorsteherin nicht aufzuheben. Die Aussagen von Frau Bundesrätin Calmy-Rey in den erwähnten Zeitungsartikeln entsprechen bei dieser Abstimmung der Position des Bundesrates und der Parlamentsmehrheit. Der Bundesrat darf und muss die Stimmberechtigten gemäss Bundesgesetz über die politischen Rechte über die Inhalte einer Abstimmungsvorlage informieren. Und die EDA-Vorsteherin hat dabei die Meinung des Bundesrates und der Parlamentsmehrheit wiedergegeben, nichts anderes. Das ist keine Straftat im Sinne von Artikel 280 StGB, kein Eingriff in das Stimm- und Wahlrecht also. Auch auf der Hand liegt, dass ein Zusammenhang zur politischen Tätigkeit der EDA-Vorsteherin gegeben ist. Zudem stuft die Kommission das Interesse der Behördemitglieder an einer freien Mandatsausübung, ohne eine Strafverfolgung befürchten zu müssen, als sehr hoch ein.

Was der Ständerat einstimmig beschlossen hat, beantragt Ihnen auch die Kommissionsmehrheit: Eintreten und Nichtaufhebung der Immunität. Wir bitten Sie, diesem Antrag zu folgen.

Schwander Pirmin · Mit-M · Consiglio nazionale · Svitto · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Herr Kollege Hochreutener, Sie haben gesagt, dies sei kein Normalfall. Wird das Prinzip der Gewaltentrennung in unserem Staat noch gewährleistet, wenn das Parlament die Vorprüfung der Frage über die strafrechtliche Relevanz einer Anzeige vornimmt?

Hochreutener Norbert · Mit-M · Consiglio nazionale · Berna · Gruppo PCD/PEV/glp

Ich könnte Ihnen jetzt eine ganze Reihe von Gutachten unterbreiten, die ganz klar zum Schluss kommen, dass dieses Prinzip eingehalten ist und dass es verständlich ist, dass das Gesuch direkt der Bundesversammlung übergeben wurde.

Stamm Luzi · Mit-M · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Im Namen der Kommissionsminderheit beantrage ich Ihnen, auf das Geschäft nicht einzutreten. Der Entscheid fiel mit 12 zu 8 Stimmen. Die entscheidende Stelle finden Sie auf Seite 5 des Berichtes, ich lese sie Ihnen vor: "Für die Minderheit ist ein formal korrektes Verfahren wichtig. Aus diesem Grund möchte sie, dass ein ausserordentlicher Staatsanwalt zuerst prüft, ob die Anschuldigungen gegen Frau Calmy-Rey strafrechtlicher Natur sind. Sie beantragt deshalb, die Strafanzeige einem ausserordentlichen Bundesanwalt zu überweisen."

Ich versuche zusammenzufassen: Worum geht es bei einem Gesuch um Aufhebung der strafrechtlichen Immunität? Es geht immer um dasselbe. Irgendjemand in unserem Land will eine Strafanzeige gegen ein Mitglied des Parlamentes oder gegen ein Mitglied des Bundesrates einreichen. Dann ist die Systematik so, dass das ganze Dossier zu uns ans Parlament geschickt werden muss, und wir müssen sagen: Immunität aufgehoben oder nicht aufgehoben. Aber der Anfang muss sein, dass ein Staatsanwalt oder ein Bundesanwalt denkt, jemand von uns oder vom Bundesrat habe etwas verbrochen, was bestraft werden müsste.

Jetzt haben wir die komische Situation, dass die Bundesanwaltschaft gesagt hat: Wir prüfen es gar nicht, wir verlangen gar keine Bestrafung, sondern wir schicken das ganze Dossier direkt ans Parlament. Die Bundesanwaltschaft hat also gesagt: Wir beantworten die entscheidende Frage gar nicht, wir sind befangen. Klar ist auch, weshalb sie das sagt. Die Bundesanwaltschaft sagt: Der Bundesanwalt ist vom Bundesrat gewählt worden; also sind wir befangen; also wollen wir gar nicht strafrechtlich auf einen Bundesrat oder eine Bundesrätin losgehen; also muss das Dossier weg zum Parlament. Das ist nicht richtig! Wenn wir das gewollt hätten, wenn das Schweizervolk, das Schweizer Parlament das gewollt hätte, hätten wir das irgendwo so geregelt, hätten wir gesagt: Achtung, wenn es um die eventuelle Strafbarkeit eines Bundesrates geht, ist es zu heikel, wenn die Bundesanwaltschaft, die ja vom Bundesrat abhängig ist, auf diesen Bundesrat losgeht; das wollen wir nicht; wir wollen die Zuständigkeit beim Parlament haben. Aber das haben wir nicht gemacht, sondern wir haben es dabei belassen, dass wir einen Staatsanwalt, einen Bundesanwalt brauchen, der zuerst einmal sagt: Ja, da könnte was dran sein; ich will diese Person, diesen Bundesrat, dem Strafrecht ausliefern.

Weshalb haben wir das gemacht? Es stimmt zwar, es gibt jetzt Gutachter, die sagen, die Bundesanwaltschaft habe das gut gemacht. Und es gibt auch bei uns Leute, die das sagen; ich habe das mit Interesse gelesen. Das Parlament hat mit der Verwaltung, mit den Experten usw. Kontakt aufgenommen und sich gefragt: Was machen wir? Aber es geht immer um dieselbe Frage. Es geht um die Frage, ob wir einen Strafverfolgungsmenschen brauchen, der zuerst einmal sagt: Wir wollen diesen Mann oder diese Frau ins Recht fassen.

Es geht also ganz klar nicht um die Frage, ob Artikel 280 StGB oder sonst irgendetwas verletzt ist. Es geht ganz klar nicht um die Frage, ob ein Bundesrat in einem Abstimmungskampf gelogen hat, was strafrechtlich relevant wäre. Im Fall von Bundesrätin Calmy-Rey geht es klar nicht um diese Frage. Es geht auch überhaupt nicht um die Frage, ob sich Bundesrätin Calmy-Rey irgendwie strafbar gemacht hat. Es geht nur um die Frage, ob wir einen Bundesanwalt brauchen, der die ganze Sache einmal ins Rollen bringt. Und dieser Meinung ist die Minderheit von acht Leuten in der Kommission. Diese Minderheit hat Folgendes gesagt: Man muss die Bundesanwaltschaft herbeiziehen, man muss einen ausserordentlichen Bundesanwalt herbeiziehen; dieser soll entscheiden, ob er Anklage erheben will oder nicht.

Ich mache einen letzten kurzen Exkurs: Wenn Sie von irgendeinem Bürger beschuldigt werden, etwas Strafbares gemacht zu haben, muss der Bundesanwalt bzw. der Staatsanwalt prüfen, ob Illegalität besteht, und wenn ja, muss er Ihren Fall der Kommission übergeben. Dieses Vorgehen beantragen wir Ihnen.

Wir beantragen Ihnen Nichteintreten mit der Absicht, einen ausserordentlichen Bundesanwalt einzuschalten.

Simoneschi-Cortesi Chiara · P-F · Consiglio nazionale · Ticino · Gruppo PCD/PEV/glp

Vous avez reçu le rapport écrit de la Commission des affaires juridiques du 27 août 2009. La majorité de la commission propose d'entrer en matière et de ne pas lever l'immunité de Madame la conseillère fédérale Calmy-Rey. Une minorité propose de ne pas entrer en matière et de transmettre la dénonciation pénale pour traitement à un procureur fédéral extraordinaire.

Votazione

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 97 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 35 Stimmen