14.3662
Verfassungsmässige Grundlage für eine Mankoteilung zwischen den Elternteilen im Unterhaltsrecht
Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion
Antrag der Mehrheit
Annahme der Motion
Antrag der Minderheit
(Hefti, Abate, Engler)
Ablehnung der Motion
Proposition de la majorité
Adopter la motion
Proposition de la minorité
(Hefti, Abate, Engler)
Rejeter la motion
Le président (Hêche Claude, président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission. Le Conseil fédéral propose d'adopter la motion.
Savary Géraldine · Mit-F · Ständerat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion
Comme cela a été évoqué dans le débat sur la révision du Code civil suisse relative à l'entretien de l'enfant (13.101), le principe de l'intangibilité du minimum vital du parent débiteur n'est pas supprimé dans le projet que nous venons d'adopter. Cela signifie que, quand l'argent des deux parents n'est pas suffisant pour l'entretien de l'enfant, la charge financière est répartie de manière unilatérale sur le parent qui s'occupe de l'enfant et le débiteur, lui, est assuré de garder le minimum vital. Cela signifie aussi que le parent qui a la garde des enfants doit alors recourir à l'aide sociale - cela a été abondamment évoqué tout à l'heure. Pour le parent ayant la garde des enfants, cela implique des procédures administratives souvent lourdes et longues, parfois aussi des demandes de remboursement de l'aide sociale de la part de la collectivité.
Dès lors, le droit en vigueur comporte une injustice, Madame la conseillère fédérale Sommaruga l'a aussi rappelé. Il y a donc nécessité d'agir, mais c'est impossible sans modification constitutionnelle, dans la mesure où l'aide sociale est de la compétence des cantons. La présente motion charge donc le Conseil fédéral de présenter un projet de base constitutionnelle.
Une minorité de la commission considère quant à elle qu'avec une telle motion, on contreviendrait au principe du fédéralisme, à la souveraineté des cantons. En outre, la minorité considère qu'une proposition de ce type ferait sans doute augmenter les coûts de l'aide sociale puisque ce ne serait pas seulement un, mais sans doute les deux parents qui en feraient usage.
Malgré ces objections, la majorité de la commission propose d'adopter cette motion - je rappelle que cette dernière est issue des travaux de la Commission des affaires juridiques du Conseil national. Le 8 septembre 2014, ce dernier a adopté la motion.
Votre commission s'est penchée sur cette motion le 23 octobre dernier et, par 8 voix contre 4, elle vous invite à l'adopter pour qu'ensuite le Conseil fédéral puisse présenter un projet de base constitutionnelle appropriée.
Hefti Thomas · Mit-M · Ständerat · Glarus · FDP-Liberale Fraktion
Ich beantrage Ihnen namens der Minderheit, die Motion abzulehnen.
Wie ausgeführt, ist es so, dass im Mankofall dem unterhaltspflichtigen Elternteil das Existenzminimum belassen wird. Was ist daran so störend? Nicht einmal bei einer Betreibung wird zugelassen, dass ein Minimum unterschritten wird. Nun soll dies akkurat bei einer Ehescheidung anders sein. Man will also beide Elternteile unter das Existenzminimum zwingen und aufs Sozialamt schicken - das kann es nicht sein!
Wie der Bundesrat sagt und wie Sie, Frau Bundesrätin, heute Morgen auch richtig ausgeführt haben, steht dem die Bundesverfassung entgegen, weil wir uns nicht nur im Bereich des Zivilrechts, sondern hier eben auch im Bereich der Sozialhilfe, die in die Kompetenz der Kantone fällt, bewegen. Lassen wir dieses Gebiet bei den Kantonen, mit allen Vor- und Nachteilen. Wir sind so besser bedient. Die Kantone sind näher bei den Leuten, es bleibt bei einfacheren Regelungen, es gibt weniger Bürokratie. Man kann dem Einzelfall besser Rechnung tragen. Wir ersparen uns viel Arbeit im Bund. Und es wird, wenn wir es dem Bund überlassen, bestimmt nur teurer.
Es liegt auf der Hand: Wenn zwei Personen zum Sozialamt gehen müssen, ist das Amt stärker beschäftigt. Es braucht mehr Ressourcen. Alles andere wäre ja direkt merkwürdig. Sobald wir eine eidgenössische Regelung haben, werden wir hier erleben, dass in vielen Sessionen Vorstösse für Änderungen und Ergänzungen eingereicht werden. Besten Anschauungsunterricht bieten die Straf- und Zivilprozessordnungen.
Zum Teil scheint die Motion auch dadurch motiviert zu sein, dass heute in vielen Fällen die Mutter zum Sozialamt gehen muss. Wenn wir aber die Gleichstellungspolitik so weiterbetreiben - und daran besteht kein Zweifel -, wird sich das, selbstverständlich nicht von heute auf morgen, aber langsam, ändern.
Dann wird auch die Mühsal des Gangs zum Sozialamt angeführt. Ich kann nicht verstehen, wenn das so mühsam ist, dass man nun gerade zwei damit belasten will. Seien wir doch froh und dankbar, dass wir das Sozialamt haben; seien wir froh, dass wir diese Hilfe haben. Es gibt nämlich unzählige Menschen in unzähligen Ländern, die froh wären, wenn sie diesen Gang tun könnten.
Natürlich gibt es auch Gründe für die Motion; diese werden Ihnen andere Redner darlegen. Dass uns das Bundesgericht zu einer Gesetzgebung im Sinne der Motion motivieren will, ist ganz bestimmt kein zwingender Grund. Wir sind frei, nachdem wir abgewogen haben, anders zu entscheiden. Die Kindesschutzbehörden übrigens sind froh, wenn wir der Minderheit folgen.
Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Fraktion CVP-EVP
Eigentlich trete ich à contrecoeur gegen diese Motion an, und zwar deshalb, weil ich durchaus nachvollziehen kann, dass eine Ungerechtigkeit darin gesehen werden kann, dass dem unterhaltsberechtigten Elternteil zusammen mit den Kindern der Gang zur Sozialbehörde zugemutet wird, wenn das Geld für beide Haushalte fehlt. Wenn ich mich trotzdem kritisch gegenüber dieser Motion äussere, dann deshalb, weil ich nicht davon überzeugt bin, dass der Gleichstellungs- und Gleichbehandlungsanspruch letztendlich auch dem Kindeswohl dient. Möglicherweise dient er der Gleichstellung. Aber ich habe meine Zweifel, ob davon dann wirklich auch das Kind profitiert.
Wir neigen dazu, unter dem Vorwand, Gerechtigkeit schaffen zu wollen, den Gesetzgebungsmotor anzuwerfen. Man will ja möglichst gerecht sein. Entsprechend reguliert man und erliegt dann der Versuchung der Gleichmacherei, nämlich alles gleichbehandeln zu wollen. Dabei übersieht man, dass dort, wo eine Gerechtigkeit geschaffen wird, möglicherweise eine neue Ungerechtigkeit entsteht. Genau das befürchte ich im Zusammenhang mit der Mankoteilung.
Die Frage der Mankoteilung ist ja nicht eine neue Frage. Die Frage beschäftigt die Politik schon mindestens zwanzig Jahre. In Zusammenhang mit der Scheidungsrechtsnovelle in den Neunzigerjahren hat man sich ausführlich damit auseinandergesetzt. Das Parlament hatte ausdrücklich eine entsprechende Regelung im Scheidungsrecht abgelehnt. Auch renommierte Autoren des Familienrechts haben sich zu dieser Frage in Publikationen geäussert. Die stehen bei Gott nicht im Verdacht, hier eine männerfreundliche oder einseitig gefärbte Meinung zu haben. Sie kommen zum Schluss, dass die Mankoteilung letztendlich der getrennt lebenden Familie nicht dient und schon gar nicht dem Kind.
Dafür werden verschiedene Argumente ins Feld geführt, zum Beispiel das familienrechtliche Argument: Wenn nämlich gesagt wird, dass beide Elternteile, ein jeder nach seinen Möglichkeiten und nach seinen Kräften, zum Unterhalt der Familie beizutragen haben, so wird man wahrscheinlich im Scheidungsfalle oder im Trennungsfalle von einem Elternteil nicht mehr verlangen können als das, was ihm während der Ehe zugemutet wird. Entsprechend macht die betreibungsrechtliche Bestimmung, dass der Unterhaltsschuldner bis zum Existenzminimum geschützt wird, auch aus einer familienrechtlichen Optik durchaus Sinn.
Ich habe auch den Eindruck, dass man den Leistungswillen und die Leistungsbereitschaft des unterhaltspflichtigen Elternteils kaum steigert, wenn er ständig damit rechnen muss, bis unter das Existenzminimum für die Unterhaltspflichten eben in die Pflicht genommen zu werden. Im schlimmsten Fall kommt es zur Selbstaufgabe dieses Elternteils mit der Folge, dass gar nichts mehr bezahlt wird. Ich kann mir nicht vorstellen, dass das im Interesse des Kindes sein kann. Damit sind auch Spannungen zwischen den Kindern und Eltern und dadurch eine Beeinträchtigung des Kindeswohls nicht auszuschliessen.
Abschliessend ist Folgendes zu sagen: Wo es nichts zu teilen gibt, sind Versuche, das Manko aufzuteilen, von vornherein zum Scheitern verurteilt. Ich kann mir nicht vorstellen, wer letztlich davon profitieren könnte, wenn statt eines Elternteils plötzlich beide Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssten. Die Argumente bezüglich Föderalismus und der Tatsache, dass die Sozialhilfe dem Hoheitsbereich der Kantone angehört, sind genannt worden. Es ist auch anzunehmen, dass es einen Kostenschub zur Folge hätte, wenn beide Elternteile bei der Sozialhilfe landen würden.
Zum Argument noch, das für eine Mankoteilung ins Feld geführt wird, es sei allein der unterhaltspflichtige Teil, der die Rückerstattungspflicht gegenüber dem Gemeinwesen zu tragen habe, wenn sich seine wirtschaftlichen Verhältnisse verbessern würden: Der eher theoretische Fall der Rückforderung von Sozialhilfeleistungen - es gibt keine Statistik dazu, in wie vielen Fällen überhaupt jemand zu einer solchen Rückzahlung verpflichtet wurde - rechtfertigt es meiner Ansicht nach nicht, dass die Zahl der Sozialhilfeempfänger inskünftig verdoppelt wird. Die Frage der Rückerstattung lässt sich meiner Meinung nach einfacher lösen, indem man eine solidarische Verpflichtung beider Elternteile dafür ins Gesetz aufnimmt. Für eine solche Lösung wäre ich offen. Das hiesse, dass für die Rückerstattung im Umfang der von der Sozialhilfe übernommenen Unterhaltsbeiträge beide Elternteile aufkommen müssten, wenn sich ihre Verhältnisse verbessern. Dafür bräuchte es nach meinem Dafürhalten aber keine Verfassungsänderung.
So gesehen unterstütze ich die Minderheit also, weil ich nicht glaube, dass letztlich jemand von der Motion profitiert, und weil ich die Gefahren als höher einschätze als den Nutzen.
Savary Géraldine · Mit-F · Ständerat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion
J'ajouterai encore juste un mot pour revenir sur ce que disait Monsieur Engler.
Vous avez raison, cher collègue, cela fait vingt ans que la question du "Mankoteilung" n'est pas résolue, mais cela ne veut pas dire pour autant qu'on ne doive pas essayer encore une fois de la résoudre. En outre, le Tribunal fédéral nous a invités à réfléchir à tout cela et à voir dans quelle mesure on pouvait intervenir.
Dans une situation où on souhaite plus que tout respecter le fédéralisme et les compétences des cantons, je peux imaginer qu'une base constitutionnelle présentée par le Conseil fédéral permettrait de légiférer sur le sujet, en adoptant une loi-cadre sur l'aide sociale qui laisserait la liberté aux cantons d'organiser leur aide sociale. Cela me paraît être un cadre législatif suffisamment souple pour respecter le fédéralisme.
De ce point de vue, je vous invite, avec toutes les précautions d'usage évidemment, à soutenir cette motion pour tenter de résoudre un problème reconnu dans notre pays depuis effectivement vingt ans.
Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Bundesrat · Bern
Jede Trennung und jede Scheidung ist schwierig, ist belastend für die Betroffenen; zumindest in den meisten Fällen ist das so. Wenn am Schluss auch noch nicht genug Geld vorhanden ist, weil zwei Haushalte in der Regel teurer sind als ein Haushalt, dann ist das einfach schwierig.
Die heutige Situation ist so: Wenn nicht genug Geld da ist - das betrifft in der Regel die betreuende Person, und das ist heute halt in den weitaus meisten Fällen die Mutter -, dann muss man ihr einfach sagen: "Pech gehabt - wenn nicht genug da ist, dann gehst du zur Sozialhilfe." Bei der Sozialhilfe kann man sagen, das sei ein Recht, da müsse sich niemand schämen - selbstverständlich muss sich niemand schämen, aber gehen Sie einmal zur Sozialhilfe, und holen Sie dort Geld ab. Sie müssen Ihr Budget offenlegen. Sie hören heute die Diskussionen, die man politisch über Sozialhilfe führt, ob Sozialhilfeempfänger noch ein Auto haben dürfen. Gehen Sie einmal zur Sozialhilfe, wenn Sie dann auch noch der betreuende Elternteil sind, der eben auch zu den Kindern schaut oder mehrheitlich schaut, weil das so abgemacht wurde. Dann haben Sie aufgrund der Ausgangslage, die Sie ja mit Ihrem Partner oder Ihrem Mann gemeinsam gewählt haben, als Mutter einfach Pech gehabt. Und der Mann hat auch Pech gehabt, aber immerhin, er kann sein Existenzminimum behalten. Das ist die heutige Situation. Wenn das für den betreuenden Elternteil belastend ist, unter Umständen zusätzlich sehr belastend ist und für den anderen Elternteil einfach nicht, dann können Sie sagen: "Ja, das ist jetzt halt einfach für Mütter so." Aber es gibt eigentlich kein Argument, das so beizubehalten.
Die Frage, die Sie stellen, die die Minderheit stellt - und ich habe Verständnis dafür -, lautet: Ist es nachher besser, wenn am Schluss beide Pech gehabt haben, beide zur Sozialhilfe gehen müssen? Ich glaube, es gibt hier keine gute Lösung. Wenn zu wenig Geld da ist, ist es immer schwierig. Aber die Frage ist einfach: Können wir es weiterhin aufrechterhalten, dass immer die gleiche Person hier Sozialhilfebezügerin sein muss und die andere nicht? Man könnte es auch umgekehrt sagen: Dann soll die unterhaltspflichtige Person halt ihr Geld beschaffen, notfalls mit Sozialhilfe, damit die Person, die schon die ganze Arbeit mit den Kindern hat, wenigstens in Ruhe diese Arbeit machen kann und nicht auch noch zur Sozialhilfebezügerin wird.
Es wurde gesagt, dass diese Rückerstattungspflicht im Bereich der Sozialhilfe eine theoretische Sache sei. Ich muss Ihnen sagen: Das stimmt nicht, es ist sehr unterschiedlich. Aber gerade mit den zunehmenden finanziellen Schwierigkeiten in Kantonen und Gemeinden greift man natürlich zum Teil auch auf dieses Instrument zurück. Das heisst, wenn Sie Sozialhilfe bezogen haben und Ihre Situation sich ändert, dann müssen Sie das Geld zurückbezahlen. Das passiert einfach dem anderen Elternteil, dem unterhaltspflichtigen Teil, also in den meisten Fällen dem Vater, nicht.
Das ist die Grundausgangslage. Ich glaube, es ist schon nicht zufällig, dass das Bundesgericht gesagt hat: Diese Situation geht nicht, sie ist diskriminierend, sie muss korrigiert werden, aber sie muss vom Gesetzgeber korrigiert werden. Ich glaube, bei der Unterhaltsvorlage, die Sie vorher einstimmig verabschiedet haben, war allen klar, dass es eine entsprechende Verfassungsanpassung braucht. Das ist das, was Ihre Schwesterkommission und der Nationalrat Ihnen nun vorschlagen.
Ich verstehe, dass Sie das Gefühl haben, es werde dann schwieriger und aufwendiger. Ich kann Ihnen heute sagen, dass wir diese Vorlage, die wir Ihnen dann unterbreiten, zusammen mit den Kantonen erarbeiten. Wir sind uns bewusst, dass es eine Schnittstellenklärung mit den Kantonen brauchen wird, die ja die Sozialhilfe in ihrer Kompetenz haben. Aber jetzt einfach abzuklemmen, weil Sie die Lösung noch nicht sehen und weil Sie denken, was nachher komme, sei nicht unbedingt besser, als was jetzt ist - ich bin der Meinung, dafür ist jetzt nicht der Moment. Geben Sie mindestens dem Bundesrat die Chance, zusammen mit den Kantonen einen Vorschlag auszuarbeiten. Wir wollen auch nicht eine grosse neue Verfassungsänderung, wir wollen keinen neuen Familienartikel, sondern wir wollen dieses präzise Problem klären, das wirklich seit Langem als massive Diskriminierung - der Frauen, in der Regel - anerkannt ist.
Vielleicht noch etwas: Es gäbe schon Möglichkeiten, diese Situation zu entlasten. Das beste Rezept ist, wenn beide, Mütter und Väter, erwerbstätig bleiben. Wenn sie dann auseinandergehen und nicht genug Geld da ist, dann ist die Chance, dass beide ihr Pensum erhöhen können, weil sie schon in der Erwerbsarbeit verankert sind, die beste Absicherung. Aber da braucht es Teilzeitstellen, und da müssen auch Väter bereit sein, Teilzeit zu arbeiten. Sie können nicht sagen, Mütter müssten erwerbstätig sein und dann bitte schön auch noch zu den Kindern schauen. Dann müssen beide, Mütter und Väter, ihre Arbeit reduzieren und einen Teil der Betreuung übernehmen, während es noch gutgeht in der Ehe oder in der Beziehung. Dann brauchen Sie einen Elternurlaub, dann brauchen Sie Kinderbetreuungsmöglichkeiten. Wenn Sie das wollen, dann können Sie sagen, dass am Schluss beide ihre Chance gehabt haben und dass der Staat nicht helfen muss. Aber es ist heute einfach nicht so. Deshalb: Solange wir diese klare Verteilung der Rollen haben - ob man das gut findet oder nicht, es ist eine Tatsache -, gibt es wirklich keinen Grund, den Müttern zu sagen: Pech gehabt, jetzt gehst du zur Sozialhilfe, wenn das Geld nicht reicht.
Ich bitte Sie, dem Bundesrat mindestens die Möglichkeit zu geben, Ihnen eine Vorlage zu unterbreiten. Sie werden sie ja noch diskutieren. Sie wissen, Volks- und Ständemehr würde es dann für eine Verfassungsänderung auch noch brauchen. Aber zu diesem Zeitpunkt bereits abzuklemmen und nicht weiterzumachen, trotz dieser klaren Ausgangslage, die, wie gesagt, auch vom Bundesgericht so moniert worden ist - ich wäre froh, wenn Sie das heute nicht tun, sondern diese Chance mindestens jetzt noch offenhalten.
Ich bitte Sie deshalb, die Motion der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates anzunehmen.
Abstimmung
Abstimmung - Vote
Für Annahme der Motion ... 19 Stimmen
Dagegen ... 22 Stimmen
(0 Enthaltungen)