Information und Konsultation im Bereich der Aussenpolitik. Einheitliche und systematische Verwaltungsverfahren

Häberli-Koller Brigitte · P-F · Ständerat · Thurgau · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Präsidentin (Häberli-Koller Brigitte, Präsidentin): Die Kommission und der Bundesrat beantragen die Annahme der Motion.

Caroni Andrea · Mit-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Diese Motion handelt von der Frage, wie Bundesrat und Parlament mit internationalem Soft Law umgehen sollen. Dieses Soft Law prägt die internationalen Beziehungen und auch das nationale Recht zunehmend. Wir verstehen darunter die internationale Normgebung mit Staatsbeteiligung ausserhalb oder unterhalb der üblichen rechtsverbindlichen Völkerrechtsquellen. Solches Soft Law hat durchaus Vorteile wie Flexibilität und einfache Konsensfindung. Aber es bringt auch schwierige Aspekte mit sich, namentlich weil es mangels klarer Prozesse schwer zu fassen ist, und es macht es noch schwieriger, institutionell nationale Entscheide auch demokratisch abzustützen. Das erleben wir z. B. beim Migrationspakt oder auch bei der OECD-Konzernbesteuerung, wo wir international eben wenig zu sagen haben.

Vor diesem Hintergrund haben die beiden APK eine gemeinsame Subkommission eingesetzt mit dem Auftrag, die Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law zu stärken. Es gab hierzu noch einen Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK). Dieser kommt rechtsvergleichend zwar zur Erkenntnis, dass in der Schweiz diese Mitwirkungsrechte viel stärker sind als bei den anderen untersuchten Parlamenten, aber dennoch wurden auch Mängel festgestellt und Lösungen vorgeschlagen. Beide APK übernahmen nun diese Lösungsansätze.

Ich fasse Ihnen die Erkenntnisse kurz in drei Kategorien zusammen.

Zur ersten Kategorie: Die vorliegende Motion adressiert einen bestimmten Bereich, nämlich wie der Bundesrat und wie die Bundesverwaltung mit Soft Law umgehen sollen. Bemängelt wird, dass die Departemente bislang ziemlich uneinheitlich vorgingen, namentlich in der Frage, ob überhaupt Soft Law vorliegt und, wenn ja, ob es wesentlich genug ist, um es uns vorzulegen. Wir finden aber, dass der Bundesrat hier eine Bringschuld hat, und wir sind auch in den APK darauf angewiesen, dass die Departemente hier kohärent wirken.

Ich möchte namens der Kommission auch das bisherige Engagement des Bundesrates, namentlich auch das der Direktion für Völkerrecht (DV), verdanken. Die DV hat eine Arbeitsgruppe eingesetzt und einen Leitfaden entwickelt. Wir möchten aber zur Unterstützung und Verstärkung dieser Bemühungen mit dieser Motion erreichen, dass der Bundesrat in Erlassform sicherstellt, dass die aussenpolitischen Rechte der Kommission einheitlich und systematisch gewahrt werden. Das betrifft nicht nur Soft Law, sondern die Aussenpolitik allgemein.

Der Nationalrat hat eine gleichlautende Motion 22.4260 seiner APK am 9. März dieses Jahres bereits einstimmig angenommen. Der Bundesrat empfiehlt sie zur Annahme und Ihre Kommission mit 11 zu 1 Stimmen auch.

Die zweite Kategorie - in dieser werden etwas grössere Brötchen gebacken - ist ein separates Projekt mit einer parlamentarischen Initiative, die im Parlamentsrecht die Konsultationsrechte stärken will. Die Initiative wurde von beiden APK angenommen.

In der dritten Kategorie - das ist diejenige der ganz grossen Brötchen, die gar nicht gebacken werden - geht es um die Frage einer echten Mitwirkung, wie beim Hard Law mit Genehmigungspflichten, allenfalls mit Referenden. Das bräuchte aber nicht nur eine Verfassungsänderung, das wäre auch sehr schwierig, da sich die Realität des Soft Law dem entzieht. Dieses entsteht oft ohne breit abgestützte Mitwirkung auf diffuse Art, einfach durch faktischen Druck. Es regnet quasi auf einen herunter, und wie beim Regen kann man es gut finden oder nicht, aber Regen- oder Sonnentänze helfen dann einfach zu wenig.

Vor diesem Hintergrund beschränkt sich unser Vorhaben deshalb einfach darauf, dass wir zwar keine neuen Rechte schaffen, aber immerhin die bestehenden Mitwirkungs- und Informationsrechte stärken wollen.

Ich bitte Sie namens Ihrer Kommission, die das mit 11 zu 1 Stimmen beschlossen hat, die Motion anzunehmen.

Cassis Ignazio · BR-M · Bundesrat · Tessin

La participation du Parlement à la politique étrangère a régulièrement fait l'objet de débats politiques dans l'histoire de notre Etat fédéral. Ce thème revient régulièrement - toutes les décennies - dans ces salles, et à nouveau depuis quelques années.

Dans un premier temps, les discussions ont été surtout concentrées - comme l'a rappelé le rapporteur de la commission - sur la participation du Parlement à ce que l'on appelle les instruments de "soft law", c'est-à-dire de droit souple. Le Conseil fédéral a rédigé un rapport à ce sujet en 2019 et, sur la base de ce rapport, un aide-mémoire a été élaboré au sein de l'administration fédérale sous la direction de mon département.

L'aide-mémoire a également été discuté avec les Commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des Etats. Cette démarche a permis de renforcer la cohérence au sein de l'administration fédérale en ce qui concerne l'implication du Parlement dans les questions de "soft law". Comme le rapporteur de la commission l'a très bien expliqué, le "soft law" n'est ni exactement défini ni exactement quantifiable - justement parce qu'une définition précise manque -, ce qui fait qu'une large participation dans les questions de "soft law" impliquerait que les Commissions de politique extérieure siègent presque tous les jours, car le volume d'actes à élaborer est très important.

Die Frage der Mitwirkung an der Aussenpolitik stellt sich aber nicht nur im Bereich des Soft Law, sondern auch darüber hinaus. Am 30. September 2022 hat der Bundesrat deshalb mehrere zusätzliche Massnahmen beschlossen, um die Ausübung der Mitwirkungsrechte des Parlamentes im Bereich der Aussenpolitik generell zu stärken. Es handelt sich um drei konkrete Massnahmen:

1. Wenn eine Konsultation zu einem Entscheid des Bundesrates stattfindet, muss dieser als provisorisch gekennzeichnet werden. Damit wird der Handlungsspielraum des Parlamentes gewahrt.

2. Das zuständige Departement muss eine klare Konsultationsantwort einer Kommission beantworten, nachdem der Bundesrat definitiv entschieden hat.

3. Die Liste der aussenpolitischen Aktualitäten wird angepasst, um die Transparenz zu Soft-Law-Themen zu erhöhen.

Der Bundesrat ist überzeugt, dass es mit diesen drei Verstärkungen des Mitwirkungsrechts des Parlamentes auch heute noch möglich ist, einen Schritt vorwärts zu machen. Der Bundesrat ist bereit, im Bereich der aussenpolitischen Informations- und Konsultationsrechte des Parlamentes Richtlinien zu erlassen, um auch hier die Kohärenz in der Bundesverwaltung weiter zu stärken. Diese Richtlinien sind bereits in Vorbereitung. Sie betreffen auch die drei Massnahmen, die ich vorhin erwähnt habe.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen der Bundesrat die Annahme dieser Kommissionsmotion.

Häberli-Koller Brigitte · P-F · Ständerat · Thurgau · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Angenommen - Adopté