Initiative cantonale Jura. Lacunes et incohérences de la LAMal en matière d'indemnités journalières / Postulat CSSS-CN (03.301). Lacunes et incohérences de la LAMal en matière d'indemnités journalières

Intervento procedurale

Antrag der Kommission

Die Kommission beantragt mit 12 zu 10 Stimmen, der Initiative keine Folge zu geben.

Gleichzeitig beantragt sie mit 15 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen, das Postulat 04.3000 zu überweisen.

Antrag Huguenin

Der Initiative Folge geben

Proposition de la commission

La commission propose par 12 voix contre 10 de ne pas donner suite à l'initiative.

Dans le même temps, elle propose, par 15 voix contre 5 et 3 abstentions, de transmettre le postulat 04.3000.

Proposition Huguenin

Donner suite à l'initiative

Gross Jost · Mit-M · Consiglio nazionale · Turgovia · Gruppo socialista

Als Kommissionssprecher befasse ich mich im Rahmen einer Auslegeordnung eigentlich mit drei Vorstössen, die sich alle mit den Taggeldern im Krankheitsfall beschäftigen. Die Standesinitiative Jura möchte einen Ausbau der Taggeldversicherung im KVG, im Sinne einer vollen Deckung des Lohn- und Verdienstausfalles bei krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit. Der Bundesrat lehnt diese Initiative ab, und auch die Kommission beantragt mit 12 zu 10 Stimmen, diesem Vorstoss keine Folge zu geben. Wir hatten dann eine zweite Initiative zu behandeln, die parlamentarische Initiative Robbiani 03.403, die im KVG eine obligatorische Krankentaggeldversicherung für den Krankheitsfall verankern wollte. Diese Initiative wurde zugunsten des Kommissionspostulates, das ich Ihnen noch vorstellen möchte, zurückgezogen.

Das Kommissionspostulat wurde mit 15 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen gutgeheissen und erfährt auch die Unterstützung des Bundesrates. Das Kommissionspostulat ist offener formuliert als die Standesinitiative Jura und die zurückgezogene parlamentarische Initiative Robbiani. Es verlangt eine Analyse der VVG-Praxis, also der Privatversicherungspraxis zur Taggeldversicherung im Krankheitsfall, und es fordert den Bundesrat auf, allfällige Gesetzgebungsvorschläge nicht nur im KVG zu erwägen, sondern allenfalls auch im OR, im VVG oder im Avig. Es bittet den Bundesrat, dabei auch die aktuellen gesetzgeberischen Entwicklungen zu beachten, vor allem die zukünftige Regelung beim Mutterschaftsurlaub, und parallel dazu auch die 5. IVG-Revision, wo beispielsweise eine Meldepflicht der Taggeldversicherer vorgesehen ist. Die Kommission unterstützt also dieses Kommissionspostulat, das wie folgt lautet: "Der Bundesrat wird eingeladen, die bestehende KVG-Regelung der Taggeldversicherung und die Mängel der VVG-Praxis einer Evaluation zu unterziehen und Bericht mit allfälligen Gesetzgebungsvorschlägen entweder im OR, im KVG, im VVG oder im Avig dem Parlament zu unterbreiten. Dabei sind aktuelle gesetzgeberische Entwicklungen" - die ich dargestellt habe - "in die Überlegungen einzubeziehen."

Was waren die Erwägungen der Kommission? Die Kommission war sich in einer Rückschau eigentlich einig, dass die minimale Lösung bezüglich Taggeldversicherung, die im KVG vorgesehen ist, kaum zum Tragen gekommen ist, weil sie nur völlig ungenügende Taggeldminima vorsieht. Das drückt sich im Übrigen auch in Zahlen aus. Wir haben die imposante Zahl von 2,5 Millionen taggeldversicherten Personen. Davon sind 800 000 unter dem Regime des KVG, davon 500 000 Einzelversicherte und 300 000 Kollektivversicherte, wobei sich die Versicherungsleistungen für die Einzelversicherten wirklich nur im Rahmen dieses absoluten Minimums von etwa 6 bis 30 Franken bewegen. Die Kollektivversicherungen unter dem KVG haben in der Regel besser ausgebaute Leistungen. Aber das Gros der Versicherten, nämlich rund 1,7 Millionen, sind nach dem VVG versichert, also privatversicherungsrechtlich angeschlossen. In der Regel sind diese Systeme - Sie kennen die Systeme in den Firmen - als Systeme zur Abgeltung der Lohnfortzahlungspflicht nach OR ausgestaltet.

Die Kommission war sich im Übrigen auch einig darüber, dass wir eine ganze Fülle von Problemen in der Praxis der Taggeldversicherungen nach dem VVG haben, das eben nur eine minimale staatliche Regulierung vorsieht und dem Versicherer eine grosse Freiheit und einen grossen Gestaltungsspielraum einräumt. Ich kann Ihnen nur stichwortartig sagen, welches diese Probleme sind. Wir haben schon eine Rechtsunsicherheit bei der Dauer der Lohnfortzahlung nach OR; wir haben hier verschiedene Skalen, die zur Anwendung kommen. Wir haben Rechtsunsicherheit bei der Lohnfortzahlung bei teilweiser Arbeitsunfähigkeit. Es ist unklar, wieweit sich das auf die Dauer der Leistungsberechtigung auswirkt.

Wir haben natürlich - wie immer in der Privatversicherung - Krankheitsvorbehalte. Wir haben keine Aufnahmepflicht des Versicherers. Wir haben eine unbestimmte, eine ungewisse Praxis der Karenzfrist bei wiederholter Krankheit. Und wir haben vor allem - und das scheint mir das Gravierendste zu sein - bei den Prämien eine Diskriminierung der Frauen, die der Lohngleichheit von Mann und Frau gemäss Verfassung entgegensteht.

Wir haben auch Leistungsausschlüsse bei bestimmten Krankheitsformen. Wir haben für KVG und VVG natürlich auch getrennte Instanzenzüge: Wenn jemand eine privatrechtliche Zusatzversicherung zur Taggeldversicherung gemäss KVG hat, muss er, wenn er seinen Anspruch durchsetzen will, einen unterschiedlichen Instanzenweg einschlagen. Und wir haben schliesslich auch eine völlig mangelhaft, lückenhaft geregelte Aufklärungspflicht des Versicherers.

Diese Probleme der aktuellen VVG-Praxis waren weitgehend unbestritten. Gleichwohl ist die Kommission nicht zur Auffassung gekommen, man wolle für die Taggeldversicherung nur auf der Schiene eines Obligatoriums fahren, auch wenn hier gesagt werden muss, dass eine Zusatzversicherung, auch aufgrund der Zahl der Versicherten, eigentlich eine sozialversicherungsrechtliche Funktion erfüllt.

Ich bin etwas unglücklich, etwas unzufrieden über die bundesrätliche Antwort, die äusserst unbefriedigend ist, obwohl diese Taggeldversicherung ein enormes Problem in der Praxis, aber auch im personellen Geltungsbereich darstellt. Die Antwort des Bundesrates kommt doch sehr schmalspurig daher. Ein Wille, diese Probleme, diese Missstände im Bereich der Taggeldversicherung auch entschlossen anzugehen, ist kaum zu erkennen. Aber immerhin, der Bundesrat sagt nicht Nein zu diesem Postulat; bei einem Postulat kann man ja eher noch "Ja, aber" sagen. Ich glaube, mit der Kommission sagen zu dürfen: Wir erwarten aufgrund dieses Postulates, dass die im Postulat angeregte Überprüfung dieser Missstände und Probleme und auch das Auf-den-Tisch-Legen allfälliger Gesetzgebungsvorschläge entschlossen und nicht halbherzig an die Hand genommen werden.

In diesem Sinne bitte ich Sie, die Standesinitiative Jura, die der Kommission zu weit geht, abzulehnen und mit der Kommission das Postulat mit der offenen Formulierung gutzuheissen.

Binder Max · P-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Der französischsprachige Berichterstatter, Herr Guisan, ist offenbar ausser Haus.

Huguenin Marianne · Mit-F · Consiglio nazionale · Vaud · Non iscritto

Au nom du groupe "A gauche toute!", je vous invite à donner suite à l'initiative du canton du Jura, initiative adoptée en 2002 par son Parlement.

L'absence d'assurance perte de gain obligatoire est une des grosses lacunes de notre système de sécurité sociale, un des gros trous de notre couverture sociale. Pour justifier son refus de donner suite à l'initiative, la commission énumère le nombre de personnes disposant en Suisse déjà d'une assurance d'indemnités journalières. Elle refuse ainsi de voir que le problème ne réside pas tant dans la proportion de personnes qui, à un moment donné, ne sont pas assurées, mais bien dans l'existence des réserves inhérentes au fait que l'assurance perte de gain n'est pas obligatoire - c'est exactement le même débat que celui qui avait eu lieu au moment de la discussion sur la LAMal et qui a fait choisir le principe de l'obligation d'assurance. Ces réserves vont intervenir lors de tout changement de caisse. Or, l'assurance perte de gain est le plus souvent liée à un emploi, dans des assurances collectives.

Nombreux sont ceux qui ignorent l'existence des réserves, qui sous-estiment leur importance et qui, surtout, n'ont pas les moyens de prendre une assurance perte de gain privée. Et l'époque actuelle est caractérisée par de nombreux changements professionnels, volontaires ou non.

Il va donc y avoir des réserves, pénalisant les malades: non seulement les personnes souffrant d'une maladie chronique qui ne les empêche pas de travailler, mais aussi tous ceux qui ont souffert d'une affection, parfois grave, parfois plus banale, mais qui sont en bonne santé au moment où ils concluent la nouvelle assurance. Rappelons que ces réserves sont d'une durée illimitée, qu'il n'y a pas de recours possible dans un contrat privé et que nombreuses sont les assurances refusant tout simplement d'accepter quelqu'un.

Dans la pratique médicale, de telles situations se rencontrent fréquemment, et les assistants sociaux les rencontrent encore plus souvent puisque les personnes qui les vivent aboutissent à l'aide sociale. Nombreux sont celles et ceux qui peuvent se retrouver dans de telles situations, salariés ou indépendants par ailleurs: une personne ayant souffert d'un cancer mais guérie, qui change de travail et qui retombe malade, quelqu'un souffrant d'un diabète, d'asthme, d'une maladie cardiovasculaire, de maux de dos, ayant fait des infections pulmonaires ou urinaires: dans ces cas, réserves.

Ce système, outre la pénalisation et l'exclusion des personnes concernées, induit également une surcharge de travail, de démarches administratives, tant des médecins, des assurances, que des travailleurs sociaux.

La légèreté avec laquelle la commission traite cet objet, le fait que la problématique de l'assurance pour perte de gain demeure dans les oubliettes de ce Parlement depuis des années sont une honte pour notre système de sécurité sociale et fait de la Suisse un pays arriéré en matière de protection sociale. L'introduction d'une assurance perte de gain obligatoire incluse dans la LAMal, comme la demande l'initiative du canton du Jura, est la seule réponse cohérente à cette situation.

Je vous invite donc à donner suite à cette initiative.

Robbiani Meinrado · Mit-M · Consiglio nazionale · Ticino · Gruppo popolare-democratico

L'attuale sistema di copertura del salario in caso di malattia soffre essenzialmente di due gravi debolezze: la prima è una lacuna di fondo, nella misura in cui nel nostro ordinamento non esiste ancora un'assicurazione obbligatoria contro la perdita di salario in caso di malattia. Ci si attiene unicamente al Codice delle obbligazioni che prevede il versamento da parte del datore di lavoro di una sostituzione del salario proporzionale alla durata del rapporto di lavoro.

Ora, tutti sappiamo che la malattia, per colpire, non sta certo a guardare la durata del rapporto di lavoro. Quindi, colpisce anche chi è da poco alle dipendenze di un'azienda e che perciò ha una prestazione ridotta. Ma soprattutto in un contesto di mercato del lavoro come quello odierno, dove c'è una maggiore mobilità, un maggior cambiamento di professione e di azienda e dove si susseguono periodi di lavoro e periodi di inattività, evidentemente, chi accumula minore durata di rapporto di lavoro è fortemente penalizzato in caso di malattia. La soluzione dovrebbe evidentemente essere quella di arrivare finalmente ad avere un'assicurazione obbligatoria. Del resto, è quello che chiedevo con un'iniziativa parlamentare, che poi ho dovuto ritirare, costatando che oggi non ci sono ancora sufficienti maggioranze; mi sono, quindi, messo a sostegno di questo postulato.

Dicevo che ci sono due gravi lacune e debolezze: la seconda è legata alla condotta, all'atteggiamento, al comportamento delle compagnie di assicurazione; è legata un po' alla loro linea, alla loro politica che hanno adottato soprattutto a partire dagli anni 1990. Questi assicuratori hanno abbandonato sempre di più il campo della LAMal per immettersi in quello della legge sul contratto d'assicurazione. Così si è passati dal diritto sociale al diritto privato, si è passati dalla socialità al puro mercato. Gli scompensi e le distorsioni sono innumerevoli; la collega che mi ha preceduto ne ha già elencati parecchi ma ce ne sono molti di più. Del resto li abbiamo elencati in commissione.

Ne ricorderò solo uno che è gravissimo: c'è oggi una selezione dei rischi esponenziale. Ci sono assicuratori che ormai si rifiutano di contrarre delle assicurazioni con le ditte appartenenti ai settori definiti più a rischio - penso in particolare ai settori legati all'edilizia. Quanto avviene oggi è urtante. Si usano tutti gli spazi lasciati liberi dal diritto privato per fare qualsiasi cosa in contrasto con quello che è l'indirizzo, con quello che è la natura e la finalità sociale di questo campo assicurativo. Lo stesso Consiglio federale riconosce le debolezze dell'attuale situazione, però non ha ancora adottato una linea di soluzione.

Quindi, oggi siamo di fronte ad un postulato adottato dalla commissione che a mio avviso nel contesto attuale è forse la linea più promettente, più efficace e più produttiva. Esso va nel senso di fare un'analisi approfondita di quelle che sono le lacune, le carenze, le incoerenze, le distorsioni dell'attuale sistema, per cercare poi di elaborare delle correzioni e degli adattamenti dell'attuale situazione.

L'iniziativa del canton Giura è certamente espressione di questo disagio profondo che c'è oggi in questo settore e va guardata con interesse e direi anche con adesione e con simpatia. Ha forse una carenza: è quella di operare unicamente all'interno della LAMal, e oggi ci rendiamo conto che purtroppo in questo settore si usa sempre meno la LAMal e sempre di più la legge sul contratto di assicurazione. Quindi, una risposta - a meno di passare ad un'assicurazione obbligatoria che oggi purtroppo non raggiungerebbe la maggioranza in questo Parlamento - dovrà passare anche attraverso un adattamento della legge sul contratto d'assicurazione, legge che è stata adottata all'inizio del secolo scorso, quando non c'erano ancora le assicurazioni sociali; quindi una legge che non ha assimilato lo spirito delle assicurazioni sociali, una legge che oggi purtroppo è utilizzata anche nel campo sociale.

Quindi, è indispensabile agire nella direzione auspicata dal postulato ed io auspico che l'amministrazione ed il Consiglio federale agiscano con tempestività e rigore, facendo un'analisi seria degli attuali scompensi per identificare quali siano le piste di uscita dalle distorsioni attuali. I lavoratori ma soprattutto anche le aziende chiedono una risposta e questo Parlamento ha la responsabilità di dare una risposta.

Binder Max · P-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Die FDP-Fraktion unterstützt den Antrag der Kommission, der Standesinitiative keine Folge zu geben und das Postulat zu überweisen.

Rossini Stéphane · Mit-M · Consiglio nazionale · Vallese · Gruppo socialista

Au nom du groupe socialiste, je vous invite à soutenir la proposition Huguenin qui demande de donner suite à l'initiative du canton du Jura relative aux lacunes et aux incohérences de la LAMal en matière d'indemnités journalières.

Sur le fond, cette question a été abordée à plusieurs reprises au cours de ces dernières années et bien évidemment que ce sujet va revenir encore à l'ordre du jour si on ne l'accepte pas aujourd'hui, parce que c'est un particularisme de notre système de sécurité sociale que de ne pas avoir intégré dans le régime social la problématique des indemnités journalières en cas de maladie. La protection minimale qui existe aujourd'hui, par exemple avec l'échelle bernoise, n'est pas suffisante. Elle n'est pas satisfaisante et ses conséquences sont dramatiques pour beaucoup de personnes dans ce pays. Elles sont dramatiques tout simplement parce que le manque de couverture génère un affaiblissement dramatique du revenu pour beaucoup de personnes dans ce pays, sans compensation par une prestation sociale de substitution au sens de la sécurité sociale. Et cette situation débouche, comme je l'ai dit tout à l'heure en matière de politique familiale, sur un état qui est générateur de pauvreté, qui produit des inégalités dans ce pays.

Certes, on nous rétorquera que le peuple suisse s'est déjà exprimé sur ce sujet, que ce Parlement s'est aussi exprimé à plusieurs reprises, mais aujourd'hui on ne peut pas nier que toute une série de problèmes demeurent.

J'ai évoqué la question de l'insuffisance de revenu, de la pauvreté dramatique qui découle de cette situation, mais je souhaite aussi évoquer les problèmes très concrets auxquels on peut être confronté. Je ne vais pas reprendre ici tous les éléments que notre collègue Robbiani vient d'exprimer, car on ne peut qu'y souscrire. Je dénonce quand même le fait qu'aujourd'hui le recours aux prestations offertes par l'assurance-maladie ou par les assureurs privés n'est pas satisfaisant, d'une part en raison de la sélection évidente des risques, soit par des refus d'admission, soit par des primes qui sont élevées, voire très élevées, et par conséquent inaccessibles, et d'autre part par le fait que toute une série de personnes ne peuvent plus recourir à ces assurances d'indemnités journalières, notamment celles qui souffrent de handicaps. Par conséquent, on doit bien admettre que la LCA ne donne pas satisfaction - elle ne répond pas de manière correcte, cohérente et surtout équitable aux besoins de la population dans ce domaine - et qu'une issue par les assurances sociales s'avère impérative.

La LAMal ne résout pas non plus ces problèmes. C'est la raison pour laquelle nous donnons suite à l'initiative du canton du Jura et que nous vous invitons à adopter la proposition Huguenin, d'une part, et, d'autre part, à accepter également le postulat de la commission. Si l'initiative devait être refusée, il serait important d'essayer d'y voir un peu plus clair et de procéder effectivement à une évaluation du système actuel de l'assurance d'indemnités journalières prévue dans la LAMal. Il faudrait mettre à jour, objectiver les insuffisances, afin que le Parlement puisse ensuite décider en connaissance de cause sur un dossier extrêmement sensible qui, malheureusement, génère de l'exclusion et de la pauvreté dans ce pays.

Couchepin Pascal · BR-M · Consiglio federale · Vallese

En attendant le rapporteur de la commission, Monsieur Jost Gross, j'espérais qu'on allait pouvoir terminer cette journée dans un élan unanime, puisque le Conseil fédéral est d'accord de soutenir le postulat, comme le fait la commission.

J'ai été déçu, sinon attristé, par les remarques de Monsieur Gross, qui infère du fait que le Conseil fédéral a répondu de manière succincte mais claire, que le Conseil fédéral n'apporte pas toute l'attention nécessaire au problème qui existe. Je conteste que le poids de l'intérêt du Conseil fédéral se mesure au poids des mots! Le problème existe, nous sommes conscients du fait que la situation actuelle n'est pas entièrement satisfaisante du point de vue social. Mais nous avons estimé que des corrections de grande ampleur dans le système actuel de l'assurance d'indemnités journalières selon la LAMal seraient susceptibles de mettre en péril la consolidation de l'assurance obligatoire des soins, et qu'il n'était donc pas indiqué de mettre en oeuvre ou de prévoir une réforme du système de l'assurance facultative d'indemnités journalières.

Cela dit, une amélioration de la protection des assurés en cas d'incapacité de travail pourrait être envisagée et, dans ce sens, la demande d'évaluation du système actuel, dans le présent postulat, peut être accueillie favorablement. Le Conseil fédéral propose que, dans un premier temps, l'évaluation demandée soit réalisée, et que, dans un deuxième temps, un rapport contenant des propositions de modifications législatives soit établi sur la base de cette évaluation et soumis au Parlement si les conclusions de l'évaluation faite durant la première phase en démontrent la nécessité.

Mais nous souhaitons ne pas être bloqués par une proposition qui nous imposerait de régler dans le cadre de la LAMal le problème, parce que la LAMal n'a pas la vocation d'être une assurance de compensation de la perte de gain, mais c'est une assurance d'indemnités journalières, indépendante d'un système de compensation de la perte de gain.

Binder Max · P-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

03.301

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... 60 Stimmen

Dagegen .... 73 Stimmen

04.3000

Präsident (Binder Max, Präsident): Über das Postulat müssen wir nicht abstimmen, da der Bundesrat bereit ist, es entgegenzunehmen.

Angenommen - Adopté

Schluss der Sitzung um 19.05 Uhr

La séance est levée à 19 h 05