Messaggio sul passaggio del Comune bernese di Vellerat al Canton Giura del 16 agosto 1995

#ST# 95.056

Messaggio sul passaggio del Comune bernese di Vellerat al Canton Giura

del 16 agosto 1995

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale sul passaggio del Comune bernese di Vellerat al Canton Giura. Contemporaneamente, vi proponiamo di togliere di ruolo gli interventi parlamentari seguenti: 1980' P 80.345 Scambio dei Comuni di Ederswiler (JU) e di Vellerat (BE) (N 2.6.80, Günter) 1986 M ad 85.265 Ederswiler e Vellerat. Appartenenza cantonale (N 5.12.85, Commissione delle petizioni e dell'esame delle costituzioni cantonali del Consiglio nazionale; S 25.9.86) Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

16 agosto 1995 In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Villiger II cancelliere della Confederazione, Couchepin

Compendio

// presente messaggio propone un decreto federale sul passaggio del Comune bernese di Vellerat al Canton Giura, che dovrà essere sottoposto per approvazione al popolo e ai Cantoni. Secondo la dottrina dominante e la prassi costituzionale, le modificazioni relative al territorio dei Cantoni richiedono, oltre all'accordo del territorio di cui trattasi e dei Cantoni direttamente interessati, anche l'accordo del popolo e dei Cantoni svizzeri. L'accordo del costituente federale è costitutivo per la modificazione territoriale. Questi principi si applicano parimenti al cambiamento di Cantone di singoli Comuni. La cessione di un Comune intero non può essere considerata una semplice rettifica di frontiera senza portata politica. L'elettorato del Canton Berna, del Comune di Vellerat e del Canton Giura hanno già approvato il cambiamento di Cantone del Comune, ragion per cui risultano adempiute le condizioni per avviare la procedura d'approvazione sul piano federale.

Messaggio

I Parte generale II Situazione iniziale III II Comune di Vellerat Il Comune di Vellerat fa attualmente parte del distretto bernese di Moutier e si situa alla frontiera del Canton Giura. La sua superficie è di 205 ha e conta, secondo il censimento federale del 1990, 70 abitanti.

112 La posizione di Veliera al momento della creazione del Canton Giura Nel quadro della procedura per la creazione del Canton Giura e conformemente all'aggiunta costituzionale bernese del 1° marzo 1970 relativa alla parte giurassiana del Cantone, il Comune di Velierat si pronunciò, durante le prime due consultazioni popolari, per la creazione del Canton Giura e contro il proprio mantenimento nel Canton Berna. Secondo l'articolo 4 dell'aggiunta costituzionale, i Comuni limitrofi di un distretto che si fosse pronunciato a favore della creazione del Canton Giura potevano decidere, in un terzo turno concernente il plebiscito, se volevano far parte ancora del Canton Berna o separarsene. Siccome non era un Comune limitrofo nel senso di questa disposizione, Vellerat non potè partecipare al plebiscito comunale e rimase nel Canton Berna all'atto della creazione del Canton Giura. Da allora, Vellerat non ha cessato di domandare la sua annessione al Canton Giura. Inversamente, il Comune di Ederswiler optò per rimanere nel Canton Berna, ma, non avendo potuto partecipare al plebiscito comunale, fu annesso al Canton Giura. In seguito, domandò di poter essere reintegrato nel Canton Berna.

113 I passi da allora intrapresi dal Consiglio federale Dalla creazione del Canton Giura ci siamo adoperati per trovare una soluzione soddisfacente quanto all'appartenenza cantonale dei Comuni di Vellerat e d'Ederswiler. L'avvenire dei due Comuni è stato a più riprese oggetto di colloqui con i Governi bernese e giurassiano. Nel 1988, il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha presentato ai due Governi un progetto di concordato per il cambiamento di Cantone di Vellerat e d'Ederswiler, che ha incontrato l'approvazione del Governo bernese, ma non quella del Governo giurassiano. Nel 1992, su domanda dei due Governi cantonali, abbiamo infine istituito una commissione consultiva sotto la presidenza dell'ex consigliere nazionale Sigmund Widmer. La commissione aveva per compito d'esaminare i problemi esistenti tra i due Cantoni e di elaborare, a destinazione del nostro Collegio e dei due Cantoni interessati, proposte concrete di soluzione. Nel suo rapporto del 31 marzo 1993, la commissione consultiva raccomandò che nuove votazioni fossero immediatamente organizzate nei Comuni di Vellerat e d'Ederswiler.

114 L'accordo del Canton Berna al cambiamento di Cantone di Velierat Il 30 giugno 1993, il Governo del Canton Berna ha deciso senza indugio e senza premesse di avviare una procedura intesa a permettere a Velierat il cambiamento di Cantone. Decidendo di accelerare le cose e di non far dipendere il cambiamento di Cantone di Vellerat dall'appartenenza cantonale d'Ederswiler, il Governo bernese offriva una soluzione a Vellerat. Il 7 novembre 1994, il Gran Consiglio del Canton Berna ha adottato la legge sul passaggio del Comune di Vellerat al Canton Giura. Il corpo elettorale del Canton Berna ha accettato questa legge il 12 marzo 1995 con 210680 sì contro 39 186 no.

115 L'accordo del Comune di Vellerat e del Canton Giura In base alla legge Vellerat, il 18 giugno 1995 è stato organizzato uno scrutinio nel Comune di Vellerat. Il corpo elettorale si è pronunciato con 41 voti senza opposizione in favore del passaggio al Canton Giura. Il 26 aprile 1995, il parlamento del Canton Giura ha adottato la legge che regge l'accoglimento del Comune di Vellerat, accettata dal popolo il 25 giugno 1995 con 20020 sì contro 1758 no.

116 La modificazione della situazione d'Ederswiler L'ultima petizione degli abitanti del Comune d'Ederswiler concernente il passaggio del loro Comune al Canton Berna è stata indirizzata alle autorità giurassiane il 12 luglio 1993. Nel frattempo, la situazione del Comune di Ederswiler si è modificata, segnatamente a causa del passaggio del distretto di Laufen al Canton Basilea Campagna il 1° gennaio 1994. Siccome il distretto limitrofo di Laufen, un tempo bernese, fa attualmente parte del Canton Basilea Campagna, il Comune di Ederswiler diverrebbe, con il suo passaggio al Canton Berna, un'exclave bernese. La petizione del 12 luglio 1993 è stata tolta di ruolo dalle autorità giurassiane, nella primavera 1994, in quanto priva d'oggetto. Il parlamento e il governo del Canton Giura hanno comunicato questa decisione il 9 e 22 marzo 1994 agli autori della petizione. Da allora, non è stata depositata alcuna nuova richiesta per un cambiamento di Cantone. Il governo del Canton Berna ha pure domandato al Gran Consiglio di togliere di ruolo una mozione del 1987, che esigeva una soluzione per i Comuni di Ederswiler e di Vellerat; con l'adozione della legge Vellerat, l'affare è stato considerato liquidato 1'.

') Rapporto di gestione del Governo bernese, dell'amministrazione cantonale e delle autorità giudiziarie per il 1994, n. 2.8.1.1.

12 Interventi parlamentari tolti di ruolo Ci riferiamo agli interventi parlamentari che abbiamo proposto di togliere di ruolo nella parte introduttiva del presente messaggio. Il loro obiettivo, nella misura in cui non siano divenuti senza oggetto (cfr. n. 116), è preso in considerazione dal decreto federale qui proposto sul cambiamento di Cantone di Vellerat. Il postulato «Scambio dei Comuni d'Ederswiler (JU) e di Vellerat (BE)» (1980 P 80.345 N Günter) ci invitava a indicare una via che permettesse lo scambio d'Ederswiler e di Vellerat. Allo stesso modo, la mozione «Ederswiler e Vellerat. Appartenenza cantonale» (1986 M ad 85.265 Commissione delle petizioni e dell'esame delle costituzioni cantonali) ci incaricava di creare, sui piani istituzionale e politico, le condizioni propizie alla realizzazione degli auspici dei comuni d'Ederswiler e di Vellerat.

2 Parte speciale 21 La garanzia dei tenitori cantonali per mezzo della Costituzione federale L'articolo 1 della Costituzione federale (Cosi.) determina quali sono gli Stati membri della Confederazione Svizzera. Questa enumerazione dei Cantoni ha un significato costitutivo. Essa garantisce l'appartenenza dei Cantoni allo Stato federativo, il loro numero, nonché l'equilibrio derivante dalla struttura federale. L'articolo 1, che determina il numero dei Cantoni e l'equilibrio federale, garantisce nello stesso tempo l'estensione dei territori cantonali ''. Inoltre, una modificazione del territorio di un Cantone, poiché comporta un trasferimento di sovranità, ha incidenze sulla struttura federalistica del Paese. Secondo l'articolo 5 Cost., la Confederazione garantisce ai Cantoni, oltre agli altri elementi essenziali della loro sovranità, il loro territorio nel senso geografico del termine 2'. L'articolo 7 capoverso 1 Cost. vieta ai Cantoni di concludere trattati di natura politica. Questo limite materiale della libertà contrattuale dei Cantoni (art. 7 cpv. 2 Cost.) è una conseguenza della garanzia del numero e del territorio dei Cantoni prevista negli articoli 1 e 5 Cost. ed è inteso a salvaguardare l'equilibrio federale del Paese. Gli accordi bilaterali vertenti su una modificazione dei territori cantonali sono pure disciplinati dall'articolo 7 capoverso 13). Le cose stanno diversamente soltanto in caso d'accordo su una semplice rettifica intesa a migliorare il tracciato di una frontiera; il trasferimento di territorio costituisce allora soltanto un effetto accessorio senza rilevanza politica.

"Jean-François Aubert, in Commentario Cost., ad article premier, n. 87. >CF. Biaise Knapp, in Commentario Cost. art. 5, n. 47; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrechts, 2 a ed. Zurigo 1988, pag. 63 segg. > Ulrich Häfelin, in Commentario Cost., art. 7, n. 48.

22 L'approvazione delle modificazioni territoriali da parte del popolo e dei Cantoni La Costituzione non contiene alcuna norma espressa relativa alle modificazioni territoriali. La giurisprudenza e la dottrina considerano tuttavia che, poiché la Costituzione può essere riveduta totalmente o parzialmente in ogni tempo (art. 118 Cost.), le modificazioni concernenti il numero e il territorio dei Cantoni sono autorizzate. Il cambiamento di Cantone della regione di Laufen e la creazione del Canton Giura hanno così potuto essere realizzati 1'. Questa stessa concezione è stata parimenti sostenuta all'atto dei passi intrapresi per la riunificazione dei due Semicantoni di Basilea 2'. Siccome l'estensione dei territori cantonali è garantita costituzionalmente (art. 1 e 5 Cost.), le modificazioni territoriali necessitano, secondo la prassi e la dottrina dominante, l'accordo del costituente federale oltre all'accordo del territorio e dei Cantoni interessati. Questo disciplinamento si applica non soltanto alla fusione, alla divisione e alla creazione di Cantoni, ma anche alla cessione di un territorio da un Cantone a un altro3'. In occasione del cambiamento di Cantone del distretto di Laufen, avevamo già concluso che anche il popolo e i Cantoni dovevano pronunciarsi in proposito 4'. L'operazione giusta la quale un Cantone si accresce di territori ceduti dai suoi vicini, come la fusione di due Cantoni, concerne infatti il Costituente federale 5'. Anche le modificazioni del territorio dei Cantoni possono influenzare l'intero equilibrio federale. Esse possono, per esempio, ripercuotersi sulla ripartizione dei seggi nel Consiglio nazionale 6'. Dato il suo effetto sul numero degli abitanti dei Cantoni, una cessione di territorio può, non fosse che indirettamente, influire sui risultati delle votazioni nelle quali si tiene conto dei risultati cantonali e avere così indirettamente ripercussioni sul piano costituzionale. L'accordo del popolo e dei Cantoni è costitutivo per una modificazione territoriale. Con il relativo decreto federale, il costituente esclude dal campo d'applicazione dell'articolo 7 Cost. (divieto dei trattati intercantonali di natura politica) le convenzioni concernenti una modificazione territoriale conclusi tra i Cantoni interessati.

"FF 1993 I 811; 1977 IH 804 segg. "Jean-François Aubert, in Commentario Cost., art. l, n. 79 segg.; Heinrich Koller, Gebietsänderungen im Bundesstaat - Ansichten und Aussichten nach dem Laufental- Entscheid, in Festschrift Alfred Rötheli, Soletta, p. 175 segg., e la bibliografia citata. 5) Jean François Aubert, in Commentario Cost., art. l, n. 87. " II Canton Berna ha perso un seggio al Consiglio nazionale a profitto del Canton Lucerna, a causa del passaggio della regione di Laufen al Canton Basilea Campagna (cfr. FF 1993 I 815 seg. e RU 1994 2429).

23 L'approvazione del cambiamento di Cantone di un Comune da parte del popolo e dei Cantoni Come detto il nostro Collegio e la vostra Assemblea hanno ribadito più volte che il trasferimento di un Comune da un Cantone a un altro necessita parimenti dell'accordo del popolo e dei Cantoni ''. Con la corrispondente modificazione territoriale si crea una nuova situazione costituzionale che non può essere realizzata senza l'accordo del popolo e dei Cantoni. La cessione di tutto un Comune a un Cantone vicino non può essere considerata una semplice rettifica di frontiera senza importanza politica. Il cambiamento di Cantone di un Comune riveste, nel nostro Stato federativo fondato sulla stabilità, un carattere eccezionale e può längere l'equilibrio federale. Anche se, in un caso concreto, il passaggio di un solo Comune non incide su questo equilibrio, le cose andrebbero diversamente se parecchi Comuni di una stessa regione fossero successivamente ceduti a un Cantone vicino. Anche la dottrina non pretende, per quanto concerne il cambiamento di Cantone dei Comuni, che la Costituzione in vigore permetta di rinunciare in generale all'accordo del popolo e dei Cantoni. Vi è tuttavia chi sostiene che le modificazioni territoriali che non toccano seriamente l'equilibrio federale non necessitano l'accordo del popolo e dei Cantoni2'. Resta comunque aperta la questione secondo quali criteri si dovrebbe ritenere che una modificazione territoriale comprometta l'equilibrio federale. La stessa cosa vale per la questione della grandezza o della popolosità che un Comune dovrebbe avere affinchè il suo trasferimento possa ancora essere considerato una semplice rettifica di frontiera senza portata politica 3'. Secondo un'altra opinione difesa nella dottrina, un accordo tra i Cantoni di Berna e del Giura sullo scambio dei Comuni di Vellerat e d'Ederswiler avrebbe potuto essere considerato una rettifica di frontiera senza importanza politica. Lo scambio reciproco di Comuni non perturberebbe l'equilibrio federale; un tale squilibrio sarebbe tutt'al più da temere se soltanto uno dei due Comuni cambiasse di Cantone. Dovrebbe inoltre essere escluso che la modificazione territoriale possa creare un precedente 4'. Secondo queste due teorie, le rettifiche territoriali convenute tra due Cantoni dovrebbero essere sottoposte, di massima, soltanto all'approvazione del nostro Collegio

(art. 7 cpv. 2 e art. 102 n. 7 Cosi.); esse sarebbero sottoposte all'Assemblea federale unicamente in caso di applicazione dell'articolo 85 numero 5 Cost.5'. " Rapporto del Consiglio federale alla commissione del Consiglio degli Stati sulla questione della fusione dei due Semicantoni di Basilea, FF 1947 III 281, FF 1947 III 301; rapporto del Consiglio federale sull'iniziativa dei Cantoni di Berna e Neuchâtel concernente la modificazione del numero dei Cantoni, FF 1979 III 1096 seg.; parere del Consiglio federale del 31 agosto 1992 ad 92.3292 mozione Zwahlen del 19 giugno 1992 Moutier. Passaggio al Canton Giura; rapporti delle Commissioni delle petizioni sulla petizione del Comune di Ederswiler concernente la sua appartenenza cantonale, Boll. Uff. N 1985 1965 segg. e Boll. Uff. S 1986 512 segg. Dieter Pfirter, Bundesrechtliche Vorschriften für einen Kantonswechsel einzelner Gemeinden, RDS 1989 I, pag. 558. 3) Persino Pfirter ammette che non è quasi possibile trovare criteri obiettivi (op. cit. pag. 550). 4) Luzius Wildhaber, Ederswiler und Vellerat - zur Gebietsveränderung im Bundesstaat, in Festschrift für Hans Huber, Berna 1981, pag. 349. "Cfr. pure Pfirter pagg. 551 e 558, nonché Wildhaber, op. cit.

24 La votazione federale concernente il cambiamento di Cantone di Vellerat Siccome il Canton Berna, il Comune di Vellerat e il Canton Giura hanno approvato il cambiamento di Cantone di Vellerat, sono soddisfatte le condizioni per sottoporre la questione all'approvazione delle Camere, poi del popolo svizzero e dei Cantoni. Con lettera del 5 luglio 1995, il Governo bernese ci ha domandato di avviare la procedura necessaria. A più riprese si è fatto valere che il cambiamento di Cantone del piccolo Comune di Vellerat non giustificava una votazione federale. Questa concezione, dal nostro punto di vista, non è difendibile né giuridicamente né politicamente. Così l'imperativo della certezza del diritto, vale a dire della previsibilità della prassi costituzionale, si oppone a che ci si allontani, in un caso concreto, dalla concezione giuridica sostenuta finora. I due Cantoni interessati ammettono pure che il popolo e i Cantoni devono approvare il cambiamento di Cantone di Vellerat 1'. D'altra parte, le difficoltà incontrate da parecchi anni per trovare una soluzione alla domanda del Comune di Vellerat riflettono chiaramente il carattere politico di questa cessione territoriale. Non si tratta dunque evidentemente di una semplice rettifica di frontiera senza importanza politica. Ci si può tuttavia domandare se non converrebbe, con una modificazione della Costituzione federale, disciplinare espressamente la procedura che regge le modificazioni territoriali e se - in una prospettiva innovatrice - non occorrerebbe semplificare la procedura federale d'approvazione (cfr. n. 26).

25 Entrata in vigore del decreto costituzionale II cambiamento di Cantone del Comune di Vellerat non comporta alcuna modificazione costituzionale. L'accordo del Costituente è dunque dato sotto forma di un decreto costituzionale speciale. I Cantoni di Berna e del Giura prevedono di operare il cambiamento di Cantone del Comune di Vellerat il 1° luglio 19962). Siccome il decreto federale ha carattere costitutivo, la sua entrata in vigore è dunque fissata, nell'articolo 3, al 1° luglio 1996.

26 Rapporto con la revisione totale della Costituzione La vostra Assemblea, con una mozione, ci ha incaricati di proporre una disposizione espressa sulle modificazioni territoriali, nel quadro del progetto di revi-

'> Cfr. il rapporto presentato dalla Delegazione per gli affari giurassiani al governo all'attenzione del Gran Consiglio concernente la legge Vellerat, del 18 aprile 1994; Messaggio del governo giurassiano al parlamento relativo all'accoglimento del Comune di Vellerat, del 6 dicembre 1994. ' Lettere del Governo del Canton Berna e del Governo giurassiano al Consiglio federale del 5 luglio 1995.

sione totale della Costituzione 1'. Conformemente ai due postulati trasmessici dal Consiglio nazionale, resta ancora da esaminare se una tale disposizione debba limitarsi a riprendere il diritto in vigore o se le modificazioni territoriali debbano essere facilitate o al contrario rese più difficili 2'. In questa ottica, parallelamente al progetto di Costituzione aggiornata, abbiamo messo in discussione, come innovazione puntuale, una disposizione costituzionale sulle modificazioni territoriali 3'. Secondo questa disposizione, le modificazioni relative al numero e al territorio dei Cantoni necessiterebbero dell'accordo della popolazione e dei Cantoni interessati. Le modificazioni relative al numero dei Cantoni necessiterebbero inoltre dell'accordo del popolo e dei Cantoni. Modificazioni territoriali tra Cantoni, al contrario, sarebbero sottoposte unicamente all'approvazione della vostra Assemblea, sotto forma di un decreto federale di obbligatorietà generale. Per conseguenza, secondo questa nuova disposizione, il decreto d'approvazione delle Camere relativo a una modificazione territoriale sarebbe sottoposto soltanto al referendum facoltativo.

3 Conseguenze Con il cambiamento di Cantone del Comune di Vellerat, un problema che occupava da vent'anni i Cantoni di Berna e del Giura e le autorità federali è infine risolto. La questione dell'appartenenza cantonale di questo Comune ha, nel passato, pesato sulle relazioni tra i due Cantoni. La soluzione di questo problema e l'Accordo del 25 marzo 1994 tra il nostro Collegio e i Governi dei Cantoni di Berna e del Giura sull'istituzionalizzazione del dialogo intergiurassiano e la creazione dell'Assemblea intergiurassiana hanno segnato un miglioramento importante delle relazioni tra questi due membri del nostro Stato federale. Il passaggio del Comune di Vellerat non ha conseguenze finanziarie dirette per la Confederazione.

4 Costituzionalità Le basi costituzionali del decreto federale sul passaggio del Comune di Vellerat al Canton Giura sono oggetto di considerazioni dettagliate nel numero 2, al quale rimandiamo.

'' 1980 M ad 77.202 e ad 78.201 Iniziative dei Cantoni di Berna e di Neuchâtel concernenti modificazioni nel numero dei Cantoni, Boll. Uff. S 1980 55 segg. e Boll. Uff. N 1980 791 segg. >1991 P 90.949 Modificazioni territoriali (N 22.3.91, Bonny), Boll. Uff. N 1991 754 segg.; 1993 P 93.3132 Revisione della procedura che permette ai Comuni di cambiare di Cantone (N 17.12. 93, Cross Andreas), Boll. Uff. N 1993 2518 seg. 3) Cfr. progetto di riforma della Costituzione federale messo in consultazione il 26 giugno 1995.

Decreto federale Disegno sul passaggio del Comune bernese di Vellerat al Canton Giura

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 16 agosto 1995 ", decreta:

Art. l II passaggio dell'attuale Comune bernese di Vellerat al Canton Giura è approvato.

Art. 2 II presente decreto sottosta al voto del popolo e dei Cantoni.

Art. 3 II presente decreto entra in vigore il 1° luglio 1996.

"FF 1995 III 1261

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Messaggio sul passaggio del Comune bernese di Vellerat al Canton Giura del 16 agosto

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Jahr 1995 Année Anno

Band 3 Volume Volume

Heft 37 Cahier Numero

Geschäftsnummer 95.056 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 19.09.1995 Date Data

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