FF 1995 III 738

Messaggio concernente l'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti» del 24 maggio 1995

#ST# 95.038

Messaggio concernente l'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti»

del 24 maggio 1995

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio vi proponiamo di sottoporre l'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti» al voto del popolo e dei Cantoni, raccomandando loro di respingerla. Alleghiamo il relativo disegno di decreto federale. Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

24 maggio 1995 In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Villiger II cancelliere della Confederazione, Couchepin

738 1995 - 299

Compendio

// 22 ottobre 1993 è stata depositata l'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti» sotto forma di progetto già elaborato. L'iniziativa intende incentivare la promozione e favorire il mantenimento della proprietà abitativa per uso proprio. Chiede quindi di completare la Costituzione federale con un nuovo articolo 34 octies che preveda i cinque provvedimenti seguenti: i risparmi destinati all'acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio sono deducibili dal reddito (n. 1); i fondi del secondo e terzo pilastro utilizzati per l'acquisto e il finanziamento della proprietà abitativa per uso proprio sono soggetti ad agevolazioni fiscali (n. 2); i valori locativi vanno ridotti per una durata di dieci anni a decorrere dal primo acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio (n. 3); in generale, devono inoltre essere determinati con moderazione (n. 4) e, infine, devono rimanere invariati sino al prossimo trapasso di proprietà (n. 5). Secondo l'attuale ordinamento fiscale, il proprietario di un 'abitazione può già oggi dedurre dal reddito imponibile tutte le spese relative alla sua proprietà (interessi ipotecari, spese di manutenzione, d'esercizio e d'amministrazione). Il locatario non può invece dedurre le sue spese di locazione. La necessità di avere un alloggio riguarda tuttavia in ugual misura sia il locatario sìa il proprietario e per tale motivo l'ordinamento fiscale deve garantire la parità di trattamento per entrambi di fronte a questo bisogno primario. Inoltre, il valore locativo è inferiore sino al 30 per cento al valore di mercato nella metà dei Cantoni e a livello federale e ancora di più negli altri Cantoni. Grazie alla deduzione per sottoutilizzazione introdotta nella legge sull'imposta federale diretta, i proprietär! di una certa età possono far valere una deduzione del valore locativo corrispondente alla minore utilizzazione della loro abitazione. Per quanto riguarda i valori dell'imposta sulla sostanza immobiliare fissati dai Cantoni, essi sono di regola notevolmente inferiori al valore venale. Infine, la legge sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni, entrata in vigore il 1 ° gennaio 1993, prescrive che il legislatore cantonale deve differire la riscossione dell'imposta in caso di alienazione di una proprietà abitativa per uso proprio e di acquisto in Svizzera di un 'abitazione sostitutiva

adibita al medesimo scopo. Già attualmente, i risparmi per la proprietà abitativa accumulati nell'ambito della previdenza professionale e della previdenza individuale vincolata non solo sono soggetti a sgravi fiscali ma sono quasi totalmente esenti da imposte. Tali fondi possono essere dedotti interamente dal reddito imponibile, sia nei confronti della Confederazione sia nei confronti di Cantoni e Comuni, Inoltre, tali fondi e il, loro reddito periodico sono esenti da imposte per tutta la durata del risparmio. Sono sottoposti all'imposta solo al momento del loro versamento e questa imposizione è privilegiata sia a livello federale sia nei Cantoni e nei Comuni. L'esigenza di cui al numero 1 dell'articolo 34°octies della Costituzione federale è quindi già ampiamente soddisfatta e, dall'inizio del 1995, anche quella di cui al numero 2.

Per quanto concerne l'esigenza di fissare il valore locativo con moderazione (n. 4) e di ridurlo nei dieci anni che seguono il primo acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio (n. 3), il margine d'apprezzamento attuale consente valori locativi che possono essere inferiori sino al 30 per cento al valore di mercato. Riducendo ulteriormente questi valori, non si avrebbe alcuna garanzia supplementare di un 'imposizione equa nei confronti dei locatori. La proposta incisiva di non più modificare il valore locativo fissato sino al trapasso di proprietà (n, 5) comporterebbe la stessa conseguenza in misura ancora più marcata. Per quanto riguarda l'uguaglianza dei diritti, questo genere di provvedimento renderebbe presto insostenibile l'attuale sistema dell'imposizione del valore locativo, che perderebbe ogni giustificazione. La Svizzera non è affatto l'unico Paese che applica un'imposizione del valore locativo: al contrario, fa parte di un gruppo che comprende la metà dei Paesi dell'UE. In compenso, si può affermare che la percentuale delle abitazioni in proprietà in Svizzera (31 % circa) è poco elevata nel raffronto internazionale. L'esiguità di tale percentuale non dipende in primo luogo dall'imposizione della proprietà abitativa e ancora meno dall'imposizione del valore locativo. I principali motivi vanno ricercati nella qualità delle abitazioni in locazione, che contribuisce a soddisfare i locatori in una misura senza equivalenti in Europa, nella protezione legale dei locatori, che aiuta a mantenere basse le pigioni specialmente nelle abitazioni vecchie, nell'esiguità del territorio, che comporta prezzi de! terreno relativamente alti, nella densità di regolamentazioni in materia edilizia, nel costo delle transazioni immobiliari e nella percentuale elevata di popolazione straniera, che investe poco nel settore immobiliare. L'iniziativa comporterebbe un calo delle entrate di 400-500 milioni di franchi per la Confederazione e di 1-1,4 miliardi di franchi per i Cantoni. Tali diminuzioni non sono compatibili con gli obiettivi delle finanze pubbliche. Anche se l'iniziativa prevede importanti agevolazioni fiscali a favore dei proprietari, una serie di motivi le impedisce di esplicare efficacemente i suoi effetti.

Il suo campo d'applicazione si limita alle imposte sul reddito. Proprio le imposte sul reddito non si prestano tuttavia al perseguimento dì obiettivi extrafiscali, tanto meno quanto più le tariffe sono progressive. Con l'aumento della progressività, il privilegio fiscale (con lo stesso valore locativo) è più sostanziale, per i contribuenti che dispongono dei redditi più elevati. Al contrario, i provvedimenti proposti dall'iniziativa favoriscono meno i contribuenti con redditi modesti, sia in cifre assolute sia in percentuale. Se l'iniziativa fosse accettata, 10 Stato perderebbe la maggior parte delle sue entrate, provenienti proprio dalle persone per le quali la proprietà abitativa per uso proprio è ampiamente accessibile. I privilegi fiscali previsti dall'iniziativa comporterebbero probabilmente un aumento dei prezzi immobiliari a causa dell'aumento della domanda e andrebbero di conseguenza a vantaggio dei proprietär/ che non abitano nella propria abitazione. 11 promovimento dell'accesso alla proprietà abitativa conforme agli obiettivi dovrebbe invece andare proprio nel senso opposto.

Dal profilo sociopolitico, è auspicabile una vasta ripartizione della proprietà, in particolare della proprietà abitativa. La presente iniziativa è tuttavia poco adatta a raggiungere tale scopo e anche dal punto di vista economico non appare molto sensata. In considerazione delle sue evidenti lacune, bisogna quindi respingerla. Il diritto fiscale attuale incoraggia già l'acquisto e la proprietà di un'abitazione per uso proprio. Altri provvedimenti concernenti l'imposizione cantonale degli immobili sarebbero notevolmente più efficaci. Se è necessario procedere a correzioni, sarebbe opportuno intervenire nel diritto fiscale cantonale, come è stato confermato da un recente rapporto redatto da esperti.

Messaggio

I Parte generale II Origine dell'iniziativa III Tenore II 22 ottobre 1993, la Società svizzera dei proprietari fondiari (SSPF) ha depositato l'iniziativa popolare federale «abitazione in proprietà per tutti». L'iniziativa ha il tenore seguente:

I La Costituzione federale è completata come segue: Art. 34 octies (nuovo) Al fine di incentivare la promozione e favorire il mantenimento della proprietà abitativa per uso proprio, le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni vanno strutturate nel modo seguente: 1. I risparmi destinati all'acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio possono essere dedotti dal reddito. Modalità e calcolo di tale deduzione sono disciplinati dalla legislazione; 2. I mezzi della previdenza professionale come pure della previdenza personale vincolata, utilizzati per l'acquisto e il finanziamento della proprietà abitativa privata o cooperativa per uso proprio, sono soggetti ad agevolazioni fiscali; 3. Per alleviare l'onere finanziario iniziale, i valori locativi vanno ridotti per una durata di dieci anni a decorrere dal primo acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio; 4. I valori locativi devono esser determinati con moderazione tenendo conto del promovimento della costituzione di proprietà e della previdenza individuale. Occorre soprattutto tener conto del particolare carattere economico e giuridico dello sfruttamento dell'abitazione in proprietà; 5. Una volta fissati, i valori locativi possono essere modificati unicamente dopo un trapasso di proprietà. In caso di trapasso di proprietà per successione, l'adeguamento viene differito fin tanto che il coniuge superstite occupa l'abitazione. Qualora vengano intrapresi considerevoli investimenti comportanti una valorizzazione della proprietà, i valori locativi possono essere aumentati in misura proporzionale. In caso di acquisti sostitutivi vanno considerati i valori locativi precedenti.

II Le disposizioni transitorie della Costituzione federale sono completate come segue: Disposizioni transitorie art. 20 (nuovo} Gli aumenti dei valori locativi che dovrebbero entrare in vigore dopo l'approvazione dell'articolo 34octies da parte del popolo e dei Cantoni sono inefficaci per quanto siano in contraddizione con l'articolo 34octies.

112 Riuscita Con decisione del 6 luglio 1994, la Cancelleria federale ha constatato che l'iniziativa è formalmente riuscita con 154850 firme valide (FF 1994 III 705).

113 Validità L'iniziativa adempie le condizioni di validità dell'articolo 121 capoversi 3 e 4 della Costituzione federale (Cost.) e dell'articolo 75 della legge federale sui diritti politici (RS 161.1). Essa è presentata sotto forma di disegno elaborato e rispetta il principio dell'unità di materia. Deve quindi essere considerata valida ed essere sottoposta al voto del popolo e dei Cantoni.

114 Trattazione Dal momento che l'iniziativa è presentata sotto forma di progetto già elaborato, l'Assemblea federale deve decidere, entro quattro anni dalla data in cui è stata depositata, se l'approva o se la respinge (art. 27 cpv. 1 della legge sui rapporti fra i Consigli, LRC). Se aderiscono all'iniziativa, le Camere la sottopongono al voto del popolo e dei Cantoni con o senza raccomandazione di accettarla (art. 121 cpv. 6 Cost.; art. 27 cpv. 2 LRC). Se non aderiscono all'iniziativa, le Camere possono elaborare un proprio progetto o raccomandare di respingere l'iniziativa. In tal caso, sottopongono l'iniziativa e la loro proposta di rifiuto o il loro controprogetto al voto del popolo e dei Cantoni (art. 121 cpv. 6 Cost.; art. 27 cpv. 3 LRC). Se sono state depositate diverse iniziative sulla stessa materia costituzionale, le Camere trattano inizialmente, nel termine prescritto, la prima iniziativa depositata. In seguito trattano le altre iniziative nell'ordine in cui sono state presentate, ciascuna entro un anno dalla votazione popolare sull'ultima iniziativa trattata (art. 28 LRC). Di conseguenza, le Camere federali devono trattare l'iniziativa «per l'abolizione dell'imposta federale diretta», depositata il 3 agosto 1993 dall'Unione svizzera delle arti e mestieri prima di trattare la presente iniziativa.

115 Scopi e contenuto dell'iniziativa La Società svizzera dei proprietari fondiari chiede provvedimenti fiscali per incentivare la promozione dell'acquisto e favorire il mantenimento della proprietà abitativa per uso proprio. Contro l'imposizione del valore locativo vigente in Svizzera, sostiene in particolare che questa imposizione:

viola il principio dell'equità fiscale: solo chi usufruisce di una proprietà abitativa deve pagare un'imposta, mentre l'uso di altri beni (ad es. di automobili) non è imponibile;
colpisce un reddito che il proprietario percepisce solo sulla carta. L'acquisto di una casa o di un appartamento non comporta di fatto alcun reddito supplementare. L'uso della propria abitazione modifica unicamente le spese dell'economia domestica e non le sue entrate;

nuoce al promovimento dell'accesso alla proprietà: gli sgravi concessi dalla legge ai proprietari mediante la deduzione degli interessi passivi sono compensati interamente o parzialmente dal valore locativo e questo incide notevolmente soprattutto sugli acquirenti con redditi modesti, dal momento che l'aiuto fiscale iniziale necessario economicamente viene a mancare;
rende più difficile la costituzione del risparmio, così necessario all'economia; la regolamentazione vigente incita di fatto ad indebitarsi più del necessario;
erode la previdenza per la vecchiaia: l'imposizione massiccia del valore locativo e i suoi continui aumenti comportano un incremento del reddito superiore alle deduzioni possibili. Ne consegue una pressione alla vendita, in particolare per i pensionati il cui reddito ristagna (cfr. Der Berner Hauseigentümer, Zeitschrift des Hauseigentümer-Verbandes Bern und Umgebung, settembre 1994, p. 125-127). La SSPF rimprovera all'Amministrazione federale delle contribuzioni di spingere costantemente i Cantoni con una bassa imposizione del valore locativo ad aumentare le loro aliquote d'imposizione, facendone di conseguenza aumentare il valore medio e dando alla Confederazione l'opportunità di prendersela nuovamente con i Cantoni che hanno i valori locativi più bassi. Questa catena perversa può terminare solo quando tutti i Cantoni raggiungeranno le aliquote massime (cfr. lettera della SSPF ai proprietari fondiari, Der Schweizerische Hauseigentümer del 15.9.1993, p. 3). Per sua stessa ammissione, la SSPF ha depositato questa iniziativa perché il legislatore non ha dato seguito al mandato costituzionale impartito oltre vent'anni fa dall'articolo 34 sexies Cost., che obbliga la Confederazione a prendere provvedimenti volti a promuovere la costruzione di abitazioni, in particolare mediante la riduzione dei costi, e l'acquisto della proprietà abitativa per uso proprio. Secondo la SSPF, in Svizzera, il valore locativo è gravato da imposte

come in nessun altro luogo al mondo (cfr. rapporto dell'assemblea straordinaria dei delegati della SSPF, NZZ del 27.3.1992, p. 21), mentre non è più oggetto d'imposizione nella maggior parte dei Paesi (cfr. Der Berner Hauseigentümer, p. 125). Paesi corne gli Stati Uniti, la Gran Bretagna e la Francia dispongono già sin d'ora di una fiscalità in grado di promuovere la proprietà abitativa in misura molto più ampia di quanto non chieda l'iniziativa. In questi Paesi, il valore locativo non è sottoposto ad imposizione, pur essendo la deduzione degli interessi passivi comunque autorizzata (cfr. H.P. Gotte, direttore della SSPF, conferenza del 9.9.1993 a Lucerna, Der Schweizerische Hauseigentümer del 15.9.1993, p. 1). Non sorprende quindi che in Svizzera la percentuale delle abitazioni in proprietà, pari al 30 per cento rispetto al totale delle abitazioni, sia attualmente bassa come lo era vent'anni fa. La SSPF chiede quindi «una politica fiscale che renda nuovamente attrattivo per un locatario diventare proprietario e rimanerlo». Un trattamento fiscale vantaggioso delle abitazioni per uso proprio farebbe aumentare rapidamente la loro quota sul totale della produzione di abitazioni a oltre il 50 per cento. In caso di realizzazione dell'iniziativa, la percentuale delle abitazioni in proprietà aumenterebbe automaticamente (H. P. Gotte, p. 1). I cinque provvedimenti chiesti dall'iniziativa dovrebbero attenuare una «legislazione asociale» per pro-

teggere i proprietari anziani dalla perdita della loro abitazione e per facilitarne l'acquisto ai giovani (cfr. rapporto dell'assemblea straordinaria dei delegati della SSPF, p. 21). Gli autori dell'iniziativa riconoscono che essa si limita a provvedimenti fiscali, a causa soprattutto della necessità di rispettare il principio costituzionale dell'unità di materia, ma anche perché bisogna dare un impulso nella direzione giusta. Anche per le abitazioni in locazione un miglioramento continuo della qualità sarebbe auspicabile e necessario a lungo termine. Occorre quindi promuovere la proprietà abitativa senza pregiudicare il mercato delle locazioni. Inoltre, gli autori insistono sul fatto che l'iniziativa non impone alcun obbligo ai locatari o ai locatori e che quindi non è dirigistica. Al contrario, sarebbe conforme al mercato, irreprensibile dal profilo politico e nemmeno molto costosa. Favorirebbe inoltre uno spostamento del risparmio, dal momento che si investirebbe di più nel settore immobiliare e meno nei titoli. In particolare, porrebbe fine alla pratica malsana di contrarre nuovi debiti per tutti i lavori concernenti la casa allo scopo di compensare l'aumento del valore locativo con un incremento della deduzione degli interessi ipotecari. D'altro canto, la proprietà abitativa non può essere nascosta al fisco. In ultima analisi, l'iniziativa porterebbe allo Stato più vantaggi che spese, perché un aumento della percentuale di proprietari comporterebbe un incremento della costituzione di risparmi di cui l'economia ha bisogno e si tradurrebbe in un aumento della sostanza dichiarata al fisco e in una maggiore partecipazione dei proprietari alla vita pubblica (cfr. H.P. Gotte, p. 1; rapporto dell'assemblea straordinaria dei delegati della SSPF, p. 21).

12 Trattamento fiscale del proprietario di un'abitazione 121 Imposizione del valore locativo come reddito; deduzione degli interessi ipotecari, delle spese di manutenzione, d'esercizio e d'amministrazione 121.1 Valore locativo Secondo un principio sancito da tempo dal diritto fiscale svizzero, il valore locativo della casa o dell'appartamento abitato dal suo proprietario è imponibile. Come ha rilevato più volte il Tribunale federale, il valore locativo non costituisce un reddito fittizio ma un reddito vero e proprio, più precisamente un reddito in natura. Il proprietario che abita nella sua abitazione non percepisce in effetti un reddito in denaro. Per tale uso, gode tuttavia di una prestazione che ha un valore economico in denaro e che dovrebbe procurarsi alle condizioni di mercato se l'immobile non gli appartenesse (cfr. decisione del Tribunale federale del 19.2.1993, Archiv, vol. 63, p. 155, e i numerosi riferimenti alla relativa giurisprudenza e dottrina). Secondo la vigente legislazione fiscale, il proprietario può dedurre interamente tutte le spese relative alla sua abitazione (interessi ipotecari, spese di manutenzione, d'esercizio e d'amministrazione). Il locatario, invece, non può dedurre le sue spese di locazione. Sia i locatari sia i proprietari devono però preoccu-

parsi di avere un tetto sopra la testa: per tale motivo il diritto fiscale deve garantire la parità di trattamento tra gli uni e gli altri di fronte a questo bisogno vitale. Nel diritto fiscale, l'imposizione del valore locativo, da un lato, e la non deducibilità delle locazioni, dall'altro, adempiono questa funzione (cfr. p. 35 del rapporto" sottoposto al OFF nel giugno 1994 dalla commissione di esperti incaricata di esaminare la possibilità di provvedimenti fiscali per promuovere la politica abitativa e fondiaria, presieduta dal prof. dott. P. Locher dell'università di Berna e detta di seguito commissione Locher). Secondo dottrina e prassi, l'imposizione del valore locativo risponde alle esigenze fondamentali di un'imposizione del reddito razionale, equilibrata, equa e neutra (cfr. Zuppinger/Böckli/Locher/Reich, Steuerharmonisierung, Berna, 1984, p. 66) e la maggior parte delle pubblicazioni recenti condividono questa opinione. Il Parlamento ha espressamente confermato questa concezione di base nella legislazione sull'armonizzazione emanata il 14 dicembre 1994, quindi nella legge federale sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID), entrata in vigore il 1° gennaio 1993, e nella legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD), entrata in vigore il 1° gennaio 1995. Per l'imposta federale diretta, il valore locativo viene stabilito «tenendo conto delle condizioni locali usuali e dell'utilizzazione effettiva dell'abitazione al domicilio del contribuente», conformemente all'articolo 21 capoverso 2 LIFD. Ne risulta che il valore locativo dell'abitazione occupata dal suo proprietario è considerato come un reddito in natura che occorre stimare al valore di mercato, vale a dire in funzione della locazione che il contribuente dovrebbe pagare a terzi per l'abitazione in questione. L'affermazione degli autori dell'iniziativa, secondo cui l'imposizione del valore locativo violerebbe il principio dell'equità fiscale, non è quindi giustificata. In qualità di autorità di sorveglianza, l'Amministrazione federale delle contribuzioni deve controllare l'uniformità d'applicazione dell'imposta federale diretta da parte dei Cantoni e quindi anche l'osservanza del principio del valore di mercato. A tale scopo, effettua periodicamente rilevamenti sulla determinazione dei valori locativi nei Cantoni. Tali rilevamenti comprendono le pigioni

ottenute con la locazione di case unifamiliari e di appartamenti in proprietà e corrispondono pienamente al valore di mercato. In seguito, si confrontano queste pigioni con i valori locativi sui quali si basa la tassazione nel successivo periodo fiscale di oggetti simili adibiti ad uso proprio. Se sulla base di questi rilevamenti risulta che, in un determinato Cantone, i valori locativi previsti per la determinazione dell'imposta federale diretta sono nettamente inferiori al valore di mercato, l'Amministrazione federale delle contribuzioni deve esigere l'aumento del valore locativo determinante per l'imposta federale diretta. Secondo la prassi attuale, è questo il caso quando il valore locativo è inferiore al 70 per cento del valore di mercato.

" II rapporto può essere richiesto all'Ufficio centrale federale degli stampati e del materiale (UCFSM) a Berna.

Gli autori dell'iniziativa sostengono a torto che l'Amministrazione federale delle contribuzioni obbliga costantemente i Cantoni ad adeguare i valori locativi. Come detto, la Confederazione interviene solo se non è raggiunta la soglia del 70 per cento. Per appurare la situazione, non si fa riferimento a una media qualsiasi (ad esempio quella dei valori locativi di tutti i Cantoni) ma solo ai valori di mercato del Cantone interessato.

121.2 Deduzione degli interessi ipotecari e delle spese

di manutenzione, d'esercizio e d'amministrazione Secondo un altro principio del diritto fiscale svizzero, si possono dedurre gli interessi passivi, sia di natura privata sia commerciale, per determinare il reddito imponibile. Gli interessi ipotecari fanno parte degli interessi passivi. Sono inoltre deducibili le spese di manutenzione, d'esercizio e d'amministrazione, in applicazione del principio in vigore da diversi anni, che permette di dedurre come spese di manutenzione tutte le spese che conservano il valore dell'immobile. Al contrario, è sempre stata esclusa la deducibilità delle spese che ne aumentano il valore. La nozione di spese di manutenzione è stata ampliata dall'articolo 32 capoverso 2 LIFD che consente di dedurre, entro certi limiti, gli investimenti destinati al risparmio di energia e alla protezione dell'ambiente. La possibilità, istituita dal capoverso 3 del medesimo articolo, di dedurre le spese di cura di monumenti storici, sempre che i lavori effettuati siano intrapresi in virtù di disposizioni legali, d'intesa con le autorità o su loro ordine e non siano sussidiati, è invece del tutto nuova per l'imposta federale diretta. Secondo l'ordinanza del Consiglio federale del 24 agosto 1992 concernente la deduzione dei costi di immobili del patrimonio privato in materia d'imposta federale diretta (RS 642.116), il contribuente può scegliere per ogni periodo fiscale se intende far valere per l'imposta federale diretta la totalità delle sue spese di manutenzione o la deduzione forfettaria. La deduzione delle spese di manutenzione effettive è quindi garantita in ogni caso.

121.3 Regolamentazioni dei Cantoni

Conformemente alla concezione generale del diritto fiscale svizzero, tutti i Cantoni sommano il valore locativo al reddito, pur procedendo in parte su basi diverse e con metodi di calcolo differenti. Parimenti, consentono di dedurre tutti gli interessi ipotecari e le spese di manutenzione. La legge sull'armonizzazione delle imposte dirette (LAID) mantiene questa regolamentazione. In qualità di legge quadro, non disciplina alcun dettaglio e le regole determinanti sono redatte in modo molto più conciso che nella LIFD. Ciò nonostante, l'articolo 7 enuncia il principio dell'imposizione del valore locativo, definendo imponibile il «reddito della sostanza compresa l'utilizzazione a scopo personale di fondi». La LAID non precisa però l'importo del valore locativo, in particolare non dichiara espressamente determinante, al contrario

dell'articolo 16 capoverso 2 LIFO, il valore di mercato. La deducibilità delle spese di locazione è esclusa (art. 9 LAID). Il proprietario può peraltro dedurre gli interessi ipotecari a titoli di interessi passivi, come pure le spese di manutenzione a titolo di spese per il conseguimento del reddito (art. 1 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a LAID). I principi sono quindi esattamente gli stessi della LIFD; il legislatore cantonale mantiene tuttavia un importante margine di manovra nella determinazione del valore locativo imponibile.

122 Imposizione dell'immobile come elemento della sostanza

Dal 1959, l'imposta federale diretta non è può riscossa sulla sostanza delle persone fisiche e, di conseguenza, sul loro patrimonio immobiliare. In compenso, tutti i Cantoni riscuotono un'imposta complementare sulla sostanza, che grava anche sulla sostanza immobiliare. La LIFD e la LAID non apportano cambiamenti in proposito, dal momento che affidano ai Cantoni la competenza esclusiva d'imposizione della sostanza fondiaria delle persone fisiche.

123 Imposta immobiliare

In vari Cantoni è riscossa un'imposta immobiliare, oltre all'imposta sulla sostanza. Quest'imposta è prelevata in parte dai Cantoni e in parte dai Comuni, molto raramente da entrambi, sui fondi situati sul loro territorio. La Confederazione non applica quest'imposta. Contrariamente all'imposta sulla sostanza, l'imposta immobiliare (in qualità di imposta reale pura) è calcolata sul valore totale dell'immobile; non si tiene conto dei debiti che gravano su di esso. L'imposta immobiliare è proporzionale in tutti i Cantoni. Le aliquote sono comprese tra lo 0,3 e il 3 per mille del valore fiscale dell'immobile. Il rapporto della commissione Locher raccomanda l'abolizione di quest'imposta per le residenze principali, dal momento che un'imposta reale come questa non consente di dedurre i debiti, generalmente elevati, che il nuovo proprietario ha contratto per acquistare la sua abitazione (cfr. rapporto Locher, p. 103).

124 Imposta sugli utili da sostanza immobiliare (sul maggior

valore immobiliare) e imposta sul trapasso di proprietà La Confederazione sottopone ad imposta unicamente gli utili derivanti dal commercio immobiliare, da un lato (art. 16 cpv. 1 LIFD), e, dall'altro, gli utili conseguiti mediante alienazione a titolo d'attività indipendente di immobili, i quali costituiscono quindi la cosiddetta sostanza commerciale (art. 18 cpv. 2 LIFD). Sono esonerati i guadagni immobiliari ottenuti mediante la vendita di fondi che fanno parte della sostanza privata (art. 16 cpv. 3 LIFD). I Cantoni sottopongono invece ad imposta tutti gli utili fondiari, sia che provengano dalla sostanza privata sia che provengano da quella commerciale. L'imposizione prevista dalla legislazione vigente sarà prescritta anche in futuro

dalla LAID. Il tipo d'imposizione è disciplinato in modo diverso a seconda dei Cantoni: una piccola maggioranza di essi applica il sistema dualistico (sistema sangallese), mentre la minoranza segue il sistema monistico (sistema zurighese). In entrambi i sistemi, gli utili sugli immobili della sostanza privata sono gravati da un'imposta separata sul maggior valore immobiliare. La differenza si riscontra negli immobili commerciali: mentre i Cantoni monistici prevedono un'imposta sul maggior valore immobiliare per gli utili conseguiti su immobili commerciali, concepita come imposta speciale, i Cantoni dualistici applicano in questo caso l'imposta ordinaria sul reddito o l'imposta sugli utili. Il rapporto Locher sostiene l'introduzione di un'imposta di tipo monistico sul maggior valore immobiliare (cfr. rapporto Locher, p. 140). Oltre all'imposta sul maggior valore immobiliare, tutti i Cantoni riscuotono un'imposta sul trapasso di proprietà (ma non la Confederazione). Queste imposte gravano sul trapasso di proprietà in quanto tale, senza tener conto di un eventuale utile conseguito sul fondo. Le imposte sul trapasso di proprietà sono molto diverse da un Cantone all'altro e vanno dalle semplici tasse alle imposte vere e proprie. Le aliquote variano tra lo 0,1 e il 4 per cento. La base di calcolo si fonda in generale sul prezzo d'acquisto o sull'importo del trapasso di proprietà.

125 Sguardo ai privilegi fiscali accordati dal diritto attuale

al proprietario di un'abitazione Sulla base del diritto attuale, il proprietario di un'abitazione beneficia già di numerosi vantaggi fiscali anche se il valore locativo gli viene imposto come reddito. In effetti, può dedurre interamente gli interessi ipotecari dal suo reddito e far valere le spese di manutenzione, d'esercizio e d'amministrazione. Grazie alla deduzione illimitata degli interessi ipotecari, secondo il grado di finanziamento proprio il proprietario di un'abitazione può presentare per un certo periodo, soprattutto nei primi anni che seguono l'acquisto della sua abitazione, un conto immobiliare negativo dal profilo fiscale, il che costituisce indubbiamente un incoraggiamento efficace all'acquisto di una proprietà abitativa. Con il sistema di tassazione annuale postnumerando, questo effetto esplicherebbe ancora più rapidamente i suoi effetti. Per quanto concerne il valore locativo, occorre osservare che l'imposta sul reddito colpisce unicamente il rendimento della parte del prezzo d'acquisto finanziata con fondi propri. Il rendimento della parte relativa alla sostanza è sottoposto precedentemente all'imposizione ordinaria. Il valore locativo, che sostituisce il provento precedente, è tuttavia inferiore sino al 30 per cento al valore di mercato nella metà dei Cantoni e a livello federale e ancor più negli altri Cantoni. L'imposizione attuale del valore locativo è quindi effettivamente moderata e contribuisce a incoraggiare l'acquisto di abitazioni in proprietà (cfr. rapporto Locher, in particolare p. 39 segg.). Nella legge sull'imposta federale diretta è stata introdotta una deduzione per sottoutilizzazione (art. 21 cpv. 2 LIFD). Il proprietario di un'abitazione (casa

o appartamento) diventata troppo grande per lui, ad esempio dopo la partenza dei figli, può chiedere una riduzione del valore locativo corrispondente alla riduzione dell'utilizzazione della sua abitazione. Anche per le imposte cantonali sulla sostanza, l'acquirente di un immobile beneficia di un vantaggio fiscale. Dal momento che il prezzo d'acquisto è solitamente più elevato del valore imponibile che i Cantoni fissano secondo le proprie regole ma sempre con grande moderazione, la sostanza imponibile del nuovo proprietario diminuisce di regola in modo considerevole con l'acquisto dell'immobile. Abbiamo già rilevato che la nozione di spese di manutenzione deducibili è stata ampliata nella nuova legislazione della LAID e della LIFD e si estende ora alle spese per il risparmio energetico, la protezione dell'ambiente e la cura di monumenti storici. Infine, un altro sgravio fiscale a favore dei proprietari di abitazioni è stato introdotto a livello d'imposta sul maggior valore immobiliare. La LAID, entrata in vigore il 1° gennaio 1993, prescrive in effetti che il legislatore cantonale - al termine del periodo d'adeguamento di otto anni previsto dalla legge - deve statuire che l'imposizione è differita in caso di alienazione di un'abitazione che ha servito all'uso personale e d'acquisto di un'abitazione sostitutiva in Svizzera (art. 12 cpv. 3 lett. e LAID).

13 Provvedimenti attuali di promovimento dell'acquisto e di mantenimento della proprietà abitativa per uso proprio 131 Nell'ambito della previdenza professionale (2° pilastro) 131.1 Scopo e contenuto Dal 1987, tutti i contributi (del datore di lavoro, del lavoratore e degli indipendenti) sono totalmente deducibili dalle imposte. Inoltre, le prestazioni del secondo pilastro beneficiano di un trattamento fiscale privilegiato. Il 1° gennaio 1995 sono entrate in vigore le disposizioni sulla promozione della proprietà d'abitazioni mediante i fondi della previdenza professionale. La base legale è costituita dalla legge federale del 17 dicembre 1993 sulla promozione della proprietà d'abitazioni mediante i fondi della previdenza professionale (che modifica la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità [LPP] e gli articoli 331 d e 331e del Codice delle obbligazioni) come pure dall'omonima ordinanza del 3 ottobre 1994 (OPPA). Dal 1° gennaio scorso, la persona assicurata può ottenere il versamento anticipato dell'avere di previdenza risparmiato nell'ambito del secondo pilastro o costituire in pegno la totalità o parte di questo avere o il diritto alle future prestazioni di previdenza. La persona assicurata può utilizzare questi fondi per acquistare un'abitazione'per uso proprio, il che significa che deve fruire di questa abitazione al suo domicilio o al suo luogo di soggiorno abituale. Questi fondi possono essere destinati all'acquisto o alla costruzione di un'abitazione, all'acquisto di partecipazioni alla proprietà (segnatamente mediante l'acquisto di parti di una cooperativa di costruzione di abitazioni) e al rimborso di prestiti ipotecari che gravano sull'abitazione.

Le prestazioni di libero passaggio della persona assicurata costituiscono la base e la misura per il prelievo anticipato. Vi sono tuttavia restrizioni a livello d'importo: si può chiedere solo un importo pari al massimo alla prestazione di libero passaggio al momento della domanda (limitazione relativa). L'assicurato di oltre 50 anni può prelevare al massimo la prestazione di libero passaggio a cui avrebbe avuto diritto all'età di 50 anni oppure la metà della prestazione di libero passaggio a cui avrebbe diritto al momento del prelievo (limitazione assoluta). Devono essere prelevati almeno 20 000 franchi ed è possibile chiedere un prelievo anticipato solo ogni cinque anni. Chi ottiene un versamento anticipato, deve attendersi una riduzione delle prestazioni di previdenza, che dipende dalle basi attuariali del suo istituto di previdenza. In caso di costituzione in pegno dell'avere di previdenza, si calcola la prestazione di libero passaggio come per il prelievo anticipato. Le limitazioni relative e assolute sono invariate. La costituzione in pegno non comporta tuttavia riduzioni delle prestazioni, fintanto che la persona assicurata rispetta le condizioni del contratto di pegno e che il pegno non è realizzato. Quando invece è costituito in pegno il diritto alle prestazioni future, la costituzione in pegno diventa effettiva quando scade la prestazione di previdenza (ad es. la rendita di vecchiaia).

131.2 Conseguenze fiscali del prelievo anticipato L'avere di previdenza prelevato in anticipo è immediatamente imponibile separatamente dal resto del reddito: è gravato da un'imposta annuale completa nel quadro dell'imposizione ordinaria o, se il beneficiario è domiciliato all'estero (frontaliere), nell'ambito dell'imposizione alla fonte. Per l'imposizione ordinaria, l'imposta federale diretta è calcolata sulla prestazione in capitale a un quinto delle tariffe ordinarie di cui all'articolo 36 LIFD e risulta quindi molto modesta anche con elevate prestazioni in capitale. Principi analoghi si applicano per le imposte cantonali. Il rimborso obbligatorio o facoltativo del prelievo anticipato - per i motivi enunciati nella legge (art. 30d cpv, 1 LPP) - da diritto all'assicurato al rimborso senza interessi delle imposte che ha pagato alla Confederazione, al Cantone e al Comune. Di conseguenza, è esclusa la deduzione dal reddito imponibile del capitale rimborsato.

132 Nell'ambito della previdenza individuale vincolata (3° pilastro) Dopo l'introduzione della previdenza individuale vincolata (3° pilastro) nel 1987, i contributi sono interamente deducibili per le imposte sul reddito della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni. Dal 1990, è inoltre possibile utilizzare i fondi (risparmiati a condizioni fiscali privilegiate) per acquistare o ammortizzare la proprietà abitativa.

Nel 1995, gli importi massimi autorizzati per la deduzione dei contributi al terzo pilastro ammontano a 5587 franchi per i contribuenti affiliati a una cassa pensioni e a 27 936 franchi per i contribuenti non affiliati a una cassa pensioni. I contribuenti coniugati che esercitano entrambi un'attività lucrativa hanno diritto a questa deduzione anche se la fa valere pure l'altro coniuge. È quindi possibile risparmiare questi fondi a condizioni fiscali privilegiate, allo scopo di acquistare un'abitazione. Se prelevati, soggiacciono alla stessa imposizione vantaggiosa che si applica ai fondi del secondo pilastro. L'OPPA del 3 ottobre 1994 pone la promozione della proprietà di abitazioni nell'ambito del terzo pilastro sullo stesso piano di quella del secondo pilastro a partire dal 1° gennaio 1995. L'utilizzazione dei capitali del terzo pilastro osserva gli stessi principi validi per i fondi del secondo pilastro. La persona assicurata in questo pilastro può quindi prelevare il capitale risparmiato per acquistare la sua abitazione e/o per costituirlo in pegno. Inoltre, è ora possibile utilizzare questo capitale per acquistare partecipazioni alla proprietà dell'abitazione. Mentre in precedenza era possibile prelevare il capitale di principio una sola volta, ora è possibile prelevarlo anticipatamente ogni cinque anni.

14 Proporzione delle abitazioni in proprietà 141 In Svizzera Secondo le ultime cifre disponibili (1990), la proporzione delle abitazioni in proprietà in Svizzera si aggira attorno al 31 per cento. Le residenze secondarie non sono considerate in questo calcolo. Questo valore è relativamente basso nel raffronto internazionale, se si pensa che in numerosi Paesi europei si supera il 60 per cento. La proporzione della abitazioni in proprietà si è modificata nel corso degli anni, passando da circa il 37 per cento nel 1950 al 28,1 per cento nel 1970, per poi risalire al 29,9 per cento nel 1980 sino al 31,3 per cento nel 1990. Queste cifre rappresentano la media svizzera e non indicano le differenze tra i Cantoni. Gli scarti sono tuttavia importanti, addirittura più importanti di quelli tra la media svizzera e i Paesi esteri. La proporzione delle abitazioni in proprietà raggiunge ad esempio solo 1' 11 per cento nel Cantone di Basilea-Città e il 14 per cento nel Cantone di Ginevra, mentre ammonta al 59 per cento in Vallese e al 55 per cento nell'Appenzello Interno. Queste differenze sono dovute a diversi fattori, come lo sviluppo della proprietà per piani, la parte di popolazione agricola, i prezzi dei terreni, la struttura economica e la densità di popolazione. I Cantoni in cui il prezzo del terreno è più elevato registrano la proporzione minore di abitazioni in proprietà.

142 All'estero Nei Paesi vicini di livello comparabile, la proporzione delle abitazioni in proprietà è notevolmente più elevata che in Svizzera. Essa ammonta ad esempio al 66 per cento in Gran Bretagna, al 61 per cento in Belgio, al 55 per cento in

Austria, al 54 per cento in Francia, al 51 per cento in Danimarca, al 43 per cento nei Paesi Bassi, al 39 per cento in Svezia e al 37 per cento in Germania. Le ragioni per cui la Svizzera conta un numero relativamente basso di abitazioni in proprietà sono indicate nei numeri 141, 213.1 e 213.2 del presente messaggio.

15 Trattamento fiscale della proprietà abitativa all'estero

Imposta sul reddito Valore locativo e interessi ipotecari La Svizzera non è certo l'unico Paese a sottoporre il valore locativo ad un'imposta. In effetti, anche Belgio, Danimarca, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi e Spagna applicano questo sistema. Tra di essi, solo Danimarca, Norvegia e Paesi Bassi consentono, come la Svizzera, la deduzione illimitata degli interessi ipotecari dal reddito imponibile. Negli altri quattro Paesi, essi sono invece deducibili solo in misura limitata nonostante che il valore locativo sia imponibile. La Spagna limita questa deduzione a un milione di pesetas l'anno, l'Italia al 27 per cento degli interessi ipotecari ma al massimo a sette milioni di lire. In Belgio sono deducibili gli interessi relativi al capitale di terzi fino a 2,2 milioni di franchi belgi, con un aumento di questo limite dal 5 al 20 per cento a seconda del numero di figli a carico. La deduzione decresce in funzione della durata della proprietà. Non sono ammesse deduzioni dopo il dodicesimo anno. Nel Lussemburgo è concessa una deduzione regressiva (tra i 60 000 e i 30 000 FL) secondo la durata della proprietà; sono previsti aumenti in funzione del numero di figli. Di tutti i Paesi che non applicano l'imposizione del valore locativo, nessuno di essi consente la deduzione integrale degli interessi ipotecari. La Francia accorda ad esempio, secondo la data dell'acquisto e la situazione reddituale, una deduzione da O a 40 000 franchi francesi (a cui si aggiunge una deduzione calcolata secondo il numero di figli) per i cinque anni che fanno seguito all'acquisto dell'abitazione. In Gran Bretagna, gli interesse relativi alla parte del debito ipotecario che non supera le 30 000 sterline sono deducibili nella misura del 20 per cento. La Germania accorda durante l'anno d'acquisto e nei due anni seguenti una deduzione degli interessi ipotecari, limitata a 12 000 marchi l'anno ma aumentata di 1000 marchi per figlio.

Imposta sulla sostanza Come i Cantoni svizzeri, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Spagna e Svezia riscuotono un'imposta sulla sostanza, la cui aliquota può ammontare sino al 2,5 per cento a seconda del Paese. Austria (dal 1994), Belgio, Giappone, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo e Stati Uniti non riscuotono imposte sulla sostanza.

Imposta immobiliare Diversi Paesi tra cui Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Spagna e Svezia riscuotono un'imposta immobiliare, oltre all'imposta sulla sostanza. Austria, Stati Uniti, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Italia, Giappone e Portogallo riscuotono invece unicamente un'imposta immobiliare. Tale imposta si basa il più delle volte sul valore venale della proprietà ed è prelevata secondo aliquote fissate dalle collettività locali. Secondo le indicazioni disponibili, le aliquote variano tra lo 0,3 e il 3,5 per cento. In alcuni Paesi, la base per l'imposizione è costituita dal valore locativo, dal valore reddituale o dalla superficie dell'abitazione.

Imposta sul maggior valore immobiliare Tutti i Paesi dell'OCSE applicano un'imposta sul maggior valore immobiliare, sia mediante un'imposta speciale sia mediante l'imposta sul reddito. Ciò nonostante, solo Giappone, Grecia, Portogallo, Spagna e Svezia applicano un'imposta sul maggior valore immobiliare conseguito mediante alienazione della proprietà abitativa per uso proprio. Portogallo e Spagna non applicano un'imposta su questi utili, nella misura in cui siano reinvestiti nell'arco di due anni in un'altra proprietà destinata al medesimo uso.

Tassa sul trapasso di proprietà Tutti i Paesi dell'OCSE, esclusi gli Stati Uniti e la Nuova Zelanda, riscuotono tasse sul trapasso di proprietà. Le aliquote oscillano tra l'I e il 12,5 per cento. La base di calcolo è costituita in genere dal valore venale.

Onere fiscale globale A causa del numero e della diversità delle imposte e delle tasse riscosse sulla proprietà fondiaria, le regolamentazioni fiscali forniscono spesso indicazioni insufficienti per quanto riguarda l'onere fiscale effettivo. L'OCSE ha di recente pubblicato uno studio intitolato «Fiscalité et épargne des ménages», nel quale ha esaminato l'influenza della fiscalità sulla scelta tra i diversi strumenti di risparmio (depositi bancari, prestiti dello Stato, acquisto diretto di azioni, cassa pensioni, proprietà abitativa per uso proprio). Il metodo utilizzato per calcolare le aliquote d'imposizione di questi diversi strumenti si riferisce ai lavori di King e Fullerton. Questo approccio è basato sul calcolo delle aliquote marginali d'imposizione tenuto conto, da un lato, delle imposte sul reddito, sulla sostanza, sul maggior valore immobiliare e dell'imposta immobiliare e, d'altro lato, della deducibilità degli interessi e degli investimenti, della durata probabile dell'investimento e dell'inflazione. Calcolate su questa base, le aliquote d'imposizione che gravano sul risparmio investito in una proprietà abitativa per uso proprio sono le seguenti, nei diversi Paesi dell'OCSE, per un risparmiatore che dispone di un reddito medio e ha finanziato questo investimento nella misura del 75 per cento mediante prestiti:

Tabella 1

Onere fiscale derivante da un'abitazione utilizzata da un proprietario con reddito medio

Paese Aliquota d'imposizione Proporzione dì proin per cento prietà abitative in per cento

Svezia 46,5 39 Austria 41,0 55 Danimarca 40,2 51 Grecia 37,9 40 Spagna 33,4 69 Paesi Bassi 32,3 .43 Portogallo 22,2 65 Svizzera 19,3 31 Francia 14,6 54 Belgio 14,2 61 Germania 14,0 37 Norvegia 11,6 78 Irlanda 11,4 68 USA 8,1 64 Finlandia 5,1 67 Italia 3,9 59 Gran Bretagna 2,4 66 Fonti: OCSE, Fiscalité et épargne, Parigi 1994. Ufficio federale di statistica, Annuario statistico della Svizzera 1994 e 1995, Berna 1994 e 1995. Institut für Städtebau, Wohnungswirtschaft und Bausparen, Bonn.

Sulla base di questi risultati, si può affermare che l'onere fiscale che grava sulla proprietà abitativa in Svizzera si situa a un livello medio rispetto all'estero. L'onere fiscale non consente tuttavia di trarre conclusioni inequivocabili sulla percentuale di abitazioni in proprietà. Diversi Paesi, come Stati Uniti, Finlandia, Gran Bretagna e Italia in cui l'aliquota d'imposizione è bassa registrano effettivamente percentuali più elevate di proprietà abitative ma, d'altro lato, anche Paesi che applicano aliquote d'imposizione molto più alte della Svizzera segnalano percentuali di abitazioni in proprietà maggiori che da noi.

Tabella 2

Confronto internazionale del trattamento fiscale delle proprietà abitative per uso proprio (residenza principale), situazione 1993

Paese Imposi- Deduzione Imposta Impo- Imposta Utili da Tasse sul zione del degli sulla sta im- sul maggior sostanza trapasso valore interessi sostanza mobi- valore immobiliare di prolocativo ipotecarì liare immobiliare non sotto- prietà posti all'imposta sul reddito Austria X3> x sino a X -4) X fine 1993 Belgio X X« - - - - X Danimarca X X X X -6) - X Francia X » _X X -6) X Irlanda X« _ X -6) X Italia X X» X -6) X Giappone - X« - X X - X Lussemburgo X X5> X X -6) - X Norvegia X X X X - -9) X Paesi Bassi X X X X - - X Portogallo - X» - X - _7) X Gran Bretagna -_ X« - X - - X Svezia X5> X X - Svizzera X X X X -7) X

'' Gli interessi ipotecari sono deducibili sino a un massimo di 12 000 DM l'anno nel- l'anno di costruzione e nei due anni seguenti. > L'imposizione ha luogo solo se la proprietà degli attivi in questione è durata meno di due anni. 3) La metà degli interessi versati per la residenza principale è deducibile nel quadro di una deduzione globale per il risparmio (al massimo 40000 Schilling l'anno). 4) L'imposizione ha luogo solo se la proprietà degli attivi è durata meno di 11 anni. 5) Con riserva di limiti massimi. 6) Esenzione solo per la residenza principale. > Nessuna imposizione in caso di reinvestimento entro due anni. > Esenzione solo se il proprietario ha occupato l'abitazione negli ultimi due anni. "Esenzione solo se il proprietario ha occupato l'abitazione durante uno degli ultimi due anni. io) Per le proprietà abitative con una superficie superiore a 200 m 2 . Fonte: OCSE, Fiscalité et épargne des ménages, Parigi 1994.

16 Risultati del confronto internazionale È esatto affermare che la percentuale delle abitazioni in proprietà è poco elevata in Svizzera rispetto all'estero. La Svizzera non è pero certamente l'unico Paese che impone il valore locativo, dal momento che la metà dei Paesi dell'UE fa lo stesso. Inoltre, non è vero che i Paesi che impongono il valore locativo

accordano generose deduzioni degli interessi ipotecari. Al contrario, questa deduzione è in generale limitata nell'importo e il più delle volte solo a qualche anno dopo l'acquisto dell'abitazione. Vi sono addirittura Paesi che impongono il valore locativo e limitano la deduzione degli interessi ipotecari. Inoltre, si constata che l'onere fiscale che grava sulle abitazioni in Svizzera non è affatto superiore alla media, proprio per i redditi medi. Infine, occorre rilevare che questo confronto non tiene conto dei provvedimenti d'incoraggiamento indiretti che il nostro Paese applica in particolare nel quadro della previdenza professionale e della previdenza individuale vincolata.

2 Parte speciale 21 Valutazione dell'iniziativa 211 Valutazione giuridica 211.1 In generale; obiettivi extrafiscali Per quanto concerne gli obiettivi extrafiscali nella legislazione fiscale, ci siamo già espressi nei dettagli nel messaggio sull'armonizzazione fiscale pubblicato il 25 maggio 1983 (FF 1983, p. l segg., n. 145), affermando quanto segue: Le imposte sono contributi di diritto pubblico dovute a titolo incondizionale, riscosse, in quanto imposte dirette, secondo il principio della capacità economica dei contribuenti. La loro funzione primaria è quella di garantire le entrate necessarie agli enti pubblici. Le finalità extrafiscali, ove fossero privilegiate fiscalmente, possono arrecare pregiudizio al principio dell'imposizione secondo la capacità economica e quindi al postulato dell'equità fiscale. Gli sforzi intesi a conseguire finalità extrafiscali nella legislazione sull'armonizzazione presuppongono che il legislatore federale abbia parimenti ed espressamente competenza di concedere agevolazioni fiscali per talune finalità promosse dallo Stato. Occorre un fondamento costituzionale esplicito poiché, in mancanza del medesimo, inuguaglianze fiscali ordinariamente vincolate a provvedimenti fiscali volti verso finalità extrafiscali non sono giustificate. (...) Per concludere facciamo osservare che il perseguimento di finalità extrafiscali in leggi tributarie deve sempre fondarsi su un'esplicita autorizzazione costituzionale affinchè siano giustificate le inuguaglianze di trattamento che esse fanno sorgere tra i diversi contribuenti. A prescindere da questo fatto, tutte le agevolazioni fiscali conducono a un indebolimento della sostanza fiscale talché presto o tardi si deve necessariamente cercare un compenso di tali perdite mediante un aumento delle tariffe. Inoltre, il sistema fiscale non dovrebbe essere gravato da una molteplicità di finalità extrafiscali se non si vuole pregiudicare la sua trasparenza e se si vuoi sapere quali contribuenti beneficiano di tali provvedimenti di incoraggiamento. I sussidi assegnati per il tramite d'agevolazioni fiscali sono spesso privi di orientamento ben definito e seguono il «principio dell'innaffiatoio». Infine, le amministrazioni fiscali non sono dotate dei mezzi necessari per la realizzazione di qualsiasi misura di promovimento che miri a finalità extrafiscali. Siamo del parere che bisogna

sempre tener presente queste implicazioni quando il fisco è invitato a promuovere la realizzazione di finalità extrafiscali.

Queste considerazioni rimangono del tutto attuali (cfr. P. Saurer, Die Besteuerung der Eigenmiete, Mitteilungsblatt für Konjunkturfragen 1990, n. 4, p. 13 seg.).

211.2 Privilegio fiscale in caso di risparmio e utilizzazione

di fondi del secondo e terzo pilastro per il promovimento della proprietà abitativa

È vero che la relativa legislazione federale (LIFD; LAID) non contempla una deduzione corrispondente alla nozione di «risparmi destinati all'acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio», per i quali l'iniziativa chiede la deducibilità (cfr. iniziativa, art. 34 octies Cost. n. 1). Questa osservazione vale tuttavia solo per la nozione di risparmi. In effetti, la legislazione svizzera prevede un sistema ben strutturato di sgravi fiscali per il risparmio destinato alla costruzione. Dal 1990 (cfr. n. 132), è in effetti possibile prelevare anticipatamente i fondi risparmiati nell'ambito della previdenza individuale vincolata (3° pilastro), senza che si sia verificato un caso di previdenza (vecchiaia, decesso, invalidità), proprio per acquistare o ammortizzare la propria abitazione beneficiando di agevolazioni fiscali. Dal 1995, il prelievo anticipato non è più limitato a un versamento unico ma a un versamento ogni cinque anni. Va aggiunta la possibilità presentata nel numero 131 di utilizzare, usufruendo di agevolazioni fiscali, i fondi risparmiati nell'ambito della previdenza professionale (2° pilastro) per acquistare o ammortizzare la propria abitazione. I fondi risparmiati nell'ambito del secondo pilastro possono essere utilizzati per acquistare la propria abitazione sino all'importo della prestazione di libero passaggio disponibile all'età di 50 anni o sino alla metà della prestazione di libero passaggio. I fondi risparmiati allo scopo di acquistare una proprietà abitativa nel quadro della previdenza professionale e della previdenza individuale vincolata non solo beneficiano già sin d'ora di sgravi fiscali ma sono addirittura quasi interamente esenti da imposte. In effetti, i contributi destinati alla costituzione di questi fondi sono interamente deducibili dal reddito imponibile, sia a livello federale, sia a livello cantonale e comunale, e riducono quindi la progressione. Inoltre, questi fondi e il loro rendimento sono interamente esenti da imposte per tutta la durata del risparmio, sia a livello federale sia nei Cantoni e nei Comuni. Solo al momento del loro versamento essi sono sottoposti all'imposta. Per l'imposta federale diretta, i fondi versati sono imposti separatamente e gravati

da un'imposta annuale. Questa imposta separata dal resto del reddito comporta già di per sé un'importante riduzione della progressione. Inoltre, l'imposta annuale è calcolata a un quinto delle tariffe ordinarie. Per l'imposta federale diretta, l'assicurato coniugato che preleva un capitale di 100 000 franchi deve pagare solo 656 franchi d'imposta; se ne preleva 50000 l'imposta è di soli 98 franchi. Aliquote d'imposizione analoghe si applicano anche quando l'imposta federale diretta è prelevata alla fonte (cfr. n. 131.2). Per quanto concerne le normative fiscali cantonali, il legislatore cantonale è autorizzato dalla Costituzione a fissare liberamente le sue tariffe (art. 42quinquies cpv. 2 Cost.). Nondimeno, l'articolo 11 capoverso 3 LAID gli prescrive d'imporre separatamente queste prestazioni di previdenza dal resto del reddito. L'esigenza dell'iniziativa (art. 34 octies Cost. n. 1) secondo cui i risparmi destinati all'acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio devono potere es-

sere dedotti dal reddito imponibile è quindi già ampiamente soddisfatta. Dall'inizio del 1995, lo stesso vale in linea di massima anche per il numero 2 del nuovo articolo costituzionale proposto (agevolazioni fiscali per i mezzi della previdenza professionale come pure della previdenza personale vincolata, utilizzati per l'acquisto e il finanziamento della proprietà abitativa privata o cooperativa per uso proprio). Non si giustificano quindi provvedimenti supplementari a favore del risparmio destinato all'abitazione. Per tale motivo, anche la commissione Locher respinge l'introduzione di nuovi privilegi a favore del risparmio destinato all'abitazione, facendo in particolare notare che questi privilegi supplementari andrebbero a vantaggio di un numero ristretto di contribuenti, vale a dire di coloro che hanno già sfruttato le generose possibilità attuali offerte dalla previdenza professionale e dalla previdenza individuale vincolata (cfr. rapporto Locher, in particolare p. 70/71).

211.3 Imposizione del valore locativo; soppressione del legame

con il valore di mercato; uguaglianza dei diritti Per quanto concerne l'imposizione del valore locativo, l'iniziativa chiede tre facilitazioni:

ridurre il valore locativo nei dieci anni a decorrere dal primo acquisto (art. 34 octies n.. 3) per alleviare l'onere finanziario iniziale;
determinare con moderazione il valore locativo (art. 34 octies n. 4);
rinunciare ad adeguare il valore locativo fissato sino al prossimo trapasso di proprietà (art. 34octies n. 5). È stato dimostrato che il legame tra il valore locativo e il valore di mercato è necessario nel sistema attuale per garantire la parità d'imposizione tra i proprietari, ma soprattutto tra i proprietari e i locatari (cfr. n. 121.1). Più il valore locativo diverge dal valore di mercato, più il conflitto con il principio dell'uguaglianza dei diritti sancito dall'articolo 4 Cost. diventa manifesto. Il Tribunale federale ha stabilito che una differenza del 30 per cento è tollerabile «senza violare l'articolo 4 Cost.», tenuto conto del fatto che il proprietario non può disporre della sua sostanza con la stessa facilità del locatario (DTF 116 la 325). Per quanto concerne l'esigenza di fissare il valore locativo con moderazione, l'iniziativa sfonda una porta aperta. Già attualmente, l'Amministrazione federale delle contribuzioni interviene nell'ambito dell'imposta federale diretta solo quando i Cantoni superano il loro margine d'apprezzamento. Questo margine d'apprezzamento del 30 per cento al di sotto del valore di mercato, affermatosi nella prassi e confermato dalla giurisprudenza del Tribunale federale, consente d'imporre il valore locativo ad aliquote moderate. Per le imposte cantonali, il margine d'apprezzamento è uguale, conformemente a questa giurisprudenza. Alla luce della giurisprudenza del Tribunale federale, bisogna quindi respingere ogni riduzione del valore locativo al di sotto del 70 per cento del valore di mercato, sia per le abitazioni acquistate di recente sia per quelle acquistate da tempo. In caso contrario non sarebbe più garantita un'imposizione equa rispetto ai locatari, che non possono dedurre la pigione dal loro reddito imponibile.

La stessa conclusione è ancora più pertinente per la proposta di non adeguare il valore locativo sino al prossimo trapasso di proprietà. Lo scopo di questa richiesta di congelare il valore locativo è evidentemente quello di evitare qualsiasi rialzo di questo valore per tutta la vita del proprietario e, se è il caso, anche del coniuge superstite. Se il prezzo dei terreni e delle locazioni continua ad aumentare, il valore locativo e il valore di mercato divergeranno sempre di più sino al prossimo trapasso di proprietà. Non sarebbe quindi più garantita un'imposizione equa. L'adeguamento del valore locativo al mercato non rappresenta tuttavia nient'altro che l'imposizione dell'aumento del valore d'utilizzazione. Un aumento del valore dell'abitazione in proprietà può tradursi in un aumento del capitale proprio. L'incremento di valore in quanto tale è in effetti sottoposto ad imposta solo se è realizzato ai sensi dell'imposta sul maggior valore immobiliare, ma esplica i suoi effetti durante l'utilizzazione sotto forma di aumento del reddito. Il proprietario che abita nella sua abitazione lo osserva solo indirettamente, nel senso che abita sempre allo stesso prezzo quando invece le locazioni aumentano. In qualità di reddito in natura, il valore locativo deve essere imposto al valore di mercato. Congelare il valore locativo significa dal profilo fiscale che il rendimento di tutto il capitale attribuibile all'aumento di valore è esente da imposte. Il congelamento del valore locativo avrebbe inoltre lo scopo di proteggere dagli effetti dell'aumento dello stesso i proprietari anziani che hanno investito tutto il loro capitale nella casa e vivono con un reddito modesto. A questo proposito, -occorre ricordare che l'articolo 21 capoverso 2 della legge sull'imposta federale diretta introduce la deduzione per sottoutilizzazione. II congelamento del valore locativo farebbe divergere quest'ultimo sempre di più dal valore di mercato. Lo scarto tra i proprietari e i locatari tenderebbe quindi ad aumentare a scapito dei locatari, dal momento che le pigioni non sarebbero congelate ma costantemente adeguate alle condizioni di mercato. Inoltre, anche i proprietari beneficiano della compensazione del rincaro nell'ambito della compensazione degli effetti della progressione a freddo.

Per questi motivi, il congelamento del valore locativo renderebbe presto insostenibile il sistema dell'imposizione del valore locativo dal profilo dell'uguaglianza dei diritti. La commissione Locher giunge alla stessa conclusione quando osserva in proposito: Una volta congelato, il valore locativo si allontana sempre più dal valore di mercato e il sistema non è più giustificabile nel tempo (rapporto Locher, in particolare p. 66).

212 Valutazione nell'ottica delle finanze pubbliche

È praticamente impossibile quantificare la risposta dei contribuenti ai provvedimenti proposti dall'iniziativa. Si possono quindi indicare solo ordini di grandezza. Come abbiamo illustrato in linea di massima nella nostra risposta all'interpellanza Strahm (93.3560) del 1° dicembre 1993 e tenuto conto della riserva esposta sopra, si possono prevedere le seguenti diminuzioni delle entrate:

Provvedimento proposto (Diminuzione del gettito fiscale in milioni di franchi)

Confede- Cantoni razione e Comuni

Risparmi destinati all'acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio deducibili dal reddito sino a un determinato limite 40-180 100-480 II risparmio destinato all'abitazione comincia a partire da un reddito imponibile di 30 000 franchi. Il numero di contribuenti che risparmiano a tale scopo aumentano di pari passo con l'incremento del reddito e raggiungono il 15 per cento del totale dei contribuenti con un reddito imponibile di oltre 300 000 franchi. Con una deduzione di 5000 franchi, la diminuzione del gettito dell'imposta federale diretta raggiungerebbe i 40 milioni di franchi e complessivamente 100 milioni di franchi l'anno per i Cantoni e i Comuni. Se si raddoppia questa deduzione e la percentuale dei contribuenti, la diminuzione del gettito ammonterebbe rispettivamente a 180 milioni di franchi (Confederazione) e a 480 milioni di franchi (Cantoni e Comuni).

Agevolazione fiscale dell'utilizzazione dei fondi del secondo e del terzo pilastro destinati all'acquisto e al finanziamento della proprietà abitativa per uso proprio 20 60 Questo provvedimento comporterebbe una diminuzione del gettito a causa del trattamento in media più favorevole delle prestazioni in capitale rispetto alle rendite. Questa diminuzione raggiungerebbe la sua ampiezza massima in circa vent'anni e resterebbe limitata. I calcoli si basano sull'ipotesi di una riduzione del 5 per cento delle prestazioni sotto forma di rendite, di un'aliquota marginale d'imposizione del 3,5 per cento per l'imposta federale diretta e di una diminuzione dei prestiti ipotecari attuali uguale all'aumento delle ipoteche dei nuovi proprietari.

Valore locativo ridotto per dieci anni a decorrere dal primo acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio 35 100 La riduzione del valore locativo ammonterebbe a 3000 franchi e sarebbe richiesta da 150 000 proprietari. Il calcolo della diminuzione del gettito si basa su un'aliquota marginale d'imposizione del 7 per cento per l'imposta federale diretta.

Confede- Cantoni razione e Comuni

Valore locativo fissato con moderazione 250 700 La riduzione media del valore locativo ammonterebbe a 3000 franchi per gli immobili costruiti sino al 1970 (416000 unità) e a 5000 franchi per le abitazioni costruite a partire dal 1970 (464 000 unità). Il calcolo della diminuzione del gettito si basa su un'aliquota marginale d'imposizione del 7 per cento per l'imposta federale diretta.

Modifica del valore locativo, una volta fissato, solo al prossimo trapasso di proprietà 30 90 Questo provvedimento fa aumentare il gettito in misura ridotta rispetto a quanto avviene con l'adeguamento periodico dei valori locativi ai valori di mercato. I calcoli si basano sull'ipotesi che, per ogni periodo fiscale, il valore locativo aumenti solo di 500 franchi per il 5 per cento di tutti i proprietari di abitazioni e che l'aliquota marginale d'imposizione ammonti al 7 per cento per l'imposta federale diretta. L'entità della diminuzione del gettito dipende tuttavia ampiamente dall'evoluzione delle pigioni e aumenterebbe parallelamente all'incremento di queste ultime.

Diminuzione totale delle entrate 375-515 1050-1430

La Confederazione registrerebbe una diminuzione del gettito di 375-515 milioni di franchi, i Cantoni e i Comuni di 1-1,4 miliardi di franchi. Tali diminuzioni non sono compatibili con gli obiettivi finanziari delle collettività pubbliche. Nella nostra risposta all'interpellanza Hegetschweiler (94.3565) del 16 dicembre 1994, ci siamo pronunciati anche sugli altri effetti che l'adozione dell'iniziativa comporterebbe, giungendo alle seguenti conclusioni:

Non è detto che il numero di proprietari aumenterebbe nettamente in caso d'accettazione dell'iniziativa. Non si sa quindi se tale accettazione favorirebbe investimenti considerevoli o se avrebbe effetti positivi sull'occupazione, in grado di portare nel settore edile a un aumento degli introiti fiscalmente imponibili e a risparmi nell'assicurazione contro la disoccupazione. Fintanto che gli appartamenti in locazione saranno trasformati in appartamenti in proprietà, non vi saranno stimoli supplementari per l'edilizia. Non si può sostenere generalmente la tesi secondo cui la proprietà di abitazioni garantirebbe la sicurezza sociale e farebbe risparmiare fondi pubblici nel settore sociale. In particolare, non si può escludere che i proprietari di abitazioni possano aver bisogno di prestazioni sociali a causa di improvvise difficoltà finanziarie, soprattutto in caso di disoccupazione. Non è quindi possibile calcolare eventuali risparmi.

Dal momento che non si sa se il numero dei proprietari aumenterebbe in caso di accettazione dell'iniziativa, non si sa nemmeno in che misura aumenterebbe il gettito delle imposte sul trapasso di proprietà e dell'imposta immobiliare. A causa della parte modesta di queste tasse cantonali rispetto all'insieme degli introiti fiscali, il loro aumento risulterebbe in ogni caso poco rilevante. Eventuali diminuzioni delle spese ed eventuali aumenti delle entrate che potrebbero risultare dai settori menzionati nell'interpellanza Hegetschweiler non possono essere calcolati o valutati. Non bisogna quindi aspettarsi che possano compensare in misura considerevole le diminuzioni del gettito di cui sopra.

213 Valutazione in funzione dell'adeguatezza allo scopo

213.1 Fattori che determinano la percentuale delle abitazioni in proprietà II promovimento della proprietà abitativa costituisce già attualmente un obiettivo politico dello Stato sancito dalla Costituzione. L'articolo 34 sexies capoverso 1 Cost. obbliga la Confederazione a prendere provvedimenti per incoraggiare la costruzione e l'acquisto di abitazioni. Inoltre, l'articolo 34quaer capoverso 6 Cost. prevede il ricorso a provvedimenti fiscali per promuovere la previdenza individuale. Esso ha il seguente tenore: La Confederazione, in collaborazione con i Cantoni, promuove la previdenza individuale, segnatamente con provvedimenti di politica fiscale e di politica in materia di proprietà.

Dall'articolo 34quater capoverso 1 Cost. risulta invece che il promovimento della proprietà abitativa si effettua unicamente mediante la previdenza individuale nell'ambito della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (cfr. messaggio concernente la modificazione della legge federale sull'imposta federale diretta, FF 1993 I 948). Come risulta anche dai numeri 125 e 13 di cui sopra, già attualmente si applica tutta una serie di sgravi fiscali destinati a realizzare tali obiettivi costituzionali. L'iniziativa intende incentivare la promozione e favorire il mantenimento della proprietà abitativa per uso proprio (cfr. iniziativa, art. 34octies Cost.). Si osserva tuttavia che gli autori della stessa intendono realizzare i loro scopi unicamente mediante incentivi fiscali a livello dell'imposta sul reddito e non chiedono altri provvedimenti. La percentuale poco elevata delle abitazioni in proprietà non dipende tuttavia in primo luogo dell'imposizione della proprietà e ancora meno dall'imposizione del valore locativo. La Svizzera si caratterizza per il livello mediamente elevato delle sue abitazioni in locazione, che contribuisce a soddisfare i locatai in una misura sconosciuta nel resto dell'Europa e fa diminuire la preferenza per la proprietà abitativa (cfr. Lambelet/Zimmermann, Droit au logement ou économie de marché? Une analyse de l'immobilier en Suisse, Losanna 1991). Il livello elevato dei prezzi in Svizzera e la penuria di terreni provocano prezzi del terreno relativamente elevati e di conseguenza costi d'acquisto e di costruzione ancora più alti. Per tale motivo, chi desidera acquistare un'abitazione in Svizzera deve general-

mente risparmiare più a lungo che all'estero. Le spese e i fastidi di un cambiamento di domicilio sono inoltre decisamente maggiori per un proprietario che per un locatario. La percentuale elevata (18%) di stranieri in Svizzera, una delle più alte in Europa, contribuisce inoltre a far diminuire la proporzione delle abitazioni in proprietà. Inoltre, la protezione legale dei locatari consente di mantenere le pigioni a un livello basso, soprattutto per le case vecchie. In particolare, i locatari che abitano nella stessa abitazione da lungo tempo beneficiano di pigioni relativamente favorevoli (cfr. A. Meier, Volkswirtschaftliches Gutachten zur Abschaffung der Eigenmietwertbesteuerung, San Gallo, 1993, p. 18 segg.). Com'è noto, esiste un nesso economico tra la domanda di abitazioni in proprietà e quella di abitazioni in locazione. Queste due forme di abitazione sono ampiamente intercambiabili. Il professor A. Meier sostiene che «la preferenza del richiedente e la relazione tra i costi d'utilizzazione della proprietà e i prezzi di locazione per oggetti comparabili» determinano la proporzione delle abitazioni in proprietà (A. Meier, in particolare p. 12). L'autore di una recente tesi conclude che il costo e il reddito non sono certamente trascurabili ma sono relativamente poco importanti nella scelta tra proprietà e locazione. Le caratteristiche demografiche e socioculturali dell'economia domestica (in particolare l'età e lo stato civile) sono i principali fattori che determinano le preferenze della stessa, unitamente alla sostanza disponibile. Al confronto, le conseguenze fiscali e gli argomenti a favore dell'investimento di capitale avrebbero un ruolo secondario nella scelta della proprietà (cfr. Andreas Aebersold, Miete oder Eigentum? Die ökonomische Entscheidung über den Wohnungsbesitz, tesi San Gallo, 1994, p. 176 e 178).

213.2 Valore locativo: un fattore trascurabile sulla percentuale

di abitazioni in proprietà Come già menzionato in precedenza, v'è un vasto consenso sul fatto che la proporzione poco elevata di abitazioni in proprietà non è dovuta principalmente all'imposizione della proprietà e ancora meno all'imposizione del valore locativo. Evidentemente non si contesta che l'imposizione simultanea del valore locativo e del maggior valore immobiliare (da parte dei Cantoni) diminuisce l'attrattiva della proprietà di abitazioni come investimento di capitali e contribuisce ad aumentare il costo- della mobilità del proprietario (cfr. A. Meier, p. 21). Proprio questo argomento diverrà tuttavia meno rilevante non appena sarà trascorso il termine transitorio previsto dalla legge sull'armonizzazione fiscale e tutti i Cantoni dovranno differire la riscossione dell'imposta sul maggior valore immobiliare in caso di alienazione di un'abitazione per uso personale e d'acquisto in Svizzera di un'altra abitazione destinata al medesimo scopo.

213.3 Efficacia insufficiente dei provvedimenti concernenti

l'imposizione del reddito È necessario relativizzare notevolmente l'affermazione secondo cui l'iniziativa farebbe aumentare la proporzione delle abitazioni in proprietà. L'iniziativa garantirebbe senza dubbio nuovi sgravi fiscali a favore dei proprietari attuali e futuri. La notevole diminuzione delle entrate della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni che risulterebbe dalla sua accettazione lo dimostra. Una serie di motivi d'altra natura le impedirebbe tuttavia di raggiungere pienamente il suo scopo. In effetti, l'iniziativa chiede provvedimenti che si limitano esclusivamente all'imposizione del reddito. Tali provvedimenti volti a promuovere obiettivi extrafiscali sono problematici per diversi aspetti. Per il gruppo privilegiato hanno lo stesso effetto dei sussidi. Nei conti dello Stato, non figurano tuttavia né tra i sussidi né tra le altre spese. Non sono quindi né trasparenti né controllabili e non possono essere utilizzati in modo selettivo, ma operano secondo il principio dell'innaffiatoio (cfr. P. Böckli, Rechtsgutachten zur Abschaffung der Mietwertbesteuerung, Basilea, 1993, p. 73; M. Rauch, Die Besteuerung des Eigenmietwertes, tesi, Zurigo, 1986, p. 118). Per tale motivo la legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le indennità (legge sui sussidi) esclude di principio, nell'articolo 7 lettera g, il ricorso a sgravi fiscali per adempiere un compito). In linea generale si constata che le imposte sul reddito non si prestano affatto a perseguire obiettivi extrafiscali (e non si prestano quindi nemmeno all'attuazione di una politica abitativa e fondiaria). Le imposte reali, come l'imposta sul maggior valore immobiliare, sono invece più adeguate (cfr. n. 211.1 di cui sopra e rapporto Locher, p. 135). Questo aspetto negativo delle imposte sul reddito è ancor più marcato quando l'imposta è progressiva e diventa sempre più incisivo con l'aumento della progressività. Considerato il particolare carattere dell'imposta progressiva sul reddito, lo sgravio fiscale è in effetti più sostanziale (a pari valore locativo) per i contribuenti che dispongono di redditi più elevati. Al contrario, i provvedimenti dell'iniziativa favoriscono meno, in

cifre assolute e in percentuale, i contribuenti che beneficiano di aliquote d'imposta marginali poco elevate, vale a dire coloro che dispongono di redditi modesti e che arriverebbero (o sono già arrivati) al limite delle loro possibilità finanziarie acquistando un'abitazione per uso proprio. Se l'iniziativa dovesse essere realizzata, lo Stato perderebbe le entrate più importanti, in particolare con i proprietari che dispongono ampiamente dei mezzi per pagarsi la propria abitazione e per i quali l'acquisto di un'abitazione è unicamente una questione di preferenza personale. Per essere conforme al suo scopo, il promovimento della proprietà abitativa dovrebbe operare esattamente in senso inverso (cfr. a questo proposito P. Böckli, in particolare p. 74 segg., e gli autori ivi citati). Queste osservazioni non si applicano solo al valore locativo, ma anche all'esenzione fiscale del risparmio destinato all'acquisto dell'abitazione, chiesta dall'iniziativa. Per le persone che intendono acquistare un'abitazione e dispongono di un reddito relativamente modesto, l'effetto della deduzione fiscale sarebbe estremamente debole, senza contare che queste persone sono spesso già con-

tente di poter usufruire delle possibilità di deduzione offerte dallo strumento attuale del risparmio privilegiato nell'ambito del terzo pilastro (cfr. n. 132). La realizzazione dell'iniziativa farebbe quindi perdere allo Stato la maggior parte (e di gran lunga la più importante) degli introiti fiscali provenienti dalle persone per le quali l'acquisto o la proprietà di un'abitazione sono in ogni caso accessibili. Se tutte le altre condizioni rimanessero uguali, in particolare il prezzo degli immobili, la cerchia delle persone che potrebbe decidere di acquistare un'abitazione s'ingrandirebbe sicuramente. Non è tuttavia realistico pensare che gli sgravi fiscali chiesti dall'iniziativa andrebbero esclusivamente a vantaggio dei proprietari che abitano nella propria abitazione, dal momento che non bisogna dimenticare che l'offerta di abitazioni reagisce in modo poco elastico all'aumento della domanda. Di conseguenza, molti fattori fanno pensare che gli sgravi fiscali previsti dall'iniziativa porterebbero - a scapito dei futuri proprietari e dei locatari - a un aumento del prezzo degli immobili a causa del rialzo della domanda. L'iniziativa favorirebbe in tal modo anche i proprietari che non abitano nella loro abitazione. L'iniziativa accorda quindi i maggiori vantaggi fiscali:

ai proprietari di abitazioni più agiati a scapito di quelli con un reddito più modesto;
agli eventuali acquirenti più agiati a scapito anche in questo caso di quelli con un reddito più modesto;
ai proprietari di immobili abitativi e di terreno edificabilc a scapito dei potenziali acquirenti finanziariamente più deboli. In caso di accttazione dell'iniziativa, le sole persone che sarebbero incentivate ad acquistare un'abitazione per uso proprio saranno le più agiate e coloro che disporranno di redditi elevati. Si suppone però che in questo segmento della popolazione non vi saranno molte persone che decideranno di acquistare una nuova abitazione. I provvedimenti chiesti dall'iniziativa non sono quindi idonei a raggiungere lo scopo. Per tale motivo, la speranza degli autori dell'iniziativa di veder passare la proporzione delle abitazioni in proprietà rapidamente al 50 per cento per le nuove costruzioni non sembra quindi realistica. Dal momento che essi deplorano il fatto che l'imposizione attuale del valore locativo non incita le persone

di reddito modesto ad acquistare un'abitazione per uso proprio, non si capisce come mai, alla luce di quanto esposto, l'iniziativa chieda provvedimenti che non sono affatto in grado di creare incentivi per queste persone.

214 Valutazione economica e sociopolitica

Conveniamo con i suoi autori che l'iniziativa evita il dirigismo e non impone alcun obbligo a locatari e locatori. Non si può affermare lo stesso per l'argomento secondo cui l'accettazione dell'iniziativa porrebbe fine alla pratica perniciosa di gravare l'abitazione di nuovi debiti ad ogni nuovo lavoro di miglioria, allo scopo di compensare il rialzo del

valore locativo con un aumento della deduzione degli interessi ipotecari. Questo argomento si riferisce evidentemente a quanto avverrebbe se le deduzioni fiscali, in particolare quelle degli interessi ipotecari e delle spese di manutenzione, fossero soppresse con l'abolizione dell'imposizione del valore locativo. In effetti, con la soppressione della deducibilità degli interessi ipotecari verrebbe a cadere l'incentivo a finanziare l'acquisto di un'abitazione per uso proprio mediante prestiti, anche se si possiedono capitali propri sufficienti, in modo tale che i debiti ipotecari sarebbero ammortizzati molto più rapidamente di quanto non avvenga attualmente. L'iniziativa non contiene tuttavia alcuna disposizione che preveda di limitare o sopprimere il principio del diritto fiscale attuale che consente la deduzione degli interessi passivi per gli interessi ipotecari, in modo che a questo riguardo non vi sarebbero cambiamenti. Non si vede perché il debito ipotecario dovrebbe ridursi globalmente in modo netto grazie all'iniziativa, dal momento che la diminuzione del valore locativo conseguente all'accettazione dell'iniziativa stessa non favorirebbe automaticamente un calo proporzionale dei debiti ipotecari. Inoltre, gli autori dell'iniziativa sostengono che la stessa genererebbe un aumento globale del volume del risparmio, necessario dal profilo economico. Non si esclude che vi sarebbe un certo spostamento del risparmio. Come abbiamo rilevato nel numero 213.3, l'adozione dell'iniziativa farebbe però aumentare sicuramente il prezzo degli immobili, in modo che bisognerebbe risparmiare di più per acquistare lo stesso oggetto. Di fatto, non vi è praticamente alcuna ragione economica che giustifichi di privilegiare l'imposizione della proprietà abitativa a scapito di altri scopi. Una vasta ripartizione della proprietà, in particolare della proprietà abitativa, appare invece auspicabile politicamente. Nel numero 213, abbiamo tuttavia dimostrato che i provvedimenti riguardanti le imposte sul reddito non sono idonei perché non conformi agli obiettivi.

215 Altre soluzioni

Vi sono altre soluzioni più adeguate per raggiungere gli scopi dell'iniziativa. Il rapporto Locher raccomanda ad esempio l'adozione di un'altra serie di provvedimenti, in particolare l'abolizione dell'imposta immobiliare, l'introduzione di un'imposta sulle residenze secondarie, l'imposizione del valore venale dei fondi edificati ed equipaggiati e l'introduzione di un'imposta monistica sul maggior valore immobiliare. Tutti questi provvedimenti sono di competenza della legislazione fiscale cantonale. Dopo averne preso atto, abbiamo quindi incaricato il Dipartimento federale delle finanze di sottoporre il rapporto Locher ai Cantoni per conoscere il loro parere. Nell'ottica del promovimento della proprietà abitativa, l'imposta immobiliare riveste un ruolo prioritario, dal momento che riguarda i fondi. Costituisce quindi parzialmente un'imposta sulla sostanza. Non tiene conto della capacità finanziaria del debitore e non tollera nemmeno la deduzione degli interessi pas-

sivi. È quindi un'imposta reale pura. Con l'imposta sulla sostanza, costituisce un doppio onere per il proprietario che abita nella sua abitazione ed è quindi in contraddizione con l'obiettivo di una vasta ripartizione della proprietà. La soppressione di quest'imposta costituirebbe un contributo all'incentivazione della proprietà abitativa di cui beneficerebbero sia i proprietari che dispongono di redditi modesti sia quelli che dispongono di redditi elevati, visto che rappresenta un'imposta reale (cfr. rapporto Locher, in particolare p. 98 segg.). Questo provvedimento compete tuttavia ai Cantoni. Partendo dall'idea che la politica abitativa non deve promuovere qualsiasi tipo di proprietà, la commissione Locher propone d'introdurre un'imposta sulle residenze secondarie per sostituire l'imposta immobiliare. Quest'imposta avrebbe lo scopo di aumentare l'attrattiva della residenza principale rispetto a quella secondaria. Anche la proposta della commissione di esperti Locher di strutturare l'imposta sul maggior valore immobiliare in tutti i Cantoni secondo il sistema monistico (vale a dire di riscuoterla come un'imposta reale), di sopprimere il supplemento e la deduzione proporzionale alla durata della proprietà e di fissare l'aliquota d'imposta a un livello moderato mira a ottimizzare l'utilizzazione del suolo e a promuovere l'accesso alla proprietà abitativa (cfr. rapporto Locher, p. 28 segg.).

216 Conclusioni

Una serie di provvedimenti della legislazione attuale (cfr. n. 125 e 13) favorisce già attualmente l'acquisto e. il mantenimento della proprietà abitativa. Con i provvedimenti supplementari proposti dall'iniziativa, vale a dire la determinazione del valore locativo in modo totalmente indipendente dal valore di mercato e il mantenimento di tutte le deduzioni possibile secondo il diritto attuale, non sarebbe più garantita un'imposizione equa dei proprietari tra di loro e soprattutto rispetto ai locatari. L'iniziativa viola in tal modo il principio dell'uguaglianza dei diritti sancito dall'articolo 4 della Costituzione (cfr. n. 211). L'iniziativa provocherebbe inoltre una diminuzione del gettito fiscale dell'ordine di 400-500 milioni di franchi per la Confederazione e di 1-1,4 miliardi di franchi per i Cantoni. Diminuzioni delle entrate di tale entità non sono compatibili con gli obiettivi delle finanze pubbliche (cfr. n. 212). Pur accettando queste importanti diminuzioni delle entrate, non si avrebbe comunque l'ampia ripartizione della proprietà richiesta dall'iniziativa. In effetti, i provvedimenti proposti favorirebbero in primo luogo i contribuenti che non hanno alcun bisogno di questi sgravi fiscali (cfr. n. 213). Infine, non v'è alcuna necessità economica di privilegiare fiscalmente ancora di più la proprietà (cfr. n. 214).

22 Iniziativa cantonale del Canton Argovia 221 Contenuto dell'iniziativa II 15 ottobre 1991, il Canton Argovia ha depositato un'iniziativa cantonale che chiede di completare l'articolo 21 LIFD con un capoverso 3 supplementare del seguente tenore: 1 valori locativi determinati dai Cantoni devono essere ripresi, nella misura in cui corrispondono almeno alla metà del valore di mercato.

Il 17 giugno 1993, abbiamo deciso con 48 voti contro 46 di dar seguito all'iniziativa per consentire di trattarla nell'ambito dell'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti».

222 Valutazione dell'iniziativa Come illustrato nel numero 211.3, solo uno scarto del 30 per cento al massimo tra il valore locativo e il valore di mercato è giustificabile nell'ottica dell'uguaglianza dei diritti e della prassi approvata dal Tribunale federale. Ogni differenza maggiore violerebbe questa prassi riconosciuta e di conseguenza l'esigenza della parità di trattamento. Se il valore locativo divergesse oltre questo limite, si arriverebbe alla stesso conclusione della commissione Locher riguardo al congelamento del valore locativo (cfr. fine del n. 211.3): il sistema dell'imposizione del valore locativo non sarebbe più giustificabile. Le stesse riflessioni ci portano quindi a respingere anche l'iniziativa del Canton Argovia.

Decreto federale Disegno concernente l'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti»

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, esaminata l'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti» '*, depositata il 22 ottobre 1993; visto il messaggio del Consiglio federale del 24 maggio 19952), decreta:

Art. l L'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti» del 22 ottobre 1993 è dichiarata valida ed è sottoposta al voto del popolo e dei Cantoni. 2 L'iniziativa ha il tenore seguente:

I La Costituzione federale è completata come segue: Art. 34°ct'"s (nuovo) Al fine di incentivare la promozione e favorire il mantenimento della proprietà abitativa per uso proprio, le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni vanno strutturate nel modo seguente: 1. I risparmi destinati all'acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio possono essere dedotti dal reddito. Modalità e calcolo di tale deduzione sono disciplinati dalla legislazione; 2. I mezzi della previdenza professionale come pure della previdenza personale vincolata, utilizzati per l'acquisto e il finanziamento della proprietà abitativa privata o cooperativa per uso proprio, sono soggetti ad agevolazioni fiscali; 3. Per alleviare l'onere finanziario iniziale, i valori locativi vanno ridotti per una durata di dieci anni a decorrere dal primo acquisto di una proprietà abitativa per uso proprio; 4. I valori locativi devono esser determinati con moderazione tenendo conto del promovimento della costituzione di proprietà e della previdenza individuale. Occorre soprattutto tener conto del particolare carattere economico e giuridico dello sfruttamento dell'abitazione in proprietà; 5. Una volta fissati, i valori locativi possono essere modificati unicamente dopo un trapasso di proprietà. In caso di trapasso di proprietà per successione, l'adeguamento viene differito fin tanto che il coniuge superstite occupa l'abitazione. Qualora vengano intrapresi considerevoli investimenti comportanti una valorizzazione della proprietà, i valori locativi possono essere aumentati in misura proporzionale. In caso di acquisti sostitutivi vanno considerati i valori locativi precedenti. OFF 1994 III 765

Iniziativa popolare

Le disposizioni transitorie della Costituzione federale sono completate come segue:

Disposizioni transitorie art. 20 (nuovo) Gli aumenti dei valori locativi che dovrebbero entrare in vigore dopo l'approvazione dell'articolo 34 octzies da parte del popolo e dei Cantoni sono inefficaci per quanto siano in contraddizione con l'articolo 34 octoies

Art. 2 L'Assemblea federale raccomanda al popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente l'iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti» del 24 maggio 1995

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1995 Année Anno

Band 3 Volume Volume

Heft 30 Cahier Numero

Geschäftsnummer 95.038 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 01.08.1995 Date Data

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