Messaggio concernente la revisione della legge sulla Banca nazionale del 17 marzo 1997

#ST# 97.021

Messaggio concernente la revisione della legge sulla Banca nazionale

del 17 marzo 1997

Onorevoli presidenti e consiglieri,

vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di modifica della legge del 23 dicembre 1953 sulla Banca nazionale. Contemporaneamente vi chiediamo di togliere di ruolo il seguente intervento parlamentare: 1996 P 95.3001 Ripartizione degli utili della Banca nazionale svizzera (N 19.3.96, Commissione delle finanze CN 94.073)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra massima considerazione.

17 marzo 1997 In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Koller II cancelliere della Confederazione, Couchepin

Compendio

Conformemente all'articolo 39 Cast., il compito principale della Banca nazionale svizzera (BNS) è di regolare la circolazione del denaro nel Paese, di facilitare le operazioni di pagamento e di svolgere, nei limiti della legislazione federale, una politica di credito e una politica monetaria utili agli interessi generali della Svizzera. Sebbene essa non miri in primo luogo a conseguire un utile quanto più elevato possibile, deve nondimeno gestire le sue riserve monetarie in modo da ottimizzarne il rendimento. La presente revisione della legge del 23 dicembre 1953 sulla Banca nazionale (LBN) deve consentire alla BNS di investire le sue riserve valutarie in modo più flessibile, adeguato alle novità offerte dai mercati finanziari e quindi anche più redditizio. A tale proposito occorre tener presente che la BNS non può amministrare le sue riserve monetarie al pari di una banca commerciale unicamente in base a criteri di reddito e di rischio. Per poterle impiegare efficacemente ai fini del controllo della massa monetaria e di interventi sul mercato delle divise, le riserve di divise della BNS devono essere costituite da liquidità. Dal profilo della politica monetaria e valutaria sarebbe sufficiente che la durata media degli investimenti fosse di due - tre anni. Attualmente, la legge sulla Banca nazionale limita però la durata a un anno. Sopprimendo questa restrizione per investimenti negoziabili, gli utili sulle riserve di divise aumenterebbero notevolmente, dato che investimenti a lungo termine procurano sulla media di diversi anni redditi maggiori rispetto a quelli a breve termine. Inoltre, con durate più lunghe è più facile diversificare le riserve di divise secondo valute. Anche l'impiego di derivati per controllare i rischi di mercato cui sono sottoposte le riserve di divise nonché una gestione più attiva delle riserve auree mediante operazioni di pensione di oro contribuiscono ad aumentare il reddito. Gli adeguamenti proposti che la sfera di operazioni BNS è autorizzata a compiere (art. 14 LBN) dovrebbero consentire alla Banca nazionale di conseguire annualmente un maggior reddito di circa 400 milioni di franchi. Inoltre, le disposizioni legali (art. 19 LBN) riguardanti la copertura delle banconote emesse con oro e averi a breve termine, prescritta dalla Costituzione

(art. 39 cpv. 7 Cosi.) devono essere adeguate alle mutate circostanze. È ragionevole fissare a due anni, come per i corrispondenti attivi svizzeri, la durata massima degli averi esteri (divise) computabili per la copertura dei biglietti in circolazione (art. 19 cpv. 1 LBN). Inoltre, prestando oro la BNS correrebbe il rischio di non poter più rispettare durante l'operazione di pensione la prescrizione sulla copertura aurea del 40 per cento, che già attualmente è soddisfatta solo in parte. Per questa ragione, l'aliquota di copertura aurea per i biglietti in circolazione sarà diminuita al 25 per cento (art. 19 cpv. 2 LBN). Infine, l'articolo 12 LBN esenterà la BNS dall'imposta federale diretta. Quest'imposizione non ha senso in quanto non fa che ridurre l'utile destinato alla Confederazione e ai Cantoni. Complessivamente, il trasferimento dei mezzi dalla BNS al settore pubblico rimane invariato. L'imposizione comporta unicamente uno spostamento delle quote ripartite tra Confederazione e Cantoni.

// disegno propone una revisione parziale della legge sulla Banca nazionale che poggia sull'attuale base costituzionale. Lo scopo principale è quello di consentire il più rapidamente possibile alla BNS di amministrare in modo più redditizio le sue riserve valutarie. Dopo la prevista riforma della costituzione monetaria che mira alla soppressione del vincolo del franco all'oro, sarà necessaria una revisione globale della LBN e della legge federale sulle monete.

Messaggio

I Parte generale II Situazione iniziale All'inizio del giugno 1996 la Banca nazionale svizzera e il Dipartimento federale delle finanze hanno costituito un gruppo di lavoro comune con il compito di esaminare la politica d'investimento della BNS e di ricercare nuove possibilità per una gestione più redditizia delle riserve di divise. Un altro compito attribuito a questo gruppo di lavoro consisteva nel verificare la copertura dei biglietti in circolazione e nel chiarire la questione dell'imposizione degli utili della BNS. Il gruppo di lavoro è giunto alla conclusione che in particolare la restrizione della durata prescritta per le riserve di divise limita inutilmente la sfera d'attività della BNS in materia d'investimenti. Con l'attuale revisione parziale della LBN si dovrà abolire questa restrizione per investimenti negoziabili. Questa revisione parziale ha toccato solo marginalmente la questione delle riserve auree della BNS, la cui amministrazione è strettamente vincolata dalla Costituzione e.dalla legge. Nell'ambito della riforma della costituzione monetaria si dovrà pertanto affrontare il problema di una revisione delle prescrizioni che riguardano l'oro. La presente revisione considera unicamente le prescrizioni, sancite nella legge sulla Banca nazionale, relative alla copertura dei biglietti in circolazione con oro e averi a breve termine, dato che occorre intervenire in questo ambito. Inoltre, nelle attività della Banca nazionale si dovranno includere le operazioni di pensione che le consentiranno una gestione più attiva delle sue riserve auree.

12 Scopo, funzione e ammontare auspicato delle riserve di divise della BNS 121 Introduzione Alla fine del 1996, le riserve di divise della BNS ammontavano a 49,3 miliardi di franchi, a cui si aggiungevano gli attivi che adempiono pure la funzione di riserve di divise: la posta «riserve» presso il Fondo monetario internazionale (FMI) pari a 2,1 miliardi di franchi e altre riserve più piccole di mezzi di pagamento internazionali sotto forma di diritti speciali di prelievo del FMI e di ECU (0,3 miliardi di franchi). La BNS aveva investito la maggior parte (86%) delle sue riserve di divise in dollari americani, mentre la parte rimanente era destinata a investimenti in marchi tedeschi (10%) e in yen giapponesi (4%). Alla fine del 1996 questa parte era del 26 per cento. Le riserve di divise, garantite e non, adempiono i diversi compiti di politica monetaria e valutaria. La parte non garantita consente alla BNS di intervenire, in caso di turbolenze dei cambi sul mercato delle divise, per riequilibrare la situazione valutaria. Qualora il franco svizzero si dovesse indebolire in modo ritenuto eccessivo, la BNS potrà contrastare questa evoluzione vendendo le valute estere contro franchi svizzeri sul mercato delle divise. Per questa ra-

gione essa deve tenere riserve di divise. Gli interventi della BNS sul mercato delle divise contribuiscono a rafforzare il franco svizzero soltanto se sono credibili. Per essere credibili, tali interventi presuppongono che la BNS disponga di una riserva sufficientemente elevata di divise vere e proprie, ossia di divise non garantite sul mercato a termine, poiché la garanzia sul mercato a termine significa che la BNS ha già venduto le sue divise per una determinata data futura. Se le divise sono già vendute, la BNS non è in grado di intervenire credibilmente su questo mercato. Le divise garantite sono de facto in franchi svizzeri e fruttano gli stessi redditi procurati da corrispondenti attivi in franchi. Per questa ragione, sia la BNS sia altre banche centrali tengono riserve di divise non garantite che esse utilizzano a scopo interventista. La BNS impiega invece le sue riserve di divise garantite soltanto come strumento per il controllo della massa di biglietti di banca. Le riserve di divise garantite e non garantite sono trattate di seguito separatamente.

122 Riserve di divise non garantite

È per tutti chiaro che un piccolo Paese come la Svizzera, ben integrato nell'economia mondiale e con un'importante piazza finanziaria internazionale, dovrebbe disporre di riserve di divise non garantite sufficientemente elevate. Per contro, le opinioni circa l'ammontare ottimale di tali riserve che dovrebbero permettere alla BNS di adempiere efficacemente il suo mandato a livello di politica monetaria e valutaria sono molto discordanti. L'ammontare delle riserve di divise necessario per adempiere questo mandato non può essere determinato con precisione scientifica. Il fabbisogno di riserve di divise non garantite è definito soprattutto in funzione delle dimensioni dell'economia e delle sue relazioni con l'estero. È ovvio che i grandi Paesi dispongano di un ammontare di divise non garantite più elevato della Svizzera. Ma le dimensioni dell'economia nazionale non sono l'unico elemento determinante; occorre infatti anche tener conto dell'importanza per un'economia nazionale del commercio esterno e del traffico internazionale di capitali. In generale i piccoli Paesi come la Svizzera, per i quali il commercio esterno e il mercato internazionale dei capitali rivestono un ruolo significativo, tengono, in confronto al loro prodotto nazionale lordo, riserve di divise molto più elevate di grandi Paesi come gli Stati Uniti o la Germania. Diverse indagini scientifiche rivelano che il fabbisogno di riserve di divise non garantite aumenta con la crescita del commercio esterno e del traffico di capitali. Dato che il commercio esterno e il traffico di capitali tende ad aumentare più sensibilmente del prodotto nazionale lordo nominale, si può stabilire una regola approssimativa secondo cui le riserve di divise non garantite dovrebbero essere incrementate almeno di pari passo con il prodotto nazionale lordo nominale. La BNS impiega i suoi accantonamenti per aumentare le riserve di divise non garantite. Essa incrementa questi accantonamenti seguendo l'andamento del prodotto nazionale lordo nominale allo scopo di garantire una crescita corrispondente delle riserve di divise non garantite (cfr. BNS, 84° rendiconto annuale 1991, pagg. 64-67).

123 Riserve di divise garantite La BNS tiene le sue riserve di divise garantite sotto forma di swap su liquidità in dollari. Essa li impiega per controllare la quantità di biglietti di banca. Se desidera aumentarla, compera dalle banche dollari e mette loro a disposizione il controvalore in franchi svizzeri. In pari tempo vende i dollari, compreso il reddito degli interessi, sul mercato a termine. La BNS non corre in tal modo alcun rischio legato al corso del cambio. Il reddito globale di uno swap su liquidità in dollari corrisponde al tasso d'interesse maturato su un investimento in franchi svizzeri con durata identica. La stipulazione di uno swap su liquidità in dollari influenza quindi la quantità di biglietti di banca e il livello interno dei tassi d'interesse alla stessa stregua di un acquisto di attivi svizzeri a breve termine a titolo d'intervento monetario. Lo swap su liquidità in dollari riveste un ruolo molto importante per il controllo della quantità di biglietti di banca poiché in Svizzera vi è un mercato molto fiorente per questo strumento. La consistenza auspicata dalla BNS per le riserve di divise garantite scaturisce da esigenze di controllo della massa monetaria. L'attuale effettivo della BNS dovrebbe bastare per assicurare un controllo efficace della quantità di biglietti di banca. Dato che, secondo le previsioni della BNS, detta quantità aumenterà nella media a lungo termine dell'I per cento circa all'anno, la consistenza delle riserve di divise garantite dovrebbe pure aumentare tendenzialmente in modo lieve. È tuttavia anche possibile che queste riserve diminuiscano a lungo termine. Infatti, un po' di tempo fa la BNS ha fatto in modo di influenzare viepiù la quantità di biglietti di banca mediante swap su liquidità in crediti contabili del mercato monetario emessi dalla Confederazione e dai Cantoni. Per aumentare la massa di biglietti di banca, la BNS acquista crediti contabili e li rivende simultaneamente a un dato termine prossimo. Inoltre, nel caso in cui nell'ambito della presente revisione della LBN il legislatore conferisse alla BNS la necessaria competenza, si potrebbero impiegare anche le operazioni di pensione con titoli indigeni quale strumento per il controllo della massa monetaria. Se la BNS intendesse controllare viepiù la quantità di biglietti mediante swap

su liquidità in crediti contabili e mediante operazioni di pensione, le sue consistenze di crediti contabili e titoli svizzeri potrebbero aumentare a scapito delle riserve di divise garantite. La BNS incrementerà tuttavia la consistenza totale delle riserve di divise garantite, di crediti contabili e di titoli indigeni - come già successo in passato - proporzionalmente alla massa monetaria di biglietti. Un aumento più marcato della consistenza totale non è necessario ai fini del controllo della massa monetaria.

124 Diversificazione delle riserve di divise Come abbiamo già detto, le riserve di divise non garantite della BNS sono prevalentemente in dollari americani mentre quelle garantite sono esclusivamente in questa valuta. Questa parziale composizione in dollari delle riserve di divise non garantite è oggetto di alcune critiche. Se consideriamo l'evoluzione intervenuta negli ultimi dieci - vent'anni, giungiamo effettivamente alla conclusione

che una più marcata differenziazione valutaria delle riserve di divise a favore del marco tedesco avrebbe comportato maggiori introiti. Nella media degli ultimi dieci - vent'anni gli investimenti in marchi tedeschi - valutati in franchi svizzeri - hanno fruttato redditi lievemente più elevati degli investimenti in dollari con durata corrispondente. È tuttavia impossibile predire se anche in futuro la BNS conseguirà tendenzialmente redditi più elevati sui suoi investimenti in marchi tedeschi. Sull'arco di periodi di tempo più lunghi, i redditi degli investimenti nelle più importanti valute tendono ad allinearsi. Sebbene la BNS non possa far lievitare sistematicamente i suoi redditi con una diversificazione valutaria più accentuata, negli ultimi anni si è comunque adoperata per aumentare progressivamente la quota di marchi tedeschi nelle sue riserve di divise. Ne ha anche trasferito una piccola parte in yen giapponesi. Con una maggiore differenziazione valutaria ha tentato di attenuare le oscillazioni del reddito fruttato dalle sue riserve di divise. Tuttavia, per due motivi ha rinunciato a diversificare ancor più fortemente le sue riserve di divise non garantite. In primo luogo, la BNS non può gestire il suo portafoglio di divise come una qualsiasi banca commerciale. Le banche commerciali fissano la composizione dei loro attivi esclusivamente in base a criteri di rendimento e di rischio. La BNS adempie per contro un mandato di politica monetaria e valutaria. Quest'ultimo definisce principalmente la composizione secondo valute delle sue riserve di divise. Gli sforzi della BNS intesi ad aumentare i redditi da essa conseguiti non possono ostacolare il suo mandato di politica monetaria e valutaria. Dal profilo della politica monetaria e valutaria, anche in futuro la BNS dovrebbe tenere una quota elevata di dollari americani nelle sue riserve di divise. Il dollaro rappresenta come sempre la valuta di riserva più importante del mondo. La maggior parte delle banche d'emissione tiene le sue riserve di divise prevalentemente in dollari, valuta che funge anche da importantissimo strumento d'intervento. Quando intervengono sul mercato delle divise, le banche d'emissione comperano o vendono normalmente la propria valuta contro dollari, dato che le transazioni in questa valuta possono essere effettuate senza l'accordo delle autorità valutarie americane.

Diversificando i suoi investimenti di divise, la BNS dovrà anche tener conto della situazione che si instaurerà con la scomparsa di importanti valute - si pensi al DM - a seguito dell'Unione monetaria europea (UME). Con la soppressione della limitazione riguardante la durata, potremo adeguare più facilmente la nostra politica d'investimento al diverso contesto monetario europeo.

13 Possibilità di incrementare il reddito delle riserve valutarie 131 Introduzione In questo capitolo analizzeremo l'ordine di grandezza che potrebbero assumere i redditi supplementari degli investimenti di divise, nel caso in cui fosse abrogata la limitazione della durata di dodici mesi per investimenti negoziabili, defi-

nita per legge. In particolare, mostreremo come si possano conseguire a lungo termine redditi chiaramente superiori, che però si accompagnerebbero a fluttuazioni di anno in anno sempre più sensibili. Infine, accenneremo alla necessità di gestire, per ragioni di costi e liquidità, le durate residue con un maggiore impiego di derivati. I maggiori redditi o i risparmi di costi che ne conseguirebbero non reggono però in alcun modo il confronto con i proventi supplementari che si otterrebbero sopprimendo la restrizione riguardante la durata. Per concludere, approfondiremo anche la possibilità di gestire più attivamente una parte delle riserve auree della BNS.

132 Abrogazione della limitazione della durata di dodici mesi per investimenti di divise negoziabili II maggior reddito, che la BNS potrebbe presumibilmente conseguire con l'abrogazione della restrizione della durata, è stimato prendendo come riferimento il periodo 1980-1995. Il grafico 1 illustra le rendite annue medie che la BNS avrebbe potuto conseguire in questo periodo con durate residue comprese tra zero e sei anni. Il loro calcolo non comprende solo il reddito degli interessi, ma anche gli utili e le perdite di capitale che avrebbero potuto risultare da variazioni del livello dei tassi di interesse. Per il portafoglio di riferimento adottato finora, che presenta una durata residua media di sei mesi, il grafico 1 espone una rendita dell'8,5 per cento. Una volta abrogata la limitazione della durata, la BNS definirebbe autonomamente la durata media delle sue riserve di divise pur dovendo, in questo caso, tener conto di parecchi aspetti diversi. La BNS avrà anche in futuro l'obbligo di coprire le banconote che emette con oro e averi a breve termine. La durata residua degli averi idonei alla copertura dovrà essere, a seconda dell'investimento, di sei, dodici o 24 mesi al massimo. La BNS dovrà impiegare anche in futuro una parte delle sue riserve di divise per coprire i biglietti di banca in circolazione. Le durate residue di questa quota non potranno superare i limiti massimi stabiliti dalla legge. In futuro, per la parte delle riserve di divise libere che non viene impiegata per coprire le banconote in circolazione, la durata residua non sarebbe più limitata dalla legge. La BNS investirebbe questa parte libera in modo che la durata media dell'intera riserva di divise corrisponda alle sue previsioni. Quale durata media dovrebbe prevedere la BNS per tutte le sue riserve di divise? Se la BNS innalzasse la loro durata media al di sopra dell'attuale livello di sei mesi circa potrebbe, come mostra il grafico 1, contare inizialmente su considerevoli introiti addizionali. Con una durata media di due anni, la rendita supplementare sarebbe dell'I per cento circa e, nel caso di tre anni, addirittura dell'1,5 per cento. Tuttavia, se la durata media fosse ulteriormente prolungata oltre i tre anni, la rendita non aumenterebbe più in modo sostanziale. Aumenterebbero invece notevolmente le fluttuazioni delle rendite e quindi anche i rischi di perdita. Come

si evince dal grafico 2, con durate medie più lunghe vi sono più probabilità di

perdite. Se la durata media fosse portata a tre anni, le probabilità di un risultato complessivo negativo sarebbero già del 2,5 per cento. Nel 1994 alcuni istituti di emissione che applicavano durate medie lunghe sono stati confrontati a questo tipo di problema. Alla fine dell'anno hanno dovuto constatare che il crescente livello dei tassi d'interesse aveva causato loro perdite sui titoli dovute al corso del cambio superiori al reddito degli interessi. La BNS dovrebbe quindi portare la durata media a un livello che le permetta di aumentare sensibilmente la rendita sulle sue riserve di divise, senza dover affrontare rischi di perdita notevolmente superiori. Le riserve di divise — se non sono garantite — dovrebbero infatti essere sempre disponibili per interventi sul mercato. Sarebbe una seccatura per la BNS se, nell'ambito di un intervento, dovesse «svendere» investimenti di divise a lungo termine, con conseguenti ragguardevoli perdite. Queste considerazioni portano alla conclusione che la BNS dovrebbe perseguire una durata media da due a tre anni per tutte le sue riserve di divise. Un atteggiamento simile corrisponderebbe inoltre alla prassi in uso in altri istituti di emissione. Partendo dalla dotazione attuale delle sue riserve di divise, con una durata media da due a tre anni la BNS avrebbe potuto ottenere, in base alla configurazione dominante nell'ambito degli interessi durante il periodo 1980-1985, un maggior reddito di 400-600 milioni di franchi all'anno. Questa valutazione va però eseguita tenendo conto del fatto che, tra il 1985 e il 1995, la differenza tra le rendite di investimenti a breve termine e quelle di investimenti a lungo termine è stata sovente inabitualmente alta. Spostando l'inizio del periodo valutato dal 1980 al 1960, il maggior redddito possibile scende a 300-400 milioni di franchi.

133 Impiego di derivati Con il prolungamento della durata residua, si dovrebbero conseguire proventi supplementari di una certa rilevanza, mentre altri redditi, seppure di minore entità, si ricaverebbero con i derivati. I derivati potrebbero essere impiegati fra l'altro per modificare la durata residua del portafoglio. Il seguente esempio illustra questo fatto: Supponiamo che la BNS fissi la durata media del suo portafoglio in marchi tedeschi a due-tré anni. I mercati per titoli in marchi tedeschi con durate residue brevi sono ridotti e mancano di liquidità. La BNS preferirebbe allora acquistare obbligazioni del Governo federale tedesco della durata di dieci anni, per le quali esistono mercati ricchi di liquidità. In questo modo il portafoglio presenterebbe una durata residua di dieci anni, che oltrepasserebbe la durata media perseguita di due - tre anni. Concludendo contratti future BUND per la vendita a termine di una parte di questi titoli di Stato della durata di 10 anni, la durata residua media del portafoglio scenderebbe a due - tre anni, mentre il capitale rimarrebbe comunque investito in prestiti BUND liquidi in marchi tedeschi della durata di dieci anni. I redditi si ridurrebbero di conseguenza al livello di quelli ottenuti con investimenti di due - tre anni. Il reddito supplementare ottenuto dalla BNS corrisponderebbe ai costi di transazione rispar-

miati con l'impiego dei future, risparmi che ammonterebbero comunque solo a una frazione degli introiti addizionali descritti nel capitolo precedente. L'impiego di opzioni per orientare la durata residua è impensabile, considerata la bassa liquidità offerta, ieri come oggi, dai mercati delle opzioni. Al contrario, l'emissione di opzioni su valute, titoli o tassi d'interesse rappresenterebbe per la BNS un'ulteriore, notevole fonte di reddito. Per una determinata parte delle riserve di divise, la BNS rinuncerebbe alla liquidità contro un compenso e assumendosi il rischio di doversi anche effettivamente separare dagli attivi corrispondenti, a dipendenza dell'evoluzione del mercato. Ma anche in questo caso si tratterebbe di guadagni supplementari che non potrebbero essere paragonati agli introiti addizionali descritti nel capitolo precedente.

134 Gestione attiva di una parte delle riserve auree Negli ultimi anni, alcuni istituti di emissione hanno introdotto una gestione più attiva di una parte delle loro riserve auree. Questa gestione è caratterizzata soprattutto dal prestito di oro (gold lending) sotto forma di swaps su oro o operazioni di pensione dell'oro. Il mercato per operazioni di questo tipo non è molto sviluppato. I ricavi del «gold lending» variano tra l'uno e il due per cento per durate comprese fra uno e dodici mesi. A condizione di limitarsi in queste operazioni di «gold lending» a partner di prim'ordine, la BNS potrebbe gestire attivamente soltanto una frazione della sua riserva aurea che ammonta complessivamente a 2600 tonnellate. Ne deriverebbero maggiori redditi pari ad alcuni milioni di franchi all'anno da ripartire quali utili alla Confederazione e ai Cantoni.

2 Parte speciale 21 Modifiche nella sfera di operazioni che la Banca nazionale è autorizzata a compiere (art. 14 LBN) 211 Introduzione L'articolo 14 LBN illustra gli strumenti di diritto commerciale mediante i quali la Banca nazionale può controllare l'offerta monetaria, investire i suoi attivi e agevolare il traffico dei pagamenti1'. In tal senso, la Banca nazionale opera generalmente sul libero mercato sul fronte dell'offerta o della domanda. Dall'ultima revisione della legge sulla Banca nazionale (1978), la struttura e il funzionamento dei mercati finanziari sono profondamente mutati. In seguito alla globalizzazione dei mercati finanziari, le frontiere nazionali nei rapporti commerciali tra le banche e gli ulteriori istituti finanziari si sono dissolte. Nell'epoca della «securitizzazione» (emissione di garanzie scritte), i crediti bancari di un tempo sono stati sostituiti viepiù da crediti negoziabili sia sotto forma di titoli, sia sotto forma di crediti contabili iscritti a registro. La deregolamenta- '' In merito alla natura giuridica delle operazioni effettuate dalle banche di emissione: Bellanger F., Le régime juridique de la Banque nationale suisse, Zurigo 1990, p. 170 segg; Merz P., Notenbankpolitik mit Vereinbarungen, San Gallo 1981, p. 166 segg.

zione dei mercati finanziari, avvenuta mediante l'abolizione degli interventi diretti sul sistema delle quantità e dei prezzi, è stata portata avanti mondialmente a ritmo sostenuto. Si sono così formati nuovi generi di contratti finanziari: derivati finanziari che consentono di sezionare valori patrimoniali, e i rischi connessi, in elementi negoziabili separatamente. Le banche di emissione, nella loro qualità di operatrici di mercato, sono state coinvolte in questo sviluppo dinamico. La vigente legge sulla Banca nazionale elenca in modo esaustivo e dettagliato2' le singole categorie di operazioni ammesse per ottemperare al suo mandato costituzionale (art. 39 cpv. 3 Cost.). Oltre a una valutazione materiale del disciplinamento vigente, rimane da stabilire se una tale densità normativa sia ancora adeguata in un'epoca di rapida evoluzione dei mercati finanziari.

212 Rinuncia a un riassetto completo della sfera d'operazioni Una revisione completa dell'articolo 14 LBN appare ragionevole soltanto dopo la prevista riforma delle disposizioni costituzionali svizzere in materia monetaria. Tra l'articolo 14 e l'articolo 19 LBN riguardante la copertura dei biglietti in circolazione vi è infatti uno stretto rapporto materiale. Fintanto che le banconote emesse devono essere coperte, in ossequio alla Costituzione, da un oggetto definito più dettagliatamente («oro e averi a breve termine», art. 39 cpv. 7 Cost.), la sua concretizzazione nella legge si ripercuote sui negozi giuridici atti a controllare l'offerta monetaria e a investire le riserve valutarie. Nel corso della prevista riforma della costituzione monetaria, l'obbligo di rimborsare i biglietti (art. 39 cpv. 6 Cost.) e la correlata copertura della circolazione di biglietti (art. 39 cpv. 7 Cost.) dovranno essere aboliti 3'. L'ambito di attività della BNS potrà quindi essere radicalmente e sistematicamente modernizzato. Due motivi principali hanno indotto il legislatore a menzionare esaustivamente nella legge gli strumenti giuridico-negoziali della BNS. Da un lato, voleva evitare che la banca di emissione entrasse in concorrenza con le banche commerciali 4' e, dall'altro, intendeva assicurarsi che la banca di emissione si impegnasse in operazioni che rispondessero a elevate esigenze in materia di sicurezza e di liquidità 5'. La restrizione dell'ambito di attività della BNS si basa sulla definizione di tre elementi nella legge: dapprima, la specie e l'oggetto del negozio giuridico (p. es. compera, concessione di mutui; effetti cambiari, buoni del tesoro ecc.); quindi, il debitore di un credito confacente alla banca di emissione (Confederazione, Cantone, banca, Stato estero ecc.); infine, ad eccezione dell'articolo 14 numero 2 LBN (operazioni d'intervento monetario), la durata del credito 6'.

> Schürmann, Commentario LBN, art, 14 n. 7; Bellanger, p. 198. > Cfr. art. 89 disegno di Costituzione del 20 novembre 1996: FF 1997 I 284 segg. > Messaggio 1894, FF 1894 III 592 seg. [ed. ted.]; messaggio 1953, FF 1953 I 925 [ed. ted.]. > Messaggio 1894, FF 1894 III 582 seg. [ed. ted. ]; messaggio 1953, FF 1953 I 907 [ed. ted. ]; Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 2. > Bellanger, p. 199.

Mentre i primi due elementi relativi alle categorie e alla restrizione delle operazioni della banca di emissione sono ancora opportuni, la limitazione della durata degli investimenti di divise (art. 14 n. 3 LBN) si rivela sempre più un ostacolo. Lo scopo perseguito dalla limitazione della durata - garantire la liquidità della banca d'emissione - può essere raggiunto oggi anche mediante investimenti che possono essere venduti in ogni momento su un mercato organizzato. I rischi relativi ai cambi possono essere assicurati mediante strumenti finanziari derivati. Il diritto vigente ammette tuttavia soltanto un impiego molto limitato dei derivati nella gestione delle riserve valutarie. Occorre dunque ovviare al più presto a queste carenze dell'attuale legislazione sulla banca d'emissione. Una revisione mirata dell'articolo 14 numero 3 LBN non pregiudicherà la successiva modernizzazione globale della sfera d'attività della BNS bensì, al contrario, la agevolerà.

213 L'operazione su divise della BNS (art. 14 n. 3 LBN) 213.1 Diritto vigente L'articolo 14 numero 3 LBN disciplina secondo la concezione attuale l'insieme delle operazioni su divise della Banca nazionale7). È quanto risulta dalla formulazione «sull'estero», ossia dal requisito secondo cui i debitori della Banca nazionale devono essere «esteri» o «organizzazioni internazionali». I crediti acquisiti conformemente all'articolo 14 numero 3 devono essere espressi in valuta estera ed essere pagabili all'estero. L'acquisto, da parte della Banca nazionale, di attivi espressi in franchi svizzeri, non è oggetto dell'articolo 14 numero 3 In materia di investimenti di riserve di divise, la BNS deve osservare i limiti posti dalla politica monetaria e valutaria. Entro questi limiti, l'attività della Banca è impostata secondo i criteri di sicurezza, liquidità e reddito. La banca di emissione deve in particolare mantenere il margine di manovra necessario all'adempimento del proprio mandato e acquistare soltanto gli attivi che può liquidare entro un termine adeguato. Non è autorizzata ad assumersi rischi particolari9'. Nel settore degli investimenti di divise, il legislatore ha finora definito il criterio della liquidità stabilendo una scadenza massima di sei o dodici mesi, esigendo inoltre che le obbligazioni siano facilmente realizzabili. Il requisito della sicurezza è stato definito essenzialmente scegliendo le categorie di debitori ammessi - Stati, organizzazioni internazionali, banche -, sebbene queste ultime due categorie siano state introdotte nella LBN soltanto in occasione della revisione del 1978. Oltre al rischio legato alla solvibilità, svolge un ruolo importante anche il rischio legato al prezzo (modifica del prezzo di un investimento facilmente realizzabile in seguito a fluttuazioni degli interessi). Il legislatore ha tenuto conto per la prima volta di considerazioni relative al reddito sol- > Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 38. 8) Cfr. Bellanger, p. 255 segg.; Klauser P., Schweizerische Rechtsgrundlagen der Internationalen Währungshilfe, in: Festschrift Leo Schürmann, Friburgo 1987, p. 322; Kleiner B., Internationales Devisen-Schuldrecht, Zurigo 1985, p. 51; Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 38. '»Messaggio 1953, FF 1953 I 907 [ed. ted.J.

tanto in occasione della revisione della LBN del 1978 mediante il prolungamento delle durate massime di validità10'. È tuttavia giunto il momento di rivedere la limitazione legale della durata dal profilo del rendimento.

213.2 Adeguamenti nelle operazioni su divise della BNS 213.21 Osservazione preliminare I menzionati principi e criteri di politica d'investimento sono determinanti anche per la revisione dell'articolo 14 numero 3 LBN. Con una serie di modifiche mirate nel testo di legge si può però strutturare un'attività d'investimento delle banche d'emissione in modo notevolmente più flessibile e si possono aumentare a breve termine i redditi conseguiti con gli investimenti di divise. Di seguito presentiamo e commentiamo esaustivamente le modifiche dell'articolo 14 numero 3 LBN.

213.22 Integrazione di operazioni di pensione

Finora le operazioni di pensione, vale a dire la compera di un credito a contanti da parte di un cessionario con simultanea rivendita a termine al cedente, non sono state menzionate esplicitamente quale genere di operazione nell'articolo 14 LBN. Dato che si possono intendere quale «compera e rivendita» e anche quale particolare operazione a termine, la BNS vi ricorre già da molto tempo. La presente revisione parziale della LBN deve quindi servire a disciplinare le operazioni di pensione quale genere autonomo di operazione sulle divise per potere conferire loro uno spazio proprio nell'ambito dell'attività d'investimento della BNS. Il concetto di «operazione di pensione» introdotto nel testo di legge comprende sia swap su divìse molto importanti dal profilo della politica monetaria, sia il trasferimento temporaneo di obbligazioni. Le operazioni di pensione (repurchase agreement) sono molto diffuse sui più importanti mercati monetari esteri. In tal modo, si possono investire nelle corrispondenti valute gli eccessi di liquidità a breve termine e senza rischio di prezzo nonché soddisfare sempre a breve termine un fabbisogno di liquidità temporaneo. Nel settore degli investimenti di divise le operazioni di pensione conferiscono una maggiore flessibilità alla politica d'investimento e aumentano i redditi che si possono conseguire. Quali partner della BNS per queste operazioni entrano ovviamente in linea di conto soltanto banche e istituti d'emissione di titoli di prim'ordine.

213.23 Rinuncia a una durata massima per obbligazioni facilmente

realizzabili Alla fine del 1996 la Banca nazionale americana possedeva titoli di Stato per un controvalore di oltre 23 miliardi di franchi. Conformemente alle vigenti pre- "» Messaggio 1978, FF 1978 1 812.

scrizioni legali essa deve però limitarsi a durate fino a un anno. Dato che, per ragioni di rendimento, la Banca nazionale si concentra su treasury bill con durate variabili da sei a dodici mesi, essa assorbe sovente una quota significativa di queste emissioni mensili dell'ufficio del tesoro americano. In tal modo essa pregiudica tendenzialmente la liquidità di questi investimenti. Inoltre, occorre ricordare che le banche centrali detengono una quota elevata su questo mercato. La probabilità che le banche centrali si comportino in modo analogo in situazioni di crisi è elevata, acuendo in caso di vendite in massa il pericolo di perturbazioni del mercato. Una diversificazione più accentuata degli investimenti della BNS in altre valute è però impedita dall'attuale limitazione della durata. Infatti, nei Paesi delle altre valute principali d'investimento (DM, Yen) non esistono pressoché mercati sufficientemente sviluppati per investimenti monetari della durata sino a un anno. Anche per questa ragione urge una soppressione della limitazione della durata per obbligazioni facilmente realizzabili di debitori esteri. I mercati per i titoli di Stato americani con durate superiori a un anno sono caratterizzati da un'ottima liquidità e la loro solvibilità è eccellente. La Banca nazionale potrebbe diminuire le sue operazioni nell'ambito delle brevi durate e migliorare durevolmente i suoi redditi. Una maggiore flessibilità è data anche dall'investimento di riserve di divise in titoli di altri Stati e organizzazioni internazionali. Di esigua importanza è per contro la soppressione della limitazione riguardante la durata per gli investimenti in effetti bancari la cui liquidità nel settore a breve termine è massima. Una restrizione della durata in misura allargata (p. es. dieci anni) è inutile dato che i titoli possono essere realizzati in ogni momento vista l'elevata liquidità che caratterizza questi mercati. Anche le leggi sulle banche d'emissione di altri Paesi del Gruppo dei 10 rinunciano oggi perlopiù a una restrizione riguardante la durata per investimenti negoziabili, allo scopo di sfruttare i metodi professionali della gestione di portafoglio e migliorare il reddito. Rinunciando alla restrizione riguardante la durata per investimenti di divise facilmente realizzabili si crea una certa simmetria con le possibilità offerte dalla politica d'intervento

monetario nell'ambito degli attivi svizzeri (art. 14 n. 2 LBN). In ogni caso spetta alla Banca nazionale controllare i rischi dei suoi investimenti seguendo attivamente i mercati. La prescrizione sulla copertura contenuta nell'articolo 19 capoverso 1 LBN intende impedire una stratificazione eccessiva degli investimenti con scadenze lunghe (cfr. al riguardo n. 222).

213.24 Averi a vista e depositi fissi presso banche estere

o organizzazioni internazionali Con la formulazione figurante alla fine della frase nell'articolo 14 numero 3 «altri averi sull'estero», l'attuale disciplinamento intende soprattutto gli averi a vista e i depositi fissi presso banche estere, ma secondo una concezione tradizionale anche le operazioni a termine su divise 11'. La Banca nazionale tiene presso banche d'emissione estere, banche commerciali estere di prim'ordine e 11'Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 43 seg.

organizzazioni internazionali, ma non presso altri debitori, averi gestiti come conti. La competenza di concludere operazioni a termine su divise, importanti per la politica monetaria e valutaria, è stata introdotta nel 1971 da un decreto federale urgente 12' e sancita nel diritto ordinario nel 1976 mediante la revisione parziale dell'articolo 14 numero 3 LBN13). In occasione della revisione del 1978 il legislatore ha portato a dodici mesi la scadenza massima degli «altri averi sull'estero» 14'. L'impiego dello stesso termine («altri averi») per depositi fissi e operazioni a termine su divise da però adito a problemi dal profilo della tecnica giuridica. Nel corso della presente revisione si dovrà quindi porvi rimedio. Inserendo l'espressione fra parentesi «a contanti o a termine» all'inizio dell'articolo 14 numero 3 LBN saranno comprese in futuro, nelle operazioni di base ivi disciplinate compera e vendita, anche le operazioni a termine su divise e, precisamente, senza limitazione di durata. L'attuale competenza del Consiglio federale di aumentare, in caso di eccessivo afflusso monetario dall'estero, la scadenza massima delle operazioni a termine su divise della BNS fino a 24 mesi (art. loi n. 7 LBN) diviene praticamente priva di oggetto. Questo non dev'essere affatto deplorato poiché il numero 7 rappresenta comunque un corpo estraneo all'interno dei meccanismi di difesa presentati dall'articolo 16i LBN i quali rientrano, tutti, nell'ambito della sovranità. Per averi a vista e depositi fissi non si intendono averi esteri negoziabili su un mercato regolare. Non possono essere ritenuti «facilmente realizzabili». Una durata massima più stretta, che concretizzi l'idea di fondo del «self liquidating crédit» della banca d'emissione, appare quindi da sempre adeguata per questi investimenti. Per queste ragioni la scadenza massima per gli «altri averi» dell'articolo 14 numero 3 LBN, intesi d'ora in poi in modo più restrittivo, va lasciata così com'è.

213.25 Impiego di derivati per il controllo dei rischi di mercato

I derivati sono contratti finanziari il cui prezzo è dedotto da valori patrimoniali (come azioni, obbligazioni, materie prime, metalli preziosi) o da tassi di riferimento (come corsi di cambio, tassi d'interesse, indici). In base alla loro struttura di fondo vi sono due tipi di contratto: le operazioni a termine (forward, swap, future) e le opzioni. Le operazioni con derivati possono essere effettuate in borsa (future, traded option) o fuori borsa (forward, swap, option). La caratteristica principale di ogni operazione con derivati è quella di convenire al momento attuale il prezzo da versare per il successivo adempimento del contratto; questa caratteristica fa dei derivati validi strumenti per il controllo dei rischi finanziari. Nel caso dell'operazione a termine, un valore è acquistato o venduto a un determinato momento a un dato prezzo. Per lo swap vi è uno scambio di valori scaglionato nel tempo (p. es. pagamenti d'interessi) a condizioni convenute an- 14) Schürmann, Commentario LBN, ad art. 14 n. 44; messaggio 1978, FF 1978 I 812.

ticipatamente. Infine, l'opzione conferisce all'acquirente il diritto, ma non l'obbligo, di acquistare o alienare valori a una data successiva a un determinato prezzo. Per questa operazione, egli versa al venditore dell'opzione un premio; questo si impegna, nel caso in cui si faccia uso dell'opzione, a fornire o assumere il valore. Alcune operazioni a termine (operazioni a termine su divise non standardizzate, swap) sono possibili già nell'attuale diritto (art. 14 n. 3 LBN), sempre che abbiano una durata fino a dodici mesi. Per contro, i future e Forward Rate Agreement (FRA) di uso corrente sono disponibili solo limitatamente, mentre le opzioni vanno considerate alla stregua di un nuovo strumento che non è disciplinato nell'articolo 14 numero 3 LBN. Affinchè la Banca nazionale possa eventualmente effettuare sui mercati operazioni con le opzioni, i future e i FRA disponibili, occorre una base legale inequivocabile. Le riserve di divise non garantite della Banca nazionale sono esposte a elevati rischi di mercato. Questi sono determinati da oscillazioni e volatilità dei corsi dei cambi e dei tassi d'interesse esteri. Nel corso dell'ampliamento degli investimenti di divise sui mercati dei capitali, anche le oscillazioni del reddito causate dai tassi d'interesse aumenteranno notevolmente come contropartita ai livelli di reddito più elevati. Sarà quindi molto importante che la Banca nazionale disponga di strumenti che le consentano soprattutto di controllare efficacemente i rischi legati agli interessi sulle riserve di divise. Sui moderni mercati finanziari, questo è ragionevolmente possibile soltanto comprendendo gli strumenti derivati. L'articolo 14 numero 3 LBN viene quindi formulato in modo che alla BNS sia consentito in futuro di impiegare i derivati (opzioni, future, FRA) per controllare i rischi di mercato sulle riserve di divise. Si tratta in primo luogo di poter lavorare, nell'ambito della gestione delle riserve di divise, con i moderni metodi del management di portafoglio. È pur vero che in molti casi, con combinazioni mirate di operazioni di base, si può ottenere lo stesso risultato dei derivati. Questi ultimi consentono tuttavia di operare in modo molto più flessibile e con costi di transazione inferiori. Qualora i rischi legati agli interessi e alle valute possano essere gestiti con i derivati, gli investimenti in questione non potranno

essere costantemente diversificati. Inoltre, mediante i derivati la Banca nazionale potrebbe controllare la sua posizione di rischio con maggiore flessibilità e senza sollecitare il mercato. Spetterà alla BNS impiegare questi strumenti in modo giudizioso e con estrema attenzione al suo mandato di politica monetaria e valutaria. Nella proposta volta a completare l'articolo 14 numero 3 LBN, i derivati (fra parentesi) sono designati specificatamente come opzioni, future e «forward rate agreement». L'aggiunta di strumenti, che dovrebbero essere usati per controllare i rischi di mercato cui sono esposte le riserve di divise, comprende soprattutto derivati standardizzati, in uso sul mercato. Le operazioni classiche a termine o con swap della BNS sono considerate nelle operazioni di base menzionate all'inizio del numero 3 (compera e vendita nonché operazioni di pensione). La definizione concettuale («derivati») descrive sufficientemente questi strumenti ed è aperta alle innovazioni future che si modellano sui tipi di base

rappresentati dalle opzioni e dalle operazioni a termine. La menzione dello scopo («sempre che siano destinati a controllare rischi di mercato su obbligazioni e averi sull'estero») mostra che le operazioni con i derivati possono essere effettuate soltanto nell'ambito della gestione ordinaria dei rischi di mercato. Devono riferirsi a rischi valutari o legati ai tassi d'interesse che rappresentano un pericolo reale per la BNS. Inoltre, i valori base dei derivati devono essere costituiti da averi che la Banca nazionale può acquistare conformemente all'articolo 14 numero 3 LBN. Un impiego dei derivati diverso da questo non è ammesso. Si rinuncia a descrivere nella legge la qualità o la solvibilità delle controparti coinvolte in operazioni con derivati. Dallo scopo cui sono destinati questi strumenti risulta chiaramente che entrano in linea di conto unicamente partner perfettamente solvibili (banche, istituti d'emissione di titoli di prim'ordine, borse, organizzazioni internazionali). Inoltre va sottolineato che la gestione delle riserve di divise pone in generale elevate esigenze al management dei rischi della BNS in questo settore. Sarà compito della BNS adeguare la sua gestione dei rischi alle ulteriori possibilità operative e istituire un sistema confacente di misura e controllo degli stessi.

214 Le operazioni della BNS in Svizzera (art. 14 n. 2 e 2bis LBN)

214.1 Diritto vigente L'articolo 14 numero 2 LBN autorizza la BNS a comperare e vendere titoli e crediti svizzeri menzionati nella legge. Con operazioni di intervento monetario l'istituto di emissione compera o vende per proprio conto crediti e titoli a breve, medio e lungo termine sul mercato monetario o dei capitali. Questo gli permette di aumentare (compera) o di diminuire (vendita) la massa monetaria di banconote e di influire, di conseguenza, sul livello dei tassi d'interessi del mercato monetario 15'. A differenza dell'articolo 14 numero 3 LBN, i titoli e i crediti acquistati in base all'articolo 14 numero 2 devono essere in franchi svizzeri e devono essere pagabili all'interno del Paese. Tra le operazioni di intervento monetario volte a controllare a breve scadenza la liquidità nel sistema bancario spiccano soprattutto le operazioni swap su crediti contabili del mercato monetario della Confederazione e dei Cantoni. Acquistando di volta in volta titoli svizzeri sul mercato dei capitali, la BNS ha costituito, a partire dal 1984, un portafoglio obbligazionario adatto per interventi monetari16), nell'intento di rendere la struttura degli attivi più equilibrata. L'articolo 14 numero 2bis LBN, che autorizza la BNS a comperare e vendere, per proprio conto, buoni fruttiferi d'interesse, è stato introdotto nella legge sulla Banca nazionale con la revisione del 1978 allo scopo di ampliare lo strumentario di intervento monetario della BNS17). Dato che le operazioni della BNS per proprio conto con buoni fruttiferi d'interesse avrebbero dovuto avvenire, secondo la volontà del legislatore, solo se «richiesto dalla politica di inter- > Bellanger, p. 235; Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 27. 'Per dettagli: 88° rendiconto annuale della BNS 1995, p. 60, 62. "'Messaggio 1978, FF 1978 I 803; Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 33.

vento monetario» e visto che durante gli anni Ottanta e Novanta non è stato necessario ricorrere a operazioni di prelievo, la BNS non ha finora fatto uso di questo strumento. Per un intervento monetario si addicono solo i titoli e i crediti che offrono all'istituto di emissione che li acquista sufficiente garanzia e liquidità. L'articolo 14 numero 2 LBN evidenzia in particolare i titoli e i crediti di Confederazione e Cantoni rispetto alle altre obbligazioni; essi si confanno perfettamente a un istituto di emissione. Per obbligazioni di banche svizzere, che non dispongono né di una garanzia dello Stato (banche cantonali) né di garanzie reali prescritte per legge (centrali di emissione di obbligazioni fondiarie), oppure ancora di Comuni, si richiede al contrario che siano facilmente realizzabili. «Facilmente realizzabili» significa che queste obbligazioni devono essere quotate in borsa o regolarmente negoziate su un mercato organizzato. Per le obbligazioni di cassa manca questo mercato organizzato. Le obbligazioni di cassa di altre banche svizzere che non sono banche cantonali non sono perciò adatte per un intervento monetario18'.

214.2 Adeguamenti nelle operazioni in Svizzera della BNS Le prescrizioni della LBN sulle operazioni di intervento monetario con titoli e crediti svizzeri hanno permesso in generale a queste operazioni di adempiere le funzioni loro attribuite. Oggi esiste però la possibilità di conformare il testo dell'articolo 14 numeri 2 e 2bis LBN a quello dell'articolo 14 numero 3 LBN nell'intento di rendere più flessibile lo spazio di manovra per operazioni di intervento monetario e di poter imprimere ai redditi provenienti dalla gestione di attivi svizzeri una leggera tendenza al rialzo. Concretamente, si tratta di introdurre nel testo dell'articolo 14 numeri 2 e 2bis LBN le operazioni di pensione. Le operazioni di pensione, intese come assunzione temporanea di titoli con l'obbligo simultaneo per il venditore di ritirarli, non sono finora esplicitamente menzionate nell'articolo 14 LBN come tipo di operazione a sé stante. Visto che possono anche essere intese come acquisto a contanti di titoli con simultanea rivendita a termine, la BNS vi ha già fatto ricorso. Da qualche tempo svolge operazioni swap su crediti contabili svizzeri del mercato monetario che le permettono di compensare oscillazioni a breve termine della liquidità del sistema bancario. Svolgono pertanto un ruolo importante nell'attuazione della politica monetaria. Una volta sancite nell'articolo 14 numero 3, le operazioni di pensione devono essere introdotte come strumento specifico per i titoli svizzeri anche nei numeri 2 e 2bis. Per approvvigionare in liquidità il mercato monetario, la BNS vorrebbe ricorrere in futuro, oltre a swap su crediti contabili del mercato monetario e su divise, anche a operazioni vere e proprie di pensione di titoli. A tale riguardo rivestono primaria importanza le operazioni di pensione di obbligazioni svizzere. Le operazioni di pensione di titoli sono uno strumento di controllo più efficace della massa monetaria. Queste operazioni comportano inoltre rischi considere- Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 32.

volmente inferiori a livello di svolgimento rispetto alle operazioni swap su divise (per le quali il controvalore in franchi viene accreditato al partner il giorno di valuta, mentre il versamento dell'importo in dollari viene confermato solo il giorno seguente). Rispetto alle operazioni swap su divise, con durata comparabile, le operazioni di pensione di obbligazioni svizzere dovrebbero fruttare redditi leggermente più alti. Le operazioni di pensione di titoli sono di regola strutturate come «acquisto con rivendita». Esse contengono perlopiù una clausola che permette a una parte, durante l'operazione di pensione e in caso di forte cambiamento del corso dei titoli trasferiti, di pretenderne la restituzione o la consegna successiva. In questo modo si garantisce che la liquidità messa a disposizione corrisponde sempre al valore dei titoli trasferiti. Disciplinando l'operazione di pensione nell'articolo 14 numero 2 LBN quale tipo di intervento monetario specifico, si crea anche per questo strumento una chiara base legale. Per motivi soprattutto di simmetria, l'operazione di pensione va pure inserita contemporaneamente nell'articolo 14 numero 2bis LBN (emissione e riscatto, per proprio conto, di buoni fruttiferi d'interessi).

215 Le operazioni con oro della BNS (art. 14 n. 9 LBN) 215.1 Diritto vigente 215.11 Osservazione preliminare L'autorizzazione di «compera e vendita di oro per conto proprio» (art. 14 n. 9 LBN) fa parte, dal 1905, della sfera di attività della BNS 19). Il significato di questa prescrizione è però cambiato nel tempo, in relazione soprattutto alla mutata funzione dell'oro all'interno dell'ordinamento monetario internazionale.

215.12 Base per la costituzione di scorte auree

Al tempo in cui le riserve auree garantivano la copertura della valuta in circolazione, la Banca nazionale aveva l'obbligo di rimborsare in ogni momento le banconote emesse con monete o verghe d'oro. Questo sistema monetario - in vigore in Svizzera negli anni 1907-1914 e 1930-193620' - trova ancora oggi riscontro nell'articolo 39 capoverso 6 Cost.: «La Confederazione non potrà né sospendere l'obbligo di rimborsare i biglietti di banca o qualsiasi altra moneta fiduciaria, né decretarne il corso legale, fuorché in tempi di guerra o di perturbamenti della situazione monetaria». L'obbligo di rimborso è disciplinato dettagliatamente nell'articolo 21 capoverso 1 LBN, dove la BNS è tenuta a rimborsare i suoi biglietti con oro «al saggio monetario legale»21'. Anche se l'obbligo di rimborsare i biglietti di banca fosse abrogato, la BNS sarebbe comunque tenuta a coprire con riserve auree il 40 per cento delle banconote in circolazione. All'inizio della sua attività quale istituto d'emissione, l'articolo 14

19 Schürmann, Commentario LBN, art. 14 n. 61. >Junod, Commentario Cost., art. 39 n. 2-5. >A questo proposito Schürmann, Commentario LBN, art. 21 n. 4.

numero 9 LBN permetteva alla BNS di costituire le necessarie scorte auree per soddisfare l'oscillante domanda di contanti 221.

215.13 Base per transazioni in oro tra banche centrali

II sistema monetario di Bretton Woods, costituito nel 1944, ha introdotto la convertibilità delle valute con lo strumento del monometallismo aureo («gold standard»). I Paesi che avevano aderito a tale sistema erano tenuti a stabilire un valore in oro della loro valuta e a mantenere le oscillazioni del corso entro una fascia di ± 1 per cento della parità mediante acquisti e vendite di oro o di valute convertibili in oro 23'. In realtà, soprattutto le autorità monetarie degli Stati Uniti svolgevano operazioni auree, mentre quelle degli altri Paesi membri intervenivano sul dollaro. La Svizzera, che aveva aderito unilateralmente al sistema dei cambi fissi, manteneva la parità del franco con transazioni in oro. L'articolo 14 numero 9 LBN-ha costituito quindi fino al 1971, anno in cui crollò il sistema dei cambi fissi di Bretton Woods, la base legale per transazioni in oro tra banche centrali, transazioni che servivano alla compensazione dei disavanzi della bilancia dei pagamenti. Durante la sua partecipazione volontaria al sistema di Bretton Woods, la BNS era esonerata dall'obbligo di rimborsare le banconote. In base all'articolo 22 secondo periodo LBN, era tuttavia tenuta a «mantenere il valore del franco alla parità prescritta dalla legge; nella compera e vendita di oro, essa deve osservare i limiti di prezzo fissati dal Consiglio federale». L'articolo 3 del DCF del 29 giugno 1954 concernente il corso legale dei biglietti di banca e la soppressione del loro rimborso in oro (RS 951.171) obbligava la BNS ad applicare, nella compera e vendita di oro, «prezzi che ... siano inferiori o superiori dell'l'A per cento al massimo al prezzo dell'oro corrispondente alla parità legale»24'. Per adempiere questo compito la BNS è entrata a far parte del cosiddetto «goldpool», composto di otto banche centrali, che ha stabilizzato il prezzo di mercato dell'oro al livello ufficiale 25'.

215.14 Effettiva perdita di importanza a seguito dell'eliminazione

della convertibilità in oro L'abolizione della convertibilità in valore aureo del dollaro decisa dagli Stati Uniti il 15 agosto 1971 ha segnato la fine dell'ordinamento valutario di Bretton Woods. Lo Smithonian Agreement concluso nel dicembre del 1971 è durato solo 14 mesi. All'inizio del 1973 i più importanti Paesi industrializzati hanno rinunciato al cambio fisso delle loro valute rispetto al dollaro. Da allora la pa-

22) Cfr. pubblicazione del giubileo «Die schweizerische Nationalbank 1907-1932», Zurigo 1932, p. 67. 23) Gold Joseph, «Developments in the International Monetary System, thè International Monetary Fund and International Monetary Law since 1971», in: Recueil des cours de l'académie de droit international de la Haye 1982/1, p. 180 segg., 306. A questo proposito Schürmann, Commentario LBN, art. 22 n. 14. 25) Cfr. pubblicazione del giubileo «75 Jahre Schweizerische Nationalbank», Zurigo 1982, p. 239.

rità aurea del franco sancita per legge non può più determinare il valore esterno della nostra valuta. La parità ufficiale - stabilita dal Consiglio federale l'ultima volta con DCF del 9 maggio 1971 - serve oggi solo come criterio per l'iscrizione a bilancio delle riserve auree della BNS. A causa delle prescrizioni sui limiti di prezzo che la BNS deve rispettare nella compera e nella vendita di oro (art. 22 LBN in relazione all'art. 3 DCF del 29 giugno 1954) le riserve auree sono oggi immobilizzate. La dottrina 26) ritiene che la compera e la vendita di oro contro valuta estera sia una «fraus legis», una vera e propria operazione di elusione delle disposizioni legali. L'articolo 14 numero 9 LBN è quindi divenuto di fatto irrilevante.

215.2 Adeguamento delle disposizioni sull'oro 215.21 Introduzione Secondo il diritto scritto, il franco è legato ancora oggi all'oro. Questa dipendenza può essere eliminata solo nel quadro della prevista revisione della costituzione monetaria. L'attuale Costituzione permette però di formulare l'articolo 14 numero 9 LBN in modo da renderlo simmetrico all'articolo 14 numeri 2, 2 bis e 3 LBN, consentendo alla BNS di gestire attivamente le sue riserve auree, perlomeno mediante operazioni di pensione, e di conseguire un maggior reddito da ripartire come utile alla Confederazione e ai Cantoni.

215.22 Vincolo costituzionale del franco all'oro La Confederazione fissa, in base all'articolo 38 capoverso 3 Cost., il sistema monetario. Secondo la dottrina dominante, questa competenza non si traduce più soltanto nell'obbligo della Confederazione di stabilire il tenore in metallo prezioso delle monete coniate nell'esercizio del suo monopolio, ma comprende altresì la facoltà di fissare la parità del franco svizzero27'. L'esecuzione a livello di legge della norma costituzionale è assicurata dall'articolo 2 capoverso 1 della legge federale del 18 dicembre 1970 sulle monete (RS 941.10), secondo cui il Consiglio federale stabilisce la «parità aurea del franco» dopo aver udito il parere della Direzione generale della BNS. Gli obblighi costituzionali di rimborsare le banconote (art. 39 cpv. 6 Cost.) e di garantirne la copertura aurea (art. 39 cpv. 7 Cost.) formano, assieme alla disposizione riguardante il sistema monetario (art. 38 cpv. 3 Cost.), una costituzione monetaria e valutaria logica e completa. Nell'ordinamento monetario e valutario esiste però oggi una spaccatura tra la prassi e quanto stabilito dalla legge. La dottrina costituzionale è comunque unanime nell'affermare che l'affrancamento giuridico del franco dall'oro richiede una modifica costituzionale 28'. Esso permetterebbe innanzitutto alla BNS di rinunciare a fissare il prez- 26) Junod, Commentario Cost., art. 39 n. 69; Nobel Peter, «Notenbank und Banknoten», in: Festschrift für Leo Schürmann, Friburgo 1987, p. 306. Junod, Commentario Cost., art. 38 n. 14; Nobel, (annotazione 26), p. 295. > Junod, Commentario Cost., art. 39 n. 65-74; Nobel (annotazione 26), p. 314 segg.; Richli Paul, «Zur internationalen Verflechtung der schweizerischen Währungsordnung», ZBJV 124 bis 1988, p. 349 segg., 357.

zo dell'oro e, di conseguenza, di comperare e vendere questo metallo prezioso a prezzi di mercato. Nel nostro messaggio del 27 febbraio 1978 a sostegno di una revisione della legge sulla Banca Nazionale, avevamo pure affermato che la demonetizzazione interna dell'oro richiede una revisione della Costituzione29'. D'altro canto, nell'ambito della riforma della Costituzione federale, abbiamo proposto di rinunciare all'obbligo di rimborsare i biglietti di banca e alla copertura aurea dato che queste disposizioni non corrispondono più alla realtà costituzionale (messaggio concernente la revisione della Costituzione federale: FF 1997 I 285).

215.23 Inclusione delle operazioni di pensione Attualmente, modifiche delle riserve auree della BNS mediante compera e vendita di oro a prezzo di mercato non sono costituzionalmente possibili. Nel periodo transitorio occorrerà esaminare se e come una gestione attiva delle attuali scorte auree possa essere realizzata a livello di legge. L'oro può essere oggi «prestato» in diverse forme legali a trasformatori e ad altre persone che ne facciano temporaneamente domanda. Fra i tipi di negozi giuridici in uso oggi nel «gold lending» spicca dal profilo giuridico l'operazione di pensione dell'oro. Ricorrendovi, la BNS metterebbe temporaneamente a disposizione di terzi, dietro pagamento, una determinata quantità di oro («dare in pensione») eventualmente in cambio di garanzie (p. es. titoli di prim'ordine). Non si tratterebbe quindi di una compra-vendita in senso giuridico. Dato che l'operazione di pensione si baserebbe su una determinata quantità di oro, e non sul suo controvalore in franchi, la questione della parità non si porrebbe. Anche i limiti di prezzo stabiliti dal Consiglio federale (DCF del 29 giugno 1954) non si applicherebbero. La BNS potrebbe svolgere questo negozio senza violare le vigenti disposizioni sulla parità. Occorre tuttavia riflettere se, con questo sistema di pensione dell'oro, la copertura aurea minima del 40 per cento prevista dall'articolo 19 capoverso 2 LBN sarebbe ancora garantita. La legislazione attuale stabilisce che l'oro deve restare fisicamente in possesso della BNS in modo da essere compreso nella copertura aurea minima. Ciò risulta dall'articolo 19 capoverso 1 LBN, che parla espressamente di copertura dei biglietti in circolazione mediante monete e verghe d'oro. Mediante un'operazione di pensione, l'oro non sarebbe più in possesso della BNS ed essa disporrebbe solo di un credito aureo nei confronti della sua parte contrattuale. L'oro dato in pensione non sarebbe più disponibile per la copertura aurea minima. Del resto, il margine di manovra per operazioni di pensione di oro sarebbe oggi molto ristretto. Il proposto abbassamento della copertura aurea minima dal 40 al 25 per cento acuirebbe notevolmente questo problema. Questa riduzione permetterebbe di liberare una parte delle riserve auree in quantità sufficiente per operazioni di pensione. In pari tempo, in un futuro prossimo sarebbe possibile osservare la

copertura aurea delle banconote in circolazione.

Le operazioni di pensione della BNS dovrebbero però essere legittimate da una chiara base legale nella legge sulla Banca nazionale. Esse vanno menzionate nell'articolo 14 numero 9 LBN, dove sono disciplinate le transazioni in oro per conto proprio della BNS.

22 Modifiche nella copertura dei biglietti in circolazione (art. 19 cpv. 1 e 2 LBN) 221 Introduzione L'articolo 39 capoverso 7 della Costituzione federale esige che il controvalore dei biglietti di banca emessi sia coperto con «oro e averi a breve termine». Questa prescrizione costituzionale risale all'epoca della valuta aurea, la quale doveva garantire che la BNS potesse adempiere il suo obbligo di rimborsare i biglietti (in oro)30'. Nell'ambito della prevista riforma della costituzione monetaria, si dovranno abrogare sia l'obbligo di rimborsare i biglietti sia la copertura aurea dei biglietti in circolazione. Tuttavia, fintanto che rimane in vigore l'articolo 39 capoverso 7 Cost., questa prescrizione deve essere trasposta a livello legislativo. Attualmente, l'articolo 19 capoverso 1 LBN realizza la copertura con oro e averi a breve termine dei biglietti emessi, mentre l'articolo 19 capoverso 2 LBN stabilisce che la copertura aurea debba ammontare almeno al 40 per cento dei biglietti in circolazione. Entrambe queste prescrizioni sulla copertura devono essere adeguate alle mutate condizioni nella revisione parziale della LBN ora prevista.

222 Copertura dei biglietti in circolazione con averi a breve termine (art. 19 cpv. 1 LBN) 222.1 Diritto vigente Secondo la volontà del legislatore, la copertura dei biglietti in circolazione con oro e averi a breve termine serve a fissare i limiti dell'emissione di biglietti31'. L'insieme dei tipi di averi (svizzeri ed esteri) utilizzabili per coprire i biglietti è stato più volte ampliato nel corso delle diverse revisioni della legge sulla Banca nazionale, perlopiù nell'intento di adeguarlo ai cambiamenti intervenuti nella sfera operativa della Banca nazionale (art. 14 LBN)32'. Questo adeguamento si rivela necessario anche adesso.

222.2 Adeguamento nella copertura delle banconote in circolazione con averi a breve termine Se viene abrogata la limitazione della durata per obbligazioni facilmente realizzabili di Stati esteri, organizzazioni internazionali e banche estere, la quota de- >Junod, Commentario Cost., art. 39 n. 65. 31) Schürmann, Commentario LBN, art. 19 n. 2. 32) Schürmann, Commentario LBN, art. 19 n. 4.

gli investimenti in valute estere superiori a un anno nella consistenza di divise della BNS dovrebbe aumentare. La modifica dell'articolo 14 numero 3 LBN mira proprio a elevare la durata media degli investimenti in divise a circa due - tre anni. Visto che in tal modo diminuiscono gli attivi esteri atti alla copertura, la copertura con divise dei biglietti in circolazione, che alla fine del 1995 si aggirava attorno al 150 per cento (88° rendiconto annuale 1995, p. 64), tenderà a diminuire. Per fare in modo che questo regresso non sia troppo evidente, si propone di menzionare separatamente le obbligazioni facilmente realizzabili di Stati esteri, organizzazioni internazionali e banche estere nell'articolo 19 capo verso 1 LBN e di fissare la loro scadenza a due anni. La scadenza di questi investimenti facilmente realizzabili in valuta estera dovrebbe così corrispondere a quella degli attivi svizzeri computabili per la copertura dei biglietti (art. 19 cpv. 1 LBN). Una durata massima di due anni può ancora essere considerata «a breve termine» ai sensi dell'articolo 39 capoverso 7 Cost. La scadenza degli altri investimenti di divise atti alla copertura (effetti cambiari e assegni bancari, altri averi) è ancora, conformemente all'articolo 14 numero 3 LBN, di sei - dodici mesi.

223 Copertura aurea dei biglietti in circolazione (art. 19 cpv. 2 LBN) 223.1 Diritto vigente Secondo l'articolo 19 capoverso 2 LBN, la copertura aurea dei biglietti in circolazione deve ammontare almeno al 40 per cento. Al riguardo, la BNS deve valutare la sua riserva aurea secondo la parità ufficiale e può comperare o vendere oro solo al corso legale. Il prezzo dell'oro fissato dal Consiglio federale è invariato dal 1971 e ammonta a fr. 4595.74 il chilogrammo (art. 1 del DCF del 9 maggio 1971 che stabilisce la parità aurea del franco, RS 941.102). Con l'aumento dei biglietti in circolazione negli ultimi 25 anni, la loro copertura è scesa in media dal 94 per cento circa del 1971 al 43 per cento circa del 1995, mentre la riserva aurea è rimasta invariata (11,9 miliardi di franchi) (88° rendiconto annuale 1995, p. 64). La crescita dei biglietti in circolazione e di conseguenza anche la flessione della copertura aurea sono lievemente rallentati nella media degli ultimi anni rispetto agli anni Ottanta. Si prevede tuttavia che la copertura aurea dei biglietti in circolazione diminuirà ulteriormente nei prossimi anni e che la prescrizione sulla copertura contenuta nell'articolo 19 capoverso 2 LBN non potrà più essere rispettata già tra pochi anni. Questo non è tuttavia rilevante per l'attuazione della politica monetaria e valutaria alle condizioni quadro odierne (corsi dei cambi variabili). Nel corso della prevista riforma della costituzione monetaria altri provvedimenti volti a rafforzare la fiducia dovranno sostituire una copertura aurea percentuale dei biglietti in circolazione33'. Sino all'entrata in vigore delle nuove basi costituzionali e legislative bisogna tuttavia poter mantenere l'attuale politica di aumento controllato della massa

">Cfr. art. 89 cpv. 3 del disegno di Costituzione del 20 novembre 1996: FF 1997 I 285.

monetaria di biglietti, compresa la loro circolazione, affinchè l'approvvigionamento monetario possa continuare a tenere il passo con la crescita del potenziale di produzione. Con una diminuzione del tasso di copertura, si può facilmente risolvere il problema della minore copertura aurea dei biglietti in circolazione. Inoltre, la BNS avrebbe la possibilità di gestire attivamente una parte delle sue scorte auree mediante operazioni di pensione.

223.2 Adeguamento nella copertura aurea delle banconote in circolazione II tasso di copertura sarà ridotto al 25 per cento. In tal modo, questa nuova norma potrebbe essere applicata per 50 anni con una crescita annua dei biglietti in circolazione pari all'I per cento e per 25 anni con una crescita annua del 2 per cento. Un tasso di copertura del 25 per cento appare del resto ancora sostanziale. Nell'ultima revisione della LBN avvenuta nel 1978, il Consiglio federale aveva proposto la soppressione della copertura aurea minima34'. Questa proposta ha tuttavia incontrato l'opposizione del Consiglio degli Stati e non ha avuto seguito. La discussione parlamentare ha evidenziato che in vaste cerehie della popolazione è ancora fortemente radicata l'idea che dietro i biglietti debba esserci un «valore reale». L'esigenza di una copertura aurea minima è stata alla fine mantenuta, mentre è stato abrogato solo l'obbligo di custodia in Svizzera. Una riduzione del tasso di copertura al 25 per cento sarebbe in sintonia con le intenzioni 35' espresse dal Consiglio degli Stati in occasione della revisione del 1978 della LBN. Anche se la copertura aurea può attualmente adempiere in misura limitata la sua originaria funzione economica, vale a dire quella di mezzo per limitare la creazione di denaro da parte della banca di emissione, contribuisce tuttavia a rafforzare la fiducia.

23 Imposizione degli utili della BNS 231 Introduzione Conformemente all'articolo 39 capoverso 5 Cost. e all'articolo 12 capoverso 1 LBN, la Banca nazionale è esente da qualsiasi imposta nei Cantoni. L'articolo 12 capoverso 2 LBN precisa che sono riservate le tasse di mutazione cantonali e comunali, come pure altre tasse per prestazioni speciali dei Cantoni e dei Comuni. Le imposte della Confederazione non sono menzionate né nella Costituzione né nella LBN. Questo può essere attribuito al fatto che la BNS è entrata in funzione già nel 1907, molto prima che fosse introdotta un'imposta diretta a livello federale. Per le imposte federali riscosse temporaneamente, come l'imposta di guerra nel 1920, il prelievo di crisi nel 1934, il sacrificio per la difesa nazionale nel 1940 e 1942 e l'imposta per la difesa nazionale nel 1941, l'obbligo fiscale della BNS è stato confermato di volta in volta. Solo per l'imposta di guerra del 1915, la > Messaggio 1978, FF 1978 I 749 segg, 809.

BNS fu espressamente esonerata dall'obbligo fiscale. Per il prelievo di crisi del 1934 la BNS chiese l'esenzione fiscale, che fu tuttavia rifiutata dal Consiglio federale. A seguito di negoziati si giunse quindi alla «deduzione di partecipazione» praticata ancora oggi nell'ambito dell'imposta federale diretta (IFD) e pari alla partecipazione percentuale dei Cantoni e delle banche cantonali al capitale sociale della BNS (ca. 63%). Nel nostro messaggio del 24 giugno 1968 concernente la revisione della legge sulla Banca nazionale 36', avevamo proposto di esentare la BNS dalle imposte federali dirette, e precisamente inserendo una menzione in tal senso nell'articolo 12 LBN. Il disegno di revisione è tuttavia fallito a causa di dubbi circa la costituzionalità dello strumentario proposto per la Banca nazionale. In occasione della revisione della LBN del 1978 non è stata ripresa la questione dell'esenzione fiscale della BNS. Nel 1983 l'imposta per la difesa nazionale è stata rinominata come «imposta federale diretta». La legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD, RS 642.11) ha sostituito il decreto del Consiglio federale del 9 dicembre 1940 concernente la riscossione di un'imposta federale diretta (DIFD). Nella LIFD l'esenzione dall'obbligo fiscale è precisata nell'articolo 56. La BNS non è tuttavia ancora menzionata espressamente fra gli istituti esenti dall'imposta.

232 Motivi per l'esenzione fiscale della BNS Secondo l'articolo 27 LBN, l'utile della BNS è utilizzato per depositi nel fondo di riserva (1 mio), per la ripartizione di un dividendo del 6 per cento al massimo (1,5 mio) sul capitale versato e per la consegna all'AFF a favore dei Cantoni e della Confederazione (dal 1991 oltre 600 mio). La parte degli azionisti all'utile della BNS è quindi estremamente modesta e ammonta, con un utile globale di circa 600 milioni, a solo lo 0,25 per cento. Le azioni della BNS sono detenute da azionisti privati unicamente nella misura del 35 per cento circa. Il rimanente è detenuto dai Cantoni, dalle banche cantonali e da altre corporazioni e stabilimenti di diritto pubblico. La Confederazione non possiede alcuna azione della BNS. Con un utile ripartito di (in futuro) un miliardo circa, l'onere fiscale per l'imposta federale diretta ammonterebbe a circa 50 milioni l'anno. Conformemente all'articolo 196 LIFD, i Cantoni versano alla Confederazione il 70 per cento delle imposte incassate. Il Canton Berna solo in parte utilizza il rimanente 30 per cento per la perequazione finanziaria conformemente all'articolo 8 della legge federale del 19 giugno 1959 concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni (RS 613.1). La maggior parte di questo importo deve essere ripartito, secondo i principi del riparto fiscale intercantonale, fra i dieci Cantoni con succursali della BNS, il che porta a privilegiare questi Cantoni. Questo fatto non si giustifica dal momento che la BNS è un'istituzione nazionale che adempie un compito nazionale. Inoltre la Confederazione otterrebbe più di un terzo dell'utile netto prescritto nella Costituzione federale (art. 39 cpv. 4) e nella LBN (art. 27 cpv. 3 lett. b).

La BNS è formalmente una società anonima di diritto speciale che adempie un compito pubblico. Gli istituti giuridicamente autonomi della Confederazione (INSAI, Regìa degli alcool, centrali di emissione di obbligazioni fondiarie) non versano imposte federali. L'articolo 67 della legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (RS 832.20), l'articolo 71 capoverso 4 della legge del 21 giugno 1932 sull'alcool (RS 680) e l'articolo 6 della legge del 25 giugno 1930 sulle obbligazioni fondiarie (RS 211.423.4) prevedono un'esenzione illimitata dalle imposte federali. L'esenzione della BNS dall'imposta federale diretta si giustifica perché la BNS adempie compiti pubblici della Confederazione. Regola la circolazione del denaro nel Paese, facilita il traffico dei pagamenti e svolge, nei limiti della legislazione federale, una politica di credito e monetaria utili all'interesse generale del Paese (art. 39 cpv. 3 Cost.). Inoltre, la BNS fornisce gratuitamente alla Confederazione diversi servizi bancari. Accetta pagamenti per conto della Confederazione ed esegue pagamenti a terzi su suo mandato e sino a concorrenza dell'avere della Confederazione. Assume inoltre la custodia e l'amministrazione dei titoli e degli oggetti di valore che le sono consegnati dai servizi federali. Tiene il Libro del debito della Confederazione a suo nome e su suo mandato. Coopera all'investimento dei capitali e dei fondi speciali della Confederazione, all'emissione di prestiti della Confederazione, come pure al servizio delle monete (art. 15 LBN)37). Le banche cantonali concepite come società anonime si distinguono dalla BNS, tra l'altro, perché sono imprese che perseguono un utile, e quindi soggette all'obbligo fiscale, nonché sono in concorrenza con le banche commerciali private. Dal profilo economico, la ripartizione dell'utile della BNS equivale a un indennizzo del seigniorage. Sottoporla a un'imposta supplementare significa distorcere il modo di ripartizione e non ha quindi senso. Il Consiglio federale e la BNS devono stabilire assieme l'importo assoluto della ripartizione. Assoggettando l'utile della BNS a livello federale si otterrebbe unicamente uno spostamento delle quote dell'utile spettanti alla Confederazione e ai Cantoni. L'articolo 39 Cost. prescrive tuttavia che l'utile netto della BNS debba essere versato per almeno i due terzi ai Cantoni.

In base a queste riflessioni la BNS dev'essere esentata dall'imposta federale diretta. Questo principio è sancito nell'articolo 12 capoverso 1 LBN.38)

24 Visione d'assieme e brevi commenti ai singoli articoli Articolo 12 capoversi 1 e 2 Questo articolo chiarisce che la BNS è esentata dalle imposte dirette a livello cantonale e federale.

"> Per quanto concerne il ruolo della BNS quale banchiere della Confederazione: Schürmann, Commentario LBN, art. 15 n. 2-6. 38) La procedura giudiziaria attualmente in corso davanti alla commissione di ricorso in materia fiscale del Canton Berna riguardante l'esenzione integrale della BNS dall'imposta federale diretta non viene messa in discussione, poiché in questa procedura si decide circa l'esenzione fiscale stabilita dal DCF, valido sino alla fine del 1994, concernente la riscossione di un'imposta federale diretta.

Articolo 14 numeri 2 e 2bis D'ora in poi le operazioni di pensione saranno menzionate esplicitamente fra le operazioni della BNS effettuate in Svizzera.

Articolo 14 numero 3 Fra le operazioni con l'estero della BNS figureranno le operazioni di pensione e le operazioni con i derivati. Si rinuncia inoltre a fissare una durata massima per le obbligazioni facilmente realizzabili. Questo consente un investimento più redditizio e una migliore diversificazione delle riserve di divise della BNS. Infine, le operazioni a termine su divise, che finora rientravano nel concetto di «altri averi sull'estero», saranno comprese con l'aggiunta «a contanti o a termine» nelle operazioni di base della compera e vendita.

Articolo 14 numero 9 L'inclusione di operazioni di pensione di oro permette una gestione più redditizia delle riserve di oro mediante «gold lending».

Articolo 19 capoverso 1 Con l'innalzamento delle durate residue sugli investimenti di divise a due - tre anni, l'importo degli attivi esteri atti alla copertura con scadenza massima di sei - dodici mesi, enumerati in questo articolo, diminuiranno. Allo scopo di impedire una flessione troppo marcata nella copertura dei biglietti in circolazione mediante divise, nell'articolo 19 capoverso 1 si menzioneranno d'ora in poi quali attivi esteri atti alla copertura le «obbligazioni facilmente realizzabili di Stati esteri, organizzazioni internazionali e banche estere» con una durata massima di due anni.

Articolo 19 capoverso 2 Con la riduzione dell'aliquota di copertura dal 40 al 25 per cento si tiene conto del problema della costante diminuzione della copertura aurea dei biglietti in circolazione. Inoltre, questa aliquota di copertura più bassa offre un certo margine di manovra per una gestione più attiva delle riserve auree mediante operazioni di pensione di oro.

3 Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale 31 Ripercussioni finanziarie La presente revisione parziale della LBN costituisce la base per un investimento più redditizio delle riserve valutarie. Si prevede un maggior provento annuo della BNS pari a 400 milioni di franchi. Secondo la regola di ripartizione dell'utile, stabilita nella Costituzione (art. 39 cpv. 4 Cost.), questi introiti addizionali spettano per i due terzi ai Cantoni e per un terzo alla Confederazione.

32 Ripercussioni sull'effettivo del personale Per ragioni inerenti al tipo di materia trattata non vi sarà per la Confederazione alcuna ripercussione sull'effettivo del personale.

4 Programma di legislatura Questo progetto non è annunciato nel programma di legislatura 1995-1999. Il postulato 1996 P 95.3001 «Ripartizione degli utili della Banca nazionale svizzera» (N 19.3.96, Commissione delle finanze CN 94.073) nonché l'iniziativa parlamentare «Costituzione federale. Revisione degli articoli in materia monetaria e valutaria» (Commissione dell'economia e dei tributi CN) giustificano l'urgenza attribuita a questo oggetto.

5 Relazione con il diritto internazionale La soppressione della limitazione riguardante la durata massima permette alla BNS di prevedere per le sue riserve complessive di divise una durata media di due - tre anni. La rinuncia a una restrizione della durata per investimenti negoziabili corrisponde ai disciplinamenti sanciti nelle leggi su altre banche d'emissione.

6 Relazione con il diritto europeo Le modifiche proposte della LBN sono compatibili con il diritto dell'Unione europea. In particolare, l'inclusione delle operazioni di pensione fra le operazioni svizzere e su divise (art. 14 n. 2 e 2bis, 3 e 9 LBN) è in sintonia con l'articolo 18 del protocollo n. 3 dello Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea: nell'articolo 18 numero 1 del protocollo si menzionano esplicitamente gli «accordi di riscatto» quale mezzo delle operazioni (svizzere ed estere) d'intervento monetario. Nell'articolo 30 di tale protocollo, alla Banca centrale europea è concesso il diritto illimitato di tenere e gestire le riserve valutarie ad essa assegnate. Anche questa disposizione è conforme alla legge sulla Banca nazionale.

7 Costituzionalità La costituzionalità del presente progetto è data dall'articolo 39 della Costituzione federale.

Grafico 1 Titoli di Stato americani - Reddito globale storico degli anni 1980-1995 (redditi degli interessi nonché utili e perdite di capitale)

11% - 11%

io - 10

i 2 3 4 Durata residua in anni Fonte: Salomon Brothers Inc.

Grafico 2

Titoli di Stato americani - Limiti di reddito storici per il periodo di riferimento dal 1980 al 1995 a dipendenza della durata residua

Media dei redditi annui 68% dei redditi 95% dei redditi

O 1 2 3

Durata residua in anni Fonte: Salomon Brothers Inc.

Legge sulla Banca nazionale Disegno (LBN) Modifica del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 17 marzo 19971', decreta:

I La legge del 23 dicembre 19532) sulla Banca nazionale è modificata come segue:

Art. 12 La Banca nazionale è esente dalle imposte dirette della Confederazione. La Banca nazionale è esente da qualsiasi imposta nei Cantoni. Sono salve le imposte di mutazione cantonali e comunali, come pure le altre tasse per prestazioni speciali dei Cantoni e dei Comuni.

Art. 14 n. 2, 2bis, 3 e 9 La Banca nazionale è autorizzata a compiere le operazioni seguenti: 2. Compera, vendita e pensione di buoni del tesoro e di obbligazioni della Confederazione e di crediti iscritti nel Libro del debito della Confederazione, di obbligazioni di Cantoni e di banche cantonali ai sensi della legge federale su le banche e le casse di risparmio 3', di obbligazioni fondiarie delle centrali svizzere di emissione di obbligazioni fondiarie, di obbligazioni facilmente realizzabili di altre banche svizzere e di Comuni; 2.bis Emissione, riscatto e pensione, per proprio conto, di buoni fruttiferi d'interesse per una durata massima di due anni, se richiesto dalla politica d'intervento monetario; 3. Compera e vendita (a contanti o a termine) e pensione di effetti cambiari e di assegni bancari (chèques) sull'estero, con scadenza non superiore a sei mesi, recanti almeno due firme, ciascuna delle quali offra garanzia di solvibilità, »FF 1997 II 791

Legge sulla Banca nazionale

di obbligazioni facilmente realizzabili di Stati esteri, di organizzazioni internazionali o di banche estere, di altri averi sull'estero con scadenza massima di dodici mesi, di derivati (opzioni, future, forward rate agreement) sempre che siano destinati a controllare rischi di mercato su obbligazioni e averi sull'estero; 9. Compera, vendita e pensione di oro per conto proprio;

Art. 19 II controvalore dei biglietti in circolazione deve essere rappresentato: da monete e verghe d'oro; da effetti cambiari e assegni bancari (chèques) sulla Svizzera e sull'estero e da averi sull'estero con scadenza non superiore rispettivamente a sei o dodici mesi (art. 14 n. l e 3); da buoni del tesoro e da obbligazioni della Confederazione, da crediti iscritti nel Libro del debito della Confederazione, da obbligazioni di Cantoni e di banche cantonali ai sensi della legge federale su le banche e le casse di risparmio '*, da obbligazioni fondiarie delle centrali svizzere di emissione di obbligazioni fondiarie e da obbligazioni facilmente realizzabili di altre banche svizzere e di Comuni, con scadenza non superiore a due anni (art. 14 n. 2); da obbligazioni facilmente realizzabili di Stati esteri, organizzazioni internazionali e banche estere con scadenza massima di due anni (art. 14 n. 3); da anticipazioni su pegno giusta l'articolo 14 numero 4; da mezzi di pagamento internazionali. La copertura aurea deve ascendere al 25 per cento almeno dei biglietti in circolazione.

II La presente legge sottosta al referendum facoltativo. II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente la revisione della legge sulla Banca nazionale del 17 marzo 1997

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1997 Année Anno

Band 2 Volume Volume

Heft 16 Cahier Numero

Geschäftsnummer 97.021 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 29.04.1997 Date Data

Seite 791-822 Pagina

Ref. No 10 118 916

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