Messaggio concernente la promozione della partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000-2006 del 17 febbraio 1999

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Messaggio concernente la promozione della partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000-2006

del 17 febbraio 1999

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale concernente la promozione della partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000-2006, nonché un.disegno di decreto federale inteso ad assicurarne il finanziamento.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

17 febbraio 1999 In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Ruth Dreifuss II cancelliere della Confederazione, François Couchepin

1999-31 2297

Compendio

La Commissione europea (CE) ha annunciato per il periodo 2000-2006 una terza iniziativa INTERREG, il. cui obiettivo principale è di promuovere uno sviluppo e un assetto del territorio europeo armoniosi ed equilibrati. Con il presente messaggio il Consiglio federale propone di concedere un credito quadro di 39 milioni di franchi per promuovere la partecipazione svizzera a questa nuova iniziativa comunitaria. Il Consiglio federale ritiene che sia importante disporre rapidamente di una base finanziaria che permetta di concretare l'offerta di cooperazione della Svizzera, e ciò nonostante il fatto che le disposizioni d'esecuzione per l'iniziativa INTERREG III non siano ancora state definitivamente approvate dalla CE. Mediante l'iniziativa INTERREG III, la CE conferma chiaramente l'intenzione di proseguire il suo impegno a favore di uno sviluppo della cooperazione transfrontaliera in Europa, così come aveva già fatto in precedenza con le due prime iniziative (INTERREG I: 1991-1993 e INTERREG li: 1994-1999). La CE intende altresì estendere il suo impegno sul piano regionale ad altri due assi di cooperazione: — la collaborazione transnazionale, che ha per obiettivo di promuovere e concretare tramite progetti le linee direttrici dellassetto del territorio in Europa, così come sono formulate in particolare nel primo progetto di Schema di sviluppo dello spazio comunitario (SSSC). Questo genere di cooperazione si esplica su spazi contigui più grandi che non quelli della cooperazione transfrontaliera; - la cooperazione interregionale, che intende promuovere la realizzazione di progetti sviluppati in partenariato tra regioni e località d'Europa che condividono potenzialità e problemi simili. Questa possibilità di cooperazione è offerta a tutte le regioni europee, siano esse di frontiera o interne. In Svizzera ciò concerne anche la Svizzera centrale e il Canton Friburgo. Essa permetterà di scambiare con i partner europei le réciprocité conoscenze ed esperienze, nonché di realizzare progetti di sviluppo in comune. L'annuncio della nuova iniziativa INTERREG e l'avvio da parte dell'Unione europea (UE) di una nuova politica di assetto territoriale chiamano direttamente in causa anche la Svizzera, segnatamente nei seguenti settori politici:

— politica d'integrazione: il rafforzamento della cooperazione regionale, nel senso di una micro-integrazione,, è un fattore essenziale per la nostra integrazione all'Europa. Costituisce inoltre per la Svizzera e le sue regioni una possibilità di partecipare a progetti di dimensioni europee;

• politica regionale: la promozione della cooperazione regionale tra partner svizzeri ed europei permette di rafforzare la capacità concorrenziale delle regioni e quindi l'attrattiva della piazza economica elvetica in generale. Essa è altresì un elemento di coesione, dato che consente una partecipazione concertata ed equilibrata di tutta la Svizzera, compresi i Cantoni interni;

• politica di organizzazione territoriale: nelle «Linee guida per l'ordinamento del territorio svizzero», il Consiglio federale ha definito la cooperazione con l'Europa come une. delle quattro strategie prioritarie. Una maggiore partecipazione della Svizzera non significa altro che una difesa dei nostri legittimi interessi nelle decisioni adottate dall'UE e un coordinamento ottimale della politica di assetto del territorio sia a livello europeo che svizzero.

Rammentiamo che la Svizzera ha già partecipato alle due prime iniziative INTERREG che avevano per obiettivo di sviluppare una cooperazione tra le regioni di frontiera intra ed extracomunitarie. La Confederazione non ha aderito a INTERREG I.Per contro, nel marzo 1995 le Camere federali avevano approvato un credito quadro di 24 milioni di franchi per INTERREG II (periodo 1995-1999). Sino alla fine del 1998, questo programma d'impulso si è sviluppato con successo. Una valutazione effettuata da esperti indipendenti, la cui sintesi è allegata al presente messaggio, traccia un bilancio globalmente positivo di questa prima fase d'esecuzione. Il Consiglio federale ritiene quindi importante continuare questa azione anche oltre il 1999, garantendo in tal modo una partecipazione attiva della Svizzera e delle sue regioni allo sviluppo della cooperazione transfrontaliera in Europa. Il sostegno proposto dalla Confederazione a queste attività di cooperazione richiede un credito quadro di 39 milioni di franchi, di cui 35 milioni saranno destinati al finanziamento della partecipazione svizzera ai progetti INTERREG III e 4 milioni a misure collaterali. Visto che l'iniziativa comunitaria è stata prolungata su un periodo di 7 anni ed estesa alla cooperazione transnazionale e interregionale, questo credito permetterà alla Confederazione di continuare a promuovere senza interruzioni la partecipazione svizzera ai-progetti INTERREG. Il presente messaggio e i disegni di decreti federali sono stati approntati in> stretta collaborazione con un gruppo di lavoro Confederazione - Cantoni, istituito con l'appoggio della Conferenza dei Governi cantonali. Sottoposto a consultazione da settembre a novembre 1998, questo disegno nonché il credito quadro proposto sono stati accettati all'unanimità dai Cantoni, dai partiti politici, dalle organizzazioni economiche e da altre organizzazioni interessate.

Messaggio

I Parte generale II La situazionie in Europa Nel 1986 l'obiettivo di coesione economica e sociale è stato introdotto nell'Atto unico europeo, mentre il Trattato sull'Unione europea (UE) ratificato nel 1993 ne ha confermato l'importanza. Da una decina d'anni TUE applica tale politica, avvalendosi di diversi strumenti a livello regionale. Allo scopo di migliorare ulteriormente il coordinamento strategico in questo ambito, i Paesi membri dell'UE - con il sostegno della Commissione europea (CE) - hanno recentemente deciso di avviare i lavori in vista dell'adozione di uno «Schema di sviluppo dello spazio comunitario».

111 La politica di assetto del territorio nell'UE La politica di assetto del territorio affronta la gestione dei problemi di pianificazione che si presentano nella sistemazione dello spazio naturale. In senso stretto, essa comprende soltanto la pianificazione del territorio e la politica regionale. Con i suoi strumenti specifici la pianificazione mira in primo luogo ad uno sfruttamento del territorio parsimonioso e ordinato, mentre l'obiettivo della politica regionale è quello di operare un'adeguata decentralizzazione, in particolare mediante specifici provvedimenti socioeconomici di promozione. In senso lato, la politica di assetto del territorio tocca anche le attività con incidenza spaziale nelle politiche settoriali. Premessa per una politica di assetto del territorio operativa sono una pianificazione del territorio e una politica regionale sviluppate al punto di essere in grado di coordinarsi e cooperare in modo efficace. In Svizzera tale coordinamento è già realtà: questi due settori possono infatti vantare una lunga tradizione comune. Nell'UE, al contrario, durante gli ultimi vent'anni la priorità è stata costantemente data alla politica regionale. Solo recentemente si assiste a un certo sforzo per riequilibrare le parti. Sebbene TUE non disponga di alcuna competenza in materia di pianificazione del territorio, nel 1989 ha avviato una riflessione prospettiva sullo sviluppo di questo settore. Questo lavoro è proseguito nell'ambito del Comitato.di sviluppo spaziale (nel quale siedono i responsabili dell'assetto del territorio dei singoli Paesi membri), con l'appoggio della CE. A Noorwijjk (NL), nel 1997, l'iniziativa è sfociata nell'adozione di uno «Schema di sviluppo dello spazio comunitario» (SSSC)2. Esso persegue tre obiettivi: — coesione economica e sociale; — sviluppo sostenibile;

• competitivita equilibrata sul territorio europeo. Pone quattro priorità politiche per il territorio europeo:

• un sistema di città più equilibrato e policentrico e un nuovo rapporto tra città e campagna; Commissione delle Comunità europee: «Europa 2000: Prospettive per lo sviluppo del territorio comunitario», Bruxelles 1991, e «Europa 2000 +: Collaborazione europea nello sviluppo del territorio», Bruxelles 1994. SSSC: «Schema di sviluppo dello spazio comunitario», progetto completo approvato in

occasione della riunione informale dei ministri competenti per la pianificazione del territorio dei Paesi dell'UE, Glasgow, 9 giugno 1998.

• pari diritti nell'accesso alle infrastnitture e alle conoscenze;

• gestione oculata e sviluppo del patrimonio naturale e culturale dell'Europa;

• un quadro per uno sviluppo territoriale integrato. Il primo progetto di SSSC sottolinea inoltre la necessità di coinvolgere in queste procedure anche gli Stati confinanti che non fanno parte dell'UE. La versione definitiva dello SSSC sarà probabilmente adottata nel corso del 1999, e sfocerà in un'agenda europea di sviluppo territoriale integrato.

112 Gli strumenti della politica regionale e di coesione dell'UE 112.1 Panoramica Oltre ai quattro fondi strutturali, TUE ha sempre investito notevoli mezzi finanziari nel sostegno della coesione economica e sociale. Per il periodo 1994-1999 la dotazione dei fondi strutturali ammonta a 154,5 miliardi di ecu (stato: 1994), ossia più di un terzo del bilancio comunitario. Il 90 per cento di questi finanziamenti è riservato ai programmi nazionali che soddisfano obiettivi regionali o dell'intera Comunità (ad es. obiettivo 1: adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo; obiettivo 2: riconversione economica di zone industriali depresse). Il 9 per cento dei fondi strutturali (14 mia di ecu) è stato destinato, nell'arco del periodo dal 1994 al 1999, alle iniziative comunitarie, ovvero a programmi che devono contribuire.a risolvere i problemi che toccano l'intera Comunità. La CE li presenta e li sottopone a un'ampia consultazione; essi servono da base per i progetti elaborati a livello regionale e approvati dalla Commissione. Per il periodo 1994-1999 la CE ha lanciato 13 iniziative, tra cui figura anche INTERREG. Infine, la CE può anche proporre azioni pilota destinate, mediante un approccio sperimentale su base europea, a dar vita a nuove politiche. Per il periodo 1995-1999 sono stati stanziati circa 400 milioni di ecu per i quattro settori prioritari. Queste azioni pilota sono finanziate dal FESR sulla base dell'articolo 10 del suo regolamento4.

112.2 Particolarità della cooperazione regionale in Europa

Dopo aver riflettuto sull'assetto territoriale europeo, TUE ha riconosciuto che la cooperazione regionale costituisce uno strumento privilegiato per promuovere uno sviluppo del territorio che non generi eccessivi contrasti e spaccature tra le grandi zone intraeuropee. Nel presente messaggio impiegheremo l'espressione «cooperazione regionale» quale denominatore comune per le seguenti tre forme di cooperazione — la cooperazipne transfrontaliera, caratterizzata dallo sviluppo di relazioni funzionali (ed eventualmente anche istituzionali) tra le regioni e le unità locali da entrambe le parti della frontiera. Essa tocca numerosi settori, coinvolgendo l'ente pubblico ma anche i privati. È in primo luogo di competenza delle autorità regionali e locali. L'UE ritiene che questo tipo di cooperazione contribuisca, facilitando le relazioni al di là delle frontiere e al di là del territorio comunitario, alla costruzione di uno spazio europeo coerente.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), Fondo sociale europeo (FSE), Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «orientamento» (FEAOG-O) e lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP). GU 1998 L 185 Nell'uso svizzero la parola «regionale» non comprende la cooperazion e transnazionale.

• la cooperazione trarisnazionale, caratterizzata soprattutto dai contatti funzionali tra i Paesi, comprese le regioni direttamente coinvolte. Si concentra di volta in volta su un settore specifico e si estende su spazi più estesi rispetto a quelli della cooperazione transfrontaliera. Le relazioni in questo ambito sono più interregionali che internazionali. Per determinate politiche settoriali (ad es. reti di cpmunicazione e infrastnitture, pianificazione del territorio o tutela dell'ambiente) occorre elaborare strategie e provvedimenti coerenti a dimensione sovraregionale in collaborazione con gli Stati e con le regioni. Al contrario della cooperazione transfrontaliera, la cooperazione transnazionale è innanzitutto di competenza delle autorità nazionali.

• la cooperazione interregionale si fonda su rapporti funzionali, scambi scientifici e di esperienze tra le regioni con problematiche e opportunità simili. Essa è aperta a tutte le regioni, indipendentemente dal fatto che si trovino alla frontiera o all'interno di un Paese. Esistono numerosi settóri di intervento (problemi degli agglomerati, migliore accesso delle PMI al mercato europeo ...) e altrettanto numerosi interessati.

112.3 Attività dell'UE in favore della cooperazione transfrontaliera

La realizzazione dell'Unione economica e monetaria in Europa comporterà la sparizione progressiva delle frontiere. Cosciente della situazione periferica delle regioni di frontiera in seno agli Stati membri e nell'Europa in generale, alla fine degli anni Ottanta la CE ha individuato nella problematica transfrontaliera una delle sue priorità d'azione. L'obiettivo consiste nel consentire a queste regioni di supererete difficoltà legate alla loro ubicazione e di trarre profitto dai vantaggi del mercato unico. Forte della sua competenza in questo ambito, nel 1990 la CE ha lanciato la prima iniziativa INTERREG, dotandola di un fondo di un miliardo di ecu6. Constatato il notevole successo di questa prima iniziativa, ne è stata lanciata una seconda, denominata INTERREG HA, destinata al periodo 1994-19997. La CE ha stanziato complessivamente 2,6 miliardi di ecu ripartiti su 60 programmi operativi transfrontalieri. Se paragonata alla prima iniziativa, INTERREG HA ha permesso un progresso significativo nella politica e nelle azioni transfrontaliere, poiché la sua realizzazione è stata più mirata e meglio coordinata. Il suo campo d'applicazione è inoltre stato esteso a livello materiale e di partenariato.

112.4 Attività dell UÈ a favore della cooperazione transnazionale

Nel 1996 la CE ha deciso di completare l'iniziativa INTERREG HA con un'ultima parte, denominata INTERREG IIC, destinata alla cooperazione transnazionale in materia di assetto del territorio e dotata di un capitale di 413 milioni di ecu per il periodo 1997-1999. Nel frattempo sono stati approvati 14 programmi operativi, ai quali si aggiungono 5 azioni pilota finanziate nell'ambito dell'articolo 10 del regolamento del FESR.

- Cfr. messaggio del 26 ottobre 1994 concernente la promozione della cooperazione transfrontaliera dei Cantoni e delle regioni nel quadro dell'iniziativa comunitaria INTERREG II per il 1995-1996 (FF 1995 I 241). Al contrario di INTERREG I, INTERREG II è stata suddivisa in tre parti: — Parte A: cooperazione transfrontaliera -Parte B: ultimazione delle reti di approvvigionamento energetico (non tocca la Svizzera) — Parte C: cooperazione transnazionale nel settore dell'ordinamento del terr itorio

Gli obiettivi di INTERREG IIC si concentrano su temi legati all'assetto del territorio; l'intervento avverrebbe pertanto nei settori seguenti, suscettibili di interessare anche la Svizzera:

• promozione dei trasporti multimodali; — promozione dei collegamenti aerei tra aeroporti regionali a beneficio delle regioni periferiche;

• promozione della pianificazione, valorizzazione e protezione delle zone con svantaggi territoriali permanenti e della gestione degli spazi naturali;

• sviluppo sostenibile delle regioni di montagna;

• promozione del trasferimento di tecnologia e di reti di cooperazione, della ricerca e dell'educazione superiore come pure di centri di tecnologia; realizzazione di sistemi di informazione a beneficio delle regioni periferiche. La cooperazione transnazionale in materia di assetto del territorio toccata da INTERREG IIC o dall'articolo 10 del regolamento del FESR deve interessare spazi geograficamente contigui che coprano il territorio di tre Stati, di cui almeno due membri dell'UE.

112.5 Attività dell'UE a favore della cooperazione interregionale

La cooperazione interregionale, che non dispone di una tradizione lunga quanto la cooperazione transfrontaliera, è stata sviluppata dall'UE sull'arco dell'ultimo decennio sotto forma di iniziative comunitarie e azioni pilota. In questo ambito l'UE persegue due obiettivi: — rafforzare la politica di coesione economica e sociale, permettendo a istituzioni pubbliche e private di scambiare esperienze o realizzare progetti volti a risolvere problemi comuni; - consolidare la politica di integrazione, permettendo anche a città e regioni dell'interno di partecipare con altri partner a progetti di dimensione europea. Tra le diverse attività, va dedicata particolare attenzione all'iniziativa RECITE8, poiché offre un ampio campo d'applicazione. La CE ha lanciato RECITE I (1991-1994) e RECITE II (1997-1999) allo scopo di promuovere la cooperazione interna tra regioni e città dell'Unione. Grazie a RECITE I sono stati realizzati 36 progetti, che hanno permesso di accelerare il trasferimento di know-how tra le regioni e di realizzare notevoli risparmi ricorrendo ad azioni comuni o a soluzioni analoghe per problemi simili. Nell'ambito di RECITE II, dotata di 110 milioni di ecu, la CE ha recentemente approvato 56 progetti, essenzialmente incentrati sullo sviluppo delle PMI.

113 Riforma dei fondi strutturali e prospettive per una futura

iniziativa comunitaria di cooperazione regionale La politica di coesione economica e sociale dell'UE è pianificata attualmente su un periodo di cinque anni, che termina alla fine del 1999. La CE ha di conseguenza pubblicato, nel 1997 nella sua Agenda 20009 e nel marzo del 1998 nel suo progetto

RECITE = «Regions & Cities for Europe». Agenda 2000, capitolo «Coesione economica e sociale», CE, 16 luglio 1997.

di riforma dei fondi strutturali le proposte per un nuova politica di coesione economica e sociale per il periodo 2000-2006. L'obiettivo rimane lo stesso, ovvero ridurre i divari di sviluppo tra le regioni europee; i metodi tuttavia cambiano e tengono conto di determinate priorità che si ritrovano anche nella nuova politica regionale svizzera, inparticolare: rafforzare la competitivita delle regioni mediante strumenti di incentivazione, decentramento e sussidiarietà, partenariati, consolidamento della politica di assetto del territorio. I mezzi a disposizione dei fondi strutturali saranno inoltre portati a 275 miliardi di euro, allo scopo tra l'altro di favorire un'integrazione graduale dei sei Paesi che; hanno presentato la domanda di adesione all'UE. 11 progetto di riforma dei fondi strutturali, presentato dalla CE il 18 marzo 1998, prevede espressamente che il numero di iniziative comunitarie sia ridotto da 13 a 3 e che per il periodo compreso tra il 2000 e il 2006 sia lanciata un'iniziativa comunitaria in materia di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, volta a stimolare uno sviluppo e una pianificazione del territorio europeo armoniosi ed equilibrati (INTERREG III 11). La CE ritiene che questo tipo di iniziative costituisca una delle sue principali possibilità di intervento diretto e che riunisca il maggior numero di vantaggi in termini di integrazione, partenariato e sussidiarietà a livello europeo. La CE pubblicherà i regolamenti d'applicazione definitivi di questa nuova iniziativa solo nel corso del 1999. Ha tuttavia già annunciato che, rispetto ad INTERREG II, essa sarà dotata di un finanziamento più elevato (5-6 mia di euro) e che la sua realizzazione sarà semplificata. Gli orientamenti finali dello SSSC potrebbero servire tra l'altro da filo conduttore a questa nuova iniziativa, in particolare nell'ambito della cooperazione transnazionale. La CE propone inoltre di proseguire anche nel periodo 2000-2006 le sue azioni pilota, finanziate mediante l'articolo 10 del regolamento FESR. Essa intende destinare loro lo 0,7 per cento della dotazione annuale dei fondi strutturali. In queste azioni pilota della CE sarà possibile integrare anche determinati progetti di cooperazione regionale.

12 La situazione in Svizzera 121 Sviluppi recenti della politica d'assetto del territorio Sin dall'inizio, l'obiettivo principale della politica svizzera di assetto del territorio è stato quello di permettere un «decentramento concentrato» che considerasse l'intero Paese. Tale politica, abbozzata già negli anni Settanta, ha vissuto recentemente un notevole sviluppo sotto l'influsso di due misure politiche, ossia il riorientamento della politica regionale 12 e le «Linee guida per l'ordinamento del territorio svizzero 13. Le Linee guida definiscono una serie di strategie che servono da indirizzo generale in questo settore. Abbiamo individuato quattro cardini politici essenziali:

• riordinare gli spazi urbani e costituire un sistema urbano svizzero integrato (mettendo le città in relazione con le zone rurali);

• sostenere lo sviluppo dei territori rurali;

• rispettare la natura e il paesaggio;

• integrare la Svizzera nell'Europa. «Proposte commissionali per regolamenti concernenti il futuro dei fondi strutturali e del fondo di coesione», CE, 18 marzo 1998. Per motivi pratici d'ora in poi designeremo questa iniziativa con il nome di INTERREG III, sebbene la CE non le abbia ancora attribuito ufficialmente alcuna denominazione. Messaggio del 28 febbraio 1996 relativo al riorientamento della politica regionale (FF 1996 II 976). 13 FF 1996 III 499 ss.

Le Linee guida hanno introdotto un nuovo approccio in materia di assetto del territorio. Esse riconoscono che le regioni svizzere sono interdipendenti dalle vicine regioni dei Paesi limitrofi, che le città svizzere fanno parte di una rete urbana europea e che le linee ferroviarie nazionali devono essere interconnesse con la rete europea. A differenza degli obiettivi dello SSSC (cfr. n. 111), integrare la Svizzera nell'Europa costituisce una priorità nazionale, poiché il nostro Paese non aderisce all'UE. La Svizzera dovrebbe partecipare attivamente alla definizione della politica europea d'assetto del territorio, garantendo in questo modo uno stretto legame tra i progetti sviluppati a livello nazionale e le strategie formulate a livello europeo.

122 Sviluppi recenti della partecipazione svizzera alla cooperazione

regionale europea La Svizzera ha partecipato sin dall'inizio e attivamente alle differenti attività di cooperazione regionale a livello europeo, sia nel quadro del Consiglio d'Europa, sia dell'OCSE o dell'UE. Qui di seguito ci concentreremo sulle attività più recenti cui il nostro Paese ha preso parte.

122.1 Nel settore della cooperazione transfrontaliera

122.11 In generale Con più di 1800 chilometri di frontiere comuni con quattro Paesi dell'UE, 15 Cantoni di frontiera e sei degli otto maggiori agglomerati urbani situati in prossimità del confine, la Svizzera ha senza dubbio ogni interesse ad impegnarsi a favore della cooperazione transfrontaliera. Nel rapporto del 7 marzo 199414 sulla cooperazione transfrontaliera e la partecipazione dei Cantoni alla politica estera abbiamo pertanto confermato la nostra intenzione di procedere in tal senso. La cooperazione transfrontaliera costituisce infatti un importante tassello della politica regionale e della politica d'integrazione della Confederazione, che deve assumersi le sue responsabilità in materia. Intendiamo agire essenzialmente a due livelli. Da un lato continueremo ad interpretare in modo estensivo le disposizioni della Costituzione che permettono ai Cantoni di concludere trattati con l'estero in tutti i settori di loro competenza. Sono dunque i Cantoni che di fatto determinano in primo luogo la configurazione delle relazioni transfrontaliere ed è loro prerogativa utilizzare il margine di manovra di cui dispongono. D'altro canto contribuiremo a migliorare le condizioni quadro per lo sviluppo della cooperazione transfrontaliera, in particolare con l'aiuto degli strumenti multilaterali del Consiglio d'Europa. Il nostro rapporto del 7 marzo 1994 comprendeva altri principi, concretizzatisi nei risultati seguenti: — istituzione di un servizio federale di informazione e coordinamento per la cooperazione transfrontaliera. Questo ufficio è nato nel 1994 ed è stato inglobato nella Divisione del diritto internazionale pubblico del Dipartimento federale degli affari esteri. Esso presta consulenza ai Cantoni, ai loro organismi transfrontalieri e agli uffici federali su numerose questioni giuridiche e di altro genere relative a questo settore.

14 FF 1994 [[ 548

• legge federale sulla partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione. La nostra, decisione risale al 15 dicembre 199715; il disegno è attualmente in attesa dell'approvazione da parte del Parlamento.

• decreto federale dell'8 marzo 199516 concernente il finanziamento delle attività di cooperazione transfrontaliera dei Cantoni e delle regioni nel quadro dell'iniziativa INTERREG II per il 1995-1999. L'iniziativa INTERREG, che presenteremo qui di seguito, è quindi uno dei tanti strumenti di promozione e concretazione della cooperazione regionale di vicinato. Essa ha tuttavia il vantaggio di definire un quadro d'intervento preciso e una sistematica operativa (elaborazione e approvazione di programmi regionali, realizzazione di progetti concreti) e di mettere a disposizione notevoli mezzi finanziari.

122.12 Partecipazione della Svizzera all'iniziativa comunitaria INTERREG Benché non aderisca all'UE, il nostro Paese è stato associato sin dall'inizio a questo programma europeo. Nell'ambito della prima iniziativa INTERREG (1991-1993) diversi Cantoni hanno partecipato alla realizzazione di progetti transfrontalieri. Per l'iniziativa INTERREG HA vi abbiamo sottoposto un credito quadro di 24 milioni di franchi, che avete approvato l'8 marzo 1995. La Svizzera partecipa alla realizzazione di cinque programmi regionali, che coprono l'insieme delle sue regioni di frontiera (cfr. la cartina dell'allegato 1). Si tratta dei programmi Reno Superiore Centro-Sud, Reno Alpino-Lago di Costanza-Alto Reno, Franche-Comté/Svizzera, Rhône- Del credito quadro di 24 milioni di franchi stanziato dalle vostre Camere, il novanta per cento (ovvero 21,6 mio di fr.) è confluito nella partecipazione svizzera a questi progetti transfrontalieri. Fino al termine del 1.998, 184 progetti hanno beneficiato di un aiuto federale; a questi si aggiungono i già annunciati progetti del programma Svizzera/Italia (cfr. la tabella 1). Il volume di investimento totale di questi progetti di aggira attorno ai 115,9 milioni di franchi, cui l'UE e le regioni estere partecipano con 80,7 milioni di franchi e la Svizzera con 35,2 milioni di franchi. La partecipazione svizzera a questi progetti (13,5 mio di fr.) rappresenta il 38,4 per cento.

15 FF 1998 837

Tabella 1 Crediti federali INTERREGIIA accordati finora (stato: 31 dicembre 1998)

Programma Quote Crediti Tasso no. di regionali accordati* di utilizza- progetti zione %

i. Reno Superiore Centro-Sud 4 370 000 4 269 570 97,7 29 2. Reno Alpino - Lago di Costan- 4 560 000 2 147 471 47,1 45 za-Alto Reno 3. Svizzera/Francia - Franche- 3 970 000 2 267 956 57,1 51 Comté 4. Svizze ra/Francia-Rhône-Alpes 3 500 000 3 309 502 94,6 40 5. Svizzera/Italia 5 200 000 4107610 79,0 47 Vallese/Valle d'Aosta 950 000 644 485 67,8 1 Vallese- Ticino/Piemonte * * 1 270.000 1 254 000 95,7 12 Ticino-C rigioni/Lombardia * * 2 140 000 1 800 000 •84,1 19 Bolzano/Alto Adige 840 000 409 125 48,7 9 Totale 21 600 000 16 102 109 74,5 212

Fonte: UFSEL, dicembre 1998 *: La tabella menziona soltanto i crediti federali INTERREG HA ed esclude gli altri cofinanziamenti che questo programma ha contribuito a mobilitare. **: Le cifre riguardanti i programmi Svizzera/Piemonte e Svizzera/Lombardia riportati in corsivo sono provvisori e si basano su una stima. Per questi progetti l'UFSEL ha finora presentato.solo un preavviso di massima favorevole. Il resto del credito quadro, ovvero 2,4 milioni di franchi, è stato destinato alle seguenti misure collaterali:

• sostegno agli organismi incaricati a livello regionale del coordinamento, dell'assistenza e del controllo;

• scambio di esperiènze e informazioni, in particolare nell'ambito di seminar! nazionali o regionali, pubblicazioni e sedute di informazione;

• finanziamento di mandati esterni di valutazione intermedia finale. Nel 1995 è stato istituito il gruppo di lavoro INTERREG HA, composto da rappresentanti di uffici federali e da delegati regionali e cantonali. Esso è incaricato di accompagnare, in qualità di istanza consultiva, l'applicazione del decreto federale e di procedere a uno scambio regolare di informazioni e di esperienze tra i vari partner svizzeri che prendono parte all'iniziativa.

122.13 Valutazione del decreto federale INTERREG HA In seguito al riorientamento della politica regionale della Confederazione, la valutazione è divenuta un compito permanente, svolto con metodo e fondato su priorità ben definite. Dopo aver consultato il gruppo di lavoro, per il programma INTERREG HA abbiamo stabilito la seguente procedura di valutazione: - in un primo momento si opera una valutazione intermedia, il cui scopo è innanzitutto giudicare l'applicazione del decreto federale e proporre eventuali miglio-

ramenti. Durante la procedura di consultazione abbiamo allegato al rapporto esplicativo i risultati di questa valutazione.

• in seguito, prima del termine del programma, il decreto federale è oggetto di una valutazione finale, intesa a fornire alle vostre Camere le necessarie informazioni per decidere se proseguire l'iniziativa INTERREG in Svizzera. Il rapporto riassuntivo su questa valutazione finale, elaborato da esperti indipendenti, si trova allegato al presente messaggio (cfr. allegato 2). I dati presentati nella valutazione finale si dividono in due gruppi: da un lato i risultati della partecipazione della Confederazione a INTERREG II e dall'altro le raccomandazioni per la realizzazione di INTERREG III. Queste ultime saranno tuttavia attuali solo una volta elaborate le relative disposizioni d'esecuzione, che si fonderanno sul programma di realizzazione annunciato nel numero 231 del presente messaggio. Intendiamo sottolineare i seguenti risultati della valutazione finale concernente la partecipazione della Confederazione a INTERREG II:

• l'obiettivo principale, ossia la promozione della partecipazione svizzera a questa iniziativa europea, è stato raggiunto. Al contrario di INTERREG I, tutte le regioni di frontiera del nostro Paese hanno partecipato attivamente a questo programma e aderito alle idee di cui si fa promotore. Gli autori della valutazione ritengono che il sostegno federale si sia rivelato necessario; gli uffici federali, le regioni e i Cantoni direttamente coinvolti non l'hanno infatti contestato. — L'UE e le regioni che confinano con il nostro Paese e che si sono risolutamente impegnate nella cooperazione transfrontaliera hanno recepito in modo positivo l'azione congiunta di Cantoni e Confederazione. Questo ha senza dubbio contribuito ad una maggiore integrazione della Svizzera, poiché i diretti interessati a livello regionale, ma anche nazionale, hanno avuto la possibilità di penetrare maggiormente nelle reti europee settoriali e politiche, rappresentando così i legittimi interessi del nostro Paese.

• A livello regionale, INTERREG II ha consentito di realizzare numerosi progetti nei settori economico e sociale. Anche la collaborazione tra i Cantoni ha potuto essere consolidata, in particolare nell'ambito di importanti obiettivi e progetti comuni.

• Se considerato dal punto di vista della politica interna, il quotidiano confronto

con la cooperazione transfrontaliera nell'ambito di INTERREG ha contribuito ad appianare la via a un federalismo di collaborazione e alla coesione nazionale. Nelle relazioni tra Confederazione e Cantoni, grazie a INTERREG HA è stato possibile applicare il principio di sussidiarietà, all'insegna del dialogo e della volontà comune di apprendere. II bilancio generale è pertanto positivo; non dobbiamo tuttavia dimenticare che in alcuni settori di applicazione di INTERREG è necessario un certo riorientamento. Siamo coscienti di questi problemi e dedicheremo loro particolare attenzione al momento dell'applicazione pratica delle decisioni di cui è questione oggi.

122.2 Nel settore della cooperazione transnazionale

Già prima del lancio di INTERREG IIC erano stati avviati progetti di cooperazione transnazionale. Nel 1995 [1 nostro Paese era stato invitato a prendere parte a un gruppo di lavoro internazionale istituito dai Ministri della pianificazione del territorio di Germania, Belgio, Francia, Lussemburgo e Olanda incaricato di allestire un piano di

misure di prevenzione delle inondazioni nel bacino del Reno e della Mosella. Questa collaborazione è in seguito stata integrata nell'iniziativa comunitaria menzionata sopra. La Svizzera, rappresentata dall'Ufficio federale dell'economia delle acque, vi prende parte solo in qualità di osservatore. Nel quadro di INTERREG IIC la Francia ha invitato il nostro Paese a cooperare a uno spazio transnazionale denominato «Mediterraneo occidentale - Alpi latine», cui partecipano anche Italia e Spagna. Nell'agosto del 1998 la CE ha presentato il relativo programma operativo, stanziando un contributo globale di 14,52 milioni di ecu su un investimento totale pari a 24,44 milioni di ecu (circa 40 mio di fr.). Tra le azioni pilota finanziate in base all'articolo 10 del regolamento FESR, la CE ha approvato cinque programmi di cooperazione transnazionale, tra cui il programma «Spazio alpino», al quale aderiscono Germania, Italia e Austria. Quest'ultima ha invitato il nostro Paese a prendervi parte. «Spazio alpino», approvato dalla CE nel marzo del 1998, riguarda tuttavia solo le Alpi orientali. L'importo previsto del contributo comunitario ammonta a 5 milioni di ecu per un investimento complessivo di 10 milioni di ecu (oltre 16 mio di fr. svizzeri). Attualmente la partecipazione svizzera a tali programmi operativi si limita allo stretto indispensabile. L'adesione al programma «Spazio alpino» viene coordinata dai pianificatori cantonali grigionesi. Vi partecipano i Cantoni della Svizzera orientale (ZH, GL, SH, AR, AI, SG, GR e TG) e la Confederazione (Ufficio federale della pianificazione del territorio/UFPT, Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro/UFSEL). Per quanto concerne il programma «Mediterraneo occidentale- Alpi latine» stiamo attualmente discutendo con le regioni francesi e italiane direttamente coinvolte in merito alla concreta partecipazione del nostro Paese.

122.3 Nel settore della cooperazione interregionale

La partecipazione svizzera alla cooperazione interregionale è recente, dato che questo tipo di intervento si è sviluppato da poco e che queste azioni nascono da ragioni molto diverse tra loro. Tra le iniziative comunitarie, in particolare nell'ambito di RECITE, va ricordata solo la partecipazione di Ginevra al progetto Eurocités, avviato nel 1991. Esso mira a uno scambio di informazioni e all'elaborazione di progetti pilota in circa trenta città europee. Durante il suo svolgimento questo programma si è costantemente evoluto. Oggi Eurocités è un'organizzazione indipendente con sede a Bruxelles, e ha raggiunto nel frattempo 67 città partecipanti. Il suo compito principale è quello di dare anche alle città una voce nell'arena politica europea. In generale possiamo osservare che gli agglomerati urbani svizzeri sono confrontati con problemi simili a quelli di numerosi agglomerati urbani europei (concentrazione dei posti di lavoro in centro, spazi abitativi in periferia, forte traffico pendolare, ac-

• cumulazione dei problemi sociali). L'integrazione delle città svizzere nella rete europea di cooperazione interregionale permetterebbe a queste ultime di:

• scambiare informazioni, esperienze e know-how in settori quali trasporti, ambiente, coesione sociale e promozione economica. Le città svizzere potrebbero beneficiare delle esperienze di città che, essendo da tempo confrontate con determinati problemi urbani, dispongono di una più vasta esperienza nel risolverli;

• rappresentare i propri interessi nei settori della polìtica europea che le concernono.

L'interesse della Svizzera per una cooperazione interregionale a livello europeo non si limita alle città, ma si estende ai Cantoni, alle regioni più vaste come ad esempio l'Espace Mittelland nonché alle regioni rurali e di montagna, che potrebbero parimenti beneficiare delle esperienze e delle conoscenze accumulate da altre regioni europee.

13 Importanza per la Svizzera 131 Idea ispiratrice

Per il periodo 2000-2006 l'elaborazione di una politica d'assetto del territorio e la promozione della cooperazione regionale interna ed esterna (con Stati terzi) sono manifestamente due strategie prioritarie della politica di coesione economica e sociale dell'UE (cfr. n. 113). La CE, e con "essa i Paesi membri, ritengono fermamente che sia nell'ambito dello SSSC che in quello di INTERREG HI, la partecipazione di tutti i Paesi terzi confinanti sia essenziale. La Svizzera è dunque direttamente interpellata. In termini di polilica di assetto del territorio e di politica regionale, ma anche in vista dell'integrazione europea, è assolutamente necessario che il nostro Paese partecipi a questo programma dell'UE, e questo a tutti i livelli (cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale). Per TUE associare la Svizzera a questi progetti è un obiettivo certo importante ma non vitale, poiché essa dispone di mezzi politici e finanziari sufficienti per realizzare la sua politica di coesione. Con il presente decreto federale la Svizzera può manifestare in modo chiaro di essere pronta a collabo rare.

132 Politica di integrazione europea II processo classico di integrazione, volto a mettere a disposizione dell'UE un maggior numero di mezzi finanziari e a darle un sufficiente spazio di manovra, è controbilanciato da un movimento contrario, vicino al cittadino, che da la precedenza alle esigenze regionali. L'iniziativa di cooperazione regionale proposta dalPUE è uno dei mezzi per permettere alle regioni di iscrivere le loro azioni in una dimensione europea. La collaborazione rafforza le relazioni tra le regioni europee e i Cantoni svizzeri, contribuendo anche a fare in modo che questi ultimi e le loro regioni siano più consapevoli del ruolo della cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale. Ciò è molto importante soprattutto in vista di un'eventuale integrazione europea e permette un graduale avvicinamento delle istituzioni e delle politiche svizzere a quelle dell'UE fino al momento in cui le condizioni esterne e interne ci permetteranno di Cattivare la domanca di adesione. Va sottolineato che solo un'adesione all'UE permetterebbe alla Svizzera di far valere gli obiettivi e i principi della sua politica regionale anche a livello europeo, ad esempio nell'ambito delle decisioni di bilancio sancite dal Consiglio dei ministri e dal Parlamento europeo nell'ambito dell'impiego dei fondi strutturali e di coesione a favore della cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale.

133 Politica d'assetto del territorio Gli obiettivi e le priorità di politica d'assetto del territorio formulati dai Paesi dell'UE nell'ambito dello SSSC corrispondono in molti punti alle «Linee guida per l'ordinamento del territorio svizzero», sebbene il primo consideri tutto il territorio dell'UE mentre le seconde si limitano al solo territorio svizzero. Ciò che manca attualmente è un legame tra queste due politiche e meccanismi comuni di collaborazione e di coordinamento. Gli Stati membri e la CE hanno più volte sottolineato la necessità di coinvolgere nei programmi dello SSSC anche i Paesi confinanti che non aderiscono all'UE. Nel 1998 il nostro Paese è pertanto stato chiamato a prendere ufficialmente posizione sullo Schema di sviluppo dello spazio comunitario17. La partecipazione svizzera si concretizzerà essenzialmente in un'adesione alle iniziative comunitarie, in particolare al programma INTERREG che, con la sua componente transnazionale, permette l'elaborazione di programmi di cooperazione tra l'UE e questi Paesi. Tali programmi costituiscono la prima fase d'attuazione dello SSSC e consentono inoltre un coinvolgimento ottimale delle politiche settoriali. I programmi operativi scaturiti dalla cooperazione transnazionale si presentano tra l'altro nella forma seguente:

• valutare situazioni date in uno spazio transnazionale ben definito, allo scopo di trame opzioni politiche applicabili a tale spazio (ad es. risolvere i problemi di congestionamento del traffico su assi di comunicazione transnazionale, esaminando al tempo stesso gli effetti che le proposte formulate esplicheranno sul territorio);

• definire strategie transnazionali, che prendano meglio in considerazione gli interessi regionali di fronte agli interessi nazionali o alle opzioni dello SSSC (ad es. la valorizzazione dello spazio alpino); — costituire reti che permettano non soltanto lo scambio di dati di ogni tipo, ma anche la reazione rapida a situazioni verificatesi improvvisamente all'interno di uno spazio transnazionale (ad es. rete d'allarme per pericoli naturali). Tutte queste misure consentiranno non solo alla Svizzera in quanto Stato ma anche ai Cantoni di partecipare direttamente e a pieno titolo all'elaborazione di strategie transnazionali, visto che in fin dei conti la cooperazione transnazionale formalmente è

promossa dai Paesi partecipanti, ma di fatto è realizzata dalle regioni e dai Cantoni. Nello stabilire gli spazi e nell'elaborare i programmi operativi sono infatti state le regioni a compiere i passi decisivi per la definizione delle tematiche e delle misure. Il compito principale delle amministrazioni centraliè semplicemente quello di condurre le trattative e garantire il coordinamento.

134 Politica regionale II 21 marzo 1997 avete approvato il riorientamento della politica regionale 18. Il decreto federale INTERREG HA è antecedente all'entrata in vigore di questo nuovo ordinamento, ma si fonda in larga parte sui principi ivi espressi. Questa nuova politica è stata articolata attorno al seguente filo conduttore: promuovere la capacità concorrenziale e lo sviluppo sostenibile nelle regioni e mantenere la qualità degli spazi abitativi decentrati.

17 Parere comunicato il 18 settembre 1998 dal capo del Dipartimento di giustizia e polizia. 18 FF 1996 II 976

La partecipazione della Svizzera alla futura iniziativa comunitaria di cooperazione regionale corrisponde a entrambi gli obiettivi della politica regionale. In termini di Sviluppo economico la Svizzera è circondata da poli europei tra i più dinamici, ed è tenuta a promuovere questa cooperazione regionale al fine di rafforzare la competitivita della sua piazza economica in generale e delle regioni in particolare. In periodo di crescenti disavanzi delle finanze pubbliche, questo tipo di collaborazione con partner esteri in tutti i settori e a tutti i livelli consentirà di garantire una maggiore coerenza e di contenere i costi degli investimenti pubblici e privati. La coesione nazionale, tema centrale del programma di legislatura 1995-1999 ma che per noi costituirà una sfida anche in futuro, uscirà rafforzata da questo atteggiamento. Promuovendo, essenzialmente dal profilo finanziario ma anche per migliorare il coordinamento e lo scambio di esperienze, la partecipazione dei Cantoni e delle regioni all'iniziativa comunitaria di cooperazione regionale, la Confederazione garantisce una partecipazione equilibrata e armonizzata di tutta la Svizzera, Cantoni dell'interno compresi. Il riorientamento della politica regionale prevede inoltre che la Confederazione si impegni maggiormente nella promozione della competitivita e nell'integrazione delle grandi regioni svizzere. Quanto vi proponiamo oggi rappresenta una misura direttamente destinata a questa regioni. Nel nostro Paese questo tipo di attività non gode ancora di una lunga tradizione, ragione per cui proponiamo di riservare una parte degli stanziamenti a misure collaterali (cfr. n. 24).

14 Risultati della procedura di consultazione In procedura di consultazione entrambi i decreti federali sono stati accolti favorevolmente, senza eccezioni. Questo riguarda pertanto sia la partecipazione della Svizzera alla futura iniziativa della Commissione europea per la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale sia l'anticipazione del messaggio alle vostre Camere, che permetterà ai Cantoni, alle regioni e alla Confederazione di entrare in azione non appena si conosceranno le prescrizioni dell'UE e ai programmi di entrare nella fase di realizzazione già a partire dal 2000. Quali diretti interessati nella cooperazione transfrontaliera, i Cantoni hanno espresso l'intenzione di proseguire soprattutto in questa forma di partecipazione. Tutti i pareri pervenutici hanno comunque sottolineato che in futuro anche le cooperazioni transnazionale e interregionale saranno molto importanti per il nostro Paese, in modo particolare la prima, che consente di affrontare i problemi di assetto e di sviluppo del territorio assieme agli Stati e alle regioni confinanti, su una scala più estesa. Da parte sua, la seconda offre inoltre possibilità di collaborazione anche ai Cantoni dell'interno. Il credito quadro proposto (39 mio di fr.) e la sua ripartizione (35 mio per i progetti, 4 mio per le misure collaterali) ha sollevato ampi consensi. I Cantoni suggeriscono alla Confederazione di suddividere il finanziamento, in base alle loro priorità, sui tre tipi di cooperazione previsti. I partecipanti alla procedura di consultazione hanno dedicato particolare attenzione alla questione della forma che assumerà la partecipazione svizzera all'iniziativa. In effetti la Commissione europea ha annunciato l'entrata in vigore delle sue direttive in tale ambito solo per l'estate del 1999. Dato che ai Cantoni e alle regioni del nostro

Paese occorre garantire una partecipazione il più possibile armoniosa, al momento non possiamo ancora definire i regolamenti d'esecuzione. La maggioranza dei partecipanti ritiene tuttavia che per partecipare alla futura iniziativa transfrontaliera, transnazionale e interregionale la Svizzera debba, contemporaneamente alla CE, essere in grado di mettere rapidamente a disposizione un credito quadro. Su .questa base, il problema dell'incognita rappresentata dalla futura forma della partecipazione all'iniziativa può essere risolto facendo in modo che il nostro Consiglio non elabori e metta in vigore da solo la futura ordinanza d'esecuzione, bensì: - in collaborazione con il gruppo di lavoro Confederazione/Cantoni che ha già elaborato i decreti federali e il rapporto esplicativo, prestando particolare attenzione a una chiara ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni nei settori della cooperazione transnazionale e interregionale: — aprendo in seguito una nuova procedura di consultazione sull'ordinanza in questione presso i principali interessati, ovvero i Cantoni.

2 Parte speciale 21 Panoramica Raccomandiamo di stanziare mezzi supplementari per promuovere la partecipazione svizzera ai programmi, progetti e azioni pilota di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale previsti nel quadro della futura iniziativa comunitaria INTERREG III e dell'articolo 10 del regolamento del FESR. Benché la CE non abbia ancora deciso i principi d'esecuzione di questi programmi comunitari, riteniamo che sia importante disporre al più presto di una margine di manovra finanziario che permetta alla Svizzera di proporre un'ampia offerta e di dare un impulso alla sua partecipazione a INTERREG III. Il credito quadro proposto'tiene conto dei bisogni valutati come pure della precaria situazione delle finanze federali. La ripartizione dei finanziamenti sarà strettamente orientata in base alle priorità politiche e ai bisogni della Svizzera e sarà graduata in funzione della suddivisione di competenze tra Confederazione, Cantoni, Comuni e privati. Come gia nell'ambito di INTERREG HA, l'applicazione di questa misura è temporanea e sarà oggetto di una valutazione sistematica, che permetterà di determinarne periodicamente l'opportunità dell'intervento della Confederazione.

22 Quadro d'intervento Sulla base della sua Agenda 2000 e delle sue Proposte per regolamenti concernenti il futuro dei fondi strutturali e del fondo di coesione 19, la CE ha espresso la sua generale intenzione di promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale in Europa. Al pari delle iniziative INTERREG HA e C, la prassi in Svizzera - tenuto conto del suo statuto di partner esterno - sarà dunque strettamente legata alle modalità d'applicazione che la CE sceglierà. Il nostro Paese conserva tuttavia un certo margine di interpretazione, che gli permetterà di adattare la politica proposta alle sue contingenze politiche, amministrative e finanziarie.

Cfr. note 9 e 10.

221 Un quadro per una politica territoriale integrata

Questo quadro, benché provvisorio, comporta tre procedure: 1. l'integrazione geografica, secondo cui in un contesto europeo le strategie possono essere applicate, in base alla dimensione e alla portata degli obiettivi, a tre livelli differenti: europeo, transnazionale e regionale/locale; 2. il coordinamento orizzontale, che è necessario per mettere in atto politiche multisettoriali: 3. il coordinamento verticale tra diversi livelli amministrativi, che permette di garantire una complementarità tra le politiche applicate a livelli amministrativi diversi ma che concernono una stessa area geografica. Tabella 2 : Sistema di integrazione20

Coordinamento orizzontale C o o r d i n a m e n t o v e r t i e a

In questo sistema di integrazione si riconoscono una logica di intervento e un coordinamento generale della cooperazione transnazionale, transfrontaliera o interregionale. Le misure corrispondono inoltre a bisogni di intervento adeguati alle strutture politiche e alle realtà socicsconomiche. Sulla base delle Linee guida per l'ordinamento del territorio svizzero, la Confederazione può. identificarsi pienamente con questo schema d'intervento. Per questo motivo proponiamo una partecipazione e un'azione coordinata del nostro Paese a tutti i livelli. Ci aspettiamo pertanto una certa flessibilità, così che un'azione regionale di cooperazione transfrontaliera possa svilupparsi ad esempio in un progetto transnazionale o interregionale, o viceversa. Questa duttilità dovrà manifestarsi anche nei singoli territori, in uno spazio transnazionale che integra di fatto anche zone di frontiera, regioni e località che partecipano a progetti interregionali.

SSSC, p. 71.

222 Efficacia e decentramento La responsabilità principale per la realizzazione di INTERREG III sarà suddivisa tra Confederazione (transnazionale) da un lato e Cantoni e regioni dall'altro (transfrontaliera e interregionale), ovvero in base alla competenza nei diversi settori di cooperazione. Per questo motivo una significativa parte dell'applicazione pratica avverrà a livello cantonale e regionale. Poiché tuttavia INTERREG HI è parte integrate della sua politica regionale, la Confederazione deve garantire di raggiungere i suoi obiettivi e di renderne più efficace la realizzazione. Per questo motivo la Confederazione ricorrerà alla collaborazione dei Cantoni per stabilire nell'ordinanza d'esecuzione la ripartizione e l'impiego dei finanziamenti. Essa terrà conto in modo equilibrato degli interessi regionali e di quelli nazionali. Nell'ambito di INTERREG II le quote regionali e i criteri di ripartizione sono stati stabiliti dal gruppo di accompagnamento. Per INTERREG III si prevede di applicare la stessa procedura di partenariato. Sarà inoltre mantenuto anche il programma di valutazione della Confederazione applicato a INTERREG II A, mentre verrà intensificato il sistema di controllo, così da garantire una migliore distribuzione a breve e medio termine.

223 Coordinamento a livello federale e collaborazione Confederazione/Cantoni Come constatato dalla valutazione intermedia indipendente di INTERREG HA (cfr. n. 122.13 e allegato 2), occorre consolidare il coordinamento strategico a livello federale, poiché i due nuovi tipi di cooperazione richiedono un ulteriore impegno in tal senso. Abbiamo già dato seguito a questa richiesta istituendo recentemente un gruppo di lavoro per la cooperazione europea in seno alla Conferenza della Confederazione sull'assetto del territorio (CAT). Questo gruppo, che comprende sei uffici federali, è incaricato di svolgere diversi compiti di informazione, coordinamento e organizzazione e deve riferire regolarmente alla CAT. È tra l'altro tenuto a coordinare le strategie della Confederazione in materia di pianificazione del territorio e di politica regionale con le politiche sviluppate in seno all'UE e negli Stati membri. Il necessario rafforzamento del coordinamento a livello orizzontale deve essere integrato con una più stretta collaborazione con le regioni e i Cantoni. Nell'ambito del programma INTERREG HA sono già stati fatti i primi passi in tal senso (ordinanza posta in consultazione presso i Cantoni, istituzione di un gruppo di accompagnamento). Ne seguiranno altri, come preciseremo nella parte finale.

23 Forme della collaborazione e prìncipi per l'utilizzazione del credito quadro 231 Applicazione del programma federale Sarebbe troppo presto stabilire già oggi in dettaglio le disposizioni d'esecuzione della Confederazione, anche perché le direttive della CE saranno note solo nel secondo semestre del 1999. Tenuto conto dei pareri espressi nella procedura di consultazione, in particolare da parte dei Cantoni, vorremmo tuttavia precisare quanto segue: •

definiremo tutti i disciplinamenti di applicazione in un'apposita ordinanza. Potremo ultimarla non appena la CE avrà pubblicato le sue direttive per INTERREG III, ciò che non è previsto prima dell'estate del 1999. L'avamprogetto di ordinanza che ci è stato sottoposto sarà rielaborato in stretta collaborazione con il gruppo di lavoro Confederazione/Cantoni, che ha già preso parte alla preparazione del presente messaggio e dei disegni di decreti federali. Le perizie effettuate da esperti indipendenti saranno un punto di riferimento nell'elaborazione dei disciplinamenti per INTERREG HI. Sottoporremo l'avamprogetto di ordinanza alla consultazione delle cerehie interessate, in particolare i Cantoni. In base allo scadenzario che la CE renderà noto, tale procedura potrà essere conclusa entro la fine del 1999.

232 Cooperazione transfrontalière Nell'UE come anche ir. Svizzera la cooperazione transfrontaliera costituisce un elemento prioritario della collaborazione regionale. Ciò è stato confermato anche dalla procedura di consultazione. Ribadiamo pertanto la necessità di attribuire una larga parte dei finanziamenti previsti dal credito quadro alla cooperazione transfrontaliera. In questo modo sarebbe possibile proseguire con lo stesso ritmo di realizzazione sui cui era impostato il programma INTERREG IIA Le prime informazioni fornite dalla CE sulle modalità di svolgimento delle azioni di INTERREG III lasciano supporre che il quadro d'intervento sarà più o meno identico a quello dell'iniziativa precedente. Tuttavia è previsto di semplificare il sistema di attuazione mediante una divisione chiara delle responsabilità tra i vari partecipanti. La Confederazione intende seguire la stessa via, decentrando i compiti esecutivi a livello regionale e cantonale come pure semplificando e razionaiizzando, secondo i suoi mezzi, la procedura decisionale e amministrativa. In cambio di questa gestione semplificata e decentralizzata, le regioni e i Cantoni dovranno rendere sistematicamente conto dell'utilizzazione dei finanziamenti federali. Il dispositivo di controllo sarà pertanto modificato rispetto a quello applicato a INTERREG II. In questo modo la Confederazione sarà rappresentata in tutti i comitati di accompagnamento di ogni programma INTERREG, o avrà la possibilità di ricorrere a un'analoga procedura di intervento. Il meccanismo di valutazione applicato alla precedente iniziativa, di competenza della Confederazione, sarà mantenuto, così come il gruppo di lavoro Confederazione/Cantoni, che dovrà garantire il necessario scambio di esperienze tra i partecipanti svizzeri ad INTERREG III. A livello di progetti tale decentralizzazione significa che le decisioni relative allo stanziamento dei mezzi non saranno più prese dalla Confederazione, ma dai Cantoni e dalle regioni. Questa decentralizzazione sarà tuttavia legata al rispetto di certe condizioni dettate dalle procedure comunitarie e federali; ciò riguarda ad esempio le valutazioni, l'informazione del pubblico, il rispetto del campo d'applicazione materiale, il coordinamento con le politiche settoriali e il rispetto delle regole della concorrenza.

233 Cooperazione transnazionale INTERREG III svolgerà senza dubbio un ruolo fondamentale nella cooperazione transnazionale. La Confederazione e i Cantoni devono dunque prendervi parte, se intendono integrare il territorio svizzero nelle strategie europee di sviluppo in questo

settore. Il campo d'applicazione di questa cooperazione è vasto. Nel quadro dell'elaborazione dei programmi operativi o dei progetti pilota di cooperazione transnazionale, i Cantoni e la Confederazione dovranno fissare priorità precise, intese tra l'altro a garantire che l'impegno svizzero sia conforme alle politiche toccate. Andranno pertanto considerati i temi seguenti:

• integrazione della Svizzera nelle reti europee di comunicazione, trasporti ed energie;

• rapporti tra città e campagna;

• pianificazione del territorio e protezione dell'ambiente;

• sviluppo economico (ad es. turismo, trasferimento e valorizzazione di knowhow e tecnologie ecc.);

• formazione e ricerca (ad es. costituzione di reti tra le scuole universitarie professionali, gli istituti di ricerca e le università attivi a livello transnazionale);

• conservazione e promovimento del patrimonio culturale. La partecipazione finanziaria a queste azioni transnazionali dipenderà dai settori d'impegno, poiché la Confederazione finanzia in primo luogo i provvedimenti che rientrano nelle sue competenze o che toccano interessi nazionali. Per i settori invece in cui le competenze sono suddivise o spettano essenzialmente ai Cantoni, il finanziamento della parte svizzera dovrà corrispondere a questa ripartizione dei compiti.

234 Cooperazione interregionale Dalla procedura di consultazione è emerso che in Svizzera non solo gli enti pubblici sono interessati a partecipa're attivamente alla cooperazione interregionale con partner europei, ma anche le organizzazioni private. La CE intende promuovere la cooperazione interregionale con due strumenti, in particolare: - mediante la prevista iniziativa comunitaria INTERREG III. Negli spazi transnazionali scaturiti dall'omonima cooperazione, potranno essere realizzati progetti interregionali (tra città, tra città e campagna, tra regioni rurali, tra settore pubblico e settore privato ecc.). Obiettivo di questi progetti sarà di consentire ai partecipanti di scambiarsi esperienze e know-how e realizzare in comune determinati progetti. Le modalità di attuazione di questa cooperazione saranno definite conformemente ai principi di applicazione della cooperazione transnazionale; — mediante azioni pilota lanciate nell'ambito dell'articolo IO dell'ordinamento del FESR. La CE proporrà certamente programmi di cooperazione interregionale di questo tipo, simili all'iniziativa RECITE. Allo scopo di consentire ai partner svizzeri di associarsi a queste azioni, che non si limitano a spazi transnazionali ma che coprono l'insieme del territorio dell'UE, è importante prevedere un margine di manovra a livello federale.

24 Misure collaterali 241 Introduzione Nel quadro del programma federale a favore di INTERREG HA, le misure collaterali proposte hanno costituito un valore aggiunto rispetto a INTERREG I, poiché hanno consentito di istituire o consolidare il coordinamento regionale (tra i Cantoni) in ogni programma transfrontaliero, di operare uno scambio regolare e continuo di informazioni ed esperienze tra i partecipanti svizzeri e di introdurre una procedura sistemati-

ca di valutazione che ha potuto essere coordinata con il dispositivo previsto da parte europea. Questo esito i; confermato anche dalla valutazione finale, che tuttavia per INTERREG III suggerisce maggiori investimenti a livello di informazione e organizzazione. La Confederazione intende mantenere queste misure collaterali, e stanziare pertanto, così come per INTERREG HA, il 10 per cento del credito quadro globale a questo scopo. Per il periodo dal 2000 al 2006 ciò significa un finanziamento di 4 milioni di franchi, che in procedura di consultazione ha raccolto ampi consensi.

242 Azioni comuni nell'ambito della cooperazione regionale Questi provvedimenti dovrebbero rendere più efficace la partecipazione della Svizzera al programma INTERREG III e permettere una maggiore trasparenza. Si prevedono sostanzialmente tre tipi di azioni:

• mettere in funzione e gestire una piattaforma nazionale per lo scambio di informazioni ed esperienze. Nel pianificare e realizzare i programmi sostenuti da INTERREG III è possibile acquisire esperienze preziose. Per consentire uno scambio costante di know-how e di esperienze tra i responsabili di progetti a livello nazionale, regionale, cantonale e locale così come tra chi li realizza e altre persone interessate, occorre mettere in funzione una rete che favorisca questo tipo di relazione e permetta, nella misura del possibile, anche contatti internazionali nell'ambito dell'UE. Soltanto in questo modo sarà possibile ottenere effetti di sinergia e raggiungere la diffusione necessaria, senza i quali il programma non potrà avere i suoi effetti di incitamento; — mettere in funzione un dispositivo di valutazione costante dell'azione della Confederazione nel suo insieme e dei programmi e progetti in particolare. In questo modo-dovrebbe essere possibile avere una panoramica dei benefici del programma federale e avviare eventuali modifiche a breve o medio termine. Co- . sì come nel progetto della CE per la riforma dei fondi strutturali europei, anche qui andrebbe istituita una riserva di risultato, che dovrebbe essere significativa (almeno il 10 % dei crediti stanziati sulla base delle quote regionali) e che sarebbe attribuita soltanto ai programmi più efficienti, ma solo una volta giunti a metà del percorso. Questi programmi saranno designati sulla base di un rapporto intermedio.

• sostenere determinate azioni puntuali e mirate. Pensiamo in particolare alle necessarie campagne di informazione e sensibilizzazione per promuovere la partecipazione di diversi interessati del settore pubblico e privato in Svizzera ai nuovi programmi di cooperazione transnazionale e regionale. Alcune di queste azioni potranno riferirsi all'insieme del territorio o a regioni particolari. Queste attività saranno parte integrante di mandati esterni, stabiliti congiuntamente dal gruppo di lavoro Confederazione/Cantoni. La maggior parte di queste misure collaterali sarà finanziata dalla Confederazione.

243 Azioni specifiche nell'ambito della cooperazione transfrontaliera Come già nell'ambito di INTERREG HA, intendiamo continuare a sostenere il coordinamento regionale che, sulla base della prevista decentralizzazione e del dispositivo permanente di controllo e valutazione ad essa collegato, dovranno assumersi ulte-

riori compiti operativi. Attualmente esistono attività di coordinamento nelle regioni seguenti:

• Regio Basilensis per il programma Reno Superiore Centro-Sud;

• Canton San Gallo per il programma Reno Alpino-Lago di Costanza-Alto Reno; — Communauté de travail du Jura per il programma Franche-Comté/Svizzera;

• Canton Vaud per il programma Rhône-Alpes/Svizzera. Tali istanze regionali hanno permesso di instaurare nuove pratiche amministrative e di coordinamento intercantonale. Esse hanno contribuito ad animare le attività transfrontaliere, organizzando conferenze stampa, incontri e attività informative con i partner esteri e mobilitando numerose personalità a livello regionale. I Cantoni e le regioni sono responsabili dell'esecuzione di queste attività. Possono rivolgersi alla Confederazione, che può farsene in larga parte carico. Nell'ambito di INTERREG HA la Confederazione ha accordato aiuti finanziari pari al 50 per cento dei costi a carico della parte svizzera, subordinando l'aiuto a una prestazione almeno equivalente da parte degli organi regionali o cantonali. Tale prassi verrà riesaminata al momento dell'elaborazione dell'ordinanza di applicazione.

3 Ripercussioni finanziare e sull'effettivo del personale 31 Ripercussioni per la Confederazione 311 Ripercussioni finanziarie Considerata l'estensione del campo d'applicazione dell'iniziativa INTERREG III (nuovi settori: cooperazione transnazionale e cooperazione interregionale), il considerevole aumento atteso del contributo comunitario (ca. 3 mia di ecu per il periodo 1994-1999; 5,6 mia di euro annunciati per il periodo 2000-2006) e i risultati intermedi dell'applicazione del decreto federale INTERREG HA, il fabbisogno finanziario per questo programma di impulso è stato valutato a 39 milioni di franchi, ripartiti su sette anni (2000-2006) per un importo medio di 5,57 milioni di franchi all'anno. Per i motivi summenzionati, vi proponiamo di stanziare un credito globale di 39 milioni di franchi, ripartito sui due settori di intervento nel modo seguente:

• partecipazione a progetti .35 mio di fr.

• misure collaterali 4 mio di fr. Dato che la realizzazione della maggior parte dei progetti è legata a un'azione congiunta dei partner svizzeri ed esteri, e dunque a un coordinamento amministrativo e decisionale, i crediti annuali non potranno essere ripartiti in modo lineare sul periodo 2000-2006. Per questo motivo il disegno di decreto federale concernente il finanziamento riserva alla Confederazione la possibilità di stipulare impegni particolari fino al 1° luglio 2007, così da permetterle di considerare anche i progetti approvati dalla CE entro il 31 dicembre 2006. Le spese per questo programma sono a carico delle risorse generali della Confederazione. Il preventivo 2000 e il piano finanziario 2001 prevederanno modesti stanziamenti a questo scopo. I pagamenti più importanti avverranno in seguito, essenzialmente .al termine del periodo in questione. È così possibile evitare sovrapposizioni con i crediti di pagamento stanziati per INTERREG HA. I pagamenti proseguiranno, a partire dal 2000, durante circa nove anni.

312 Freno alle spese II presente progetto sottosta alle disposizioni dell'articolo 88 capoverso 2 della Costituzione federale e deve essere adottato a maggioranza di tutti i membri di entrambe le Camere.

313 Ripercussioni sull'effettivo del personale Per gli uffici maggiormente coinvolti, ossia UFSELe UFPT, i nuovi livelli di cooperazione in seno a INTERREG III comporteranno compiti supplementari, in particolare nell'applicazione del decreto federale, e quindi un maggiore fabbisogno di personale. Sarà possibile risolvere questi problemi di capacità già a medio termine, nell'ambito della riorganizzazione dell'amministrazione federale in corso.

32 Ripercussioni per i Cantoni e le regioni La nuova iniziativa INTERREG HI significa per la Svizzera un'estensione del campo d'applicazione materiale e geografico come pure un prolungamento della durata del progetto. Pertanto, se paragonato a quello stanziato per INTERREG II, l'impegno finanziario del nostro Paese aumenterà. Poiché l'aiuto della Confederazione coprirà comunque solo una parte del contributo svizzero, l'applicazione del decreto federale potrebbe comportare un aumento delle spese per gli enti che prendono parte al progetto (in particolare i Cantoni nell'ambito della cooperazione transfrontaliera). Non è tuttavia possibile valutare attualmente le ripercussioni finanziarie. Occorre inoltre sottolineare che la prassi di sowenzionamento della Confederazione potrà essere diversificata a seconda del tipo di cooperazione (transfrontaliera, transnazionalc o interregionale) e avrà dunque ripercussioni finanziarie diverse da Cantone a Cantone e da regione a regione. I Cantoni dispongono attualmente del personale necessario per applicare il decreto federale INTERREG HA. Tuttavia, se la partecipazione dei Cantoni dovesse intensificarsi nell'ambito di INTERREG III, vanno senz'altro previste ripercussioni in tal

4 Programma di legislatura Benché non sia esplicitamente menzionato nel programma di legislatura 1995 - 199921, il presente disegno di decreto federale corrisponde pienamente agli obiettivi della legislatura in corso. Ricordiamo ad esempio l'idea ispiratrice 1 (Rafforzamento della coesione nazionale), l'obiettivo 34 (Caratteristiche della sistemazione del territorio in Svizzera/Programma di attuazione) e l'obiettivo 35 (Nuovo orientamento della politica regionale). Il decreto soddisfa inoltre l'idea ispiratrice delle relazioni internazionali, poiché da la possibilità di rafforzare gli obiettivi di politica estera mediante misure di politica interna.

21 FF 1996 II 281

5 Relazioni con il diritto europeo Le modalità della partecipazione a quest'azione europea sono essenzialmente disciplinate dal diritto comunitario. I decreti che vi proponiamo e che dovrebbero favorire la partecipazione della Svizzera a questo programma europeo comportano un ravvicinamento delle misure di promozione svizzere ed europee.

6 Basi giuridiche 61 Costituzionalità II decreto federale di obbligatorietà generale che vi proponiamo si fonda in primo luogo sulla competenza generale della Confederazione in materia di politica estera. II sostegno a una partecipazione svizzera alla cooperazione regionale in Europa costituisce un elemento cardine della politica di integrazione e dunque della politica estera. Questo decreto federale si basa inoltre sugli articoli 31bis capoverso 3 lettera e e 22quater della Costituzione federale. Giusta l'articolo 31bis capoverso 3 lettera e Cost., la Confederazione è autorizzata a emanare disposizioni per assicurare l'esistenza economica delle regioni e può prendere misure in vista di proteggere e mantenere l'attività economica. Il genere e la natura delle misure attuate per conseguire l'obiettivo fissato rientrano di principio nella competenza del Legislatore federale. E sufficiente che queste misure, da un lato, appaiano giustificate dal punto di vista dell'interesse politico generale e chedall'altro, mirino e siano adatte a contrastare la minaccia economica che pesa sulle regioni in questione. Le misure che derogano al principio della liberà di commercio e di industria devono rispondere alle esigenze di sussidiarietà e di proporzionalità; è quello che si intende con l'espressione «se del L'articolo 22quater Cost. attribuisce ai Cantoni la competenza di pianificare il territorio; ciò facendo devono applicare i principi elaborati dalla Confederazione in via legislativa. La norma costituzionale incarica inoltre la Confederazione di incoraggiare e coordinare gli sforzi dei Cantoni e di collaborare con essi. E il caso in particolare quando le misure prese dalla Confederazione o dai Cantoni hanno effetti che travalicano la frontiera o quando determinate misure prese nei Paesi limitrofi hanno ripercussioni sul territorio svizzero.

62 Forma degli atti normativi Nel messaggio concernente la partecipazione a INTERREG II abbiamo già detto che se una simile misura fosse stata rinnovata o addirittura istituzionalizzata, avrebbe dovuto fondarsi su una base legale formale. Questa condizione è soddisfatta con la seguente proposta. Dato il carattere temporaneo di tale misura, la base legale riveste la forma di una decreto federale di obbligatorietà generale. Il decreto che stanzia i crediti necessari, che non prevede norme di diritto, deve avere, conformemente a quanto previsto dall'articolo 8 della legge sui rapporti fra i Consigli22, la forma di decreto federale semplice; in quanto tale non è soggetto al referendum.

a a n lCr t e i l Programmes régionaux INTERREG II

BJ3ZZIAS d avec participation suisse LÉGENDE

m p o g !P g r e od Oberrhein Mitte-Süd •

e Alpenrhein-Bodensee- Hochrhein

e r Franche-Comté-Suisse

r nn e t I Rhône-Alpes-Suisse

Italia-Svizzera

n a o r a c p e t p i o z i

UNIVERSITÄT ST.GALLEN

C.E.A.T. IDT-HSG

Communauté d'études pour Institut für Öffentliche Dienstleistungen l'aménagement du territoire und Tourismus 14, av. de l'Eglise-Anglaise Varnbüelstr. 19 CP 555 - CH-1001 Lausanne 9000 St. Gallen tél. 021 693 41 65 - fax 021 693 41 54 tel. 071 224 25 25 - fax 071 224 25 36

Allegato 2 Valutazione finale del decreto federale INTERREGII - Rapporto di sintesi -

Mandato dell'Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro 16 dicembre 1998

1 Introduzione

La valutazione finale del decreto federale INTERREG II è stata prevista e realizzata prima del termine del programma stesso. È tuttavia possibile valutare i primi risultati 1 nell'ottica di una eventuale partecipazione della Confederazione al programma INTERREG III dell'Unione europea (UE)2. La valutazione intermedia poneva l'accento sulle strategie di cooperazione transfrontaliera attuate in ognuna delle regioni. Le prestazioni della Confederazione, dal profilo della direzione e del coordinamento, sono state valutate grazie a colloqui realizzati con i rappresentanti delle regioni, dei Cantoni e della Confederazione e sono . state discusse in seno a gruppi di lavoro. La valutazione finale riguarda la strategia sviluppata dalla Confederazione in materia di cooperazione transfrontaliera e la coerenza fra i vari obiettivi perseguiti dallo Stato. Un altro punto importante è rappresentato dalla valutazione delle ripercussioni a livello di progetti, per quanto lo consenta Io stato di avanzamento del programma. Questi elementi sono stati rilevati mediante un questionario inviato a tutti i responsabili di progetti e analizzando i documenti forniti dalla Confederazione e dai Cantoni. Questa documentazione comprende pratiche amministrative, protocolli di dibattiti parlamentari federali e documenti destinati al pubblico. È possibile identificare diversi assi della politica della Confederazione che svolgono un ruolo importante per l'attuazione del decreto federale INTERREG II. In quest'ambito, è stata analizzata la coerenza fra i vari obiettivi formulati a livello della Confederazione come pure il loro coordinamento con gli obiettivi perseguiti dalle regioni e dai Cantoni, nella prospettiva di una suddivisione dei compiti secondo il principio di sussidiarietà. La prima parte del presente rapporto di sintesi è dedicata alla valutazione degli obiettivi di INTERREG II e degli effetti indotti da questo programma in diversi settori. In una seconda fase presenteremo le implicazioni politicostrategiche di questa valutazione in termini di partecipazione a INTERREG III. Nella terza parte formuleremo alcune raccomandazioni per l'organizzazione e lo svolgimento di un eventuale programma INTERREG III. Questo rapporto di sintesi ha lo scopo di favorire una discussione dei risultati della valutazione in ogni regione e di presentare i risultati in modo mirato, nell'ottica di un

eventuale decreto federale INTERREG III. Ricordiamo anche che questa valutazione deve permettere di giudicare gli effetti della partecipazione della Confederazione a INTERREG II e, di conseguenza, privilegia il punto di vista di quest'ultima, mentre le prospettive dei Cantoni e delle regioni rimangono un po' nell'ombra.

2 Effetti della partecipazione della Confederazione a INTERREG II

II decreto federale INTERREG II comporta due assi principali che orientano le attività della Confederazione nel settore della cooperazione transfrontaliera:

• la politica di integrazione,

• la politica regionale. Tuttavia, numerosi progetti sono ancora in corso di realizzazione e taluni non sono ancora stati approvati. Per questo motivo la presente valutazione dev'essere considerata, nella prospettiva di uno studio d'impatto, come una seconda valutazione intermedia. 2 Occorre segnalare la messa in consultazione, da parte del Consiglio federale, del disegno di decreto federale relativo alla promozione della partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000-2006 (luglio 1998) e del suo rapporto esplicativo.

Queste due dimensioni si situano in un ambito conflittuale nel quale intervengono anche altri elementi:

• il coordinamento con le politiche settoriali importanti come è previsto dal decreto federale INTERREG II,

• il coordinamento con le politiche di assetto del territorio, come è espresso attraverso la partecipazione svizzera a INTERREG IIC5,

• nonché la coesione nazionale in quanto idea ispiratrice del Programma di legislatura 1995-1999 della Confederazione.

Effetti dal profilo della politica d'integrazione Svariati fattori legati sia alla politica interna sia a quella estera esercitano un'influenza sulla politica europea della Svizzera. In questo contesto, il decreto federale INTERREG II fa parte di una strategia che pone al centro delle sue preoccupazioni l'apprendimento della collaborazione con i vicini al di là delle frontiere. L'analisi dei documenti mostra che, in seno al Consiglio federale, le argomentazioni sostenute riguardano essenzialmente gli aspetti politici relativi all'integrazione della cooperazione transfrontaliera. Nei dibattiti parlamentari, invece, dominano gli elementi di politica regionale. Dal punto di vista della Confederazione, i due obiettivi possono essere strettamente connessi. In effetti, le due politiche cercano di trovare una risposta a problemi che hanno un carattere transfrontaliero o che sono generati dal contesto transfrontaliero. Tuttavia, nei documenti, non è precisato come questa connessione dovrebbe essere concretamente incoraggiata. A tale proposito, sia in seno ai Servizi federali interessati sia nelle regioni è opinione diffusa che gli effetti di sinergia fra obiettivi di politica regionale e di politica d'integrazione si sviluppano da soli. • Grazie ai fondi INTERREG sono promossi progetti riguardanti diversi temi. Anche i gruppi cui si rivolge ogni progetto sono molto variati affinchè un numero elevato di persone provenienti dalle regioni di frontiera possa approfittarne. L'analisi del questionario mostra inoltre che la maggioranza dei responsabili di progetti sono nuovi anrivati nel programma INTERREG. Le persone interrogate danno maggior peso alla questione dell'integrazione rispetto a quella del plusvalore regionale: la migliore comprensione dei vicini europei costituisce una preoccupazione dominante. Inoltre, fra le persone consultate si osserva una similarità nelle attese. INTERREG pone innanzitutto le basi per una migliore comprensione e una messa in rete oltre le frontiere, elementi che sono un presupposto dello sviluppo delle regioni di frontiera. Quasi tutti i progetti attraversano le frontiere intercantonali e, molto spesso,

l'insieme della regione INTERREG, o perlomeno una buona parte di essa, ne è interessata. Lo stabilizzarsi della cooperazione transfrontal iera fa sì che migliori la qualità della collaborazione oltre le frontiere - INTERREG contribuisce in modo decisivo a questo fenomeno proprio grazie ai numerosi progetti che promuove. Poiché gli obiettivi di integrazione sono dominanti a livello dei progetti, acquisisce maggiore significato la massima «ciò che è buono per la regione è buono anche per la Svizzera». In effetti, possono essere sviluppate sinergie fra la micro-integrazione che interviene a livello regionale e la macro-integrazione della Confederazione: quest'ultima può sfruttare il successo dei progetti realizzati .per sviluppare la sua politica di pubbliche relazioni. Tuttavia, in questa ottica, occorre accrescere la notorietà dei progetti come pure quella del programma INTERREG nel suo complesso.

INTERREG II C è la parte del programma dedicata alla collaborazione transnazionale.

Effetti dal profilo della politica regionale II decreto federale INTERREG II si iscrive nel contesto del nuovo orientamento della politica regionale. I punti salienti sono il rafforzamento del principio d'efficienza e il lavoro di collaborazione in seno alle grandi regioni. La politica regionale, finora fortemente rivolta verso la perequazione finanziaria tra regioni, dev'essere maggiormente orientata sulla competitivita regionale. INTERREG II fornisce alle regioni la possibilità di mettere a profitto le opportunità che si presentano e di sviluppare i loro potenziali. Di fatto, l'analisi mostra che la cooperazione transfrontaliera si pone priorità diverse secondo la situazione regionale di partenza. ' Un elemento importante del nuovo orientamento della politica regionale è dato dalla volontà di operare alla costituzione di entità regionali più grandi e paragonabili alle regioni europee. La Confederazione, nell'ambito di INTERREG II, lavora con simili regioni. Di fatto, la cooperazione transfrontaliera ha portato ad un miglior coordinamento fra Cantoni che partecipano a una stessa regione INTERREG. Inoltre, i crediti federali riservati alle misure collaterali promuovono la costituzione di luoghi di coordinamento e si iscrivono così negli orientamenti della politica regionale. Sul piano regionale, il programma INTERREG II costituisce un complemento alle attività di cooperazione transfrontaliera esistenti. Nelle regioni che beneficiano di una lunga tradizione di collaborazione transfrontaliera, il programma è utilizzato per stabilizzare le basi della cooperazione e per realizzare progetti modello. Le regioni che dispongono di una tradizione di cooperazione transfrontaliera più recente auspicano che INTERREG abbia la funzione di generatore di impulsi, in particolare attraverso la costituzione di strutture d'informazione e delle necessarie reti. Queste differenze si rispecchiano nei progetti realizzati e nelle rispettive strutture delle regioni INTERREG. Effetti sulla coesione nazionale II rafforzamento della coesione nazionale costituisce l'idea ispiratrice del programma di legislatura 1995-1999 del Consiglio federale. La suddivisione dei crediti federali INTERREG fra le cinque regioni di frontiera tiene conto di questo principio di base. Ogni regione può, secondo le sue possibilità, utilizzare l'opportunità rappresentata da

questi fondi. La chiave di ripartizione impiegata prende in considerazione sia i potenziali di cooperazione transfrontaliera in una regione, sia gli ostacoli alla stessa. Il 10 per cento dei crediti federali è riservato alle misure collaterali che devono permettere di accrescere il coordinamento fra regioni e Cantoni. Le decisioni riguardanti la ripartizione dei fondi fra le regioni INTERREG sono prese in seno al Gruppo d'accompagnamento, al quale partecipano rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni. L'analisi dei questionari mostra che il programma INTERREG non ha avuto, finora, un impatto reale sui Cantoni dell'interno. Attraverso le sue direttive, TUE circoscrive regionalmente i progetti che devono innanzitutto servire ad attenuare gli svantaggi di cui spesso soffrono le regioni di frontiera a causa della loro posizione marginale. Secondo gli autori delle valutazioni, non vi è tuttavia alcun motivo di temere che il sostegno finanziario accordato mediante i fondi INTERREG leda i Cantoni dell'interno. Effettivamente, gli importi messi a disposizione sono troppo ridotti perché ciò accada.

Coordinamento con la pianificazione del territorio e le politiche settoriali II programma INTERREG permette di promuovere progetti in numerosissimi settori.. Se si vuoi far sì che la partecipazione a questo programma contribuisca alle politiche importanti sia a livello cantonale sia a livello federale, occorre fare un considerevole sforzo di coordinamento.. La partecipazione della Confederazione a INTERREG deve permettere di fornire un contributo alla realizzazione di compiti correlati alle politiche settoriali. Questo obiettivo è formulato nel decreto federale INTERREG II e nei verbali dei dibattiti parlamentari. I settori potenzialmente interessati vanno dalla pianificazione del territorio a una politica economica esterna attiva, passando dalla politica dei trasporti e la protezione dell'ambiente. In quest'ambito, la pianificazione del territorio è considerata fra i compiti di politica settoriale della Confederazione. La pianificazione del territorio svolge un ruolo importante soprattutto nelle regioni. Gli studi realizzati e i programmi elaborati in questo settore costituiscono spesso la base su cui si sviluppano i progetti di cooperazione transfrontaliera. Per quanto riguarda la pianificazione del territorio, il programma INTERREG agisce a livello di grandi entità regionali, mentre il coordinamento fra gli obiettivi regionali di pianificazione territoriale e gli obiettivi posti dalle «Linee guida per l'ordinamento del territorio svizzero» (UFPT, 1996) è lasciato ai Cantoni. Oggi la Confederazione dispone, con la Conferenza per l'organizzazione del territorio recentemente istituita, di un organo che può assumere i lavori di coordinamento necessari. Per quanto riguarda le altre politiche settoriali, non vi è alcun coordinamento fra progetti a livello federale, salvo eccezioni in cui gli organi della Confederazione sono sollecitati. In caso contrario, i Servizi federali, a partire dalle informazioni ottenute presso gli attori regionali, consigliano un coordinamento su vasta scala. La maggior parte dei progetti è dunque orientata regionalmente. L'analisi dei questionari indirizzati ai responsabili di progetti evidenzia un considerevole impegno da parte delle amministrazioni cantonali e settoriali, le quali lavorano per costituire reti che agiscono in settori specifici. Queste reti superano in generale le frontiere dei Cantoni

- rispettivamente dei Länder, delle Regioni e dei Dipartimenti - e contribuiscono al coordinamento fra progetti. Sussidiarietà del programma II programma INTERREG reca-in sé grandi opportunità in termini di adempimento sussidiario di taluni compiti. Come altri programmi dei fondi strutturali dell'UE, il programma INTERREG funziona secondo il principio di sussidiarietà. Ciò significa che l'obiettivo generale del programma non deve essere raggiunto mediante l'attuazione di una serie di misure derivanti da una pianificazione centrale e dettagliata. Al contrario, la filosofia del programma permette di realizzare numerosi progetti settoriali, con i loro rispettivi obiettivi che, aggiunti gli uni agli altri, possono contribuire a conseguire l'obiettivo generale. Questo principio di sussidiarietà permette alle regioni di fissare le proprie priorità. Il principio di sussidiarietà fa parte anche delle tradizione della politica regionale elvetica che ha avuto inizio con il concetto di sviluppo regionale legato alla «Legge federale sull'aiuto agli investimenti nelle regioni montane» (LIM) ed è proseguita con «Regio Plus». L'analisi del questionario inviato a tutti i responsabili di progetti mostra che ogni regione INTERREG stabilisce, a livello dei progetti, priorità diverse. Ciò concerne sia le categorie di attori interessati sia i tipi di progetti realizzati. Due elementi fanno di INTERREG un programma innovativo: l'impulso dato dalla realizzazione di progetti pilota e la messa in rete degli attori al di là delle frontiere.

3 INTERREG HI: prospettive

La necessità dell'aiuto federale nell'ambito di INTERREG II è incontestata in seno ai servizi federali e cantonali come pure presso i rappresentanti regionali interessati. L'analisi dei questionari ha evidenziato il fatto che, per molti progetti, i crediti federali sono non solo auspicabili, ma addirittura necessari. L'aiuto federale offre la possibilità a nuove cerehie della popolazione delle regioni di frontiera di partecipare alla cooperazione transfrontaliera. Quali sarebbero dunque le conseguenze se la Svizzera non dovesse partecipare al programma INTERREG III previsto dall'UE? Gli effetti alle frontiere esterne della Svizzera sarebbero diversi secondo il grado di sviluppo della cooperazione transfrontaliera. La micro-integrazione può appoggiarsi, nella maggior parte delle regioni, su altre istituzioni e meccanismi di collaborazione esistenti. Le regioni penalizzate sarebbero quelle che si trovano nella fase iniziale della cooperazione transfrontaliera. Tuttavia, in tutte le regioni, i partner svizzeri avrebbero minori possibilità d'influire sulla scelta dei temi della collaborazione transfrontaliera. Ciò concerne innanzitutto la concezione dei programmi operativi quali piani di sviluppo regionali. La macro-integrazione si troverebbe in una situazione più difficile. Una non partecipazione della Confederazione al programma INTERREG III costituirebbe un segnale negativo verso TUE, mentre una partecipazione a questo programma sottolineerebbe l'impegno della Svizzera dal profilo della politica d'integrazione. In Svizzera, la collaborazione in seno alle grandi regioni sarebbe frenata se la Confederazione non partecipasse a INTERREG IH. La cooperazione fra Cantoni, regioni e Confederazione perderebbe uno strumento e questo potrebbe portare a un indebolimento delle regioni frontaliere periferiche. All'opposto, quali sarebbero i vantaggi strategici se la Confederazione dovesse proseguire l'impegno nel programma INTERREG? Come mostra il passaggio da INTERREG I a INTERREG II, il proseguimento della partecipazione alla politica europea di cooperazione transfrontaliera porta ad una maggiore integrazione. Gli attori delle regioni frontaliere sono inseriti in reti tecniche e politiche. I Cantoni possono agire in modo relativamente indipendente, tenendo conto della propria situazione.

Hanno diritto alla parola in seno a istituzioni transfrontaliere che dispongono di un certo potere decisionale nella scelta dei progetti da promuovere. La forma assunta finora dalla partecipazione della Confederazione a INTERREG II permette di rafforzare la coesione nazionale in quanto gli scambi fra Cantoni e regioni sono più numerosi. Questi scambi potranno essere intensificati ed estesi ai Cantoni dell'interno. In effetti, il programma INTERREG III dell'UE comprenderà, oltre alla cooperazione transfrontaliera, due altri livelli di collaborazione: la collaborazione transnazionale e interregionale. Ciò rappresenta per la Svizzera maggiori possibilità di sviluppare una politica d'integrazione coerente sul piano nazionale. La collaborazione transnazionale offre l'opportunità di un miglior coordinamento a livello europeo in materia di assetto del territorio, e più particolarmente per quanto riguarda le reti di trasporti e d'infrastrutture. Su questa scala spaziale, la distinzione fra Cantoni di frontiera e Cantoni dell'interno non si giustifica più. La cooperazione interregionale deve permettere alle regioni e alle città che condividono problemi e potenzialità simili di incontrarsi per instaurare una nuova modalità di scambio di esperienze. Attualmente è ancora difficile valutare le implicazioni dell'interazione di queste tre dimensioni spaziali della cooperazione. In ogni caso, INTERREG IH richiederà un adeguamento per quanto riguarda la suddivisione delle responsabilità tra

servizi federali interessati (UFSEL, Ufficio federale della pianificazione del territorio, Ufficio dell'integrazione, Direzione del diritto internazionale pubblico del DFAE ecc.).

4 Raccomandazioni

II bilancio dell'applicazione del decreto federale INTERREG II dev'essere globalmente considerato positivo. Tuttavia, nella prospettiva di un'eventuale partecipazione a INTERREG III, è possibile migliorare l'efficacia del programma in taluni settori: Organizzazione del programma: la Confederazione non ha alcuna influenza sul programma INTERREG III in generale né sui programmi operativi regionali. Questo non pone problemi nella misura in cui TUE e la Svizzera per principio pongono le stesse condizioni per il'loro sostegno; ad esempio, non è possibile fornire aiuti pubblici che potrebbero provocare una distorsione della concorrenza. La capacità direttiva della Confederazione deve dunque concentrarsi sui bisogni interni di coordinamento. Ripartizione dei crediti: è necessaria una chiara ripartizione dei crediti fra i tre livelli di cooperazione promossi nell'ambito di INTERREG III. La divisione dei fondi destinati alla cooperazione transfrontaliera dev'essere fatta in modo da promuovere la competitivita delle regioni e ricompensare lo spirito d'iniziativa e l'impegno degli attori regionali. Questa ripartizione dev'essere fatta anche in funzione delle caratteristiche regionali quali la forza economica, la topografia e il grado di sviluppo della cooperazione transfrontaliera. I criteri applicati finora sembrano adatti. Verso la fine del programma dev'essere possibile ridistribuire i fondi che non sono stati utilizzati. Inoltre, è pure necessaria una chiara separazione fra i mezzi destinati al finanziamento dei progetti e i fondi collaterali per l'aiuto tecnico. Informazione del pubblico: il programma INTERREG offre la possibilità ai cittadini di partecipare direttamente, mediante progetti pilota, ad esperienze di cooperazione transfrontaliera. Tuttavia, una più ampia sensibilizzazione del pubblico richiede sforzi supplementari d'informazione in modo da raggiungere anche persone che non sono direttamente coinvolte nel progetto. Una parte dei crediti federali dev'essere impiegata in questo scopo. I responsabili di progetti e le regioni hanno il compito di informare in merito ai singoli progetti. L'informazione del pubblico su temi legati alla politica d'integrazione può comunque essere approfondita sfruttando esempi di fruttuosa collaborazione delle regioni di frontiera. Lavoro di coordinamento: i due livelli di cooperazione supplementari introdotti da

INTERREG III provocano un aumento del lavoro di coordinamento per la Confederazione, per i Cantoni e per le regioni. Gli obiettivi strategici di questi due nuovi assi di collaborazione devono essere elaborati congiuntamente con i Cantoni e le regioni. Ciò richiede anche un miglior coordinamento fra i vari servizi federali interessati (UFSEL, Ufficio federale della pianificazione del territorio, Ufficio dell'integrazione, Direzione del diritto internazionale pubblico del DFAE ecc.) come pure una chiara ripartizione dei compiti e dei ruoli. Regole del gioco: la collaborazione fra Confederazione e Cantoni dev'essere affinata nell'ambito di INTERREG III specialmente in termini di sussidiarietà. Da un lato, la gestione dei crediti dovrebbe essere decentralizzata e posta sotto la responsabilità principale dei Cantoni..Dal l'altro, la Confederazione deve, in compenso, accentuare i suoi sforzi in materia di scambi d'informazione, mediazione e animazione. In questa

prospettiva, la Confederazione dovrebbe essere rappresentata in seno agli organi decisionali di ogni regione.

5 Conclusione

Dato che INTERREG III sarà orientato su tre livelli di cooperazione, il valore aggiunto del programma in termini d'integrazione sarà più elevato. In effetti, alla micro-integrazione promossa dalla cooperazione transfrontaliera si aggiungono la collaborazione transnazionale e interregionale che pongono l'accento su forme d'integrazione supplementari a livello europeo. Per la Svizzera non possono dunque mancare gli effetti positivi. Ciò riguarda sia la pianificazione delle infrastrutture su vasta scala spaziale, sia i processi d'apprendimento legati agli scambi di esperienze interregionali. Secondo gli autori delle valutazioni, l'adozione da parte del Parlamento svizzero di un decreto federale sulla partecipazione della Confederazione al programma INTERREG III dell'Unione europea è pertanto auspicabile.

Decreto federale Disegno concernente la promozione della partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000-2006

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, vista la competenza della Confederazione in materia di politica estera e gli articoli 22quater g 31bis della Costituzione f edera l e ,

visto il messaggio del Consiglio federale del 17 febbraio 19991, decreta:

Art. l Principio La Confederazione promuove, per il periodo 2000-2006, la partecipazione svizzera ai programmi, progetti e azioni innovativi di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale realizzati nell'ambito dell'iniziativa comunitaria INTER- REG III e dell'articolo 10 del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)2.

Art. 2 Finanziamento L'Assemblea federale stabilisce il credito quadro mediante decreto federale semplice.

Art. 3 Rapporto II Consiglio federale presenta all'Assemblea federale un rapporto annuo sulla liberazione e l'utilizzazione dei crediti stanziati.

Art. 4 Esecuzione II Consiglio federale emana le disposizioni d'esecuzione.

Art. 5 Referendum, validità ed entrata in vigore II presente decreto, di obbligatorietà generale, sottosta al referendum facoltativo. II presente decreto ha effetto fino al 31 dicembre 2006. II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

1 FF 1999 2297

Decreto federale Disegno concernente il finanziamento di misure intese a promuovere la partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000-2006

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 2 del decreto federale del ..-1 concernente la promozione della partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000 2006, visto il messaggio del Consiglio federale del 17 febbraio 19992, decreta:

Art. l Per finanziare le misure intese a promuovere la partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III), è stanziato un credito quadro di 39 milioni di franchi al massimo per il periodo 2000-2006.

Art. 2 II credito quadro è ripartito come segue: in mio di fr. a. partecipazione a progetti 35 b. misure collaterali 4 II Consiglio federale può procedere ad aggiustamenti di lieve entità in detta ripartizione.

Art. 3 I singoli impegni possono essere contratti sino al 1° luglio 2007.

Art. 4 II presente decreto, che non è di obbligatorietà generale, non sottosta al referendum.

2 RS ...; RU ... (FF 1999 2331) FF 1999 2297

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente la promozione della partecipazione svizzera all'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale (INTERREG III) per il periodo 2000-2006 del 17 febbraio 1999

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1999 Année Anno

Band 2 Volume Volume

Heft 13 Cahier Numero

Geschäftsnummer 99.016 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 06.04.1999 Date Data

Seite 2297-2332 Pagina

Ref. No 10 119 621

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