Controllo successivo: effetti degli accordi di libero scambio. Rapporto breve della Commissione della gestione del Consiglio nazionale

2.1 Posizione del Consiglio federale

2.2 Postulato 19.3011 della CdG-N

Nell’ambito del rapporto breve del 1° marzo 2019¹⁰ la CdG‑N aveva espresso le proprie perplessità in merito all’approccio adottato dal Consiglio federale nello svolgimento di valutazioni d’impatto sulla sostenibilità, a suo parere troppo semplificato. In base al parere degli esperti consultati, la CdG-N osserva¹¹ che, a dipendenza della quantità e della qualità dei dati disponibili, sia possibile in concreto svolgere studi più o meno mirati in grado di individuare i settori potenzialmente problematici e che l’assenza di pratiche riconosciute a livello internazionale non debba impedire alla Confederazione di introdurre metodi propri.

Per tale ragione, la CdG-N ha depositato il postulato 19.3011 in cui incaricava il Consiglio federale di presentare un rapporto sulle possibilità metodologiche – quantitative e qualitative – che consentano di realizzare valutazioni d’impatto sulla sostenibilità prima della conclusione di accordi di libero scambio. Il postulato invitava il Consiglio federale a illustrare le possibilità esistenti per un modello di analisi dinamico e flessibile adattato alle esigenze della Svizzera, che tenga conto di una definizione ampia di sviluppo sostenibile in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite. Il postulato è stato accolto dal Consiglio nazionale il 18 settembre 2019 con 126 voti contro 54¹².

In risposta all’incarico formulato nel postulato la SECO ha commissionato uno studio¹³ all’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) al fine di disporre di una panoramica e di una valutazione critica delle diverse metodologie disponibili per lo svolgimento di analisi ex ante delle eventuali ripercussioni degli ALS sulle diverse dimensioni dello sviluppo sostenibile. In seguito alla pubblicazione dello studio e su tali basi, il Consiglio federale ha adottato nel maggio 2022 il rapporto in adempimento del postulato 19.3011 Elaborazione di un metodo per la valutazione degli impatti prodotti dagli accordi di libero scambio sullo sviluppo sostenibile¹⁴. La CdG-N ha preso atto del rapporto dell’OCSE nell’ottobre 2021 e del rapporto del Consiglio federale nell’ottobre 2022.

2.3 Valutazione della CdG‑N concernente il rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 19.3011

Dopo aver preso conoscenza del rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 19.3011, la CdG‑N ha espresso perplessità sul fatto che il Consiglio federale intenda fornire una risposta a tutti i dubbi sollevati. Per tale ragione, la CdG-N ha chiesto al CPA, autore della valutazione degli effetti degli ALS pubblicata nel 2016 nonché servizio di valutazione del Parlamento, di esaminare tale rapporto. Secondo la CdG‑N il rapporto dell’OCSE offre una visione più ampia dei possibili strumenti e presenta in maniera adeguata la rispettiva complementarità, mentre il rapporto del Consiglio federale non si sofferma su tale punto.

La Commissione ha preso atto della valutazione del CPA¹⁵ nel gennaio 2023. Nel complesso il CPA ritiene che il rapporto del Consiglio federale tenga conto soltanto in parte di alcune osservazioni della CdG‑N e delle conclusioni della valutazione degli effetti degli ALS. Tale opinione è condivisa anche dalla CdG‑N. Le motivazioni sono illustrate qui di seguito.

2.4 Valutazione della CdG‑N

La CdG‑N ritiene che i miglioramenti apportati dal Consiglio federale vadano nella giusta direzione se si considera quanto illustrato nel rapporto breve del 2019. Secondo le informazioni fornite dalla SECO alla CdG‑N in occasione dell’audizione dell’ottobre 2022²⁸, il Consiglio federale intende effettuare valutazioni scientifiche mirate prima di concludere importanti accordi economici al fine di analizzare, sul piano quantitativo e qualitativo, le principali ripercussioni economiche, sociali e ambientali. Il Consiglio federale sembra dunque conformarsi al parere della CdG‑N su questo aspetto, che costituiva il principale punto di divergenza. La Commissione accoglie con favore tale intenzione. Tuttavia, la valutazione concreta effettuata in previsione dell’ALS con il Mercosur²⁹ è una valutazione d’impatto «ambientale» che non tiene dunque conto delle altre dimensioni dello sviluppo sostenibile. Non è stata pertanto ancora effettuata una valutazione d’impatto sullo sviluppo sostenibile in senso lato.

Sebbene il Consiglio federale non si astenga più in modo sistematico dall’effettuare valutazioni d’impatto sullo sviluppo sostenibile come avveniva in passato³⁰, il rapporto in adempimento del postulato 19.3011 si concentra sulle difficoltà a condurre questo tipo di valutazioni. Si sottolinea inoltre che una valutazione d’impatto ex ante produce risultati caratterizzati da un grado elevato di incertezza e la sua realizzazione genera costi relativamente ingenti³¹. Alla luce di tali riserve è dunque difficile prevedere in quale misura saranno effettivamente realizzate tali valutazioni, così come richiesto dalla CdG‑N.

La CdG‑N ritiene inoltre che le ripercussioni di un ALS nei Paesi partner dovrebbero essere analizzate in maniera più approfondita tramite il modulo del «quick check» e dunque avere un peso maggiore in occasione della prima analisi. La Commissione è dell’opinione che le ripercussioni all’estero siano in effetti un obiettivo centrale delle valutazioni d’impatto sullo sviluppo sostenibile. La formulazione poco specifica non consente di raggiungere tale scopo. La CdG‑N invita pertanto il Consiglio federale a tenere conto di tali osservazioni nell’attuazione del «quick check» e di procedere al suo adeguamento in vista dell’analisi degli ALS.

3.1 Posizione del Consiglio federale

In risposta alla raccomandazione 2 della CdG‑N, con la quale si chiedeva di migliorare la qualità dei dati allo scopo di documentare l’utilizzo degli accordi di libero scambio da parte delle aziende svizzere, il Consiglio federale ha annunciato³² di aver commissionato diversi studi. Il primo è stato presentato alla CdG‑N nell’ottobre 2020³³ ed è stato successivamente integrato da altre analisi³⁴. Tali studi hanno evidenziato le potenziali variazioni nell’utilizzo degli accordi di libero scambio, tra i Paesi partner, su un arco temporale più ampio o in base ai settori e ai gruppi di prodotti. È stato inoltre individuato il potenziale di miglioramento per quanto riguarda il livello di informazione delle aziende sugli accordi di libero scambio.

Nel maggio 2021 la SECO ha lanciato un sondaggio tra le aziende sull’utilizzo degli ALS. Lo scopo era quello di circoscrivere gli ostacoli principali all’utilizzo degli ALS. Tale scambio e le conoscenze raccolte finora devono consentire di definire le misure in grado di agevolare l’utilizzo degli ALS. I risultati di tali analisi saranno presi in considerazione in vista dei negoziati di futuri ALS.

La SECO ha informato la CdG-N³⁵ che, data l’esaustività delle analisi concernenti l’utilizzo degli ALS basate sui dati relativi alla Svizzera, i lavori sono stati estesi anche all’AELS. A tal fine è necessario disporre di dati relativi alle importazioni dei Paesi partner. La Svizzera e gli altri Stati dell’AELS hanno dunque elaborato un modello di disposizione sullo scambio reciproco di statistiche doganali. Tale disposizione è ormai proposta sistematicamente ai Paesi partner nell’ambito dei negoziati in corso (nuovi accordi o modifica degli accordi esistenti).

La SECO ha inoltre informato la Commissione³⁶ che l’AELS ha istituito nel 2021, su iniziativa della Svizzera, un gruppo di lavoro incaricato di valutare l’utilizzo degli ALS. Da allora, lo scambio di dati con i Paesi partner e l’analisi dell’utilizzo degli ALS sono realizzati nell’ambito dell’AELS. Diverse statistiche allestite in modo sistematico sui singoli accordi di libero scambio (monitoraggio degli ALS) sono disponibili sul sito Internet della SECO³⁷ e un rapporto analogo è pubblicato sul sito Internet dell’AELS³⁸.

3.2 Valutazione della CdG-N

La CdG‑N ritiene che gli studi commissionati dalla SECO e la distribuzione sistematica di dati statistici dimostrino gli sforzi concreti profusi per produrre dati sulle ripercussioni degli accordi in vigore e per mettere a disposizione dati di qualità su tale argomento. Giudica inoltre positivamente il fatto che ai Paesi partner venga proposto un modello di disposizione elaborato dall’AELS sullo scambio reciproco di statistiche doganali in occasione dei negoziati in corso.

La CdG‑N accoglie con favore il fatto che tali informazioni vengano messe a disposizione del pubblico sia per la Svizzera sia per l’AELS e riconosce il ruolo positivo svolto dal Consiglio federale e dalla SECO in tale ambito. Ritiene pertanto che tale raccomandazione sia stata attuata in maniera adeguata.

4.1 Posizione del Consiglio federale

In risposta alla raccomandazione 3 con la quale si chiedeva maggiore trasparenza per quanto riguarda le attività dei comitati misti, il Consiglio federale ha annunciato nella lettera del 23 giugno 2021³⁹ di aver adottato provvedimenti allo scopo non soltanto di migliorare la trasparenza dei comitati misti, ma in generale anche di tutte le fasi degli accordi di libero scambio⁴⁰.

In vista dei negoziati la Svizzera e i Paesi partner in seno all’AELS hanno deciso di pubblicare sul sito Internet dell’AELS una descrizione generale degli obiettivi negoziali e le proposte testuali iniziali per ciascun nuovo accordo in questione. Durante la fase delle trattative sono pubblicate informazioni più dettagliate dopo ciascuna tornata negoziale. Una volta conclusi i negoziati, sono resi disponibili i testi degli accordi al termine della revisione giuridica, mentre finora la pubblicazione avveniva al momento della firma degli accordi.

Gli ordini del giorno delle riunioni dei comitati misti adottati dalle Parti devono ora essere pubblicati, insieme a una sintesi dei principali punti discussi, rispettando tuttavia la confidenzialità di determinate informazioni scambiate nell’ambito di tali riunioni. La Svizzera e i Paesi partner in seno all’AELS stanno infine discutendo possibili misure per rafforzare il monitoraggio degli ALS. L’obiettivo è quello di migliorare la raccolta di informazioni in previsione delle riunioni dei comitati misti, in particolare per quanto concerne l’attuazione delle disposizioni in materia di sostenibilità da parte degli Stati contraenti. A tale scopo, è previsto inoltre di rafforzare i contatti con le organizzazioni internazionali competenti (Organizzazione internazionale del lavoro [OIL], accordi multilaterali sull’ambiente) e il coinvolgimento della società civile mettendo a disposizione sul sito Internet della SECO e dell’AELS un indirizzo di posta elettronica al quale trasmettere osservazioni o suggerimenti sull’attuazione degli ALS⁴¹.

4.2 Valutazione della CdG‑N

La CdG‑N ritiene che le misure adottate rispondano alle preoccupazioni e alle critiche formulate dal CPA all’interno della sua valutazione. Sono inoltre pubblicati rapporti⁴² sullo stato di avanzamento dei negoziati e sui punti trattati durante le riunioni, e per quanto attiene alle attività dei comitati misti, sono attualmente disponibili informazioni sui comitati misti AELS-Ecuador⁴³ e AELS-Georgia⁴⁴. La Commissione considera pertanto che il Consiglio federale stia attuando la presente raccomandazione in modo adeguato.

5.1 Posizione del Consiglio federale

Nella raccomandazione 4 la CdG‑N chiedeva al Consiglio federale di fornire, nei suoi messaggi concernenti gli ALS, indicazioni più precise riguardo agli effetti sulle discriminazioni reali o potenziali cui sarebbero esposte le aziende svizzere in assenza di un ALS.

Il Consiglio federale ha informato la CdG‑N⁴⁵ che i messaggi al Parlamento in vista dell’approvazione degli ALS conclusi dalla Svizzera presenteranno in maniera più dettagliata gli effetti attesi degli ALS sul piano delle discriminazioni nei confronti delle aziende svizzere. Il Consiglio federale ha informato di aver già attuato la presente raccomandazione nell’ambito del messaggio al Parlamento del 22 maggio 2019 concernente l’approvazione dell’Accordo di partenariato economico globale tra gli Stati dell’AELS e l’Indonesia⁴⁶ e che continuerà ad adottare tale prassi anche per quanto riguarda i futuri ALS sottoposti all’Assemblea federale.

5.2 Valutazione della CdG‑N

Il messaggio del Consiglio federale concernente l’approvazione dell’Accordo di partenariato economico globale tra gli Stati dell’AELS e l’Indonesia contiene formulazioni sulle discriminazioni a cui sarebbero esposte le aziende svizzere in assenza di tale accordo che risultano più ampie rispetto alle formulazioni standard rilevate dal CPA nella sua valutazione del 2016.

La CdG‑N auspica che anche in futuro, il Consiglio federale fornisca nei suoi messaggi, affermazioni altrettanto dettagliate, analogamente a quanto espresso nel messaggio concernente l’Accordo con l’Indonesia. Se viene mantenuto tale livello di informazioni, la Commissione può ritenere che la presente raccomandazione è attuata in modo adeguato.