Messaggio concernente il conferimento della garanzia federale alle costituzioni rivedute dei Cantoni di Berna, Vaud, Ginevra e del Giura

1.1.1 Votazione popolare cantonale del 18 giugno 2023

In occasione della votazione popolare cantonale del 18 giugno 2023, il corpo elettorale del Cantone di Berna ha accettato, con 211 824 voti contro 96 535, la modifica degli articoli 101a e 101b della Costituzione del 6 giugno 1993¹ del Cantone di Berna (Cost./BE) concernente i freni all’indebitamento. Con lettera del 18 ottobre 2023, il presidente del Consiglio di Stato e il cancelliere dello Stato hanno chiesto la garanzia federale in nome del Consiglio di Stato.

1.1.2 Freni all’indebitamento

Conformemente all’articolo 100 capoverso 4 della Costituzione federale (Cost.)², nella loro politica in materia di entrate e uscite, la Confederazione, i Cantoni e i Comuni prendono in considerazione la situazione congiunturale. La sovranità cantonale ai sensi dell’articolo 3 Cost. comprende anche l’autonomia dei Cantoni in ambito organizzativo. La Confederazione rispetta tale autonomia (art. 47 cpv. 2 Cost.). La modifica della Cost./BE comporta adeguamenti per quanto riguarda i freni all’indebitamento. L’adeguamento principale concerne l’approccio pluriennale applicato al conto degli investimenti³. Il Cantone potrà ora utilizzare le eccedenze degli anni precedenti per finanziare gli investimenti, cosa che il diritto anteriore non consentiva⁴. La modifica riguarda la politica finanziaria e l’autonomia organizzativa a livello cantonale. È conforme al diritto federale e la garanzia può pertanto essere accordata.

1.2.1 Votazione popolare cantonale del 18 giugno 2023

In occasione della votazione popolare cantonale del 18 giugno 2023, il corpo elettorale del Cantone di Vaud ha accettato, con 117 218 voti contro 65 375, diverse modifiche della Costituzione del 14 aprile 2003⁵ del Cantone di Vaud (Cost./VD) concernenti la protezione del clima. Con lettera del 16 agosto 2023, la presidente del Consiglio di Stato e il cancelliere hanno chiesto la garanzia federale in nome del Consiglio di Stato del Cantone di Vaud.

1.2.2 Protezione del clima

Secondo l’articolo 74 capoverso 1 Cost., la Confederazione emana prescrizioni sulla protezione dell’uomo e del suo ambiente naturale da effetti nocivi o molesti. In virtù di tale mandato la Confederazione dispone di una competenza legislativa generale, concorrente, dotata di un effetto derogatorio susseguente⁶. In virtù di tale competenza, nell’ambito della protezione del clima l’Assemblea federale ha adottato in particolare la legge del 23 dicembre 2011⁷ sul CO₂ e la legge del 30 settembre 2016⁸ sull’energia. I Cantoni mantengono competenze legislative negli ambiti in cui la Confederazione non sfrutta la sua in maniera esaustiva o nei propri ambiti di competenza quando la loro legislazione può essere di sostegno al diritto federale dell’ambiente, sia completandolo sia rafforzandolo⁹. In tale ambito le misure che concernono il consumo di energia negli edifici, ad esempio, competono in primo luogo ai Cantoni (art. 89 cpv. 4 Cost.).

La modifica della Cost./VD prevede in particolare che la protezione del clima e della biodiversità nonché la lotta contro il riscaldamento climatico e le perturbazioni che ne derivano siano sanciti come obiettivi dello Stato. Nell’espletamento dei loro compiti, lo Stato e i Comuni devono raggiungere un bilancio climatico neutro entro il 2050. Al fine di raggiungere tale obiettivo, lo Stato e i Comuni devono ridurre significativamente gli impatti climatici negativi delle loro politiche. A tale scopo elaborano piani d’azione con obiettivi intermedi per il 2030 e il 2040. Per contribuire a raggiungere un bilancio climatico neutro entro il 2050, le casse pensioni di diritto pubblico dello Stato e dei Comuni adotteranno ogni cinque anni strategie di investimenti responsabili e rispettosi del clima. Lo Stato e i Comuni provvedono affinché le persone giuridiche di cui detengono partecipazioni allestiscano piani d’azione per la riduzione massiccia dei flussi finanziari e degli investimenti che contravvengono agli obiettivi climatici internazionali della Svizzera (disinvestimenti in energie fossili), con obiettivi intermedi per il 2030 e il 2040.

Gli obiettivi della modifica della Cost./VD sono in linea con quelli della Confederazione, la quale ha adottato l’obiettivo del saldo netto pari a zero delle emissioni di gas serra entro il 2050¹⁰. Gli obiettivi del Cantone di Vaud implicano in particolare misure nell’ambito del consumo di energia negli edifici. In tale ambito le competenze della Confederazione sono limitate. Nell’adempimento dei propri compiti ai sensi dell’articolo 52b capoverso 3 e 179b capoverso 2 Cost./VD, le casse pensioni di diritto pubblico dello Stato e dei Comuni devono in particolare rispettare il diritto federale applicabile nell’ambito della previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità. Nell’adempimento dei propri compiti ai sensi dell’articolo 162 capoverso 1^bis e 179c Cost./ VD, lo Stato e i Comuni devono, in particolare quando si tratta di partecipazioni di diritto privato, rispettare il diritto federale applicabile in materia. La modifica della Cost./VD è conforme al diritto federale e le può pertanto essere accordata la garanzia. L’applicazione delle nuove disposizioni costituzionali e delle disposizioni esecutive cantonali dovranno tuttavia essere compatibili con il diritto superiore, in particolare con la legge sul CO₂, la legge federale sull’energia e la legge federale del 25 giugno 1982¹¹ sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità.

1.3.1 Votazione popolare cantonale del 18 giugno 2023

In occasione della votazione popolare del 18 giugno 2023, il corpo elettorale del Cantone di Ginevra ha accettato, con 100 286 voti contro 6160, il nuovo articolo 21A della Costituzione del 14 ottobre 2012¹² della Repubblica e Cantone di Ginevra (Cost./GE) concernente il diritto all’integrità digitale. Ha inoltre accettato, con 71 264 voti contro 34 115, il nuovo articolo 38A Cost./GE sul diritto all’alimentazione nonché, con 61 463 voti contro 44 683, la modifica dell’articolo 205 Cost./GE sull’assicurazione parentale. Con tre lettere del 16 agosto 2023 il presidente del Consiglio di Stato e la cancelliera, in nome del Consiglio di Stato e della Repubblica e Cantone di Ginevra, hanno chiesto la garanzia federale.

1.3.2 Diritto all’integrità digitale

Conformemente all’articolo 13 capoverso 2 Cost., ognuno ha diritto d’essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. Visti gli articoli 95 capoverso 1, 97 capoverso 1, 122 capoverso 1 e 173 capoverso 2 Cost., l’Assemblea federale ha adottato la legge federale del 25 settembre 2020¹³ sulla protezione dei dati (LPD). Secondo quanto statuito dall’articolo 1 LPD, lo scopo della legge è proteggere la personalità e i diritti fondamentali delle persone fisiche i cui dati personali sono oggetto di trattamento. La LPD disciplina in modo esaustivo il trattamento di dati personali concernenti persone fisiche da parte di privati e organi federali¹⁴. Nell’ambito della protezione dei dati personali, i Cantoni sono dunque competenti unicamente per il disciplinamento del trattamento di dati personali da parte di autorità cantonali e comunali¹⁵.

L’articolo 21A capoverso 1 Cost./GE iscrive nella costituzione cantonale un nuovo diritto fondamentale, nella fattispecie il diritto di ognuno alla tutela della sua integrità digitale. Secondo l’articolo 21A, l’integrità digitale include in particolare il diritto d’essere protetto da un trattamento abusivo dei dati legati alla propria vita digitale, il diritto alla sicurezza nello spazio digitale, il diritto a una vita al di fuori di esso nonché il diritto all’oblio. La garanzia di nuovi diritti fondamentali o di diritti fondamentali che vanno oltre rispetto a quelli garantiti dalla Confederazione rientra nella sovranità cantonale ai sensi dell’articolo 3 Cost. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la garanzia di diritti fondamentali da parte dei Cantoni ha una portata propria nella misura in cui vanno oltre i diritti sanciti dalla Costituzione federale o dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)¹⁶ o concernenti un diritto non garantito dalla Costituzione federale¹⁷. Il nuovo diritto cantonale in questione protegge le persone interessate unicamente dal trattamento di dati personali da parte delle autorità cantonali e comunali, le istituzioni pubbliche autonome e tutti gli altri organi di diritto pubblico o privato incaricati dell’adempimento di compiti di diritto pubblico cantonale o comunale¹⁸.

Secondo l’articolo 21A capoverso 3 Cost./GE il trattamento di dati personali la cui responsabilità incombe allo Stato può essere effettuato all’estero soltanto se è garantito un livello di protezione adeguato. La LPD prevede una disposizione analoga per la comunicazione di dati personali all’estero da parte di organi federali o privati (art. 16 LPD). Conformemente all’articolo 21A capoverso 4 Cost./GE, lo Stato promuove l’inclusione digitale e sensibilizza la popolazione alle sfide della digitalizzazione. Si impegna a favore dello sviluppo della sovranità digitale della Svizzera e collabora alla sua attuazione.

Il nuovo articolo 21A Cost./GE persegue gli stessi obiettivi dell’articolo 13 Cost. e della LPD. Poiché tale articolo si applica ai trattamenti effettuati da organi cantonali e comunali, la competenza spetta dunque ai Cantoni. Non spetta invece al legislatore cantonale disciplinare il diritto all’integrità digitale nelle relazioni tra privati.

1.3.3 Diritto all’alimentazione

Secondo l’articolo 12 Cost. chi è nel bisogno e non è in grado di provvedere a sé stesso ha diritto d’essere aiutato e assistito e di ricevere i mezzi indispensabili per un’esistenza dignitosa. Tramite l’articolo 38A Cost./GE è introdotto un nuovo diritto fondamentale, nella fattispecie il diritto all’alimentazione. In base alla disposizione in questione, ognuno ha diritto a un’alimentazione adeguata e di essere al riparo dalla fame. Come descritto nel numero precedente, la garanzia di nuovi diritti fondamentali o di diritti fondamentali che vanno oltre rispetto a quelli garantiti dalla Confederazione rientra nella sovranità cantonale ai sensi dell’articolo 3 Cost. I diritti cantonali in questione hanno una portata propria solo nella misura in cui vanno oltre i diritti sanciti dalla Costituzione federale o dalla CEDU oppure concernono un diritto non garantito dalla Costituzione federale. Il nuovo articolo 38A Cost./GE riguarda la sovranità dei Cantoni. È conforme al diritto federale e la garanzia federale può pertanto essere accordata.

1.3.4 Assicurazione parentale

Ai sensi dell’articolo 116 capoverso 3 Cost. la Confederazione istituisce un’assicurazione per la maternità. Tale competenza legislativa federale è obbligatoria, esaustiva e concorrente¹⁹. I Cantoni possono dunque legiferare in tale ambito fintanto che la Confederazione non si sia avvalsa della propria competenza normativa²⁰. Nel suo rapporto del 15 aprile 2019 concernente l’iniziativa parlamentare 18.441 Controprogetto indiretto all’iniziativa per il congedo di paternitಹ, la Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio degli Stati (CSSS‑S) ha analizzato la portata dell’articolo 116 capoverso 3 Cost. e ha accertato in particolare se la disposizione in questione conferisce alla Confederazione la facoltà di introdurre un’assicurazione per il congedo di paternità o parentale. A tale proposito la CSSS-S ha menzionato il rapporto adottato dal Consiglio federale il 30 ottobre 2013 in adempimento del postulato Fetz 11.3492 sulla situazione del congedo di paternità e del congedo parentale e sui diversi modelli esistenti (di seguito: rapporto Fetz 2013)²² e ha concluso che la nozione di assicurazione maternità può essere intesa in senso lato e non va riferita soltanto al rischio di maternità secondo la concezione usuale (gravidanza e nascita di un figlio), ma anche ai rischi correlati a situazioni affini alla maternità, in particolare all’adozione²³. La CSSS‑S ha inoltre precisato che il mandato costituzionale conferito dall’articolo 116 capoverso 3 Cost. in relazione all’assicurazione maternità non significa che la Confederazione sia obbligata a introdurre un’indennità di perdita di guadagno in caso di congedo parentale²⁴. Dai diversi lavori preparatori, emerge che secondo l’interpretazione data dal Parlamento, l’articolo 116 capoverso 3 Cost. conferisce una competenza che va al di là di quest’unico mandato legislativo²⁵. La Commissione ha concluso che il legislatore ha la facoltà, ma non l’obbligo, di adottare provvedimenti in relazione all’assicurazione per la maternità (p. es. il versamento di un’indennità di perdita di guadagno in caso di adozione o di congedo di paternità o parentale)²⁶.

Alla luce di tale competenza costituzionale, il legislatore federale ha introdotto non soltanto un’indennità in caso di maternità (art. 16b‑16h della legge federale del 25 settembre 1952²⁷ sulle indennità di perdita di guadagno, LIPG), ma anche un’indennità per l’altro genitore (art. 16i–16m LIPG; fino al 31 dicembre 2023: indennità di paternità) e un’indennità in caso di adozione (art. 16t–16x LIPG). Visto l’articolo 117 capoverso 1 Cost. ha inoltre introdotto un’indennità per genitori che assistono un figlio con gravi problemi di salute dovuti a malattia o infortunio (art. 16n–16s LIPG)²⁸. La LIPG prevede una riserva a favore dei Cantoni soltanto per quanto riguarda l’indennità di maternità e di adozione: ai sensi degli articoli 16h e 16x LIPG, i Cantoni possono prevedere un’indennità di maternità o di adozione più elevata o di durata maggiore e prelevare contributi specifici per il suo finanziamento²⁹. Durante le deliberazioni parlamentari concernenti il congedo di paternità, diverse minoranze hanno proposto disposizioni a favore dei Cantoni analoghe a quella relativa all’indennità di maternità (art. 16h LIPG) nell’articolo 16j LIPG (indennità parentale) o 16n LIPG (indennità di paternità)³⁰. Tutte le proposte di minoranza sono state respinte³¹. Di conseguenza, soltanto in caso di indennità di maternità e di indennità di adozione i Cantoni possono ad esempio prevedere una durata maggiore del versamento rispetto alle 14 settimane stabilite dal diritto federale per l’indennità di maternità (art. 16c cpv. 2 LIPG) e stabilire due settimane aggiuntive finanziate tramite contributi cantonali supplementari all’IPG³².

La modifica dell’articolo 205 capoverso 3 Cost./GE prevede che lo Stato garantisca, a complemento di quanto previsto dal diritto federale, un’assicurazione finanziata in parti uguali dai datori di lavoro e dai lavoratori di almeno 16 settimane in caso di maternità e di almeno otto settimane per l’altro genitore. Su richiesta congiunta dei due beneficiari dell’assicurazione, lo Stato garantisce la possibilità a uno dei due beneficiari di riportare due settimane a favore dell’altro beneficiario. Secondo l’articolo 205 capoverso 4 Cost./GE, il capoverso 3 si applica per analogia in caso di adozione o di affidamento residenziale permanente. Il coniuge o il partner registrato del genitore adottivo o affidatario beneficia pertanto dell’assicurazione dell’altro genitore.

In seguito alla richiesta del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra, l’Ufficio federale di giustizia (UFG) si è espresso nella sua lettera del 10 marzo 2022 in merito alla conformità della modifica della Cost./GE con il diritto federale. Secondo l’UFG, il legislatore cantonale ha in ogni caso la facoltà di introdurre un congedo parentale o di paternità cantonale per i dipendenti con contratto di lavoro di diritto pubblico più ampio di quello previsto dalla legge federale, a condizione che non sia finanziato dalle IPG o da un supplemento cantonale ai contributi alle IPG. L’introduzione a livello cantonale di un congedo parentale o di paternità per coloro che beneficiano di un contratto di lavoro di diritto privato è una questione più complessa. Una simile modifica non deve interferire con le competenze del legislatore federale in materia di diritto civile. Tuttavia, non sembra esclusa la possibilità che i Cantoni abbiano un certo margine di manovra per introdurre un congedo parentale o di paternità che non sia in contrasto con il diritto federale, se perseguono un obiettivo di interesse pubblico che il diritto federale non ha disciplinato in modo esaustivo come invece ha fatto per la protezione dei lavoratori. Tale interesse pubblico cantonale potrebbe essere, ad esempio, la protezione dei minori o la parità di genere. Per il finanziamento di tali congedi cantonali si applicano le restrizioni summenzionate, non è cioè possibile prevedere un finanziamento tramite le IPG, un supplemento cantonale ai contributi alle IPG o un finanziamento congiunto tra datori di lavoro e lavoratori.

Con decisione del 25 maggio 2022³³, il Consiglio di Stato della Repubblica e del Cantone di Ginevra ha dichiarato valida l’iniziativa popolare cantonale n. 184 che chiede la modifica summenzionata dell’articolo 205 capoversi 3 e 4 Cost./GE. Contro tale decisione non è stato presentato alcun ricorso presso la Camera costituzionale della Corte di giustizia ginevrina; la decisione è dunque passata in giudicato. Nella sua decisione, il Consiglio di Stato osserva che il Consiglio federale conferma, nel rapporto Fetz 2013, che a priori non sussiste alcun ostacolo costituzionale al finanziamento del congedo di paternità o del congedo parentale tramite contributi congiunti istituiti con un disciplinamento cantonale³⁴. Il Consiglio di Stato constata quindi che l’UFG ha espresso un parere diverso rispetto al Consiglio federale, poiché nella sua lettera del 10 marzo 2022 l’UFG ha escluso questo tipo di finanziamento cantonale³⁵. Il Consiglio di Stato ritiene che l’interpretazione dell’articolo 116 capoverso 3 Cost. sul piano letterale, teleologico e storico non permetta di concludere in maniera assoluta che si è di fronte a una competenza concorrente della Confederazione, non limitata al principio, in materia di congedo di paternità o di congedo parentale.³⁶ Il Consiglio di Stato ritiene che non sia pertanto possibile escludere in maniera definitiva una competenza parallela a quelle dei Cantoni in tale ambito³⁷.

Il Consiglio federale osserva che non vi è alcuna indicazione, né nel rapporto della CSSS‑S concernente l’iniziativa parlamentare 18.441 Controprogetto indiretto all’iniziativa per un congedo di paternità³⁸ né durante le deliberazioni parlamentari in merito al progetto³⁹, che l’Assemblea federale abbia previsto una competenza parallela dei Cantoni nel settore dell’assicurazione di paternità o parentale che consenta ai Cantoni di finanziare un regime assicurativo cantonale basato sul modello delle assicurazioni sociali federali. Respingendo le suddette proposte di minoranza, l’Assemblea federale ha persino escluso esplicitamente una competenza cantonale simile a quella esistente nel settore dell’assicurazione in caso di maternità e adozione. In tali ambiti, i Cantoni hanno la facoltà di prevedere contributi paritetici cantonali nei casi specificati negli articoli 16h e 16x LIPG. Per quanto riguarda l’indennità all’altro genitore o l’indennità parentale, i Cantoni non dispongono invece di una simile competenza. Sarebbe senz’altro lecito chiedersi se la decisione del legislatore federale di non prevedere una competenza cantonale al fine di prolungare il congedo di paternità si limiti a escludere un’assicurazione supplementare cantonale finanziata dalle IPG o si applichi in generale a qualsiasi forma di prestazione assicurativa complementare finanziata su base paritetica. Le parole del consigliere federale intervenuto nel dibattito parlamentare così come le preoccupazioni manifestate dalla maggioranza di non imporre oneri eccessivi alle imprese fanno propendere per la seconda interpretazione. Tale interpretazione è stata confermata dal rifiuto dell’Assemblea federale di dare seguito all’iniziativa cantonale 20.320 I Cantoni devono avere la possibilità di legiferare sul diritto e la durata di un congedo parentale o di un congedo di paternità⁴⁰, che avrebbe tra l’altro conferito ai Cantoni, in modo inequivocabile, la possibilità di prelevare un contributo supplementare. In assenza di una delega legislativa, la possibilità per i Cantoni di prevedere prestazioni più generose in materia di congedo di paternità si limita dunque a prestazioni finalizzate a un altro scopo negli ambiti di competenza dei Cantoni. Ciò implica che i Cantoni mantengono la facoltà di concedere un congedo di paternità più generoso in quanto datori di lavoro del settore pubblico o di versare assegni familiari nell’ambito dell’aiuto sociale, finanziati dal bilancio generale.

La lettera dell’UFG del 10 marzo 2022 a cui fa riferimento il Consiglio di Stato non contraddice il Consiglio federale quando esclude il finanziamento di un congedo cantonale parentale o di paternità tramite contributi paritetici cantonali. Il rapporto Fetz risale al 2013, mentre il congedo di paternità è stato introdotto a livello federale nel 2021. Alla luce dell’effetto derogatorio del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.), a partire dal 2021 i Cantoni non hanno più la facoltà di prevedere un tale finanziamento cantonale. Il rapporto Fetz del 2013 non è più attuale per quanto riguarda il punto in questione.

Alla luce di quanto precede, il Consiglio federale propone all’Assemblea federale di conferire la garanzia federale parziale alla modifica dell’articolo 205 capoversi 3 e 4 Cost./GE. Essa è conforme al diritto federale e può dunque ottenere la garanzia federale nella misura in cui prevede, a complemento di quanto previsto dalla legislazione federale, un’assicurazione finanziata in parti uguali dai datori di lavoro e dai lavoratori di almeno 16 settimane in caso di maternità (cfr. art. 16h LIPG) e, per analogia, in caso di adozione (cfr. art. 16x LIPG). Per il resto, tale modifica non è conforme al diritto federale e la garanzia federale non può esserle conferita⁴¹. Tuttavia, il Consiglio federale ha posto in consultazione una modifica della LIPG che potrebbe in futuro allineare la disposizione costituzionale ginevrina al diritto federale, ad eccezione dell’affidamento residenziale permanente, consentendo ai Cantoni di estendere il congedo di paternità finanziandolo, ad esempio, tramite un supplemento cantonale ai contributi alle IPG⁴². In caso di futura modifica della LIPG in tal senso, il Consiglio federale proporrà d’ufficio all’Assemblea federale di accordare la garanzia federale all’assicurazione per l’altro genitore nell’ambito di un futuro messaggio concernente il conferimento della garanzia federale.

1.4.1 Votazione popolare cantonale del 18 giugno 2023

In occasione della votazione popolare cantonale del 18 giugno 2023, il corpo elettorale del Cantone del Giura ha accettato, con 14 701 voti contro 2096, il nuovo articolo 66a della Costituzione del 20 marzo 1977⁴³ della Repubblica e Cantone del Giura (Cost./JU) sulla destituzione dei membri di autorità cantonali e comunali. Con lettera del 16 agosto 2023 il presidente e il cancelliere, in nome del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone del Giura, hanno chiesto la garanzia federale.

1.4.2 Destituzione dei membri di autorità cantonali e comunali

Ai sensi dell’articolo 39 capoverso 1 Cost. i Cantoni disciplinano l’esercizio dei diritti politici in materia cantonale e comunale. Ai sensi dell’articolo 50 capoverso 1 Cost. l’autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. La sovranità cantonale ai sensi dell’articolo 3 Cost. comprende anche l’autonomia dei Cantoni in ambito organizzativo. La Confederazione rispetta tale autonomia (art. 47 cpv. 2 Cost.). Ai sensi del nuovo articolo 66a Cost./JU la legge può prevedere la destituzione dei membri del Governo, delle autorità giudiziarie e dei consigli comunali in caso di colpa grave o di durevole incapacità di esercitare la propria funzione. La legge può prevedere lo scioglimento del Governo in caso di dimissioni della maggioranza dei suoi membri in seguito a una procedura di destituzione nei confronti di uno di essi. Essa ne disciplina la procedura e le condizioni. La modifica concerne i diritti politici cantonali e comunali, l’autonomia comunale e l’autonomia organizzativa cantonale. È conforme al diritto federale e la garanzia può pertanto essere accordata⁴⁴.